Mercredi 22 janvier 2003

Table des matières



- Présidence de M. René Garrec, président.

Sécurité intérieure - Désignation de candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission a tout d'abord désigné MM. René Garrec, Jean-Patrick Courtois, Laurent Béteille, Jean-Jacques Hyest, François Zocchetto, Jacques Mahéas et Robert Bret, candidats titulaires, et Mme Michèle André, MM. Pierre Fauchon, Jean-René Lecerf, Georges Othily, Jean-Pierre Schosteck, Jean-Pierre Sueur et Alex Türk, candidats suppléants pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi pour la sécurité intérieure.

Demandes de saisines pour avis et nomination de rapporteurs

Après un échange de vues, la commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction (sous réserve de son adoption par l'Assemblée nationale et de sa transmission), ainsi que du projet de loi sur la sécurité financière, sous réserve de son dépôt. La commission a en conséquence désigné M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis sur le projet de loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme, à l'habitat et à la construction et M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis sur le projet de loi sur la sécurité financière.

Justice - Union européenne - Mandat d'arrêt européen - Examen des amendements

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, à l'examen des amendements sur le projet de loi constitutionnelle n° 102 (2002-2003) relatif au mandat d'arrêt européen.

La commission a souhaité le retrait de l'amendement n° 1 présenté par MM. Philippe Darniche, André Dulait, Xavier de Villepin et Louis Moinard, Mme Paulette Brisepierre, MM. Alain Gournac et Pierre Hérisson, et Mme Giselle Gautier, tendant à compléter le texte proposé pour l'article unique du projet de loi constitutionnelle, afin de prévoir que la loi détermine les conditions dans lesquelles un mandat d'arrêt européen peut être émis en cas de soustraction par un ascendant d'un enfant mineur des mains de ceux qui exercent l'autorité parentale, ou auxquels il a été confié, ou chez qui est fixée sa résidence habituelle.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a indiqué que cet amendement, consacré au douloureux problème des enlèvements parentaux d'enfants, ne pouvait trouver sa place dans le projet de loi constitutionnelle, dont l'unique objet était de permettre la transposition en droit français de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen. Il a indiqué que cette question pourrait être examinée lors de la discussion du projet de loi de transposition.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a rappelé que le législateur ne pourrait modifier le contenu de la décision-cadre à l'occasion de sa transposition. Il a estimé que l'amendement proposé n'avait certes guère de portée juridique, mais qu'il pourrait être adopté afin de montrer l'importance accordée par le Parlement à un problème extrêmement grave. Il a regretté que le Parlement n'ait pu intervenir pendant l'élaboration de la décision-cadre afin d'exercer une influence sur son contenu.

Le rapporteur a alors rappelé que la commission des lois du Sénat, sur proposition de la délégation pour l'Union européenne, avait adopté une proposition de résolution portant précisément sur la proposition de décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen. Il a en outre observé que la décision-cadre n'excluait pas l'application du mandat d'arrêt européen au délit d'enlèvement parental d'enfants, mais que le contrôle de la double incrimination continuerait à s'exercer, dès lors que cette infraction ne faisait pas partie des 32 crimes ou délits pour lesquels le contrôle de la double incrimination serait supprimé.

M. Jacques Mahéas a estimé que l'amendement méritait au moins un débat, soulignant que les cas d'enlèvements internationaux d'enfants par l'un de leurs parents étaient nombreux et risquaient de se multiplier dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne.

Justice - Juges de proximité - Examen des amendements en deuxième lecture

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, à l'examen des amendements sur le projet de loi organique n° 103 (2002-2003) relatif aux juges de proximité.

La commission a tout d'abord donné un avis défavorable à la motion n° 1 présentée par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée tendant à opposer la question préalable au projet de loi organique relatif aux juges de proximité.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé indispensable d'expérimenter au préalable la nouvelle forme d'organisation judiciaire proposée par le Gouvernement avant de la généraliser. Il a donc souhaité un report de l'examen du texte dans l'attente de l'adoption définitive du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, qui a ouvert un cadre légal aux expérimentations relevant des domaines de la loi et du règlement.

