Travaux de la commission des lois
- Présidence de M. Charles Jolibois, vice-président.
Justice - Réforme du code de justice militaire et du code de procédure pénale - Examen du rapport
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. René Garrec sur le projet de loi n° 490 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, portant réforme du code de justice militaire et du code de procédure pénale.
M. René Garrec, rapporteur, a tout d'abord souligné que le projet de loi avait pour premier objectif de permettre aux justiciables militaires de bénéficier des garanties accordées aux autres justiciables par la loi du 4 janvier 1993 portant réforme de la procédure pénale, laquelle a notamment modifié profondément le régime de la garde à vue.
Le rapporteur a souligné qu'actuellement, les règles applicables pour les infractions commises sur le territoire de la République par des militaires étaient d'ores et déjà très proches du droit commun. Il a indiqué que, depuis la disparition des tribunaux permanents des forces armées en 1982, des juridictions de droit commun spécialisées étaient compétentes pour connaître des infractions militaires et des infractions commises par des militaires dans l'exécution du service. Il a observé que les infractions commises hors du territoire étaient en principe jugées par des tribunaux aux armées lorsque de tels tribunaux étaient établis auprès d'une force stationnant à l'étranger et, à défaut, par les juridictions de droit commun spécialisées. Il a fait valoir qu'un seul tribunal aux armées existait actuellement auprès des forces stationnées en Allemagne et qu'un tribunal des forces armées avait été établi à Paris pour connaître d'infractions commises par des militaires sur le territoire d'Etats africains avec lesquels la France a des accords particuliers.
M. René Garrec, rapporteur, a alors indiqué que la procédure devant les juridictions militaires comportait de nombreuses spécificités et a cité l'absence d'appel des décisions de ces juridictions. Il a indiqué que le droit applicable en temps de guerre entraînerait des dérogations beaucoup plus importantes encore par rapport au droit commun et que le projet de loi n'apportait aucune modification sur ce point, le Gouvernement ayant mis en avant " l'impératif de survie de la collectivité nationale " pour justifier l'absence de modification du droit applicable en temps de guerre.
Evoquant le contenu du projet de loi, le rapporteur a indiqué qu'il permettrait d'étendre les droits des justiciables militaires et conduirait en particulier à rendre susceptibles d'appel les jugements du tribunal aux armées de Paris, appelé à devenir la seule juridiction compétente pour les infractions commises par des militaires hors du territoire de la République. Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait apporté de nombreuses modifications au projet de loi, tendant pour l'essentiel à rapprocher plus encore du droit commun le droit applicable devant le tribunal aux armées. Il a observé qu'elle avait en particulier décidé d'étendre la possibilité pour la partie lésée de mettre en mouvement l'action publique.
M. René Garrec, rapporteur, a alors souligné que ce projet de loi méritait d'être approuvé, dans la mesure où il aurait des conséquences positives pour les justiciables, mais qu'il laissait une impression d'inachèvement. Il a estimé qu'il aurait été possible de rassembler au sein du code de procédure pénale l'ensemble des dispositions applicables en temps de paix et que le choix effectué par le Gouvernement de renvoyer au code de justice militaire dans sa version antérieure au projet de loi en ce qui concerne le temps de guerre ne faciliterait pas l'appréhension des dispositions applicables.
Le rapporteur a indiqué que les amendements qu'il proposait avaient notamment pour objet d'apporter des améliorations rédactionnelles au projet de loi, de prendre en compte la disparition prochaine du tribunal aux armées auprès des forces stationnées en Allemagne, enfin de prévoir un avis du ministre de la défense lorsque la partie lésée met en mouvement l'action publique. Il a fait valoir que le devoir de réserve imposé aux militaires et l'absence de représentation syndicale de ceux-ci justifiaient que l'autorité militaire puisse donner un avis sur l'ensemble des poursuites exercées contre les militaires, que la mise en mouvement de l'action publique soit faite par le procureur ou par la personne lésée.
M. Robert Badinter a souhaité connaître le nombre de jugements rendus par le tribunal aux armées de Baden-Baden et par le tribunal des forces armées de Paris. Il s'est interrogé sur la nature et le volume de la délinquance des militaires.
M. René Garrec, rapporteur, a alors indiqué que le tribunal des forces françaises stationnées en Allemagne avait rendu 751 jugements en 1997 et que le tribunal des forces armées de Paris avait rendu 166 jugements. Il a observé que les infractions les plus fréquentes devant ces juridictions comme devant les juridictions de droit commun spécialisées étaient l'insoumission et la désertion. Il a fait valoir que certaines infractions, comme la consommation de stupéfiants, n'étaient parfois commises par des militaires que dans l'espoir de voir leur engagement militaire rompu.
M. Maurice Ulrich s'est inquiété de cette instrumentalisation de la justice et s'est interrogé sur les moyens de mettre fin à cette situation.
