Mercredi 26 janvier 2005

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Nomination d'un rapporteur

La commission a tout d'abord procédé à la nomination de M. Henri de Richemont, rapporteur de la proposition de loi n° 62 (2004-2005) de M. Roland Courteau et plusieurs de ses collègues tendant à lutter contre les violences à l'égard des femmes et notamment au sein des couples par un dispositif global de prévention, d'aide aux victimes et de répression et de la proposition de loi n° 95 (2004-2005) de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues relative à la lutte contre les violences au sein des couples.

Femmes - Violences envers les femmes - Saisine de la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes

Elle a ensuite décidé de saisir pour avis de ces deux propositions de loi la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Constitution - Révision constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution - Audition de M. Bertrand Mathieu, professeur de droit public à l'Université de Paris-I-Panthéon-Sorbonne

La commission a ensuite procédé à des auditions sur le projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution.

Elle a tout d'abord entendu M. Bertrand Mathieu, professeur de droit public à l'Université de Paris-I-Panthéon-Sorbonne.

M. Bertrand Mathieu a rappelé que le Conseil constitutionnel avait considéré, le 19 novembre 2004, que la ratification du traité établissant une Constitution de l'Europe nécessitait une révision préalable de la Constitution.

Evoquant la forme du projet de loi constitutionnelle, il a constaté que ce texte comportait, dans ses articles premier et 2, des dispositions immédiatement applicables, dans son article 4, des dispositions immédiatement applicables, à effet différé et non inscrites dans la Constitution et, dans son article 3, des dispositions à effet différé et conditionné à l'entrée en vigueur du traité.

Il a indiqué que la méthode consistant à faire dépendre d'un événement factuel le remplacement de dispositions constitutionnelles par d'autres était inhabituelle, mais ne soulevait pas de difficulté.

En revanche, il a estimé qu'en faisant dépendre de dispositions ne figurant pas dans le texte même de la Constitution, sans que cette dernière y fasse même référence, les conditions d'application de la règle selon laquelle les projets de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion à l'Union européenne doivent être soumis à référendum, l'article 4 du projet de loi constitutionnelle était facteur d'insécurité juridique.

Evoquant le contenu du projet de loi constitutionnelle, M. Bertrand Mathieu a indiqué que le texte proposé pour l'article 88-1 de la Constitution ne se contentait pas de poser le principe de la participation de la France à l'Union européenne, mais déterminait également les modalités de cette participation en renvoyant à celles prévues dans le traité signé le 29 octobre 2004.

Il a estimé que cette rédaction ambiguë était susceptible de conduire le Conseil constitutionnel à reconnaître une valeur constitutionnelle au traité lui-même et exigerait probablement de réviser la Constitution française à chaque modification de ce texte. Aussi la séparation explicite entre les dispositions prévoyant le principe de l'adhésion de la France à l'Union européenne et celles déterminant les modalités contingentes de cette adhésion, actuellement opérée par la Constitution, lui a-t-elle semblé plus satisfaisante.

M. Bertrand Mathieu a estimé qu'aucune des dispositions actuelles de l'article 88-2 de la Constitution n'était désormais nécessaire. Rappelant que le juge constitutionnel avait refusé, le 10 juin et les 1er et 29 juillet 2004, de se prononcer sur la constitutionnalité de lois se bornant à tirer les conséquences nécessaires d'une directive communautaire, en l'absence de disposition expresse et spécifique de la Constitution contraire, il a indiqué qu'il était inutile de prévoir dans la Constitution que la loi fixe les règles relatives à la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen en application des actes pris par les institutions de l'Union européenne.

Il a estimé que l'extension éventuelle du champ des textes devant être obligatoirement soumis aux assemblées, en application de l'article 88-4 de la Constitution, ne pouvait être envisagée que pour les projets d'actes législatifs européens. Il s'est également interrogé sur la nécessité de modifier l'article 34 de la Constitution, afin d'harmoniser les domaines de la loi nationale et de la loi européenne.

Il a estimé, dans la mesure où la modification des règles d'adoption des actes de l'Union européenne selon la procédure de révision simplifiée prévue par le traité pouvait induire une révision implicite de la Constitution, qu'il était justifié, comme le prévoyait le texte proposé par l'article 3 du projet de loi constitutionnelle pour l'article 88-6 dans la Constitution, d'exiger l'adoption en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat d'une motion permettant au Parlement de s'opposer à une telle modification, par analogie avec la procédure prévue à l'article 89 de la Constitution.

