Mardi 23 novembre 1999

LOIS CONSTITUTIONNELLES, LEGISLATION, SUFFRAGE UNIVERSEL, REGLEMENT ET ADMINISTRATION GENERALE

Table des matières

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Elections - Diverses propositions de loi relatives aux lois électorales visant l'interdiction de candidatures multiples, les élections municipales, cantonales et législatives - Examen d'un amendement

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen d'un amendement aux conclusions de la commission sur les propositions de loi n°s 493 (1997-1998) présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, tendant à interdire les candidatures multiples aux élections cantonales, 494 (1997-1998) présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, relative à l'élection des députés et à l'élection des conseillers généraux, 465 (1997-1998) présentée par M. Bernard Joly, visant à généraliser l'interdiction des candidatures multiples aux élections, 482 (1997-1998) présentée par M. Philippe Marini et plusieurs de ses collègues, portant diverses dispositions relatives aux élections municipales, cantonales et législatives et 548 (1997-1998) présentée par M. Georges Gruillot et plusieurs de ses collègues, relative aux conditions d'éligibilité des candidats aux élections cantonales et aux déclarations de candidatures au deuxième tour des élections cantonales et législatives.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a exposé que M. Philippe de Broissia avait déposé un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article premier afin d'instituer un suppléant, élu en même temps que le conseiller général, et appelé à le remplacer en cas de décès ou de nomination à des fonctions incompatibles.

Il a indiqué qu'il s'agirait d'éviter les élections partielles, l'auteur de l'amendement faisant valoir que le mandat de conseiller général était le seul pour lequel une suppléance n'a pas été prévue, à l'exception de ceux de président de la République et de conseiller municipal d'une commune de moins de 3.500 habitants.

M. Christian Bonnet, rapporteur, a considéré préférable, compte tenu de l'importance excessive trop souvent accordée aux sondages d'opinion, de maintenir, à l'occasion de ces élections partielles, la possibilité donnée aux électeurs de s'exprimer.

Il a fait valoir que si le taux de participation aux élections partielles était le plus souvent assez faible, il existait quelques exceptions notables.

M. Patrice Gélard a observé que cet amendement pouvait aussi être motivé par un souci de meilleure préparation de la succession du conseiller général, M. Jean-Jacques Hyest estimant qu'un suppléant n'avait pas nécessairement vocation à devenir le successeur du titulaire.

M. Pierre Fauchon a souligné que le conseiller général avait une relation personnelle avec les électeurs et que l'amendement méconnaissait la nature propre de ce mandat. Il a ajouté que les élections partielles ne présentaient pas d'inconvénients.

M. Luc Dejoie s'est interrogé sur la rédaction de l'amendement, lequel se référait à des nominations à des fonctions incompatibles.

M. Jacques Larché, président, a observé que l'adoption de l'amendement entraînerait, pendant les trois années séparant les deux prochains renouvellements partiels, deux catégories de conseillers généraux, les uns étant dotés d'un suppléant et les autres n'en ayant pas.

M. Pierre Fauchon a relevé qu'un suppléant pourrait devenir conseiller général sans avoir été élu personnellement, M. Nicolas About remarquant que tel était déjà le cas pour les députés.

A M. Nicolas About qui soulignait l'importance de réviser le régime des suppléants à l'Assemblée nationale, en particulier pour les ministres, M. Jacques Larché, président, a rappelé que sur cette question, déjà examinée par le Parlement, il n'avait pas pu être trouvé une solution recevant l'assentiment du plus grand nombre.

La commission a donné un avis défavorable à cet amendement.

PJLF pour 2000 - Audition de Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, ministre de la justice

Au cours d'une seconde séance qui s'est tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission a procédé à l'audition de Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, sur lescrédits de son ministère pour 2000.

Présentant les grandes lignes de son budget, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord relevé trois chiffres à retenir :

- 1 milliard de francs d'augmentation des crédits globaux du ministère, soit une progression de 3,9 %, trois fois supérieure à celle de l'ensemble du budget de l'Etat ;

- 1.237 créations de postes, soit la plus forte hausse de tous les ministères ;

- et 16 % d'accroissement des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse, avec 380 créations d'emplois dont 258 emplois d'éducateurs.

Elle a rappelé que sur les trois premiers budgets de la législature, les crédits de son ministère avaient progressé de 3,4 milliards de francs, soit une hausse de 14 %, et que près de 3.000 emplois avaient été créés, ce qui montrait que l'effort budgétaire s'inscrivait dans la durée.

Elle a ensuite déclaré qu'elle avait fixé deux objectifs principaux à savoir, d'une part, l'amélioration de la justice au quotidien et, d'autre part, la mise en oeuvre des réformes, précisant que ces deux objectifs étaient complémentaires.

Mme Elisabeth Guigou a estimé que l'amélioration de la justice au quotidien passait à la fois par la réduction des délais de jugement et par une meilleure qualité du service public de la justice.

S'agissant de la réduction des délais, elle a considéré qu'il importait de parvenir à une maîtrise des flux de contentieux en amont, notamment grâce au développement des alternatives aux poursuites pénales, de la transaction, de la conciliation et de la médiation civile, ainsi qu'à la création de maisons de justice et du droit. Elle a à cet égard insisté sur l'importance des dispositions de la loi du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit.

Elle a ajouté qu'en limitant le nombre de détentions provisoires, la création du juge de la détention permettrait de remédier à la surpopulation carcérale et donc, à terme, de réaliser des économies sur les dépenses de l'administration pénitentiaire.