M. Charles Jolibois, président, a observé qu'il était heureux que le projet de loi mette fin à l'absence d'appel des décisions des juridictions militaires, observant que la France pourrait être condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme si la situation actuelle perdurait.
M. Raymond Courrière et M. Robert Badinter ont évoqué le sort des insoumis fusillés pendant la première guerre mondiale.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur.
A l'article 2 (droit applicable devant le tribunal aux armées de Paris), elle a adopté un amendement tendant à mieux faire apparaître que les règles du code de procédure pénale relatives à la poursuite des infractions s'appliqueront aux justiciables militaires. Elle a en outre adopté un amendement tendant à supprimer deux alinéas de cet article et à regrouper l'article 2 et l'article 2 bis afin d'indiquer dans un même article le droit applicable en temps de guerre et en temps de paix. Par coordination, elle a décidé de supprimer l'article 2 bis (droit applicable en temps de guerre).
A l'article 3 (organisation du tribunal aux armées et cour d'appel compétente), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer le renvoi à un décret de la détermination du ressort dans lequel s'exerce la juridiction du tribunal aux armées de Paris, ainsi que de la détermination de la Cour d'appel compétente, ces dispositions étant devenues inutiles du fait des modifications apportées au projet de loi par l'Assemblée nationale.
La commission a décidé de supprimer l'article 3 bis (sort du tribunal aux armées des forces stationnées en Allemagne) et de modifier l'article 4 (renvoi des infractions de la compétence des tribunaux aux armées au tribunal aux armées de Paris) pour prévoir l'abrogation de l'article 5 du code de justice militaire. M. René Garrec, rapporteur, a souligné que ces dispositions ne concernaient que le tribunal aux armées de Baden-Baden et que le Gouvernement envisageait de supprimer prochainement cette juridiction. Il a estimé préférable dans ces conditions d'éviter toute référence à ce tribunal dans le code de justice militaire et de prévoir une disposition transitoire à la fin du projet de loi.
A l'article 5 (composition du tribunal aux armées), la commission a adopté un amendement tendant à renvoyer à l'article 205 du code de justice militaire pour la composition du tribunal aux armées pour le jugement des crimes.
A l'article 5 quinquies (coordinations), la commission a adopté un amendement rédactionnel. A l'article 5 septies (coordinations), elle a adopté un amendement de coordination avec les décisions prises par l'Assemblée nationale. A l'article 5 decies (coordination), elle a adopté un amendement rédactionnel et un amendement tendant à corriger une erreur dans le décompte des alinéas. A l'article 6 (défense des personnes justiciables du tribunal aux armées), elle a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 7 (compétence territoriale des tribunaux aux armées), la commission a adopté un amendement tendant à abroger l'article 67 du code de justice militaire, le rapporteur faisant valoir que cette disposition ne concernait plus, en pratique, que le tribunal aux armées près des forces françaises stationnées en Allemagne.
A l'article 10 (officiers de police judiciaire des forces armées), la commission a adopté un amendement tendant à exclure la possibilité pour les officiers de police judiciaire des forces armées d'opérer dans tout le ressort de la juridiction des forces armées à laquelle ils sont rattachés sans commission rogatoire du juge d'instruction ou instruction du procureur de la République. Le rapporteur a observé que le tribunal aux armées de Paris serait la seule juridiction compétente pour les infractions commises hors du territoire et que son ressort s'étendrait au monde entier, à l'exception du territoire français.
Aux articles 13 (action civile et mise en mouvement de l'action publique) et 17 (instruction des infractions relevant de la compétence du tribunal aux armées), la commission a adopté des amendements rédactionnels tendant à faire apparaître clairement que le code de procédure pénale s'appliquerait devant le tribunal aux armées de Paris sous réserve de dispositions particulières.
A l'article 19 (personne recherchée trouvée à plus de 200 km
du siège du juge d'instruction ayant délivré le mandat), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer la possibilité de conduire une personne arrêtée à plus de deux cents kilomètres du siège du juge d'instruction ayant délivré un mandat devant le procureur du tribunal aux armées de Paris lorsque celui-ci est plus proche que le procureur du lieu de l'arrestation. M. René Garrec, rapporteur, a souligné que cette hypothèse ne pouvait plus se réaliser, le tribunal aux armées de Paris étant désormais la seule juridiction compétente pour les infractions commises par des militaires hors du territoire.
A l'article 24 (abrogation de dispositions spécifiques à la justice militaire en matière de détention provisoire), la commission a adopté un amendement tendant à rétablir la possibilité de placer sous contrôle judiciaire des militaires rendus à la vie civile depuis la date de l'infraction ainsi que les personnes étrangères à l'armée et justiciables des juridictions militaires.