Avant l'article premier, la commission a donné un avis également défavorable aux amendements n° 2 et 3 présentés par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée ayant un objet analogue à la motion de procédure et tendant respectivement à suspendre l'application du présent texte jusqu'à l'entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle et à réduire, à titre expérimental, le champ d'application du dispositif à dix départements.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a relevé qu'aucune urgence particulière ne justifiait d'adopter rapidement le dispositif soumis au Sénat. Il lui a donc paru opportun de surseoir à son examen jusqu'à l'adoption de la révision constitutionnelle par le Congrès. En outre, se fondant sur la décision du 28 juillet 1993 relative aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, il s'est demandé s'il n'était pas d'ores et déjà possible de procéder à des expérimentations en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

M. Pierre Fauchon, rapporteur, a jugé préférable que les dispositions relatives à la réforme de proximité entrent en application au plus vite, tout en faisant observer que rien n'empêchait d'expérimenter ultérieurement des formes d'organisation judiciaire innovantes. Il a d'ailleurs indiqué que cette perspective était envisagée par le garde des sceaux et a renouvelé le souhait, dans la continuité des propositions de la mission d'information chargée d'évaluer les moyens de la justice (1996), que soient créées à titre expérimental des équipes de magistrats exerçant à titre temporaire animées par le juge d'instance. En outre, il a considéré comme tardive l'ouverture d'un débat relatif au calendrier de la réforme et à ses modalités d'application, les juridictions de proximité ayant été créées par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002.

Avant l'article premier, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 4 présenté par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée afin de confier au juge de proximité, plutôt qu'au juge-directeur du tribunal d'instance, le soin de déterminer les dates d'audiences. Le rapporteur a insisté sur la nécessité de donner une place centrale au juge du tribunal de grande instance chargé de l'administration et de la direction du tribunal d'instance dans l'organisation de la juridiction de proximité. Il a donc désapprouvé la modification proposée par le groupe socialiste. En outre, il a fait valoir que le regard du juge d'instance constituerait une garantie supplémentaire destinée à garantir la qualité des jugements rendus par les juges de proximité.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé que la rédaction retenue par l'Assemblée nationale faisant référence aux « différents services de la juridiction » manquait de clarté, après avoir fait observer que la juridiction de proximité n'était pas divisible en services distincts, mais constituait, au contraire, une seule et même juridiction autonome.

Dans le texte proposé pour l'article 41-17 par l'article premier (définition des critères de recrutement), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n°5 présenté par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée tendant à retenir une formulation différente pour limiter l'exercice des fonctions de juge de proximité. M. Pierre Fauchon, rapporteur, a rappelé que le Sénat, en première lecture, dans un souci de clarté rédactionnelle avait supprimé cette précision mais que les députés, soucieux de limiter des transferts de compétence ultérieurs, avaient préféré rétablir cette précision en reprenant les propres termes du Conseil constitutionnel. Sensible à ces arguments, il a expliqué s'être rallié au point de vue de l'Assemblée nationale. M. Michel Dreyfus Schmidt a pris acte du changement de la position de la commission par rapport à celle exprimée en première lecture.

Au même article, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n°6 présenté par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée tendant à exclure de la liste des personnes susceptibles d'être recrutées les candidats ayant exercé des responsabilités durant vingt-cinq années dans divers domaines. Le rapporteur a fait valoir l'inopportunité de revenir sur l'apport essentiel du Sénat au projet de loi organique initial par ailleurs approuvé par les députés. Il a rappelé sa conviction selon laquelle l'acquisition d'une certaine expérience constituait un critère pertinent pour recruter des juges de proximité et s'est félicité de la convergence de vues entre la Haute assemblée et l'Assemblée nationale.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a vivement critiqué la conception du rapporteur après en avoir dénoncé le caractère élitiste et considéré qu'elle conduisait à exclure les candidats de la « France d'en bas ». En outre, il a estimé qu'une expérience dans des domaines autres que juridique (économique, administratif, social) ne prédisposait pas nécessairement une personne à rendre la justice en toute matière. Il a craint que la justice rendue par les juges de proximité soit approximative.