Elle a en outre jugé que la simplification du divorce qu'elle comptait mettre en oeuvre prochainement aurait une incidence positive sur les délais de jugement en permettant la réduction de la durée des procédures.

A propos des délais de jugement, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a d'ailleurs précisé qu'en ce qui concernait le premier degré de juridiction, on assistait à une stabilisation des délais moyens, autour de cinq mois pour les tribunaux d'instance et de seize mois pour les affaires pénales dans les tribunaux de grande instance, et entre neuf et dix mois et demi pour les affaires civiles dans ces mêmes tribunaux.

Elle a cependant reconnu que la situation des cours d'appel s'était en revanche dégradée très rapidement avec des délais moyens passés de 13,5 mois en 1993 à 17,4 mois en 1998, soulignant qu'elle avait mis en place un véritable plan d'urgence pour faire face à cette situation en augmentant de 10 % les effectifs, soit une création de 90 postes et en concentrant les renforts sur la dizaine de cours les plus surchargées.

Elle a par ailleurs indiqué que des efforts de gestion avaient permis de maîtriser la dérive des frais de justice qui constituaient, avec 1,7 milliard de francs, le premier poste de dépenses du ministère, et qui avaient augmenté de 100 millions de francs par an jusqu'en 1998. Elle a en effet constaté qu'une stabilisation de ces dépenses avait été obtenue notamment grâce à la mise en oeuvre de contrats de gestion avec les cours d'appel et qu'une économie de 100 millions de francs serait donc réalisée cette année par rapport aux crédits votés. Elle a en outre précisé que cette économie permettrait l'autofinancement de mesures nouvelles telles que l'indemnisation des personnes abusivement détenues ou la détection de l'usage de stupéfiants lors des accidents de la route, ainsi que la prise en charge d'un plus grand nombre de délégués du procureur.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a enfin fait le point sur le projet de déménagement du tribunal de grande instance de Paris, rappelant qu'elle avait récemment annoncé à l'Assemblée nationale le lancement de cette opération. Elle a fait observer que les locaux actuels du palais de justice étaient très insuffisants depuis déjà plusieurs décennies, tant en superficie, car 90.000 m2 seulement étaient disponibles pour trois juridictions alors qu'il en faudrait 150.000 m2, qu'en termes qualitatifs, car ces locaux ne comportaient pas de bureaux pour les magistrats, ni de salle d'audience permettant d'accueillir des procès exceptionnels réunissant un grand nombre de prévenus et n'offraient pas de conditions de travail satisfaisantes ni de garanties suffisantes de sécurité. Elle a ajouté que cette insuffisance rendait nécessaire la location de locaux complémentaires, d'un coût élevé pour les finances publiques (60 millions de francs par an de loyers).

Après avoir rappelé que la réflexion engagée par ses prédécesseurs avait fait ressortir des désaccords entre les différents acteurs concernés quant au choix de la juridiction appelée à déménager, elle a indiqué qu'elle avait engagé une concertation qui avait abouti à la proposition d'un déménagement du tribunal de grande instance. S'agissant du financement de cette opération, elle a précisé qu'elle avait obtenu l'inscription de 350 millions de francs d'autorisations de programme en loi de finances rectificative pour 1999 en vue du lancement de la première tranche de cette opération, particulièrement coûteuse en termes d'acquisitions foncières.

Elle a en outre réfuté les objections émises par les avocats à l'égard de ce projet, en rappelant que ceux-ci avaient été consultés et que cette opération, loin de disperser les implantations des juridictions parisiennes, permettrait de les concentrer en passant des cinq sites actuels à deux sites seulement.

Enfin, elle a conclu son exposé en annonçant que 200 millions de francs d'autorisations de programme supplémentaires seraient également inscrits en loi de finances rectificative pour financer la construction d'une nouvelle prison à la Réunion, cette opération s'ajoutant à la poursuite du programme 4000 et du programme de rénovation de cinq grandes maisons d'arrêt.

A l'issue de cette présentation, Mme Dinah Derycke, rapporteur pour avis sur les services généraux du budget de la justice, a demandé au garde des sceaux si, compte tenu des besoins importants nécessités par la mise en oeuvre des nouvelles réformes, les créations de postes de magistrats seraient suffisantes pour assurer la résorption des stocks, face à l'allongement constant des délais de jugement.

Elle a par ailleurs souhaité savoir quelles étaient les perspectives retenues pour la poursuite de la réforme de la carte judiciaire, dont la première étape venait d'être réalisée avec la suppression d'un certain nombre de tribunaux de commerce.

Elle a en outre interrogé le garde des sceaux sur le bilan de la mise en place des premiers pôles économiques et financiers, sur la destination des crédits provisionnels inscrits au titre de la réforme du statut de la magistrature, sur le rôle et les missions des 1.050 agents de justice dont le recrutement était prévu l'année prochaine et, enfin, sur les actions entreprises en vue d'une meilleure maîtrise de l'évolution des frais de justice.

M. Georges Othily, rapporteur pour avis sur l'administration pénitentiaire, a tout d'abord rappelé que la loi relative au placement sous surveillance électronique avait été votée en décembre 1997. Il a souhaité savoir quand auraient finalement lieu les premières expérimentations et quels seraient les sites retenus. Il a ensuite souligné que des incidents regrettables étaient intervenus dans les établissements pénitentiaires de Beauvais et de Riom ces derniers mois et qu'ils avaient donné lieu à des sanctions. Il a demandé où en était la réflexion sur le contrôle externe de l'administration pénitentiaire. Enfin, il a interrogé le garde des sceaux sur les travaux de la commission chargée de réfléchir à une réforme de la libération conditionnelle.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis des crédits de la protection judiciaire de la jeunesse, s'est félicité de la progression des crédits consacrés à la justice en général et à la protection judiciaire de la jeunesse en particulier.

