Table des matières
- Présidence de M. René Garrec, président.
Nomination de rapporteurs
La commission a tout d'abord nommé :
- M. Lucien Lanier rapporteur du projet de loi n° 638 (AN - XIIème législature) renforçant la lutte contre la violence routière ;
- M. Christian Cointat rapporteur de la proposition de loi n° 43 rectifié (2002-2003) présentée par M. Robert del Picchia et plusieurs de ses collègues autorisant le vote par correspondance électronique des Français établis hors de France pour les élections du Conseil supérieur des Français de l'étranger.
Sécurité financière - Examen du rapport
Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Hyest sur le projet de loi n° 166 (2002-2003) de sécurité financière.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi s'inscrivait dans un vaste mouvement de réaction à la crise de confiance frappant l'économie financière depuis plusieurs mois du fait des scandales boursiers et financiers qui avaient éclaté, en particulier aux Etats-Unis, mettant en cause la véracité et la sincérité des informations diffusées sur la situation économique et financière des sociétés faisant appel public à l'épargne. Il a observé que cette crise avait engendré, au niveau mondial, une forte concentration des fonctions de conseil et d'audit au sein de cinq puis désormais de quatre groupes pluridisciplinaires.
Après avoir rappelé que le Congrès des Etats-Unis avait adopté une loi dite « Sarbanes-Oxley », entrée en vigueur le 30 juillet 2002, afin de renforcer le contrôle exercé sur la certification des comptes, il a souligné que le projet de loi de sécurité financière prolongeait, en France, un mouvement engagé depuis de nombreuses années avec la création, dès 1867, du commissariat aux comptes.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission s'était saisie pour avis des dispositions du titre III, consacrées, d'une part, à la modernisation du contrôle légal des comptes, d'autre part, au renforcement des règles de transparence pour les sociétés anonymes, mais également pour les établissements publics de l'Etat.
Il a indiqué que le projet de loi, renvoyé au fond à la commission des finances, comprenait également des dispositions visant d'une part, à moderniser les autorités de contrôle du secteur financier, avec en particulier la fusion au sein d'une instance unique, dénommée « Autorité des marchés financiers », de la Commission des opérations de bourse, du Conseil des marchés financiers et du Conseil de discipline de la gestion financière, d'autre part à améliorer la sécurité des épargnants et des assurés avec une réforme du cadre juridique du démarchage en matière bancaire et financière et, enfin, à habiliter le Gouvernement à étendre, par ordonnances, aux collectivités situées outre-mer soumises au principe de la spécialité législative les nouvelles dispositions relatives à la sécurité financière.
M. Jean-Jacques Hyest a présenté les dispositions du projet de loi ayant pour objet la modernisation du contrôle légal des comptes en expliquant qu'elles mettaient fin à une époque où prévalait le principe d'autorégulation pour privilégier une régulation partagée du fonctionnement de la profession de commissaire aux comptes.
Il a mis en exergue la création d'un Haut conseil du commissariat aux comptes, investi d'une mission générale de surveillance de la profession en liaison avec la Compagnie nationale des commissaires aux comptes, et chargé en particulier de veiller au respect de la déontologie et de définir les « bonnes pratiques professionnelles ».
Il a précisé que le Haut conseil succéderait à la Commission nationale d'inscription et à la Chambre nationale de discipline, respectivement chargées de statuer sur les contestations en matière d'inscription et sur les recours en appel des décisions des chambres régionales de discipline, organiserait les programmes de contrôle mis en oeuvre par la Compagnie nationale des commissaires aux comptes et donnerait un avis sur le code de déontologie avant son approbation par décret en Conseil d'Etat, ainsi que sur les normes d'exercice professionnel avant leur homologation par arrêté du garde des sceaux.
Après avoir précisé que cette nouvelle instance était instituée auprès du ministre de la justice, ce qui se concrétisait par un rattachement budgétaire et la présence d'un commissaire du Gouvernement, il a indiqué qu'il proposerait à la commission de mieux définir les missions du Haut conseil.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a observé que le projet de loi renforçait par ailleurs les contrôles et complétait les règles prudentielles destinées à garantir l'indépendance des commissaires aux comptes dans l'accomplissement de leur mission de certification.
Il a expliqué que la mise en place d'inspections ainsi que la possibilité pour le garde des sceaux de prononcer la suspension temporaire d'un commissaire aux comptes ayant commis des faits d'une particulière gravité constituaient des innovations.
Il a également évoqué les diverses mesures prévues de nature à renforcer l'indépendance des commissaires aux comptes en évitant les risques de collusion et en prévenant les situations de conflits d'intérêts.