Sur ce même article, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n°7 présenté par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée tendant à rétablir les assesseurs des tribunaux pour enfant de la liste des personnes susceptibles d'être juge de proximité. Le rapporteur a expliqué que, dans un esprit de conciliation, il paraissait opportun d'approuver la position des députés, selon lesquels une telle expérience ne prédisposait pas nécessairement à exercer les fonctions de juge de proximité. Il a fait valoir en outre que les voies d'entrée dans ces nouvelles fonctions judiciaires figurant dans le texte paraissaient suffisamment diversifiées.

MM. Michel Dreyfus-Schmidt et Jean-Pierre Sueur, après s'être élevés contre la volonté de la majorité sénatoriale de ne pas poursuivre la navette alors que subsistaient quelques divergences entre les deux assemblées, ont vivement regretté qu'une commission mixte paritaire n'ait pu être réunie afin de débattre des dispositions restant en discussion.

Dans le texte proposé pour l'article 41-17-1 par l'article premier (règles d'organisation de la juridiction de proximité), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n°8 présenté par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée. Le rapporteur a fait valoir qu'il s'agissait d'un amendement de conséquence de l'amendement n°4 auquel la commission avait déjà donné un avis défavorable.

Dans le texte proposé pour l'article 41-21 par l'article premier (règles déontologiques et incompatibilités), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n°9 présenté par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée tendant à poser le principe de l'incompatibilité des fonctions de juge de proximité avec la détention d'un mandat électif. Après avoir relevé qu'un amendement identique avait déjà été déposé en première lecture, le rapporteur a jugé superflu le rappel d'une disposition analogue figurant déjà dans le statut de la magistrature (article 9). M. Michel Dreyfus-Schmidt a annoncé son intention de retirer cet amendement.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 10 présenté par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée, tendant à sanctionner le juge de proximité qui n'aurait pas informé le premier président de la cour d'appel d'un changement d'activité professionnelle que celle-ci soit ou non compatible avec ses fonctions judiciaires. Le rapporteur a jugé que les règles disciplinaires figurant dans le statut de la magistrature paraissaient présenter des garanties suffisantes en pareilles circonstances. M. Michel Dreyfus-Schmidt, sans toutefois souscrire à cette analyse, a indiqué qu'il modifierait la rédaction de son amendement pour prévoir une sanction seulement dans le cas d'une incompatibilité.

Après que le rapporteur eut expliqué qu'une disposition analogue, insérée dans la loi de finances pour 2003 (article 131) avait rendu inutile le maintien de l'obligation de transmettre au Parlement un bilan du fonctionnement de la justice de proximité, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n°11 présenté par MM. Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachée tendant à rétablir l'article 4 (suppression de l'obligation de déposer un rapport au Parlement dressant le bilan du fonctionnement de la juridiction de proximité). M. Michel Dreyfus-Schmidt a annoncé son intention de retirer cet amendement en séance publique.

Droits de l'homme - Aggravation des peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe - Examen du rapport

La commission a enfin procédé à l'examen du rapport de M. Patrice Gélard sur la proposition de loi n° 90 (2002-2003), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à aggraver les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la proposition de loi avait été adoptée par l'Assemblée nationale le 10 décembre 2002 et que la Conférence des Présidents avait décidé de l'inscrire dès à présent à l'ordre du jour réservé du Sénat, marquant ainsi l'importance attachée par le législateur à cette question.

Le rapporteur a rappelé que les infractions racistes, antisémites ou xénophobes demeuraient nombreuses dans notre pays. Il a précisé que trente actions violentes à caractère raciste et xénophobe et cent dix-neuf actions violentes à caractère antisémite avaient été recensées en 2000. Il a en outre indiqué que cent vingt-neuf menaces à caractère raciste ou xénophobe et six cent vingt-quatre menaces à caractère antisémite avaient été comptabilisées la même année. Il a noté que l'intensité des violences racistes ou antisémites était souvent liée à l'actualité, notamment internationale.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a alors observé que de nombreux textes internationaux et européens avaient pour objet de combattre le racisme et les discriminations. Il a souligné que deux directives communautaires, adoptées en 2000, tendaient à imposer un cadre général pour lutter contre les discriminations. Il a en outre fait valoir que la Commission européenne avait présenté une proposition de décision-cadre sur le racisme et la xénophobie, en cours de négociation au sein du Conseil de l'Union européenne.

