Soucieux de l’évaluation de la stratégie nationale de sobriété foncière en cours de déploiement, le Sénat a décidé de créer un groupe de suivi dédié, commun à la commission des affaires économiques, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la commission des finances, afin d’évaluer les difficultés posées par la mise en œuvre des dispositions législatives et règlementaires régissant la réduction du rythme de l’artificialisation des sols aux horizons 2031 et 2050.
Lancé en février 2024, le groupe de suivi a présenté ses conclusions le mercredi 9 octobre 2024.
Pourquoi ce contrôle ?
La loi dite « Climat et résilience » d’août 2021 a fixé un double objectif de sobriété foncière à l’échelle nationale : une première trajectoire, d’ici 2031, de réduction de moitié du rythme d’artificialisation nouvelle par rapport à la décennie 2011-2021, et l’absence de toute artificialisation nette en 2050 – dite communément « Zéro artificialisation nette » (ZAN).
Face aux difficultés posées par la mise en œuvre ces objectifs par les collectivités territoriales, et au défaut d’accompagnement par l’État des élus locaux, cette stratégie de lutte contre l’artificialisation des sols a fait l’objet de plusieurs aménagements, afin de concilier sobriété foncière et développement des territoires : la loi du 20 juillet 2023, adoptée à l’initiative du Sénat, a assoupli le calendrier de modification des documents de planification et d’urbanisme, a accentué la prise en compte des différences territoriales et a offert aux élus de nouveaux outils pour faciliter la mise en œuvre de la stratégie de réduction de l’artificialisation.
Aujourd’hui, le cadre législatif est stabilisé et l’ensemble des mesures d’application prévues par la loi a été publié. Il appartient désormais aux collectivités territoriales de traduire les trajectoires de réduction de l’artificialisation et de préciser la répartition des enveloppes foncières dans leurs documents de planification et d’urbanisme, dans des délais contraints.
Malgré les adaptations et les assouplissements permis par la loi d’initiative sénatoriale de juillet 2023, la territorialisation du « ZAN » s’avère délicate à mettre en œuvre, menaçant de faire peser des contraintes excessives sur les possibilités de développement territorial de certains territoires, en raison de son caractère trop uniforme.
Conscient que le « ZAN » constitue un sujet de préoccupation majeure des élus locaux, auxquels toutes les réponses et tous les outils n’ont pas été apportés, le groupe de suivi s’intéressera notamment aux difficultés concrètes posées par la territorialisation des objectifs de sobriété foncière (y compris au regard du traitement des grands projets dont l’artificialisation sera mutualisée, de la nouvelle garantie de développement communal d’un hectare et de la prise en compte des spécificités des communes littorales et de montagne), la gouvernance du « ZAN » et les nouveaux délais de modification des documents de planification et d’urbanisme, etc.
Le groupe de suivi prolongera en outre ses travaux par une réflexion plus prospective sur les implications de la réduction de l’artificialisation des sols dans différents domaines, qu’il s’agisse d’aménagement du territoire, d’urbanisme ou de planification économique.
Quels constats et quelles recommandations ?
Trois ans après la fixation d’objectifs chiffrés de réduction de l’artificialisation, le groupe de suivi constate la persistance de blocages et de difficultés, qui fragilisent la mise en œuvre de cette politique, alors même qu’une nette majorité se dégage en faveur d’une gestion plus économe de l’utilisation des sols et du maintien d’un cap de sobriété foncière.
Face à des objectifs déterminés de façon arithmétique, sans prendre en compte les réalités et dynamiques locales, et sans articulation avec les politiques publiques prioritaires (réponse à la crise du logement, réindustrialisation, développement d’infrastructures de production ou transport d’énergies renouvelables ou de modes de transports décarbonés…), les remontées de terrain, issues de 70 auditions et entretiens et de la consultation en ligne de plus de 1 400 élus locaux, complétées par des réponses à un questionnaire écrit, témoignent de fortes attentes de simplification et de clarification. Les élus locaux appellent de leurs vœux un accompagnement renforcé de la part de l’État, à travers notamment un meilleur soutien en ingénierie, une transparence accrue sur la production des données d’artificialisation et la prise en compte des réalités locales dans l’accompagnement des collectivités pour produire leurs documents d’urbanisme, dans une logique de co‑construction, pour mettre en œuvre cette réforme complexe et jugée technocratique.