M. François Zocchetto a salué la création d'un Haut conseil du commissariat aux comptes, tout en insistant sur la nécessité de veiller à ce qu'il joue un rôle complémentaire, et non concurrent, de la Compagnie nationale des commissaires aux comptes. Il a observé que l'interdiction de confusion des activités d'audit et de conseil ne constituait pas une nouveauté mais qu'elle avait été peu respectée jusqu'à présent. Il a souhaité savoir dans quelles conditions le Haut conseil du commissariat aux comptes statuerait sur les situations de conflit d'intérêts.
M. Jean-Jacques Hyest lui a répondu que le projet de loi distinguait différentes hypothèses selon que la prestation de conseil était délivrée par le commissaire aux comptes ou par un autre membre du réseau et à la personne dont les comptes étaient soumis à certification elle-même ou à sa société mère ou à ses filiales. Il a précisé que la norme de référence était tantôt définie par les normes d'exercice professionnel homologuées par arrêté du garde des sceaux après avis du Haut conseil, tantôt par appréciation du Haut conseil sur le caractère direct ou non du lien entre la prestation de conseil considérée et la mission de certification, ou enfin par le code de déontologie approuvé par décret en Conseil d'Etat après avis du Haut conseil. Il a souligné la nécessité de conserver sa souplesse au dispositif dans la mesure où certaines situations mettant en cause des sociétés établies à l'étranger ne pouvaient être appréhendées que dans les conditions du droit international privé.
M. François Zocchetto a souhaité que le Haut conseil puisse être saisi par des actionnaires ou des groupes d'actionnaires. Se félicitant de la nouvelle règle du décalage temporel entre les mandats des deux commissaires dans l'hypothèse du co-commissariat, il a insisté sur la nécessité de veiller à ce que les co-commissaires aux comptes exercent chacun pleinement leur mission de contrôle, la tendance actuelle étant de se répartir les diligences au lieu de procéder à un double contrôle.
Il s'est déclaré réservé à l'égard des préconisations contenues dans de nombreux rapports tendant à instituer des administrateurs indépendants, jugeant que, par définition, un administrateur représentait les actionnaires au sein d'une société. Il a estimé nécessaire de revaloriser le rôle des assemblées générales d'actionnaires, souvent considérées comme des chambres d'enregistrement des décisions du conseil d'administration, en leur permettant de disposer d'une meilleure information de la part des commissaires aux comptes.
M. Robert Badinter a souhaité savoir si les dispositions du projet de loi étaient en conformité avec la recommandation n° 2001/6942 énonçant les principes fondamentaux de l'indépendance du contrôleur légal des comptes dans l'Union européenne, publiée le 16 mai 2002 par la Commission européenne.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, lui a répondu que les exigences de cette recommandation étaient satisfaites. Il a rappelé que la profession de commissaire aux comptes faisait l'objet, depuis de nombreuses années, d'une réglementation stricte en France, répondant par avance à la plupart des dispositions de cette recommandation.
M. Robert Badinter, tout en s'interrogeant sur l'opportunité de créer un Haut conseil du commissariat aux comptes, a suggéré d'ajouter, dans sa composition, deux avocats désignés par le Conseil national des barreaux sur proposition du Barreau de Paris et de la Conférence des bâtonniers.
M. Jean-Jacques Hyest a estimé qu'une telle disposition inciterait d'autres professions à demander à être représentées, elles aussi, au sein du Haut conseil.
Après avoir suggéré une harmonisation rédactionnelle à l'article 79 du projet de loi relatif à la publicité de certains mouvements de titres concernant une personne faisant appel public à l'épargne, M. Robert Badinter a rappelé que cet article prévoyait l'obligation, pour toute personne faisant appel public à l'épargne, de communiquer à l'Autorité des marchés financiers et de rendre publics les acquisitions, cessions, souscriptions ou échanges de leurs titres réalisés par les personnes ayant des liens personnels avec les membres de son conseil d'administration ou de son conseil de surveillance, son directeur général, son directeur général unique, son directeur général délégué ou son gérant ; il a jugé de la compétence du législateur de préciser cette notion de « liens personnels ».
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a indiqué que l'article 79, qui modifiait le code monétaire et financier, n'entrait pas dans le champ de la saisine pour avis de la commission des lois mais qu'il ferait néanmoins part de ces suggestions au rapporteur général de la commission des finances, saisie au fond.