Le rapporteur a alors souligné que le dispositif législatif de lutte contre le racisme reposait, en France, sur la loi sur la liberté de la presse et les dispositions du code pénal relatives aux discriminations. Il a observé que le nombre de condamnations prononcées pour provocation à la haine raciale ou pour diffamations ou injures à caractère racial était très peu élevé. Il a en outre indiqué que certaines dispositions de la loi sur la liberté de la presse, en particulier les délais de prescription, rendaient difficiles la répression des diffamations et injures racistes.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a fait valoir que la proposition de loi soumise au Sénat avait pour objet d'aggraver les peines encourues pour certaines infractions de droit commun lorsqu'elles revêtent un caractère raciste. Il a précisé que l'article premier tendait à donner une définition objective et précise de la circonstance aggravante relative au caractère raciste de l'infraction. Il a indiqué que les articles 2 à 10 de la proposition de loi tendaient à appliquer la nouvelle circonstance aggravante au meurtre, aux tortures et actes de barbarie, aux violences, enfin aux destructions, dégradations et détériorations.

Le rapporteur a constaté que la proposition de loi n'épuisait pas le champ de la réflexion sur les moyens de combattre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie. Il a indiqué que certaines dispositions de la loi sur la liberté de la presse devraient être réexaminées, que certaines dispositions des directives communautaires sur les discriminations n'avaient pas encore été transposées par la France, que les peines encourues pour injures non publiques mériteraient d'être aggravées, qu'enfin l'Assemblée nationale avait omis de prévoir l'application de la proposition de loi outre-mer.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a cependant souligné qu'il était urgent de mettre un coup d'arrêt à des comportements inacceptables et particulièrement inquiétants. Il a noté que l'antisémitisme paraissait se développer dans les établissements scolaires et universitaires. Afin de marquer la ferme volonté du législateur de combattre fermement les violences racistes et antisémites, il a proposé à la commission d'adopter sans modification la proposition de loi.

Mme Michèle André, approuvant les observations du rapporteur sur le caractère incomplet de la proposition de loi, a demandé s'il ne serait pas préférable de compléter dès à présent la proposition de loi plutôt que de renvoyer à plus tard l'adoption de nouvelles dispositions.

Le rapporteur a alors indiqué qu'il était urgent de marquer un coup d'arrêt aux violences racistes et antisémites, exprimant la crainte que la volonté justifiée de compléter le texte n'aboutisse à un retard important dans son adoption.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que la Conférence des Présidents devrait annoncer plus longtemps à l'avance les textes qu'elle décide d'inscrire à l'ordre du jour réservé du Sénat, afin que les commissions puissent travailler dans de bonnes conditions. Il a en outre observé que le rôle du Parlement n'était pas de faire des effets d'annonce, mais d'élaborer les meilleures lois possibles.

M. Jacques Mahéas a fait valoir que la proposition de loi soulevait des questions importantes, soulignant que la rédaction de la circonstance aggravante relative au caractère raciste de l'infraction pourrait être améliorée.

M. Jean-Pierre Sueur a indiqué que son groupe voterait la proposition de loi, mais qu'il était regrettable d'empêcher un débat véritablement approfondi sur cette question en adoptant sans modification un texte que chacun reconnaît perfectible. Il a observé que la décision de la commission d'adopter conforme la proposition disqualifierait à l'avance toutes les propositions constructives que pourrait faire l'opposition. Evoquant le contenu de la proposition de loi, il s'est interrogé sur la signification du terme d'ethnie mentionné dans la définition de la circonstance aggravante.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que l'ethnie désignait les membres d'une communauté, dont le cadre pouvait dépasser celui d'une nation, ayant en commun la langue ou la culture.

M. Robert Badinter s'est déclaré très inquiet de constater que de jeunes juifs ressentent aujourd'hui un complexe face aux manifestations d'antisémitisme tendant à se développer sur les campus universitaires. Il a indiqué qu'il voterait la proposition de loi, tout en soulignant qu'elle ne constituait pas une novation, mais une aggravation des peines, et que la priorité devait être accordée à l'exercice effectif de poursuites, déjà possibles dans le cadre du droit actuel. Il s'est prononcé pour un débat approfondi sur ce sujet prolongeant l'examen du présent texte.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a suggéré qu'un débat soit organisé au Sénat, dans le cadre d'une question orale, sur les moyens de combattre le racisme, l'antisémitisme et la xénophobie.