A l'article 25 (règles applicables à la chambre d'accusation), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 26 (abrogation de règles spécifiques relatives à la chambre de contrôle de l'instruction - réouverture de l'information sur charges nouvelles), M. René Garrec, rapporteur, a proposé un amendement tendant à supprimer l'obligation de demander un avis au ministre de la défense ou à l'autorité militaire en cas de réouverture d'une information sur charges nouvelles. Le rapporteur a observé que le ministre était appelé à donner un avis au début de la procédure et que ce second avis pouvait paraître inutile. Il a ajouté que cet avis n'était pas prévu pour les infractions commises sur le territoire mais seulement pour celles commises à l'étranger et que cette disparité ne paraissait guère avoir de justification. M. Robert Badinter a alors observé que les infractions commises lorsqu'une armée était en opérations sur un territoire étranger pouvaient être différentes de celles commises sur le territoire national. M. Jacques Peyrat a souligné que la mise en place d'une armée de métier impliquait la prise en compte constante de la culture propre de l'armée et s'est déclaré favorable au maintien d'un avis du ministre de la défense en cas de réouverture de l'information. La commission n'a pas adopté l'amendement.
A l'article 27 (procédure devant les juridictions de jugement), la commission adopté un amendement d'amélioration rédactionnelle. Après l'article 27, la commission a adopté un article additionnel tendant à remplacer l'article 205 du code de justice militaire par un article relatif à la composition du tribunal aux armées lorsqu'il statue en matière criminelle. Le rapporteur a observé qu'on ne pouvait, en ce domaine, se contenter de renvoyer au code de procédure pénale, dans la mesure où il convenait de prendre en compte le fait que le tribunal aux armées de Paris sera une juridiction unique. Il en a déduit qu'il convenait de prévoir des dispositions spécifiques pour le tirage au sort du jury et la désignation des assesseurs. Il a ajouté qu'il convenait également de prendre en compte l'hypothèse du détachement d'une chambre du tribunal aux armées de Paris hors du territoire de la République. A l'article 28 (abrogation de dispositions spécifiques à la justice militaire en ce qui concerne le jugement des affaires), la commission a adopté un amendement de coordination.
Aux articles 29 (pourvoi en cassation), 31 (demande en révision), 32 bis (citations et significations), 36 (renvoi au code de procédure pénale
pour l'exécution des jugements), 37 (abrogation des dispositions spécifiques à la justice militaire), la commission a adopté des amendements rédactionnels.
La commission a décidé la suppression des articles 38, 39 et 40 (procédure devant les juridictions prévôtales). Le rapporteur a fait observer que ces articles tendaient à modifier la procédure applicable devant les juridictions prévôtales. Il a souligné que les modifications apportées au projet de loi par l'Assemblée nationale auraient pour conséquence d'exclure l'établissement de telles juridictions en temps de paix et qu'il était donc vain de modifier la procédure sur ce point.
La commission a décidé de supprimer l'article 45 (restriction de la notion de flagrance au regard de l'avis du ministre de la défense). M. René Garrec, rapporteur, a souligné que cet article tendait à exclure la flagrance sur réquisition du chef de maison des cas qui permettent au procureur de mettre en mouvement l'action publique sans demander l'avis du ministre de la défense. Il a estimé que cet article était rendu inutile par le projet de loi sur les alternatives aux poursuites, qui prévoit la disparition pure et simple de ce cas de flagrance.
La commission a décidé de rétablir l'article 46 du projet de loi (mise en mouvement de l'action publique par la partie lésée - avis du ministre de la défense) afin de prévoir un avis du ministre de la défense ou de l'autorité militaire habilitée en cas de mise en mouvement de l'action publique par la partie lésée. M. René Garrec, rapporteur, a fait valoir qu'il n'existait aucune raison de prévoir un avis du ministre de la défense en cas de mise en mouvement de l'action publique par le procureur et d'exclure un tel avis en cas de mise en mouvement de l'action publique par la partie lésée.
A l'article 48 (débat à huis clos), la commission a adopté un amendement tendant à rapprocher la rédaction choisie de celle prévue en ce qui concerne le huis clos devant le tribunal correctionnel.
A l'article 51 (abrogations de dispositions devenues inutiles), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir le renvoi des affaires de la compétence du tribunal des forces armées de Paris devant le tribunal aux armées de Paris. Après l'article 51, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel relatif au tribunal aux armées des forces françaises stationnées en Allemagne, afin de tenir compte du maintien provisoire de cette juridiction.
A l'article 52 bis (droit applicable en temps de guerre), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir une refonte du code de justice militaire avant le 31 décembre 2002, le rapporteur ayant fait valoir que la date du 1er janvier 2002 prévue par l'Assemblée nationale ne permettrait pas de prendre en compte les premiers effets de la professionnalisation des armées.