M. Bertrand Mathieu a constaté que le projet de loi constitutionnelle tendait, en insérant un article 88-5 puis, en cas d'entrée en vigueur du traité, un article 88-7 dans la Constitution rendant obligatoire l'organisation d'un référendum sur tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion d'un Etat à l'Union européenne, à instituer une troisième catégorie de référendums nationaux, s'ajoutant à ceux prévus par l'article 11 et par l'article 89. Il a souligné, d'une part, que la rédaction proposée ne prévoyait pas l'organisation d'un débat parlementaire avant le scrutin, d'autre part, que la transformation de l'Union européenne en un Etat fédéral pourrait ne pas être soumise à l'approbation des électeurs français, tandis qu'ils seraient invités à se prononcer sur le moindre élargissement de l'Union.

Il a également exprimé de vives réserves de fond sur les dispositions de l'article 4 du projet de loi constitutionnelle tendant à permettre l'adoption par la voie parlementaire des projets de loi autorisant la ratification des traités d'adhésion à l'Union européenne de la Roumanie, de la Bulgarie et de la Croatie.

En réponse à M. Patrice Gélard, rapporteur, M. Bertrand Mathieu a expliqué, en premier lieu, qu'il n'avait pas évoqué les dispositions du texte proposé par l'article 3 du projet de loi constitutionnelle pour insérer un article 88-5 dans la Constitution afin de permettre à chacune des deux assemblées de contrôler le respect du principe de subsidiarité par les institutions de l'Union européenne parce qu'il estimait qu'elles ne soulevaient pas de difficulté. Il a approuvé l'amendement de clarification présenté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, estimant qu'il laissait une grande latitude aux règlements des assemblées pour fixer les modalités d'initiative et de discussion des résolutions prévues par cet article.

Il a considéré, en second lieu, que l'amendement adopté par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, à l'initiative de MM. Roland Blum, Edouard Balladur et Hervé de Charrette, tendant à modifier le texte proposé par le projet de loi constitutionnelle pour l'article 88-4 de la Constitution afin de permettre aux présidents des deux assemblées, à ceux de leurs commissions permanentes, à soixante députés ou à soixante sénateurs d'obtenir la soumission au Parlement de tout document européen, risquait de bouleverser l'équilibre des institutions établi par la Constitution de 1958 en remettant en cause les prérogatives du Président de la République.

Il a observé que l'article 88-4 régissait les relations entre le Parlement et le Gouvernement français, tandis que l'article 88-5 concernait les relations entre la France et l'Union européenne.

Toutefois, la distinction entre les projets ou propositions d'acte des institutions de l'Union européenne relevant du domaine de la loi française, visés à l'article 88-4 de la Constitution et sur lesquels les deux assemblées peuvent voter des résolutions, et les projets d'actes législatifs européens, visés à l'article 88-5 de la Constitution et faisant l'objet d'un contrôle de ces deux assemblées au regard du principe de subsidiarité, lui a semblé peu claire.

Aussi s'est-il déclaré favorable à un amendement au texte proposé pour l'article 88-4 de la Constitution tendant à prévoir la soumission au Parlement non seulement des projets ou propositions d'actes des institutions de l'Union européenne relevant du domaine de la loi française, mais également des projets d'actes législatifs européens, afin qu'elles puissent se prononcer sur leur bien-fondé par des résolutions.

Il a estimé que la distinction des domaines de la loi et du règlement opérée par la Constitution française devait être conservée, en rappelant les réflexions en cours sur un encadrement plus strict du domaine de la loi.

M. Robert Badinter a souhaité connaître les raisons pour lesquelles les deux assemblées devaient être placées sur un pied d'égalité pour l'adoption d'une motion permettant au Parlement de s'opposer à la modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne selon la procédure de révision simplifiée du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Il a jugé inutile de maintenir les dispositions de l'article 88-2 de la Constitution relatives au mandat d'arrêt européen.

M. Bertrand Mathieu a expliqué que la modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne selon la procédure de révision simplifiée du traité établissant une Constitution pour l'Europe, dans la mesure où elle pouvait porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale et donc être contraire à la Constitution, nécessitait de placer l'Assemblée nationale et le Sénat sur un pied d'égalité comme en matière de révision constitutionnelle.

Il a estimé que les dispositions de l'article 88-2 de la Constitution étaient devenues inutiles du fait de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la transposition des directives communautaires, mais que leur maintien était nécessaire si le constituant préférait confirmer l'avis du Conseil d'Etat faisant primer un principe fondamental reconnu par les lois de la République sur la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que ces dispositions devaient être maintenues, par précaution, en raison de l'ambiguïté des décisions du Conseil constitutionnel.

M. Bertrand Mathieu a précisé que, selon le Conseil constitutionnel, seules, les dispositions expresses et spécifiques de la Constitution française, et non les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République, étaient opposables à la transposition d'une directive communautaire. Aussi a-t-il jugé inutile le maintien des dispositions de l'article 88-2 de la Constitution.