Il a constaté que 5.400 mesures judiciaires concernant des mineurs étaient actuellement en attente d'exécution, qu'un tiers des mesures prononcées ne recevaient pas de début d'application avant un délai de trois à six mois et que 7,7 % des mesures de suivi en milieu ouvert étaient en attente d'exécution dans le secteur public. Il a donc souhaité savoir si les moyens nouveaux prévus pour l'exercice budgétaire 2000 permettraient de réduire ce délai ainsi que le stock de mesures en attente.

M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, s'est ensuite inquiété de la réalisation du programme d'équipement de la protection judiciaire de la jeunesse. Il a remarqué que de 1995 à 1999, seules, 47 % des places d'hébergement programmées avaient effectivement été réalisées. Considérant que la moitié des autorisations de programme votées par le Parlement finançait la rénovation des structures d'hébergement existantes, il a interrogé la ministre sur le financement de la création des nouveaux foyers, centres de placement immédiat et centres éducatifs renforcés.

Abordant ensuite la question des relations entre le service public de la justice et les collectivités territoriales, M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, a mis en évidence la participation financière croissante des collectivités locales, à travers des actions de partenariat comme les contrats locaux de sécurité, les contrats de plan Etat-régions ou encore la responsabilité des services départementaux de l'aide sociale en matière de protection administrative de l'enfance. Il s'est donc demandé si le financement de la justice, mission régalienne de l'Etat, n'était pas de plus en plus pris en charge par les collectivités locales.

Il a ensuite attiré l'attention de la ministre sur la rémunération des avocats, notamment en matière de médiation pénale. Il a regretté l'absence d'indemnisation des avocats assistant les mineurs, lors d'une audition dans le bureau du juge.

Enfin, à propos de la loi sur le pacte civil de solidarité, il s'est demandé s'il était normal qu'une circulaire soit mise en application avant même la publication du décret d'application de la loi.

Répondant aux questions de Mme Dinah Derycke, rapporteur pour avis, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord précisé, à propos des créations de postes de magistrats, que si 34 postes seulement avaient effectivement été ciblés pour la résorption des stocks des cours d'appel, les 178 autres créations de postes prévues seraient affectées tant à la mise en oeuvre des réformes qu'au renforcement des moyens de travail courant dans les tribunaux de grande instance, précisant qu'un certain nombre de ces magistrats seraient placés auprès des chefs de cour d'appel pour faire face aux besoins les plus urgents. Elle a en outre souligné que pour la deuxième année consécutive, elle avait réussi à obtenir les crédits nécessaires à la mise en oeuvre de nouvelles réformes avant même le vote de celles-ci, évoquant les exemples de la création du juge de la détention provisoire et le projet de mixité des tribunaux de commerce.

Au sujet de la carte judiciaire, le garde des sceaux a déclaré que la réforme de la carte des tribunaux de commerce serait achevée à la fin du mois de décembre prochain et qu'ensuite il conviendrait de réfléchir à la réforme de la carte des autres juridictions en fonction des spécificités locales et des contraintes de la mise en place du juge de la détention provisoire, considérant que cette réforme ne passerait pas seulement par la suppression de juridictions, mais aussi par la mise en place de greffes détachés et d'audiences foraines.

A propos des pôles financiers, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, s'est félicitée du bon fonctionnement du pôle de Bastia, constatant sa bonne coopération avec le pôle de Paris et avec le tribunal de grande instance d'Ajaccio. Elle a annoncé qu'elle envisageait la création de dix à douze pôles financiers au total qui pourraient notamment être implantés à Bordeaux, Nanterre et Fort-de-France et que 45 agents du ministère des finances seraient à terme mis à disposition de ces pôles, 19 de ces assistants spécialisés ayant déjà pris leurs fonctions au 1er juin 1999.

Après avoir rappelé que 18 millions de francs l'an dernier, puis 20 millions de francs cette année avaient été provisionnés en vue de financer la réforme qui résulterait du futur projet de loi organique relatif au statut de la magistrature, Mme Elisabeth Guigou a annoncé qu'elle ferait connaître l'avant-projet de cette réforme au début de la semaine suivante pour permettre aux parlementaires d'avoir une idée précise des dispositions relatives à la responsabilité des magistrats.

S'agissant du recrutement des agents de justice, elle a précisé que ces emplois-jeunes étaient destinés à seconder les fonctionnaires de justice dans leurs tâches et qu'ils seraient par exemple chargés de contribuer à l'animation culturelle ou éducative dans les foyers de la protection judiciaire de la jeunesse, les établissements pénitentiaires ou les associations de réinsertion, ajoutant que des fiches de postes très précises étaient élaborées en concertation avec les organisations syndicales de fonctionnaires et présentées aux comités techniques paritaires.

Enfin, après avoir rappelé que les frais de justice étaient pour 70 % liés à l'activité pénale des juridictions, Mme Elisabeth Guigou a déclaré que les actions menées en vue d'une meilleure maîtrise de ces frais n'allaient pas sans difficultés et soulevaient de nombreuses protestations parmi les organisations syndicales de magistrats. Elle a cependant constaté que le renforcement du contrôle du parquet sur les devis relatifs aux expertises non tarifées avait permis de réaliser des économies substantielles, observant par ailleurs que les éléments les plus spectaculaires des frais de justice n'étaient pas forcément les plus coûteux, les déplacements de magistrats et de fonctionnaires ne représentant par exemple que 0,5 % du total.