Face à ces constats, le mercredi 9 octobre 2024, suivant l’avis du rapporteur et du président du groupe de suivi, la commission des affaires économiques, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et la commission des finances ont adopté les conclusions du rapport, afin :
‑ d’engager l’État, ses services déconcentrés et ses opérateurs à renforcer leur accompagnement des collectivités dans la mise en œuvre de la réforme ;
‑ de proposer des mesures réglementaires ou législatives ciblées pour lever temporairement la contrainte « ZAN » afin de faire face à l’urgence de la crise du logement et de la crise climatique ;
‑ de conserver la comptabilisation de l’artificialisation en consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers (Enaf) après 2031 ;
‑ d’élaborer des méthodes robustes de prise en compte des besoins en artificialisation des territoires pour la répartition des enveloppes foncières (substitution d’une logique ascendante à la logique descendante actuellement à l’œuvre) ;
‑ de réfléchir à l’opportunité d’assouplir le calendrier et les trajectoires de réduction de l’artificialisation fixés par la loi « Climat et résilience ».
Élus locaux, merci pour votre participation !
Le groupe de suivi a souhaité recueillir vos témoignages afin de connaître votre appréciation sur les nouvelles dispositions mises en œuvre par ces différents textes et, plus généralement, sur les difficultés de mise en œuvre dans vos territoires des politiques de réduction de l’artificialisation.
Le bilan de la consulation des élus locaux (PDF - 265 Ko)Le mercredi 9 octobre, la commission des affaires économiques, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable et la commission des finances ont examiné conjointement le rapport d'information de M. Jean-Baptiste Blanc sur le suivi de la mise en œuvre de la stratégie de réduction de l'artificialisation, issu des travaux du groupe de suivi des dispositions législatives et réglementaires relatives à la stratégie de réduction de l'artificialisation des sols.
Le mardi 8 octobre, le groupe de suivi a présenté les conclusions de ses travaux.
Le mardi 2 juillet, le groupe de suivi a entendu M. Antoine PELLION, secrétaire général à la planification écologique.
Le mardi 18 juin, le groupe de suivi a entendu dans le cadre d'une table ronde sur le thème « Artificialisation, santé des sols, biodiversité et gestion des eaux » :
- M. Ilian MOUNBIB, ingénieur spécialisé dans l'adaptation au changement climatique, membre du conseil scientifique de l’institut Rousseau ;
- Mme Madeleine MASSE, architecte urbaniste, présidente fondatrice d’atelier Soil.
Le mardi 4 juin, le groupe de suivi a entendu dans le cadre d'une table ronde sur le thème « Artificialisation et souveraineté alimentaire » :
- MM. François BEAUPÈRE, vice-président de Chambres d'agriculture France, élu référent Foncier et président de la chambre régionale d'agriculture des Pays de la Loire, Mickaël DIDAT, juriste Foncier, et Étienne DUCROQUET, chargé des affaires publiques en alternance, à Chambres d'agriculture France ;
- M. Gilles NOËL, membre du bureau de l’Association des maires ruraux de France (AMRF) ;
- MM. Emmanuel HYEST, président, et Nicolas AGRESTI, directeur des études de la Fédération nationale des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (FNSafer) ;
- Mmes Claire CHENU, directrice de recherche à l’Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae), Mayliss DESROUSSEAUX, maître de conférences au Conservatoire national des arts et métiers (Cnam), juriste spécialiste des sols, et M. Joël AMOSSÉ, chercheur au Centre d'études et d'expertise sur les risques, la mobilité et l'aménagement (Cerema), écologue.
Le mardi 21 mai, le groupe de suivi a entendu dans le cadre d'une table ronde sur le thème « Artificialisation et nouvelles formes d’urbanisme : le logement à l’épreuve du "ZAN" » :
- M. Thierry LAGET, directeur général adjoint, et Mme Anne FRÉMONT, directrice des affaires publiques, de CDC habitat ;
- M. Vincent LE GRAND, président de VLG conseil ;
- M. David MANGIN, architecte et urbaniste, associé co-gérant à la Société d'études d'urbanisme et d'architecture (Seura) ;
- M. Jean-Luc PORCEDO, président de Nexity Transformation des territoires ;
- M. Jean-Marc OFFNER, urbaniste, directeur scientifique 6t-Bureau de recherche, président du conseil stratégique de l’école urbaine de Sciences-Po.
Le mardi 7 mai, le groupe de suivi a entendu dans le cadre d'une table ronde sur le thème de l'accompagnement des élus face aux enjeux de réduction de l’artificialisation :
- M. Jean GUIONY, président, et Mme Louise BARBIER, chargée d'études et de plaidoyer, à l’Institut de la transition foncière ;
- Mme Carmen BERTOJO, présidente de Spirit Entreprises, MM. Félix BERTOJO, co-président du groupe Spirit, André de POMPIGNAN, président de Spirit Grands-Projets, et Jean-Marie MOREAU, directeur des partenariats publics du groupe Spirit ;
- MM. Amaury KRID, urbaniste, responsable du pôle Observation foncière et planification, et Jean-Philippe STREBLER, urbaniste OPQU (Office professionnel de qualification des urbanistes) à l’Agence d’urbanisme d’agglomération de Moselle (Aguram) ;
- Mmes Brigitte BARIOL-MATHAIS, déléguée générale, et Karine HUREL, déléguée générale adjointe de la Fédération nationale des agences d'urbanisme (Fnau) ;
- Mme Valérie CHAROLLAIS, directrice de la Fédération nationale des conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (FNCAUE).