En réponse à M. Richard Yung, M. Bertrand Mathieu a indiqué qu'il lui semblait préférable de faire figurer les dispositions de l'article 4 du projet de loi constitutionnelle dans le texte même de la Constitution, par exemple en rétablissant le titre XVII de cette dernière relatif aux dispositions transitoires.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué qu'il existait, à l'étranger, des exemples de normes constitutionnelles ne figurant pas dans le texte même de la Constitution.

M. Robert Badinter a souligné que l'adoption de telles dispositions serait inédite en droit français.

Il a déploré l'absence de débat parlementaire préalable à un référendum sur l'adhésion d'un nouvel Etat à l'Union européenne.

M. Bertrand Mathieu a indiqué que, par analogie avec la procédure prévue à l'article 11 de la Constitution, il serait logique de prévoir un débat parlementaire préalable à l'organisation d'un tel scrutin.

Répondant à M. Pierre-Yves Collombat, M. Bertrand Mathieu a estimé que le Président de la République aurait compétence liée pour organiser le référendum.

M. Robert Badinter a souligné que les dispositions proposées auraient pour conséquence d'exclure le Parlement de la négociation, de la signature et de la ratification d'un traité d'élargissement.

M. Hugues Portelli a rappelé que la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République avait prévu l'organisation d'un débat parlementaire avant toute consultation des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer décidée par le Président de la République sur proposition du Gouvernement sur une question relative au régime législatif, à l'organisation ou aux compétences de cette collectivité. Aussi lui a-t-il semblé possible de prévoir un débat parlementaire avant tout référendum sur l'adhésion d'un nouvel Etat à l'Union européenne.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné que le traité établissant une Constitution pour l'Europe et la révision constitutionnelle étendaient les prérogatives du Parlement en matière européenne.

Il a considéré qu'il serait possible d'organiser un débat devant les assemblées, préalablement à l'organisation d'un référendum sur un traité d'élargissement de l'Union européenne, sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution.

M. Robert Badinter a estimé que ni la rédaction actuelle de l'article 88-4, ni celle prévue par le projet de loi constitutionnelle ne le permettaient.

M. Pierre Fauchon a observé que tel serait le cas si l'amendement présenté par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale était adopté.

M. Henri de Richemont a souhaité connaître les raisons justifiant l'absence de débat parlementaire avant l'organisation d'un référendum sur un traité d'élargissement.

M. Bertrand Mathieu a expliqué qu'un tel débat ne pourrait être organisé dans la mesure où il n'était pas prévu dans le texte proposé par le projet de loi constitutionnelle, alors qu'il l'était par l'article 11 de la Constitution.

M. Hugues Portelli a rappelé que le texte proposé par le projet de loi constitutionnelle pour l'article 88-1 de la Constitution prévoyait une participation de la France à l'Union européenne dans les conditions prévues par le traité du 29 octobre 2004. Il a relevé qu'une telle mention interdisait la transformation de l'Union européenne en un Etat fédéral sans révision de la Constitution.

Constitution - Révision constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution - Audition de M. Dominique Rousseau, professeur de droit public à l'Université de Montpellier

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Dominique Rousseau, professeur de droit public à l'Université de Montpellier.

M. Dominique Rousseau a tout d'abord rappelé que, par des décisions rendues le 2 septembre 1992 sur le traité de Maastricht et le 26 mars 2003 sur la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, le Conseil constitutionnel avait affirmé le pouvoir souverain du constituant et s'était déclaré incompétent pour statuer sur une révision constitutionnelle. Il a observé qu'à la différence du législateur, soumis au respect des principes constitutionnels, le constituant disposait d'une liberté absolue, ce qui limitait fortement l'expertise du constitutionnaliste en matière de révision constitutionnelle.

Evoquant ensuite les obstacles à la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe relevés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 19 novembre 2004, il a relevé :

- en premier lieu, que plusieurs clauses du traité étaient susceptibles de porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, soit en transférant des compétences nouvelles à l'Union européenne dans des matières régaliennes, soit en modifiant les mécanismes de décision européens, par exemple pour prévoir l'adoption d'un acte par le Conseil des ministres à la majorité qualifiée, et non plus à l'unanimité ;

- en second lieu, que les prérogatives nouvelles reconnues aux parlements nationaux pour veiller au respect du principe de subsidiarité et s'opposer à la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée du traité devaient, pour pouvoir être mises en oeuvre par les assemblées françaises, être prévues par la Constitution.

Toutefois, d'autres clauses du traité que celles relevées par le Conseil constitutionnel lui ont semblé contraires à la Constitution.

Il a cité, en premier lieu, la primauté du droit de l'Union européenne sur le droit interne des Etats membres affirmée par l'article I-6 du traité établissant une Constitution pour l'Europe, rappelant que la Cour de justice des Communautés européennes considérait qu'un Etat membre ne pouvait se prévaloir de son droit interne, même constitutionnel, pour faire obstacle à la mise en oeuvre du droit communautaire. Il en a conclu qu'à chaque fois qu'une loi transposant un acte européen serait jugée contraire à la Constitution, cette dernière devrait être révisée sous peine d'une condamnation de la France par la Cour de justice dans le cadre d'un recours en manquement.