En réponse à M. François Zocchetto,M. Jean-Jacques Hyest a précisé que l'assemblée générale des actionnaires serait destinataire du nouveau rapport des commissaires aux comptes sur les procédures de contrôle interne en matière comptable et financière. Il a estimé qu'une des principales difficultés actuelles tenait au manque de fiabilité et d'harmonisation des règles en matière de référentiel comptable et de consolidation des comptes de sociétés multinationales, comme en témoignait la faillite de la société Enron.
Il s'est lui aussi déclaré réservé quant à la pertinence de la notion d'administrateur indépendant, estimant préférable de favoriser le développement des sociétés fonctionnant avec un directoire et un conseil de surveillance et se félicitant de la dissociation des fonctions de président du conseil d'administration et de directeur général opérée par la loi sur les nouvelles régulations économiques.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a insisté sur la nécessité d'assurer la sécurité des actionnaires et de développer la transparence, rappelant que les investisseurs examineraient de plus en plus attentivement les méthodes de gestion d'une entreprise avant de prendre leur décision.
M. Robert Bret a déclaré que ce volumineux projet de loi, visant à sécuriser l'économie de marché, trouvait son origine dans les nombreux scandales financiers qui avaient éclaté, tel celui du Crédit Lyonnais ayant provoqué la spoliation des petits épargnants. Il a observé que plusieurs dispositions étaient inspirées par de précédents projets de loi.
Il a estimé par ailleurs que certaines des mesures proposées remettaient en cause des dispositions issues de la loi du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réforme à caractère économique et financier, relatives aux relations entre les banques et leur clientèle. Il s'est interrogé sur le point de savoir si l'autorégulation des marchés, proposée par le projet de loi, permettrait de renforcer la sécurité des épargnants, notamment face aux fonds de pension américains.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a rappelé que la commission des lois n'était saisie pour avis que du titre III du projet de loi.
M. Christian Cointat a indiqué qu'il partageait les remarques de M. François Zocchetto sur les administrateurs indépendants. Il a souligné la nécessité d'améliorer la transparence des conseils d'administration et de renforcer l'information des actionnaires, l'assemblée générale devant rester au coeur du processus de décision.
Il a rappelé que la mission d'information de la commission des lois sur l'évolution des métiers de la justice avait préconisé de supprimer la participation des magistrats de l'ordre judiciaire dans les commissions administratives où leur présence n'était pas indispensable afin de leur permettre de se recentrer sur leurs missions. Aussi a-t-il proposé de réduire le nombre des magistrats de l'ordre judiciaire membres du Haut conseil du commissariat aux comptes et des commissions régionales d'inscription des commissaires aux comptes.
M. Jean-Jacques Hyest lui a répondu que l'institution du Haut conseil du commissariat aux comptes auprès du garde des sceaux, et non du ministre de l'économie et des finances, témoignait des liens nécessaires de l'autorité judiciaire avec la profession de commissaire aux comptes.
M. Gérard Longuet s'est déclaré préoccupé par les dispositions tendant à prévenir les conflits d'intérêts, contenues dans l'article 65 du projet de loi, au regard du caractère pluridisciplinaire des métiers du conseil, soulignant que la pluridisciplinarité était une qualité recherchée par les entreprises. Il a observé que les commissaires aux comptes exerçaient de plus en plus souvent leur profession au sein de sociétés membres de réseaux pluridisciplinaires. Aussi a-t-il jugé souhaitable de préciser dans la loi les règles de déontologie applicables aux activités de certification des comptes et de conseil, plutôt que de les laisser à l'appréciation d'un Haut conseil du commissariat aux comptes, composé de personnalités peu au fait de la vie des entreprises.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a observé qu'une telle critique pouvait être portée à l'encontre de toutes les autorités administratives indépendantes, estimant par ailleurs, au nom du principe de la séparation des pouvoirs, que ces instances ne devraient pas compter de parlementaires parmi leurs membres. Après avoir rappelé que les règles de déontologie et de bonne pratique professionnelle seraient élaborées par la profession puis soumises à l'homologation du garde des sceaux, il a indiqué qu'il proposerait à la commission des amendements tendant à préciser les dispositions tendant à prévenir les conflits d'intérêts. Il a cependant souligné que, dans le cas des réseaux pluridisciplinaires, les situations de conflit d'intérêt ne pourraient être appréciées qu'au cas par cas.
M. Lucien Lanier s'est inquiété des dérogations apportées à la règle du secret professionnel des commissaires aux comptes par l'article 72 du projet de loi.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a précisé que le projet de loi prévoyait simplement et logiquement que les commissaires aux comptes seraient déliés du secret professionnel à l'égard de l'Autorité des marchés financiers, rappelant qu'ils l'étaient déjà à l'égard de la Commission des opérations de bourse.