Répondant à M. Georges Othily, rapporteur pour avis, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord noté qu'il était effectivement temps que la période des études préalables prenne fin en ce qui concerne la mise en oeuvre de la loi relative au placement sous surveillance électronique. Elle a indiqué que des incidents extrêmement graves s'étaient déroulés à la prison de Beauvais qui avaient donné lieu à des sanctions de la part de la Chancellerie. Elle a indiqué qu'à la prison de Riom, le problème semblait être l'alcoolisme récurrent du directeur de l'établissement. Elle a indiqué que celui-ci avait été suspendu dans l'attente d'une décision disciplinaire.

Le garde des Sceaux a indiqué que M. Guy Canivet, premier président de la Cour de cassation, avait été chargé de piloter un groupe de travail sur le contrôle externe de l'administration pénitentiaire. Elle a confirmé qu'elle ne souhaitait pas que le contrôle de l'administration pénitentiaire soit inclus parmi les missions du futur conseil de déontologie de la sécurité, mais qu'elle était néanmoins favorable à un renforcement du contrôle effectif des établissements pénitentiaires par les magistrats ainsi qu'au développement d'un contrôle externe par exemple par la création de médiateurs.

M. Jacques Larché, président, revenant sur les incidents intervenus à la prison de Beauvais, a souligné que les magistrats, et notamment les juges de l'application des peines, devaient en principe exercer un contrôle sur les établissements pénitentiaires. Il a demandé si les magistrats avaient réellement exercé leurs prérogatives dans le cas de la prison de Beauvais, et si, dans le cas contraire, des sanctions avaient été prises. Il a en outre noté que l'affaire de Riom avait été rendue publique par l'Observatoire international des prisons.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a alors précisé que le procureur n'avait pas engagé de poursuites à Beauvais et qu'elle le regrettait. Elle a souligné qu'une telle affaire faisait partie de celles dans lesquelles elle estimait souhaitable d'utiliser le droit d'action propre du garde des Sceaux, prévu par le projet de loi relatif à l'action publique en matière pénale. Elle a en revanche précisé qu'elle n'avait pas donné d'instruction au procureur conformément à la règle de conduite qu'elle s'était fixée dès son arrivée à la Chancellerie.

La ministre a indiqué que les magistrats n'avaient effectivement pas été assez présents à la prison de Beauvais. Elle a précisé qu'elle avait demandé un rapport complet et précis sur la responsabilité de l'ensemble des acteurs. Elle a en outre ajouté qu'elle n'avait pas été satisfaite de la manière dont le précédent directeur de l'administration pénitentiaire avait traité cette affaire. Elle a enfin souhaité rappeler que cette affaire avait été découverte en septembre 1997 et que les faits remontaient donc à avant cette période. A propos de l'affaire de Riom, elle a indiqué que des mesures avaient été prises avant que l'affaire ne soit évoquée dans la presse à l'initiative de l'Observatoire international des prisons.

A propos de la libération conditionnelle, Mme le garde des Sceaux a observé que le rapport de la commission qu'elle avait mise en place sur ce sujet lui serait remis au début de l'année prochaine. Elle a fait valoir qu'il s'agissait d'un sujet extrêmement important, le nombre de libérations conditionnelles diminuant régulièrement.

Elle a alors indiqué qu'elle avait fait bénéficier de cette mesure M. Philippe Maurice, condamné à mort, en 1979, pour le meurtre de deux fonctionnaires de sécurité, puis gracié par M. François Mitterrand. Elle a souligné que ce détenu avait opéré une conversion spectaculaire au cours de sa détention, entreprenant des études très poussées, et qu'il était actuellement en semi-liberté. Elle a observé néanmoins que cette décision avait été difficile à prendre, les familles des personnes tuées ainsi que les corps des fonctionnaires auxquels elles appartenaient n'ayant pas oublié les faits survenus il y a plus de vingt ans.

En réponse à M. Patrice Gélard, rapporteur pour avis, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a constaté que 2.570 mesures étaient en attente d'exécution dans le secteur public et 2.830 dans le secteur habilité. Elle a indiqué que 67 emplois d'éducateurs allaient être créés afin de résorber le stock de mesures en attente, sans que cette activité constitue leur unique mission. Enfin elle a souligné la responsabilité des conseils généraux dans l'exécution des décisions de justice, beaucoup de mesures en attente concernant l'enfance en danger.

S'agissant de l'hébergement des mineurs en danger et des mineurs délinquants, Mme Elisabeth Guigou a annoncé que les objectifs quantitatifs fixés par le Conseil de sécurité intérieure (CSI) allaient être atteints, au moyen de la création de 50 centres de placement immédiat et de 100 centres éducatifs renforcés. Elle a ajouté que 13 centres de placement immédiat allaient ouvrir d'ici fin 1999, y compris par transformation des centres existants, cet effort considérable étant réalisé à effectif constant. Elle a rappelé que l'objectif des centres de placement immédiat était l'accueil d'urgence des mineurs 24 heures sur 24 et sept jours sur sept, avant l'orientation vers une structure d'accueil.