Il a relevé, en second lieu, qu'environ 15 % des droits reconnus par la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ne figuraient pas dans le bloc de constitutionnalité français, citant en exemple le droit des enfants à exprimer librement leur opinion et l'exigence d'un haut niveau de protection des consommateurs. Il a expliqué que le Parlement devrait donc, dans les matières relevant des compétences de l'Union européenne, légiférer dans le respect de principes inconnus du droit interne, en rappelant que la Cour de justice des Communautés européennes avait une conception extensive des matières relevant du droit communautaire.

S'appuyant sur la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 19 novembre 2004, M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que la lecture combinée de l'article I-6 et des autres stipulations du traité établissant une Constitution pour l'Europe, en particulier de ses articles I-1 et I-5, témoignait non seulement de l'absence de caractère fédéral de l'Union européenne, mais également de la volonté de respecter l'identité nationale des Etats membres « inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles. » Il a formé le voeu que la Cour de justice prenne en compte cette évolution dans sa jurisprudence.

M. Dominique Rousseau s'est déclaré réservé sur la pertinence de cette analyse du Conseil constitutionnel, faisant valoir que celui-ci avait retenu une interprétation très volontariste de l'article I-5 du traité. Il a estimé que ce dernier avait une portée plus modeste : consacrer l'existence des constitutions nationales et encadrer l'activité normative des institutions de l'Union européenne.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a néanmoins considéré que la décision du Conseil constitutionnel s'inscrivait dans le contexte d'un renforcement, par le traité, des droits des Etats membres, dont la Cour de justice ne pourrait faire abstraction.

M. Dominique Rousseau a considéré que le projet de loi constitutionnelle permettait de lever les obstacles à la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe relevés par le Conseil constitutionnel.

Il a jugé de bonne méthode constitutionnelle de prévoir une révision en deux temps, d'abord pour autoriser la ratification du traité, ensuite pour tirer les conséquences de son entrée en vigueur.

Il a souligné que la nouvelle rédaction de l'article 88-1 de la Constitution, dans ses deux versions antérieure et postérieure à l'entrée en vigueur du traité, appelait peu de commentaires dans la mesure où elle introduisait une clause générale couvrant l'ensemble des clauses de ce texte.

Il a considéré que les pouvoirs reconnus aux assemblées françaises pour veiller au respect du principe de subsidiarité par le nouvel article 88-5 ne soulevaient pas de difficulté. Il a précisé qu'il reviendrait au Sénat et à l'Assemblée nationale d'en tirer les conséquences dans leurs règlements respectifs et de prévoir les modalités d'adoption des résolutions prévues par la Constitution.

Il a estimé que le nouvel article 88-6 de la Constitution permettant au Parlement de s'opposer à la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée du traité établissant une Constitution pour l'Europe n'appelait pas non plus d'observation. Il a relevé que l'exigence de l'adoption en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat était le décalque logique de la procédure prévue par l'article 89 de la Constitution française pour les révisions constitutionnelles.

M. Dominique Rousseau a indiqué que deux types de dispositions du projet de loi constitutionnelle étaient sans lien avec la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Il a déclaré que le choix de rendre obligatoire l'organisation d'un référendum sur tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne constituait une décision d'opportunité, à laquelle il ne souscrivait pas, mais qui relevait du pouvoir souverain du constituant.

Il a expliqué qu'en faisant référence aux projets ou propositions d'actes des institutions de l'Union européenne « relevant du domaine de la loi », et non plus « de nature législative », le texte proposé par l'article 3 du projet de loi pour l'article 88-4 de la Constitution avait pour objet de permettre au Conseil d'Etat de se référer à l'article 34 de la Constitution lors de la sélection des textes devant être soumis aux assemblées afin qu'elles puissent voter des résolutions.

M. Dominique Rousseau a signalé que la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale avait, à l'initiative de MM. Roland Blum, Edouard Balladur et Hervé de Charrette, adopté un amendement tendant à compléter la nouvelle rédaction de l'article 88-4 de la Constitution, afin de permettre aux présidents des deux assemblées, aux présidents de leurs commissions permanentes, à soixante députés ou à soixante sénateurs d'obtenir la soumission au Parlement de tout projet ou proposition d'acte ne comportant pas de dispositions relevant du domaine de la loi et de tout document émanant d'une institution européenne.