A l'article 61 (création d'une division regroupant les dispositions relatives au contrôle et à l'organisation de la profession), la commission a adopté un amendement de clarification, permettant de définir la mission globale assignée au Haut conseil du commissariat aux comptes tout en énonçant plus précisément certaines de ses compétences opérationnelles, ainsi qu'un amendement de coordination et un amendement de précision.
Sur ce même article, elle a adopté un amendement tendant à fixer à six ans renouvelables la durée du mandat des membres du Haut conseil du commissariat aux comptes et à préciser que cette instance serait renouvelée par moitié tous les trois ans.
Elle a également adopté un amendement tendant à supprimer la possibilité, pour les membres du Haut conseil, de se faire remplacer dans l'accomplissement de leur mission, seul, le président de l'Autorité des marchés financiers disposant en tant que de besoin d'un représentant au sein du Haut conseil du commissariat aux comptes.
Elle a ensuite adopté deux amendements de clarification et deux amendements rédactionnels.
La commission a enfin examiné un amendement tendant à encadrer la procédure de suspension provisoire des commissaires aux comptes ayant commis des faits d'une particulière gravité, afin de la rendre compatible avec les exigences de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales relatives au procès équitable.
M. Robert Badinter s'est étonné que le garde des sceaux ait la possibilité de prononcer la suspension provisoire d'un commissaire aux comptes avant l'engagement de poursuites disciplinaires ou pénales.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, lui a répondu que le projet de loi étendait aux commissaires aux comptes une disposition déjà prévue pour d'autres professions réglementées, en particulier les notaires, et destinée à répondre aux faits d'une particulière gravité.
M. Robert Badinter s'est déclaré choqué par cette disposition, estimant que la suspension provisoire ne relevait pas de la compétence du ministre de la justice mais des instances représentatives de la profession.
M. Robert Bret a proposé de permettre au garde des sceaux de suspendre un commissaire aux comptes ayant commis des faits d'une particulière gravité dès - et non pas avant - l'engagement des poursuites pénales ou disciplinaires.
M. François Zocchetto a suggéré, afin de rendre cette disposition effective, de permettre au garde des sceaux de prononcer la suspension provisoire non seulement des personnes physiques mais également des personnes morales. Il a fait valoir que les entreprises confiaient de plus en plus la certification de leurs comptes à des sociétés, et non à des personnes physiques.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, lui a répondu, d'une part, que la profession de commissaire aux comptes restait encore largement exercée à titre individuel et, d'autre part, que la certification des comptes engageait la responsabilité du signataire du rapport. Il a souligné que le principe de rotation du signataire chargé de la certification des comptes des personnes faisant appel public à l'épargne au terme de six exercices consécutifs, posé par le projet de loi, s'appliquait au signataire personne physique, et non à la société de commissaires aux comptes à laquelle il pouvait appartenir, afin de permettre à celle-ci de proposer la candidature d'un autre de ses membres au moment du renouvellement du mandat. Il a estimé que la proposition de M. François Zocchetto ne permettrait plus d'assurer le respect de ce principe.
M. Christian Cointat a jugé nécessaire de n'autoriser la suspension provisoire d'un commissaire aux comptes que pour une durée limitée.
M. Maurice Ulrich a jugé préférable, lui aussi, de permettre au garde des sceaux de prononcer la suspension provisoire d'un commissaire aux comptes dès - et non pas avant - l'engagement de poursuites disciplinaires ou pénales, afin d'éviter de donner le sentiment de conférer au ministre un pouvoir arbitraire.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a souscrit à cette proposition mais a souhaité que la possibilité de prononcer une suspension provisoire reste limitée aux personnes physiques.
La commission a adopté l'amendement ainsi modifié.
A l'article 64 (dispositions relatives à l'inscription et à la discipline), la commission a examiné un amendement prévoyant, outre une clarification rédactionnelle et la correction d'une erreur matérielle, une durée de trois ans pour le mandat des membres des commissions régionales d'inscription des commissaires aux comptes, en coordination avec la limitation de la durée du mandat des membres du Haut conseil.
M. Robert Badinter a suggéré de réduire de huit à sept le nombre des membres des commissions régionales en supprimant la participation de l'un des deux magistrats de l'ordre judiciaire, l'autre conservant la présidence de la commission.
M. François Zocchetto s'est déclaré surpris que le professeur des universités membre de la commission puisse être spécialisé en matière juridique, économique ou financière, alors que les deux personnes qualifiées devraient l'être exclusivement en matière économique et financière.
M. Jean-Pierre Schosteck s'est étonné de la suppression, par rapport à la composition actuelle, du représentant du tribunal de commerce.
