Table des matières
- Présidence de M. René Garrec, président.
Nomination de rapporteurs
La commission a tout d'abord procédé à la désignation de rapporteurs. Ont été nommés :
- M. René Garrec sur le projet de loi constitutionnelle relatif aux collectivités locales (titre XII de la Constitution du 4 octobre 1958), sous réserve de son dépôt, la proposition de loi constitutionnelle n° 402 (2001-2002) présentée par MM. Christian Poncelet, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan, Daniel Hoeffel, Gérard Longuet, Jean Puech, Jean-Pierre Fourcade, Philippe Adnot, Louis de Broissia, Paul Girod, Michel Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Philippe Richert, Alex Türk et Jean-Paul Virapoullé, relative à la libre administration des collectivités territoriales, la proposition de loi constitutionnelle n° 269 (2001-2002), présentée par M. Paul Girod, relative à la reconnaissance de lois à vocation territoriale, la proposition de loi constitutionnelle n° 188 (2000-2001) tendant à introduire dans la Constitution un droit à l'expérimentation pour les collectivités territoriales, adoptée par l'Assemblée nationale ;
- M. Jean-Patrick Courtois, sur le projet de loi relatif à la sécurité, sous réserve de son dépôt ;
- M. Jean-Jacques Hyest, sur la proposition de loi relative aux mandats sociaux, sous réserve de son adoption et de sa transmission par l'Assemblée nationale.
Justice - Juges de proximité - Examen du rapport
Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Pierre Fauchon, sur le projet de loi organique n° 376 (2001-2002) relatif aux juges de proximité.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a tout d'abord présenté le projet de loi organique relatif aux juges de proximité, seconde étape de la réforme du Gouvernement en faveur de la justice de proximité destinée à compléter la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 ayant institué les juridictions de proximité et ayant défini leurs compétences.
Décrivant l'économie générale du dispositif proposé tendant à définir le statut des juges de proximité appelés à composer ces juridictions nouvelles, il a rappelé les critères de recrutement retenus, précisant qu'outre une limite d'âge minimale fixée à trente ans, étaient exigées à la fois une pratique professionnelle dans le domaine juridique d'une durée de quatre ans et une formation théorique d'un niveau élevé ou l'appartenance à une des professions libérales juridiques et judiciaires.
Le rapporteur a ajouté que le texte prévoyait également un mode de nomination identique à celui des autres magistrats du siège, qu'il fixait à sept ans non renouvelables la durée d'exercice des fonctions et soumettait les juges de proximité au statut de magistrat sous réserve de quelques aménagements liés à l'exercice temporaire des fonctions.
Il a relevé la particularité statutaire selon laquelle ces juges pouvaient cumuler leurs fonctions judiciaires avec leur activité professionnelle, notant néanmoins que cette faculté était strictement encadrée par une série de conditions destinées à prévenir les conflits d'intérêts, citant l'incompatibilité géographique prévue pour les membres des professions juridiques et judiciaires, qui ne pourraient exercer leurs fonctions juridictionnelles dans le ressort du tribunal de grande instance dans lequel ils sont installés.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a mentionné la récente publication d'un avis du Conseil supérieur de la magistrature relatif au projet de loi organique. Il a indiqué que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 août 2002 relative à la loi d'orientation et de programmation pour la justice, avait rappelé, par anticipation, et dans le droit fil de sa jurisprudence constante, le cadre général des futures règles statutaires destinées à déterminer le statut des juridictions, en particulier la nécessité de prévoir des garanties appropriées permettant de satisfaire au principe d'indépendance des magistrats et aux exigences de capacité découlant de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Le rapporteur a d'ailleurs jugé que la présente loi organique semblait se conformer aux prescriptions constitutionnelles.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est déclaré convaincu de l'importance de la réforme proposée sous réserve d'une remise à plat nécessaire de l'institution judiciaire.
Afin de conforter le dispositif, il a proposé trois pistes d'amélioration possibles. Le rapporteur a, en premier lieu, jugé nécessaire de reporter de trente à quarante ans la condition d'âge de recrutement, une telle proposition lui étant apparue plus conforme aux spécificités des fonctions qui exigent une maturité et une expérience professionnelle suffisamment longue.
En deuxième lieu, M. Pierre Fauchon, rapporteur, estimant que la notion de capacité n'était pas réductible à la seule détention d'un diplôme, a fait valoir l'intérêt d'une prise en compte de l'expérience des « choses de la vie ». Il a d'ailleurs rappelé que les députés, et en particulier M. Jean-Luc Warsmann, lors de l'examen de la loi d'orientation et de programmation pour la justice en juillet dernier, avaient émis un souhait analogue.