Convenant que les griefs adressés à cette proposition de porter atteinte à la séparation de domaines de la loi et du règlement et à l'équilibre des institutions n'étaient peut-être pas infondés, il a une nouvelle fois rappelé que le constituant était souverain et a jugé que cette initiative s'inscrivait pleinement dans l'esprit du traité établissant une Constitution pour l'Europe tendant à associer davantage les parlements nationaux au processus normatif européen.

M. Robert Badinter a souligné qu'en ne prévoyant pas l'organisation d'un débat parlementaire préalable à un référendum sur la ratification d'un traité d'élargissement, le texte proposé par le projet de loi constitutionnelle pour l'article 88-5 puis, en cas d'entrée en vigueur du traité, l'article 88-7 de la Constitution ne semblait pas suivre cette philosophie.

M. Dominique Rousseau a estimé qu'il eût été effectivement envisageable de prévoir un tel débat.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, président, qui l'interrogeait sur l'amendement adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale tendant à donner le dernier mot à l'Assemblée nationale, en cas de désaccord entre cette dernière et le Sénat, pour l'adoption d'une motion permettant au Parlement de s'opposer à la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée du traité établissant une Constitution pour l'Europe, M. Dominique Rousseau a estimé que le Parlement serait en l'espèce conduit à agir en qualité de constituant, ce qui impliquait de placer l'Assemblée nationale et le Sénat sur un pied d'égalité.

M. Robert Badinter a rappelé qu'en ce domaine, le constituant disposait d'une liberté absolue.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a mis en avant que l'amendement proposé heurtait l'esprit de la Constitution.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé qu'il serait possible d'organiser un débat devant les assemblées, préalablement à l'organisation d'un référendum sur un traité d'élargissement de l'Union européenne, sur le fondement de l'article 88-4 de la Constitution.

M. Dominique Rousseau a estimé que tel ne pourrait être le cas si l'amendement présenté par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale n'était pas adopté.

Interrogé par M. Patrice Gélard, rapporteur, sur l'absence d'insertion dans le texte même de la Constitution des dispositions de l'article 4 du projet de loi constitutionnelle, M. Dominique Rousseau a estimé que le pouvoir constituant disposait d'un pouvoir d'appréciation absolu.

M. Robert Badinter a rappelé les circonstances dans lesquelles le Conseil constitutionnel avait rendu sa décision en 1992. Il a expliqué que ce dernier s'était interdit de statuer sur la loi constitutionnelle, afin de donner un coup d'arrêt à la théorie de la supra-constitutionnalité en vogue à l'époque. Il a estimé en revanche qu'il serait impossible, pour le constituant, de remettre en cause la forme républicaine du gouvernement.

M. Dominique Rousseau a rappelé que, dans sa décision du 26 mars 2003, le Conseil constitutionnel s'était déclaré incompétent pour statuer sur une loi constitutionnelle.

M. Robert Badinter a estimé que la question n'en demeurait pas moins ouverte.

Constitution - Révision constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution - Audition de M. Paul Cassia, professeur de droit public et communautaire à l'Université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Paul Cassia, professeur de droit public et communautaire à l'Université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines.

M. Paul Cassia a indiqué que sa mise à disposition auprès du Conseil d'Etat lui avait permis, d'une part, de participer à la détermination des projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative et devant, à ce titre, être soumis aux assemblées en application de l'article 88-4 de la Constitution, d'autre part, d'assister à l'examen de l'avant-projet de loi constitutionnelle.

Il a déploré que les dispositions de l'article 4 du projet de loi constitutionnelle ne soient pas insérées dans le texte même de la loi fondamentale, alors qu'il eût été possible de rétablir le titre XVII de cette dernière, relatif aux dispositions transitoires, et de les y faire figurer. Il a jugé qu'il s'agissait là d'un précédent fâcheux portant atteinte au caractère unitaire de la Constitution.

Il a estimé que le texte proposé par l'article premier du projet de loi constitutionnelle pour compléter l'article 88-1 de la Constitution ne soulevait pas de difficulté, des clauses potestatives, tendant à autoriser la ratification d'un traité sans y procéder, ayant déjà été prévues par les lois constitutionnelles relatives à la Cour pénale internationale et au traité d'Amsterdam.

Le recours à une clause générale autorisant la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe lui a semblé inévitable, le Conseil constitutionnel n'ayant pas dressé de liste exhaustive des stipulations du traité appelant une révision de la Constitution.

Sans contester l'opportunité de prévoir un référendum sur l'adhésion de nouveaux Etats à l'Union européenne, M. Paul Cassia a formulé quelques critiques à l'encontre des modalités retenues.

Il a estimé qu'en exonérant de cette obligation les adhésions faisant suite à une conférence intergouvernementale dont la convocation a été décidée par le Conseil européen avant le 1er juillet 2004, l'article 4 du projet de loi constitutionnelle se référait à une procédure de fait non prévue par l'article 49 du traité sur l'Union européenne et montrait trop clairement qu'il avait pour objet essentiel l'organisation d'un référendum sur l'élargissement de l'Union européenne à la Turquie.