Souscrivant aux propos de M. Christian Cointat préconisant de recentrer les magistrats de l'ordre judiciaire sur leurs missions, M. Maurice Ulrich a approuvé la suggestion de M. Robert Badinter.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, s'est rallié à cette proposition, après avoir souligné, d'une part, que les commissaires aux comptes, à l'instar des autres professions réglementées, devaient être soumis au contrôle de l'autorité judiciaire, d'autre part, que l'absence de représentants des tribunaux de commerce au sein des commissions régionales d'inscription des commissaires aux comptes étant sans doute préférable en raison du lien entre le commissaire aux comptes et le président du tribunal de commerce que constituait la mise en oeuvre de la procédure d'alerte en amont de l'ouverture éventuelle d'une procédure collective.
La commission a adopté l'amendement ainsi modifié, ainsi que trois amendements supprimant des dispositions sans portée normative ou corrigeant une mention erronée.
A l'article 65 (dispositions tendant à prévenir les conflits d'intérêts), la commission a adopté trois amendements rédactionnels et deux amendements de précision dont l'un pour souligner que, pour se prononcer sur la compatibilité d'une prestation de service, délivrée par un membre du réseau à la personne dont les comptes sont certifiés, avec l'indépendance du commissaire aux comptes certificateur, l'appréciation du Haut conseil devrait porter sur l'existence d'un lien direct entre ladite prestation et la mission de certification.
A l'article 66 (procédure de désignation des commissaires aux comptes et modification de l'organisation du co-commissariat), la commission a adopté, outre deux amendements de précision, un amendement permettant de déroger aux règles relatives à la durée du mandat pour organiser le chevauchement partiel des mandats de commissaire aux comptes dans les hypothèses où un co-commissariat est requis.
Sur ce même article, elle a également adopté un amendement supprimant une mention inutile, un amendement de coordination et un amendement tendant à faire en sorte que les diligences assurées par chaque commissaire aux comptes en cas de co-commissariat soient équivalentes et permettent de garantir un double contrôle effectif.
A l'article 71 (abrogations), la commission a adopté un amendement réparant un oubli.
A l'article 73 (dispositions transitoires), elle a adopté un amendement ayant pour objet d'éviter que l'entrée en vigueur de la loi ne rende caduques les commissions régionales d'inscription et, partant, les chambres régionales de discipline.
A l'article 76 (information des actionnaires sur les méthodes de travail du conseil d'administration ou du conseil de surveillance), la commission a adopté, outre un amendement de précision, deux amendements de coordination et un amendement corrigeant une erreur matérielle, un amendement proposant que le compte rendu relatif à l'organisation concrète des travaux du conseil d'administration et à la mise en oeuvre de procédures de contrôle interne figure dans un rapport joint au rapport annuel de gestion afin d'éviter un nouveau rapport spécial.
A l'article 77 (amélioration de l'information des actionnaires en vue de la tenue de l'assemblée générale), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 78 (rapport du commissaire aux comptes sur les méthodes et procédures de contrôle interne), la commission a adopté un amendement prévoyant que le rapport consignant les observations du commissaire aux comptes sur les procédures de contrôle interne mises en oeuvre pour l'élaboration et le traitement de l'information comptable et financière serait joint au rapport du commissaire aux comptes sur la certification des comptes.
A l'article 80 (régime des conventions courantes conclues à des conditions normales), la commission a adopté un amendement visant à revenir sur les obligations d'information relatives aux conventions courantes conclues à des conditions normales, introduites dans le code de commerce par la loi du 15 mai 2001 sur les nouvelles régulations économiques.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi proposait seulement de limiter la portée des dispositions fixant le régime des conventions courantes en introduisant un nouveau critère prenant en considération le point de savoir si « leur objet ou leurs implications financières [était] de faible importance pour l'ensemble des parties ». Il a estimé que ces notions paraissaient par essence très fluctuantes du fait de leur subjectivité ce qui n'était favorable ni à la transparence, ni à la sécurité juridique.
Les conventions courantes pouvant se compter par centaines dans les sociétés d'une certaine importance, M. Jean-Jacques Hyest a estimé que la communication de leur liste ne paraissait pas de nature à renforcer la transparence, trop d'information tuant l'information. Aussi a-t-il jugé préférable de supprimer ces dispositions introduites par la loi relative aux nouvelles régulations économiques.
Approuvé par M. Patrice Gélard, M. François Zocchetto a déclaré que cette mesure était très attendue.
Sous le bénéfice des ces amendements, la commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi de sécurité financière.