Elle a jugé que les centres éducatifs renforcés étaient conformes aux attentes du CSI, qu'ils accueillaient au maximum une dizaine de mineurs, chaque jeune étant encadré par au moins deux adultes et n'étant jamais laissé seul, grâce à la présence de nuit d'au moins un éducateur. Elle a invité la commission à visiter les centres éducatifs renforcés, destinés à accueillir quelque 500 jeunes multirécidivistes pour une durée limitée inférieure à trois mois.

Mme Elisabeth Guigou a jugé que le partenariat entre les collectivités locales et la protection judiciaire de la jeunesse permettait à la justice d'être davantage présente sur le terrain et recueillait l'adhésion des élus locaux. Elle a mis en évidence le succès des contrats locaux de sécurité et des maisons de justice et du droit, jugeant utile que l'exercice régalien de la justice dans les tribunaux laisse la place à une " troisième voie ", en particulier à la médiation et à la transaction.

S'agissant de l'indemnisation des avocats, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a fait part des efforts consentis pour rémunérer les avocats qui participent à une transaction ou à une composition pénale, y compris dans l'hypothèse où celles-ci n'aboutiraient pas.

Enfin elle a indiqué que la loi du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit, promouvant la médiation pénale, devrait donner lieu à des décrets d'application après concertation avec les professions juridiques intéressées.

M. Pierre Fauchon a souhaité savoir si le déménagement du tribunal de grande instance de Paris s'accompagnerait du déplacement de la police judiciaire installée au Quai des Orfèvres. Il a en outre demandé comment étaient appliquées les dispositions législatives permettant le recrutement de magistrats à titre temporaire.

M. Jacques Larché, président, a évoqué les concours exceptionnels de magistrats, intervenus au cours des deux dernières années. Il a demandé si ce recrutement en nombre ne créait pas un problème d'équilibre avec le nombre de magistrats passant par l'école nationale de la magistrature.

Mme Elisabeth Guigou, garde des Sceaux, ministre de la justice, a alors précisé que le rapport entre les magistrats issus de l'école et ceux recrutés par d'autres voies n'était pas modifié dans la mesure où le nombre de postes offerts au concours d'accès à l'école nationale de la magistrature avait également été accru. Elle a indiqué que sur 6.500 magistrats, 80 % étaient issus de l'école.

M. Robert Badinter s'est inquiété des effets de ces recrutements exceptionnels de magistrats. Il a observé que ces concours suscitaient un certain découragement au sein des instituts d'études judiciaires, les étudiants constatant qu'ils préparaient un concours très difficile alors même qu'il devenait possible d'accéder à la magistrature par des voies qu'ils pouvaient percevoir comme impliquant un moindre investissement.

M. Jacques Larché, président, a souligné que le rapport actuel entre le nombre de candidats au concours d'accès à l'école nationale de la magistrature et le nombre de reçus était tel que se développait le sentiment que ce concours devenait aléatoire et que ses résultats pouvaient être injustes.

Mme le garde des sceaux a alors souligné qu'un très grand nombre de candidats s'étaient présentés aux concours exceptionnels organisés au cours des deux dernières années. Elle a fait valoir que ces candidats étaient de grande qualité et qu'ils apporteraient beaucoup à la magistrature. Elle a indiqué que les personnes recrutées étaient toutes docteurs en droit et que des précautions avaient été prises afin de recruter des candidats ayant une expérience professionnelle. Elle a enfin fait valoir qu'il lui paraissait plus important de recruter des magistrats ayant une attitude humaine et accessibles au doute plutôt que des magistrats nécessairement issus de l'école nationale de la magistrature.

Répondant à M. Pierre Fauchon, la ministre a indiqué que le déménagement du " quai des Orfèvres " n'était pas prévu. Elle a souligné que quatre magistrats à titre temporaire, seulement, étaient actuellement en poste.

M. Jacques Peyrat s'est félicité du nombre important des créations de postes. Il s'est toutefois demandé si le nombre de créations de postes de magistrats suffirait pour résorber les retards actuels dans les juridictions, assurer la réforme des tribunaux de commerce, et permettre la création des juges de la détention provisoire. Il s'est ensuite déclaré très inquiet de la situation de la maison d'arrêt de Nice, soulignant qu'une commission avait conclu qu'il existait des risques d'électrisation du personnel et des détenus, que les chaudières étaient en très mauvais état et que les toitures menaçaient de s'affaisser. Il a demandé si le garde des sceaux envisageait la construction d'un nouvel établissement pénitentiaire à Nice. Evoquant la demande de création d'une chambre détachée de la cour d'appel à Nice, il a fait observer que les collectivités territoriales étaient prêtes à participer à l'effort nécessaire.

M. Jacques Larché, président, a alors rappelé que son conseil général finançait la construction de gendarmeries ensuite louées à l'Etat. Il a indiqué qu'il avait proposé de faire de même pour les commissariats de police et s'est demandé s'il ne serait pas possible d'envisager une solution similaire pour des établissements pénitentiaires.

M. Jacques Peyrat a souligné que, pour la cour d'appel, il avait proposé les locaux de la mairie que la municipalité s'apprêtait à quitter. Il a enfin rappelé que la Cour d'appel d'Aix-en-Provence était située à 180 km de Nice.

M. René-Georges Laurin a demandé pourquoi la loi relative aux placements sous surveillance électronique n'était toujours pas en application. Il a souligné que les systèmes de bracelets électroniques donnaient d'excellents résultats à l'étranger.

M. Robert Bret a souhaité savoir quelles mesures étaient envisagées pour le reclassement des greffiers des tribunaux de commerce, compte tenu de la réforme de la carte de ces tribunaux. Evoquant le recrutement exceptionnel d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, il a observé que ces éducateurs ne bénéficieraient que d'une formation de six mois et s'est demandé si cette durée serait suffisante.