Il a également déploré le moment choisi pour la consultation du peuple français, après plutôt qu'avant l'ouverture de négociations, estimant qu'elle interviendrait trop tard.

Enfin, il a estimé, d'une part, que le Président de la République n'aurait pas compétence liée pour organiser un tel scrutin, d'autre part, qu'en faisant référence au traité relatif à l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne, le projet de loi constitutionnelle ne rendait pas obligatoire l'organisation d'un référendum sur un traité prévoyant l'adhésion de plusieurs Etats. Observant que, sauf pour la Grèce, les précédents traités d'adhésion avaient toujours concerné plusieurs Etats, il a indiqué que, dans l'hypothèse vraisemblable de la signature, en 2014, d'un traité prévoyant l'adhésion de la Turquie et de l'Ukraine, les électeurs français ne pourraient se prononcer en faveur de l'adhésion d'un Etat et contre celle de l'autre.

Après avoir observé que le texte proposé par l'article 3 du projet de loi constitutionnelle pour l'article 88-1 de la Constitution ne consacrait qu'un transfert limité de souveraineté à l'Union européenne, M. Paul Cassia s'est interrogé sur les conséquences d'éventuelles divergences entre la décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2004, d'une part, et les jurisprudences de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de justice de l'Union européenne, d'autre part, en cas d'évolution de la position de la Cour de Strasbourg sur le principe de laïcité ou de réaffirmation par la Cour de Luxembourg de la primauté absolue du droit de l'Union européenne sur le droit interne, même constitutionnel, des Etats membres.

M. Paul Cassia a jugé inutile le maintien des dispositions de l'article 88-2 de la Constitution prévoyant que la loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris par les institutions de l'Union européenne.

Il a expliqué, en premier lieu, qu'en prévoyant la participation de la France à l'Union européenne dans les conditions fixées par le traité établissant une Constitution pour l'Europe signé le 29 octobre 2004, le texte proposé par l'article 3 du projet de loi constitutionnelle pour l'article 88-1 de la Constitution donnait une base juridique suffisante pour la mise en oeuvre des règles relatives au mandat d'arrêt européen.

Il a observé, en second lieu, que le Conseil constitutionnel ne jugeait opposables à la transposition d'une directive communautaire que les dispositions expresses et spécifiques de la Constitution française et non, comme l'avait fait le Conseil d'Etat, seul consulté en 2002 pour le mandat européen, les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

En conséquence, il a estimé que le maintien des dispositions de l'article 88-2 de la Constitution relatives au mandat d'arrêt européen pourrait être interprété comme la réfutation, par le Constituant, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

M. Paul Cassia a par ailleurs souligné la faiblesse et la dangerosité des prérogatives reconnues aux parlements nationaux.

Il a tout d'abord mis en exergue les limites temporelles et matérielles du contrôle du respect du principe de subsidiarité susceptible d'être exercé par les deux assemblées.

Il a ainsi expliqué que l'avis motivé par lequel toute chambre d'un parlement national peut adresser aux institutions de l'Union européenne un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles elle estime qu'un projet d'acte législatif européen ne respecte pas le principe de subsidiarité devait être formulé dans un délai de six semaines à compter de la transmission de ce texte, ne pouvait concerner que les domaines de compétences partagées entre l'Union et les Etats membres, ne devait pas porter sur le bien-fondé du texte ou le respect du principe de proportionnalité, enfin ne serait pas susceptible d'amendements.

Il a observé que la possibilité offerte à chacune des deux chambres de saisir la Cour de justice d'un recours pour violation du principe de subsidiarité était enserrée, elle aussi, dans un délai de deux mois et que les rares décisions rendues en la matière par la Cour montraient qu'elle n'exerçait qu'un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation des institutions de l'Union européenne.

Il a exprimé la crainte de conflits entre les deux assemblées, citant en exemple les résolutions divergentes adoptées sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative au permis de conduire.

M. Paul Cassia a ensuite observé que le pouvoir reconnu aux parlements nationaux de s'opposer à la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée du traité établissant une Constitution pour l'Europe n'était qu'un pouvoir d'empêchement, et non de proposition.

Enfin, il a évoqué un risque d'engorgement du Parlement avec la transmission directe d'un grand nombre de documents par les institutions de l'Union européenne.

En conclusion, M. Paul Cassia s'est demandé s'il n'était pas nécessaire d'améliorer la transposition des actes de l'Union européenne, d'instaurer un contrôle de constitutionnalité du droit communautaire et de renforcer les délégations parlementaires pour l'Union européenne.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que la plupart des dispositions du projet de loi constitutionnelle découlait directement de la nécessité de permettre la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Il a estimé que la construction européenne ne devait pas conduire à une remise en cause de l'équilibre des institutions de la Ve République.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a admis que certains Etats membres, comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, assuraient une meilleure place à leur Parlement dans la construction européenne. Néanmoins, il a estimé qu'il n'était possible, à l'occasion de cette révision constitutionnelle, ni de revoir l'ensemble des rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ni de régler définitivement la question de la spécificité du droit de l'Union européenne.