M. Gérard Longuet a estimé qu'un débat approfondi serait bienvenu, observant que dans un pays comme la France, où vivent des communautés diverses, certains événements internationaux provoquaient inévitablement des tensions.

M. Raymond Courrière a estimé que l'antisémitisme était parfois alimenté par les médias, notamment par la manière dont est présenté le conflit israélo-palestinien. Au-delà de la répression, il a souhaité une meilleure information des jeunes citoyens, regrettant que l'histoire soit bien souvent oubliée.

La commission a adopté sans modification la proposition de loi.

Jeudi 23 janvier 2003

- Présidence de M. Pierre Fauchon, vice-président.

Droits de l'Homme - Aggravation des peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe - Examen des amendements

La commission a procédé, sur le rapport de M. Patrice Gélard, à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 90 (2002-2003) adoptée par l'Assemblée nationale, visant à aggraver les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe.

Avant l'article premier, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 2 présenté par M. Robert Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article premier pour créer un article 213-6 dans le code pénal afin de réprimer la remise en cause de l'existence de crimes avérés à caractère raciste.

M. Robert Bret a indiqué que la « loi Gayssot » de 1990 ne réprimait que la remise en cause des crimes contre l'humanité mentionnés dans le statut du tribunal de Nuremberg et non la remise en cause des autres crimes contre l'humanité tels que les génocides arménien, cambodgien ou rwandais. Il a fait valoir que l'amendement tendait à réparer cette lacune.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a souligné que la question soulevée était importante, mais que l'amendement ne pouvait être retenu en l'état. Il a fait valoir que l'amendement ne visait pas les crimes contre l'humanité, mais tous les crimes avérés à caractère raciste. Il s'est interrogé sur la conformité de cette proposition au principe de la liberté d'expression. Il a en outre observé qu'il était incohérent d'insérer cette disposition dans le code pénal alors que la « loi Gayssot » avait été insérée dans la loi sur la liberté de la presse.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 17 et 19, tendant à supprimer le mot « race » dans les articles de la proposition de loi.

M. Robert Bret a indiqué que la notion de race ne correspondait à aucune réalité scientifique et biologique. Il a estimé qu'il n'était pas souhaitable de continuer à mentionner cette notion dans de nouveaux textes législatifs.

M. Patrice Gélard, rapporteur, s'est déclaré en plein accord avec les propos de M. Robert Bret sur l'absence de fondement scientifique de la notion de race. Il a toutefois rappelé que ce terme figurait à l'article premier de la Constitution et dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Il a observé que la suppression éventuelle de cette notion devrait concerner l'ensemble des normes nationales internationales. Il a en outre fait valoir que, s'il n'existait pas de race, il existait bien un racisme. Il en a déduit que la plus grande prudence s'imposait sur cette question.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 4, 6, 8, 10, 12, 14, 16, 18, 20 et 21 présentés par M. Robert Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à faire figurer l'orientation sexuelle parmi les circonstances susceptibles de justifier une aggravation des peines encourues.

M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale venait d'adopter un amendement similaire lors de la discussion du projet de loi relatif à la sécurité intérieure. Il a indiqué que la question serait examinée en commission mixte paritaire dans quelques jours seulement.

Après l'article 10, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 1 présenté par M. Michel Mercier, tendant à insérer un article additionnel pour compléter l'article 40 du code de procédure pénale, afin de prévoir la motivation et la notification par écrit des classements sans suite concernant les infractions à caractère raciste.

Le rapporteur a estimé que la question de la motivation des classements sans suite ne pouvait être abordée à travers le seul cas des infractions racistes. Indiquant que certains parquets motivaient d'ores et déjà les décisions de classement, il a fait valoir que cette question pourrait faire l'objet d'un débat approfondi lors de l'examen du prochain projet de loi réformant la procédure pénale.

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