M. Jacques Larché, président, a observé que l'aide judiciaire était accordée aux citoyens défavorisés et constituait un moyen essentiel pour faciliter l'accès au droit. Il a toutefois constaté que cette aide judiciaire n'était pas accordée à certaines catégories de personnes disposant de revenus très moyens et que celles-ci rencontraient de grandes difficultés pour faire valoir leurs droits dans de bonnes conditions.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a rappelé que, si le projet de budget était adopté, elle aurait créé 482 postes de magistrats en trois ans. Elle a indiqué que 100 créations de postes prévues par le projet de budget pour 2000 visaient à permettre la réforme des tribunaux de commerce et que 48 postes avaient pour objet de mettre en place les juges de la détention provisoire, 60 postes ayant déjà été consacrés à cette réforme dans le budget de 1999. Elle a précisé que les juges de la détention provisoire ne seraient pas répartis uniformément sur le territoire, le nombre de placements en détention provisoire étant très faible dans certains tribunaux.

A propos de la prison de Nice, la ministre a souligné qu'elle était parfaitement consciente de la situation, mais qu'elle avait dû faire des choix pour le " programme 4000 " de construction d'établissements pénitentiaires. Elle a précisé que la construction de six établissements était d'ores et déjà prévue à Toulouse, Lille, Lyon, Liancourt, Meaux et Toulon et qu'elle avait décidé la construction d'un établissement supplémentaire à la Réunion. Elle a fait valoir que la tranche suivante de constructions pourrait inclure la réalisation d'établissements à Nice, Le Mans et Lyon.

A propos de la possibilité que les collectivités territoriales financent la construction d'établissements pénitentiaires et les louent à l'Etat, Mme le garde des sceaux a fait valoir qu'elle méritait d'être étudiée de près, mais a observé qu'il lui faudrait s'assurer au préalable que son collègue du budget accepterait de financer aussi volontiers des locations que des investissements. Elle a enfin noté que si le financement du " programme 4000 " avait commencé à être assuré dès 1996 et 1997, il serait dès aujourd'hui possible d'envisager la construction d'autres établissements.

Evoquant l'éventualité de la création d'une cour d'appel à Nice, la ministre a estimé que les Alpes-Maritimes appartenaient pleinement à la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et que le plus urgent était de renforcer les effectifs de la Cour d'appel d'Aix-en-Provence, juridiction parmi les plus encombrées de France. Elle a rappelé que neuf conseillers avaient été nommés dans cette Cour d'appel en deux ans.

Revenant sur la loi relative au placement sous surveillance électronique, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a rappelé qu'il s'agissait d'un procédé totalement nouveau, qu'il avait fallu réaliser des études techniques sur les procédés utilisables et choisir une entreprise capable de fabriquer le matériel adapté. Elle a précisé que les premières expérimentations se dérouleraient dans les centres pour peines aménagées en cours de réalisation à Metz et à la prison des Baumettes à Marseille.

A propos des greffiers des tribunaux de commerce, la ministre a indiqué que la situation de beaucoup d'entre eux était déjà réglée et que le nécessaire serait fait pour permettre le reclassement des personnes touchées par la réforme des tribunaux. A propos de la protection judiciaire de la jeunesse, elle a indiqué que les concours exceptionnels avaient été organisés de manière à recruter des personnes ayant déjà des compétences ou de l'expérience dans les domaines concernés et que la formation en alternance allait être développée. Elle a précisé que la formation en alternance serait également prévue pour les éducateurs recrutés par la voie des concours habituels. Elle a enfin rappelé que le rôle de ces éducateurs, qui sont souvent des éducatrices, s'exerçait parfois, au moins dans un premier temps, dans des conditions difficiles, ceux-ci étant confrontés à des jeunes en grande difficulté et souvent agressifs.

Répondant à M. Patrice Gélard à propos du PACS, Mme le garde des sceaux a estimé qu'il appartenait au Gouvernement d'appliquer immédiatement la loi lorsqu'elle était suffisamment précise. Elle a fait valoir que les conditions d'enregistrement du pacte civil de solidarité étaient définies de manière précise par la loi et qu'il était possible d'appliquer celle-ci sans attendre la parution des décrets d'application. Elle a ajouté qu'il était rare que des parlementaires s'inquiètent de l'application trop rapide d'une loi par le Gouvernement. Elle a enfin précisé que les décrets d'application paraîtraient rapidement après leur examen par la CNIL et le Conseil d'Etat et que le Gouvernement tiendrait le plus grand compte des observations du Conseil constitutionnel.

M. Patrice Gélard a alors rappelé que la signature d'un PACS impliquait la présentation d'un certificat assurant qu'une personne concernée n'avait pas déjà souscrit un PACS encore en vigueur. Il a estimé que la production de tels certificats était actuellement impossible, les registres n'existant pas. Il a enfin exprimé la crainte qu'une validation législative des PACS signés avant la parution des décrets ne soit demandée au Parlement si la circulaire venait à être annulée.

M. Jacques Larché, président, a observé que le Conseil constitutionnel avait formulé de telles réserves à propos de cette loi que le texte paraissait aujourd'hui très différent de ce qu'il était avant son examen par le Conseil constitutionnel. Il a rappelé que le Conseil constitutionnel avait précisé que la signature d'un PACS impliquait l'existence d'une vie de couple et s'est demandé comment on vérifierait que cette condition était remplie.

Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a alors indiqué que les réserves d'interprétation du Conseil constitutionnel ne posaient aucune difficulté et qu'elles correspondaient à des réserves qu'elle avait elle-même formulées lors des débats.

M. Robert Badinter a rappelé que les décisions du Conseil constitutionnel, et notamment les réserves d'interprétation qu'il formulait, s'imposaient à toutes les autorités de l'Etat.

M. Jacques Larché, président, a fait valoir que ces réserves d'interprétation, compte tenu de leur autorité, constituaient en quelque sorte une nouvelle catégorie de normes.

Elections - Diverses propositions de loi relatives aux lois électorales visant l'interdiction de candidatures multiples, les élections municipales, cantonales et législatives - Examen d'un sous-amendement

Puis, la commission a examiné un sous-amendement à l'amendement aux conclusions de la commission sur les propositions de loi n°s 493 (1997-1998) présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, tendant à interdire les candidatures multiples aux élections cantonales, 494 (1997-1998) présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste, relative à l'élection des députés et à l'élection des conseillers généraux, 465 (1997-1998) présentée par M. Bernard Joly, visant à généraliser l'interdiction des candidatures multiples aux élections, 482 (1997-1998) présentée par M. Philippe Marini et plusieurs de ses collègues, portant diverses dispositions relatives aux élections municipales, cantonales et législatives, et 548 (1997-1998) présentée par M. Georges Gruillot et plusieurs de ses collègues, relative aux conditions d'éligibilité des candidats aux élections cantonales et aux déclarations de candidatures au deuxième tour des élections cantonales et législatives.

M. Jacques Larché, président, a informé la commission de ce que MM. Michel Mercier et René Trégouët venaient de déposer un sous-amendement n° 2 à l'amendement n° 1 de M. Philippe de Broissia, tendant à insérer un article additionnel après l'article 1er de la proposition de loi.

Il a indiqué que ce sous-amendement tendait à prévoir, en cas de fusion de deux cantons n'appartenant pas à la même série de renouvellement, une élection pour pourvoir au siège du nouveau canton, au lieu que le conseiller général dont le mandat n'est pas achevé devienne l'élu de ce canton.

M. Jacques Larché, président, a ajouté que le sous-amendement prévoyait aussi que le conseiller général de l'ancien canton non renouvelable, s'il n'était pas élu dans le nouveau canton, achèverait son mandat.

Il a précisé que ce sous-amendement, destiné à faire prévaloir une solution démocratique à des situations particulières, ne pourrait pas être adopté, si le Sénat rejetait l'amendement n° 1, sur lequel la commission avait émis un avis défavorable.

En conséquence, sur la proposition de M. Jacques Larché, président, et en accord avec M. Christian Bonnet, rapporteur, la commission a décidé de rectifier ses conclusions afin d'intégrer la disposition proposée à l'article 2 de la proposition de loi.

Mercredi 24 novembre 1999

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Elections - Incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives - Désignation de candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission a tout d'abord désigné, pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi relatif aux incompatibilités entre mandats électoraux et fonctions électives, comme candidats titulaires : M. Jacques Larché, président, MM. Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Daniel Hoeffel, Paul Girod, Guy Allouche et Michel Duffour, et comme candidats suppléants : MM. Guy Cabanel, Luc Dejoie, Mme Dinah Derycke, MM. Jean-Jacques Hyest, Henri de Richemont, Lucien Lanier et Jean-Claude Peyronnet.

Nomination de rapporteur

Puis elle a nommé M. Pierre Fauchon rapporteur de sa proposition de loi n° 9 rectifiée (1999-2000) tendant à préciser la définition des délits non intentionnels.

Outre-mer - Ratification des ordonnances relatives aux mesures législatives nécessaires à l'actualisation et l'adaptation du droit applicable outre-mer - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, à l'examen des amendements au projet de loi n°421 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, portant ratification des ordonnances n° 98-580 du 8 juillet 1998, n° 98-582 du 8 juillet 1998, n° 98-728 du 20 août 1998, n°98-729 du 20 août 1998, n° 98-730 du 20 août 1998, n° 98-732 du 20 août 1998, n° 98-774 du 2 septembre 1998 prises en application de la loi n° 98-145 du 6 mars 1998 portant habilitation du Gouvernement à prendre, par ordonnances, les mesures législatives nécessaires à l'actualisation et à l'adaptation du droit applicable outre-mer.

La commission a émis un avis favorable sur le sous-amendement n° 22 du Gouvernement à l'amendement n° 5 de la commission insérant un article additionnel après l'article 2 (alignement de la définition du délit relatif à la prise de paris sur les courses de chevaux en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie), afin d'autoriser, par dérogation et à titre transitoire, les prises de paris dans l'enceinte des hippodromes, jusqu'à ce que les premières sociétés de pari mutuel soient effectivement créées en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

La commission a émis un avis favorable sur l'amendement n° 19 du Gouvernement tendant à insérer un article additionnel après l'article 3 pour insérer un article 9 bis dans l'ordonnance n° 98-728 du 20 août 1998 afin d'étendre à la collectivité territoriale de Mayotte les articles du code de procédure pénale relatifs à l'amende forfaitaire.