Le mardi 2 avril, le groupe de suivi a entendu
dans le cadre d'une table ronde sur le thème « Artificialisation, industrie et logistique »
- MM. Christian KLINGER et Michel MASSET, sénateurs, co-auteurs d’un rapport d’information sur les difficultés d’accès au foncier économique, au nom de la délégation aux entreprises du Sénat ;
- M. Salvi CALS, administrateur d’Afilog ;
- M. Alexandre SAUBOT, président, et Mme Murielle JULLIEN, directrice des affaires publiques, de France industrie ;
- MM. Florent QUEROL, directeur des relations institutionnelles d’Airbus Opérations, et Olivier MASSERET, directeur des affaires publiques du groupe Airbus ;
- Mme Annette LAIGNEAU, adjointe au maire en charge de l’architecture communale et urbanisme à la mairie de Toulouse ;
dans le cadre d'une table ronde sur le thème « Artificialisation et transports »
- M. Stéphane RAISON, président du directoire et directeur général de Haropa Port ;
- M. Jean-Pierre CHALUS, président, et Mme Mathilde POLLET, responsable des affaires économiques et européennes, à l’Union des ports de France ;
- M. Benoit CHEVALIER, directeur délégué aux grands projets amont et à l’adaptation au changement climatique de SNCF Réseau, Mme Corinne ROECKLIN, responsable Environnement à la direction de la stratégie de SNCF Réseau, M. Antoine de ROCQUIGNY, directeur immobilier, et Mme Laurence NION, conseillère parlementaire, de la SNCF.
Le mardi 19 mars, le groupe de suivi organise une table ronde consacrée à l'accompagnement des élus par l'État et ses opérateurs, avec :
- M. Jean-Philippe DENEUVY, directeur de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) Auvergne‑Rhône‑Alpes ;
- Mme Annabelle FERRY, directrice Territoires et ville au Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) ;
- Mme Agnès REINER, directrice générale déléguée à l’appui opérationnel et stratégique à l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) ;
- M. Jean-Baptiste BUTLEN, sous-directeur de l'aménagement durable à la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP).
Le mardi 12 mars, le groupe de suivi a entendu des élus sur la mise en place des dispositions législatives et réglementaires relatives à la réduction de l’artificialisation dans les territoires :
à 16 h 00
- MM. Michel PÉLIEU, président, et Olivier GUYONNEAU, directeur de cabinet du président, du département des Hautes‑Pyrénées ;
- MM. Antoine CHÉREAU, premier vice-président et président de la commission en charge des territoires, et François COSSARD, collaborateur du groupe politique « Aimer et Agir », de la région Pays de la Loire ;
- M. Joël BRUNEAU, maire de Caen et président de la communauté urbaine de Caen la Mer.
à 17 h 30
- M. Thierry REPENTIN, président de Grand Chambéry et ancien sénateur de la Savoie ;
- M. Jérémy CAMUS, vice-président à l’agriculture, l’alimentation et aux enjeux de fonciers agricoles, Mme Anne BESNEHARD, directrice de la planification et des stratégies territoriales, et M. Thomas DUPONT, conseiller technique, urbanisme et espaces publics au cabinet du président, à la métropole de Lyon ;
- MM. Hervé MORIN, président, et Laurent MARY, directeur général adjoint en charge des questions ZAN, de la région Normandie.
Le mardi 13 février, le groupe de suivi a entendu :
- M. Pascal COSTE, président du département de la Corrèze, et Mme Marylène JOUVIEN, conseillère relations avec le Parlement, de Départements de France ;
- M. Guy GEOFFROY, maire de Combs-la-ville, président des maires de Seine-et-Marne et vice-président de l’Association des maires de France (AMF), et Mme Charlotte de FONTAINES, chargée des relations avec le Parlement, de l’AMF ;
- M. Luc WAYMEL membre de l’Association des maires ruraux de France, et Mme Adèle LABORDERIE, chargée de mission, de l’Association des maires ruraux de France (AMRF) ;
- M. Nicolas HASLE, membre du conseil d’administration, référent régional politique de la Fédération nationale des schémas de cohérence territoriale (FédéScot) pour la région Centre‑Val de Loire et président du Scot du Grand Vendômois, et Mme Stella GASS, directrice de la FédéScot ;
- M. Matthieu SCHLESINGER, vice-président d’Orléans métropole, administrateur d’Intercommunalités de France (IdF), Mmes Carole ROPARS, responsable du pôle aménagement, et Montaine BLONSARD, responsable des relations avec le Parlement, d’IdF ;
- Mme Laurence ROUÈDE, vice-présidente du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine de Régions de France.
Le mardi 6 février, le groupe de suivi a été constitué.