S'agissant de l'exclusion des dispositions de l'article 4 du projet de loi constitutionnelle du texte même de la Constitution, il a rappelé l'illustre précédent de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que les critiques formulées à l'encontre de cet article incitaient précisément à ne pas faire figurer ses dispositions dans le texte même de la Constitution.

Rappelant que la négociation, la signature et la ratification des traités constituaient des prérogatives du Président de la République, il a estimé en outre qu'un référendum sur l'adhésion d'un Etat à l'Union européenne ne pouvait être organisé tant que cet Etat ne remplissait pas les conditions requises pour cette adhésion, donc au moment de l'ouverture des négociations.

Enfin, il a indiqué que l'insertion de dispositions prévoyant l'organisation d'un référendum sur les futurs élargissements de l'Union européenne, si elle n'était pas nécessaire pour permettre la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe, était destinée à dissocier cette question de celle de l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne.

M. Nicolas Alfonsi a pour sa part déploré la piètre qualité de la rédaction de l'article 4 du projet de loi constitutionnelle.

Constitution - Révision constitutionnelle modifiant le titre XV -Audition de M. Dominique Chagnollaud, directeur du Centre d'études politiques et constitutionnelles à l'Université de Paris-II-Panthéon-Assas

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Dominique Chagnollaud, directeur du Centre d'études politiques et constitutionnelles à l'Université de Paris-II-Panthéon-Assas.

M. Dominique Chagnollaud, directeur du Centre d'études politiques et constitutionnelles à l'Université de Paris-II-Panthéon-Assas, a souligné que, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le principe de primauté de la Constitution et du droit des institutions de l'Union européenne sur le droit des Etats membres, posé par l'article I-6 du traité établissant une Constitution pour l'Europe, restait inopposable, dans l'ordre juridique interne, aux dispositions expresses de la Constitution française.

Il a ainsi rappelé que le Conseil, dans des décisions rendues le 10 juin et les 1er et 29 juillet 2004, avait jugé opposables à la transposition d'une directive communautaire les dispositions expresses et spécifiques de la Constitution française avant de considérer, dans sa décision du 19 novembre 2004, que l'article I-6 du traité établissant une Constitution pour l'Europe n'était pas contraire à la Constitution, dans la mesure où il devait être lu au regard de l'ensemble des stipulations du traité, en particulier de son article I-5, aux termes duquel l'Union respecte l'identité nationale des Etats membres « inhérente à leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles ».

M. Dominique Chagnollaud a approuvé les dispositions proposées par le projet de loi constitutionnelle pour l'article 88-6 de la Constitution tendant à prévoir le vote en termes identiques, par l'Assemblée nationale et le Sénat, d'une motion permettant au Parlement de s'opposer à la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Il a jugé que les deux assemblées devaient être placées sur un pied d'égalité, comme pour les révisions de la Constitution française, dans la mesure où la mise en oeuvre de la procédure de révision simplifiée pourrait conduire, en modifiant les règles de vote, à une mise en cause des conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

M. Dominique Chagnollaud s'est déclaré favorable à l'amendement adopté par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, à l'initiative de MM. Roland Blum, Edouard Balladur et Hervé de Charrette, tendant à renforcer le contrôle du Parlement français en matière européenne, jugeant peu pertinents les arguments invoqués à son encontre.

Il a observé que la frontière entre les domaines de la loi et du règlement, établie par les articles 34 et 37 de la Constitution, était à la fois floue et perméable, le Conseil constitutionnel ayant admis jusqu'à présent les immixtions du législateur dans le domaine réglementaire.

Il a jugé choquant qu'il appartienne au Conseil d'Etat plutôt qu'au Conseil constitutionnel de déterminer les projets ou propositions d'actes communautaires relevant du domaine de la loi et devant, à ce titre, être soumis au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution afin qu'il puisse, le cas échéant, voter des résolutions.

Il a estimé que la possibilité d'obtenir la soumission au Parlement des autres projets ou propositions d'actes, ainsi que de tout autre document émanant d'une institution de l'Union européenne, offerte par l'amendement de la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale aux présidents des deux assemblées, aux présidents de chacune de leurs commissions permanentes, à soixante députés ou à soixante sénateurs, demeurerait d'un usage exceptionnel et ne conduirait nullement à une remise en cause des prérogatives du Président de la République dans le domaine des relations internationales ou de la marge de manoeuvre des représentants de la France dans les négociations européennes.