Enfin, à l'article 53 (application aux territoires d'outre-mer et à Mayotte), la commission a adopté un amendement tendant à prendre en considération le fait que la Nouvelle-Calédonie n'est plus un territoire d'outre-mer.
La commission a adopté à l'unanimité l'ensemble du projet de loi ainsi modifié.
Sécurité civile - Polices municipales - Examen des amendements
Puis, la commission a examiné les amendements sur le projet de loi n° 183 (1998-1999), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, relatif aux polices municipales.
A l'article 3 (commission consultative des polices municipales), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 26 de M. Jacques Peyrat tendant à faire élire par l'ensemble des policiers municipaux les agents les représentant à la commission consultative plutôt que de les voir désignés par les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires territoriaux.
En réponse à M. Jacques Peyrat qui avait souligné que de nombreux policiers municipaux n'étaient pas syndiqués, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, et M. Charles Jolibois, président, ont fait valoir que l'organisation d'élections au niveau national se révèlerait beaucoup trop complexe. Après une observation de M. Jean-Pierre Schosteck, le rapporteur a rappelé que la commission avait souhaité que des agents de police municipale, et non des représentants issus d'un autre cadre d'emploi, siègent effectivement à la commission nationale.
M. Guy Allouche a considéré qu'il ne convenait pas d'encourager des procédures pouvant freiner la syndicalisation des personnels.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, ayant constaté que l'amendement soulevait le problème général de la représentativité des syndicats, M. Marcel Charmant a souligné que la représentativité des syndicats dépassait les seuls personnels syndiqués, une part importante des personnels, même non syndiqués, participant aux élections professionnelles.
A l'article 6 (statut des agents de police municipale), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 27 de M. Jacques Peyrat prévoyant la création d'un cadre d'emploi de la catégorie A pour les chefs de polices municipales comportant plus de cinquante agents. Tout en se déclarant favorable au principe, elle a constaté que cette disposition présentait un caractère réglementaire.
A l'article 8 (harmonisation des équipements et tenues), elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 28 de M. Jacques Peyrat prévoyant que la tenue des agents serait de couleur bleu foncé. M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, après avoir rappelé son attachement personnel à la symbolique de la couleur bleu des tenues a considéré qu'une telle précision n'avait pas sa place dans la loi.
Avant l'article 18, elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 30 du Gouvernement autorisant les agents de police municipale à procéder à des contrôles d'alcoolémie, dans le prolongement des infractions au code de la route qu'ils sont habilités à verbaliser, et précisant les règles de procédure applicables en référence à celles retenues pour le relevé d'identité.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a estimé important que les agents de police municipale puissent procéder à des contrôles d'alcoolémie et il a considéré que les règles instituées contribuaient à une bonne complémentarité entre les policiers municipaux et les officiers de police judiciaire de la police ou de la gendarmerie nationale.
M. Robert Badinter, craignant que les prérogatives accordées aux agents de police municipale ne soient excessives, a estimé qu'il convenait d'obtenir des réponses très précises du ministre sur l'étendue exacte des pouvoirs qui seraient accordés aux policiers municipaux en matière de contrôle d'alcoolémie.
En réponse à M. Lucien Lanier, M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur, a indiqué que cette procédure n'interférait pas avec les dispositions sur le délit de très grande vitesse institué par le projet de loi en cours d'examen sur la sécurité routière.
A l'article 18 (dispositions transitoires), la commission a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 29 du Gouvernement, réintroduisant la notion de règlement de coordination dans son amendement n° 22 relatif aux mesures transitoires en matière d'armement.
Après l'article 20, la commission, contrairement à l'avis du rapporteur, n'a pas donné un avis favorable à l'amendement n° 31 du Gouvernement tendant à permettre aux jeunes filles nées avant le 31 décembre 1982 de se porter candidates pour servir en tant que volontaires dans la gendarmerie nationale, MM. Robert Badinter et Guy Allouche ayant fait ressortir que cet amendement était un cavalier législatif dépourvu de lien avec le présent projet de loi.
M. Daniel Hoeffel, après avoir rappelé que les polices municipales existaient depuis 200 ans en Alsace-Moselle et fonctionnaient à la satisfaction de tous sans que les agents, nommés par le maire et assermentés, ne soient agréés par le procureur de la République, a regretté que le projet supprime ce régime dérogatoire à la fois efficace et véritablement respectueux de la libre administration des collectivités locales. Observant que l'Assemblée nationale était revenue sur la suppression opérée en première lecture par le Sénat, sur sa proposition et contre l'avis de la commission des lois, de la disposition alignant l'Alsace-Moselle sur le droit commun, il a néanmoins indiqué que prenant acte de la position à nouveau favorable de la commission à cet alignement, il n'avait pas déposé d'amendement en deuxième lecture.