Saluant le rôle des conciliateurs de justice, précieux auxiliaires des juges d'instance, et notant qu'ils parvenaient à un taux de conciliation satisfaisant de près de 50 %, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a proposé la création d'une passerelle d'accès aux fonctions de juge de proximité pour les conciliateurs de justice ayant cinq ans d'ancienneté.
Il n'a pas souhaité revenir sur la pertinence de la création d'un nouvel ordre de juridiction estimant ce débat tranché depuis la promulgation de la loi d'orientation et de programmation pour la justice. A l'instar de la Conférence nationale des premiers présidents de cour d'appel, il a marqué son soutien à la démarche du Gouvernement à condition d'envisager une meilleure articulation entre les juridictions de proximité et les tribunaux d'instance.
Le rapporteur a expliqué, à titre personnel, qu'une autre solution consistant à renforcer les tribunaux d'instance et à regrouper autour d'un juge d'instance une équipe de juges temporaires, plus simple et sans doute susceptible d'être mieux acceptée par les tribunaux d'instance, était également envisageable.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, s'est déclaré favorable à la mise en place de cette solution, à titre expérimental, dans quelques juridictions, observant qu'en cas de succès, la formule pourrait sans doute être étendue à l'ensemble du territoire. Toutefois, soucieux de conforter la première avancée proposée par la Chancellerie, il a proposé l'adoption du projet de loi organique relatif aux juges de proximité sous réserve des quelques améliorations évoquées précédemment.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jean-Jacques Hyest a émis des réserves sur la suggestion du Conseil supérieur de la magistrature faite au président de la République d'étendre au ressort de la cour d'appel dans lequel sont installés les membres des professions juridiques et judiciaires, plutôt qu'à celui du tribunal de grande instance, l'interdiction qui leur est faite d'exercer leurs fonctions judiciaires. Il s'est interrogé sur la possibilité de mettre en oeuvre une expérimentation dans un domaine tel que la justice compte tenu de son caractère régalien et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.
Après avoir observé que le projet de loi organique proposait un système rappelant les anciennes justices de paix, M. José Balarello, soucieux d'éviter aux juges de proximité d'agir en « électron libre », a plaidé pour leur rattachement aux tribunaux d'instance.
M. Jacques Larché, après avoir estimé que la réforme n'entrerait effectivement en application qu'à la fin de l'année 2003, s'est étonné que le texte fasse référence à la notion d'avancement, forcément incompatible avec l'exercice temporaire des fonctions des juges de proximité, fusse pour l'écarter.
M. Jean-René Lecerf a fait valoir l'opportunité de prévoir la possibilité pour un juge de proximité d'être reconduit dans ses fonctions une seule fois. Il s'est prononcé pour un âge minimal de recrutement de trente-cinq ans. Il a enfin préconisé un assouplissement des conditions de sélection afin d'ouvrir le recrutement aux agents publics.
M. Jean-Pierre Sueur, évoquant le débat déjà engagé lors de la session extraordinaire au cours de l'examen de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, a souhaité revenir sur la question de la rémunération. Il s'est enquis du montantde la vacation. Il a craint que la réforme du Gouvernement ne s'avère onéreuse et a souhaité disposer d'éléments précis afin de savoir si un renforcement des tribunaux d'instance n'aurait pas été plus économique.
Il n'a pas souscrit à l'analyse du rapporteur selon laquelle la condition d'âge devait être allongée de trente à quarante ans, relevant que des magistrats professionnels exerçaient de lourdes responsabilités à un âge encore plus jeune. M. Jean-Pierre Sueur a jugé injustifiée la dérogation prévue par le dispositif en faveur des maîtres de conférences et des professeurs d'université autorisés, contrairement aux autres agents publics, à exercer concomitamment des fonctions judiciaires. M. Patrice Gélard a fait valoir qu'une telle disposition devait s'interpréter à la lumière de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ayant jugé leur indépendance « garantie par un principe de valeur constitutionnelle ».
M. Maurice Ulrich a jugé inélégante, voire péjorative, la disposition du texte selon laquelle les juges de proximité exerçaient « une part limitée » des attributions des tribunaux d'instance et des tribunaux de police.
Approuvant cette analyse, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a cependant indiqué que cette expression, afin d'éviter toute difficulté technique, se bornait simplement à reprendre une formule utilisée traditionnellement par le Conseil constitutionnel à propos de l'exercice temporaire des fonctions.
En réponse aux intervenants, M. Pierre Fauchon, rapporteur, à l'instar de M. Jean-Jacques Hyest, s'est déclaré défavorable à l'extension du dispositif d'incompatibilité géographique spécifique aux membres des professions libérales suggérée par le Conseil supérieur de la magistrature afin d'éviter de décourager les candidats. Il a observé que l'avenir de cette réforme dépendait étroitement du vivier de recrutement des juges de proximité.