Il a jugé imprudent de laisser la Constitution inchangée et de s'en remettre à la pratique pour renforcer le contrôle du Parlement en matière européenne, au regard du rôle encore insuffisant, à ses yeux, des délégations parlementaires pour l'Union européenne.

Enfin, il a rappelé, d'une part, que les résolutions adoptées par chacune des deux assemblées sur les projets, propositions ou documents des institutions de l'Union européenne, dépourvues de portée normative, relevaient de la fonction de contrôle du Parlement et non de son rôle de législateur, d'autre part, que le Gouvernement conservait une large maîtrise de l'ordre du jour des assemblées.

M. Dominique Chagnollaud s'est en revanche déclaré défavorable à la création d'une septième commission permanente, chargée de la législation européenne.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que l'amendement adopté par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale et les dispositions du projet de loi constitutionnelle rendant obligatoire l'organisation d'un référendum sur tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion d'un Etat à l'Union européenne étaient motivés par la même question, celle de l'élargissement éventuel de l'Union à la Turquie.

M. Dominique Chagnollaud a souscrit à l'obligation d'organiser un référendum sur de tels traités. Il a en revanche exprimé des réserves sur les dispositions de l'article 4 du projet de loi, qui dispenseraient de cette obligation les traités d'adhésion de la Roumanie, de la Bulgarie et de la Croatie à l'Union européenne et ne figureraient pas dans le texte même de la Constitution.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que, compte tenu de leur contenu et de leur rédaction, mieux valait effectivement ne pas faire figurer ces dispositions dans la Constitution.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a observé que la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ne figurait pas non plus dans le texte même de la Constitution.

Il a indiqué que l'amendement adopté par la commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, tout comme les dispositions du projet de loi constitutionnelle rendant obligatoire l'organisation d'un référendum sur tout projet de loi autorisant la ratification d'un traité d'adhésion d'un Etat à l'Union européenne, allaient au-delà des modifications constitutionnelles strictement nécessaires pour permettre la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe.

Il a estimé que la construction européenne ne pouvait être appréhendée selon les règles habituelles du droit international public et nécessitait une réflexion d'ensemble sur les dispositions de la Constitution relatives aux relations entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Aussi s'est-il opposé à des modifications ponctuelles aux effets incertains.

M. Dominique Chagnollaud a indiqué que le constituant n'était pas tenu de se limiter aux seules modifications permettant la ratification du traité établissant une Constitution pour l'Europe, soulignant au contraire que les rares occasions de réviser la loi fondamentale française devaient être saisies.

M. Pierre Fauchon a rappelé que, bien souvent, par le passé, le Parlement avait complété les projets de loi constitutionnelle qui lui avaient été soumis en y insérant des dispositions nouvelles.

M. Dominique Chagnollaud a ajouté que l'occasion offerte par l'examen du projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution devait être saisie pour renforcer le rôle du Parlement dans la construction européenne.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné que les Etats membres de l'Union européenne dans lesquels le Parlement jouait dans la construction européenne un rôle plus actif que le Parlement français, qu'il s'agisse du Royaume-Uni, du Danemark ou des Pays-Bas, avaient une approche différente des relations entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif d'une part, entre le droit international et le droit interne d'autre part.

M. Dominique Chagnollaud a regretté que des réformes importantes soient souvent différées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité savoir s'il était encore utile de prévoir, à l'article 88-2 de la Constitution, que « la loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris par les institutions de l'Union européenne ».

M. Dominique Chagnollaud a estimé que cette disposition avait été inutilement insérée dans la Constitution en 2003, mais devait être conservée, compte tenu des incertitudes que susciterait sa suppression.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné que le manque de clarté des décisions du Conseil constitutionnel jugeant opposables à la transposition d'une directive communautaire les dispositions expresses de la Constitution française incitait à la prudence et au maintien de cette disposition.

En réponse à Mme Alima Boumediene-Thiery, M. Dominique Chagnollaud a précisé qu'il n'était pas certain que le Conseil constitutionnel aurait considéré, comme l'avait fait le Conseil d'Etat dans un avis du 26 septembre 2002, que la transposition de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen nécessitait au préalable une révision constitutionnelle.

Il a également relevé que le Conseil constitutionnel et le Conseil d'Etat se livraient à une sorte de concurrence dans l'affirmation de la suprématie de la Constitution dans l'ordre juridique interne, le Conseil d'Etat ayant ainsi jugé, dans un arrêt du 3 décembre 2001, « Syndicat national de l'industrie pharmaceutique », que l'on ne pouvait se prévaloir d'une incompatibilité de la loi avec des principes généraux de l'ordre juridique communautaire et que le principe de primauté ne saurait au demeurant conduire, dans l'ordre interne, à remettre en cause la suprématie de la Constitution.

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