Il a réitéré le souhait de voir la Chancellerie mener une expérimentation.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a déclaré partager pleinement la position de M. José Balarello, relevant néanmoins qu'il lui était apparu important de soutenir la solution retenue par le Gouvernement en dépit des différences évidentes avec les propositions qu'il avait formulées en 1996 dans le cadre de la mission d'information chargée d'évaluer les moyens de la justice. Il a, par ailleurs, invité M. José Balarello à déposer un amendement tendant à rattacher les juges de proximité aux tribunaux d'instance afin de recueillir l'avis du Gouvernement.
En réponse aux interrogations de M. Jacques Larché,le rapporteur a expliqué que la soumission des juges de proximité au statut de la magistrature imposait des dérogations liées à l'exercice temporaire des fonctions et exigeait donc de faire figurer dans la loi organique l'exclusion de tout avancement.
En réponse à M. Jean-René Lecerf, le rapporteur a expliqué le caractère non renouvelable de la durée d'exercice des fonctions par les particularités de l'exercice temporaire des fonctions judiciaires, d'une part, et par le souci de ne pas assimiler cette nouvelle catégorie de magistrats aux magistrats professionnels, d'autre part, ajoutant qu'il était néanmoins ouvert sur cette question.
M. Robert Badinter a jugé préférable de prévoir la possibilité, pour les juges de proximité ayant démontré leur aptitude à juger, d'être reconduits une fois dans leurs fonctions judiciaires.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a donc proposé le dépôt d'un amendement en ce sens.
Revenant sur la question de l'âge, le rapporteur s'est déclaré convaincu de la nécessité de recruter des juges de proximité parvenus à un certain âge de maturité, observant que leur crédibilité et leur autorité en seraient renforcées. Il s'est rallié à la proposition de M. Jean-René Lecerf de proposer un report de l'âge de recrutement de trente à trente-cinq ans.
S'interrogeant sur l'opportunité d'un amendement en ce sens,M. Daniel Hoeffel a noté la restriction ainsi apportée au vivier de recrutement. Soutenant la démarche du rapporteur, M. Josselin de Rohan a mis en lumière la nécessité de recruter des juges suffisamment sages et expérimentés, et estimé que le vivier n'en souffrirait pas en pratique.
Estimant que la rémunération des juges de proximité méritait d'être évoquée, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a répondu à M. Jean-Pierre Sueur que le projet de loi organique prévoyait un renvoi à un décret en Conseil d'Etat appelé à préciser les modalités retenues par la Chancellerie. Il n'a pas jugé pertinente la comparaison entre une vacation et un traitement, mettant en exergue qu'un traitement, d'une part, comportait des compléments essentiels et invisibles tels que les charges patronales, les congés payés et, d'autre part, garantissait un revenu nécessairement progressif et la sécurité de l'emploi.
Il a pointé la difficulté d'établir des comparaisons en la matière, rappelant que cette réforme avait pour objectif essentiel de rendre la justice plus proche des citoyens.
Mme Nicole Borvo a craint que le dispositif proposé crée un vivier exclusivement composé de « notables ».
A l'article unique (statut des juges de proximité), dans le texte proposé pour l'article 41-17 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 (conditions de recrutement), la commission a adopté un amendement tendant à reporter de trente à trente-cinq ans l'âge minimal de recrutement des juges de proximité.
M. Robert Badinter s'est déclaré opposé à cet amendement, estimant que l'âge importait peu, comme l'illustrait d'ailleurs le jeune âge auquel pouvaient être recrutés les magistrats professionnels. Il a souligné qu'une telle disposition conduirait également à écarter des jeunes femmes, âgées de trente à trente-cinq ans, ayant renoncé à exercer une activité professionnelle à temps complet pour élever leurs enfants, qui auraient pu alimenter utilement le vivier.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a observé que la question de l'âge se posait en des termes différents pour les magistrats professionnels compte tenu du niveau élevé du mode de sélection et de la durée assez longue de leur formation (31 mois).
La commission a également adopté un amendement rédactionnel tendant à supprimer un adverbe inutile.
La commission a enfin adopté trois amendements tendant à ouvrir l'accès aux fonctions de juge de proximité :
- aux personnes ayant exercé des responsabilités d'encadrement ou de direction durant vingt-cinq ans au moins ;
- aux anciens fonctionnaires de catégorie A ;
- aux conciliateurs de justice ayant exercé leurs fonctions pendant cinq ans.
M. Jacques Mahéas a regretté que le dispositif, même modifié, ne semble pas inclure les conseillers prud'homaux. Le rapporteur a indiqué qu'il questionnerait le Garde des sceaux sur ce point. M. Patrice Gélard s'est également interrogé sur l'opportunité d'étendre l'accès aux fonctions à d'autres acteurs participant au fonctionnement de la justice, tels que les délégués du procureur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a fait valoir qu'en raison de la mission spécifique de pacification des litiges de la vie quotidienne des conciliateurs de justice, la passerelle créée en leur faveur s'imposait comme une évidence, et sans doute davantage que pour d'autres catégories voisines.
Dans le texte proposé pour l'article 41-18 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 (nomination et formation des juges de proximité), la commission a adopté un amendement tendant à améliorer la cohérence formelle du texte.
Dans le texte proposé pour l'article 41-19 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 (soumission au statut de la magistrature), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.
Dans le texte proposé pour l'article 41-21 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 (cumul des fonctions judiciaires et d'une activité professionnelle), outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté un amendement tendant à étendre aux salariés des membres des professions juridiques et judiciaires le champ de l'incompatibilité géographique applicable à ces derniers.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, soucieux de renforcer la déontologie des juges de proximité, a également proposé que le juge de proximité informe le premier président de la cour d'appel plutôt que le président du tribunal de grande instance, faisant valoir que le premier président se présentait comme le gardien naturel de la déontologie des juges de son ressort. La commission ayant jugé préférable de s'en tenir au texte initial au nom de la proximité, le rapporteur a retiré son amendement.
Le rapporteur a proposé de compléter le dispositif trop évasif prévu en cas d'incompatibilité entre les fonctions judiciaires et l'activité professionnelle du juge de proximité dans l'hypothèse où ce dernier serait amené à en changer. Il a souligné la nécessité de désigner explicitement l'autorité compétente pour apprécier une éventuelle incompatibilité, indiquant qu'aux termes de la décision du Conseil constitutionnel du 10 janvier 1995, il s'agissait du Conseil supérieur de la magistrature.
M. Jean-Pierre Schosteck, soucieux d'éviter une procédure trop complexe, a proposé de ne prévoir une saisine du Conseil supérieur de la magistrature qu'en cas de désaccord entre le président du tribunal de grande instance et le juge de proximité.
La commission a donc adopté un amendement tendant à prévoir qu'en cas de changement d'activité professionnelle, le président du tribunal de grande instance, en désaccord avec le juge de proximité sur la compatibilité de ses fonctions judiciaires avec sa nouvelle activité professionnelle, pourrait saisir le Conseil supérieur de la magistrature aux fins d'apprécier la situation du magistrat.
Dans le texte proposé pour l'article 41-22 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 (régime disciplinaire des juges de proximité), le rapporteur a proposé d'ajouter l'exclusion à titre temporaire à la liste des sanctions susceptibles d'être prononcées, jugeant utile une telle souplesse en cas de faute vénielle.
MM. Christian Cointat et Maurice Ulrich se sont déclarés défavorables à cette proposition, risquant de susciter une perte de confiance des citoyens dans les juridictions de proximité. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a retiré cet amendement.
Dans le texte proposé pour l'article 41-23 de l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 (cessation des fonctions), la commission a adopté un amendement de coordination avec l'amendement adopté précédemment, tendant à compléter le régime des incompatibilités en cas de changement d'activité professionnelle (article 41-21).
Après l'article unique (statut des juges de proximité), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de poser l'obligation au Gouvernement de transmettre, avant le 1er janvier 2007, un rapport sur la mise en place des juridictions de proximité.
M. Jacques Mahéas a insisté sur l'importance de la notion de proximité restant à concrétiser sur le terrain, et non pas seulement dans les palais de justice. Souscrivant à ces propos, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a souhaité que le fonctionnement des juridictions de proximité s'inspire du modèle actuel des maisons de justice et du droit, jugeant indispensable que les juges de proximité inventent une justice différente de la justice traditionnelle.
La commission a adopté le projet de loi organique ainsi modifié.
Hommage à la mémoire de Louis Virapoullé
Puis M. René Garrec, président, a rendu hommage à l'ancien sénateur Louis Virapoullé, décédé accidentellement le 14 septembre 2002. Il a rappelé que Louis Virapoullé, frère de M. Jean-Paul Virapoullé, sénateur de la Réunion et membre de la commission des lois, fut également sénateur de ce même département de 1974 à 1992 et vice-président de la commission des lois. M. René Garrec, président, a salué le talent oratoire de cet avocat, ardent défenseur du statut de la Réunion au sein de la République. Il a enfin rappelé les interventions de Louis Virapoullé dans les débats sur la justice et notamment celui concernant l'abolition de la peine de mort.
La commission a alors respecté une minute de silence à sa mémoire.