La commission a émis un avis favorable sur deux amendements présentés par le Gouvernement proposant chacun d'insérer un article additionnel après l'article 4 : l'amendement n° 20 tendant à permettre qu'un même magistrat délégué dans les fonctions de commissaire du gouvernement exerce ses fonctions à la chambre territoriale des comptes de la Polynésie française et à celle de la Nouvelle-Calédonie, et l'amendement n° 21 ayant pour objet de préciser que les communes de la Nouvelle-Calédonie ayant conclu avec l'Etat un contrat dans le domaine économique, social et culturel en application de la loi du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie restent éligibles au fonds intercommunal de péréquation.

La commission a enfin émis un avis favorable sur l'amendement n° 1 présenté par M. Gaston Flosse insérant un article additionnel après l'article 6 et ayant pour objet d'insérer un article additionnel après l'article 17 de l'ordonnance n° 98-774 du 2 septembre 1998 pour rendre applicable en Polynésie française l'article 22 de la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat afin d'autoriser la création de groupements d'intérêt public dans les domaines de la culture, de la jeunesse, de l'enseignement et de l'action sanitaire et sociale.

Puis la commission a rectifié son amendement n° 7 insérant un article additionnel après l'article 3 pour modifier la rédaction de l'article 3 de l'ordonnance n° 98-729 du 20 août 1998, afin d'éviter que l'avis du président du tribunal de première instance ne doive être recueilli pour la fixation du nombre annuel des audiences correctionnelles du tribunal supérieur d'appel dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre- et- Miquelon. Elle a adopté un amendement insérant un article additionnel après l'article 3 pour compléter le titre II de cette même ordonnance par un article 6 bis afin d'étendre à Mayotte la procédure prévue pour Saint-Pierre-et-Miquelon concernant la fixation du nombre des audiences correctionnelles.

Projet de loi de finances pour 2000 - Sécurité civile - Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport pour avis de M. René-Georges Laurin, à l'examen des crédits de la sécurité civile inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a exposé que la progression de 3,84 % des crédits de la sécurité civile pour 2000 ne devait pas faire illusion, cette évolution traduisant, pour l'essentiel, les conséquences de la professionnalisation des armées, mais ne reflétant pas un effort particulier pour le renouvellement de la flotte aérienne de la sécurité civile.

Il a rappelé que la suspension du service national rendait nécessaire le remplacement, par des personnels militaires, des appelés du contingent servant dans les unités d'instruction et d'intervention de la sécurité civile ainsi que dans la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris et dans le Bataillon des marins-pompiers de Marseille.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a indiqué que le marché d'acquisition des 12 Canadair CL 415 était maintenant clos et que le renouvellement de la flotte d'hélicoptères, qui avait fait l'objet d'un marché conclu en 1998, subirait un retard, le programme des livraisons devant s'échelonner entre 2001 et 2006.

Il a regretté qu'aucun crédit n'ait été prévu pour achever le programme de remotorisation des bombardiers d'eau Tracker engagé en 1986.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a souligné l'efficacité des services de sécurité civile, faisant valoir que la moyenne annuelle des superficies détruites par les incendies de forêt avait été réduite de moitié en 10 ans.

Il a aussi évoqué les interventions en 1998 de l'unité de déminage sur 2.161 objets suspects dont 74 contenaient réellement de l'explosif et la neutralisation par cette unité de 450 tonnes de munitions en 1998.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a relevé que la participation de la sécurité civile française à de nombreuses opérations à l'étranger reposait sur le niveau élevé de la formation des personnels et sur la qualité des équipements et matériels mis en oeuvre.

Il a considéré, en revanche, que les graves inondations, survenues il y a quelques jours dans le sud de la France, illustraient les limites de la politique de prévention.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a rappelé que la législation avait prévu l'élaboration de plans de prévention des risques naturels dans les zones à risques, constituant des documents d'urbanisme annexés au plan d'occupation des sols, ajoutant que ces plans fixaient des normes de construction et prescrivaient, si nécessaire, la réalisation d'aménagements. Il a regretté que certains maires ne soient pas ou soient mal informés sur la législation en la matière et il a observé que certaines communes pouvaient être réservées à l'égard de ces plans de prévention, compte tenu des contraintes qu'ils pouvaient contenir en matière de construction.

Il a souligné que sur 10.000 communes exposées à des risques naturels, 2.071  étaient dotées d'un plan de prévention, en insistant sur la nécessité de mieux informer les élus locaux de ces mesures préventives et ajoutant que le groupe d'études sur la sécurité civile, récemment constitué, ferait de cette question l'un de ces thèmes de réflexion.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, évoquant ensuite la progression sensible pour les collectivités territoriales des charges de sécurité civile provenant en grande partie de décisions prises par l'Etat, a considéré que les réponses apportées par le ministre de l'intérieur devant la commission n'apportaient pas une réponse à la hauteur du problème posé.

Il a rappelé que le fonctionnement des services départementaux d'incendie et de secours coûtait 15 milliards de francs, charge supportée inégalement par les communes et par les départements.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a souligné que les diverses mesures statutaires et indemnitaires en faveur des sapeurs-pompiers étaient prises par l'Etat et supportées financièrement par les collectivités territoriales, citant en exemple l'harmonisation des régimes indemnitaires des sapeurs-pompiers professionnels établie par un décret du 5 juin 1998 et entraînant une hausse de 5 % de la masse salariale.

Il a considéré que les mouvements sociaux des sapeurs-pompiers professionnels provenaient pour une large part de la renonciation par le Gouvernement à harmoniser leurs régimes de travail, alors que la loi du 3 mai 1996 lui en faisait l'obligation.

Evoquant ensuite le dossier sur l'âge de départ à la retraite des sapeurs-pompiers professionnels, M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a considéré que cette question devait être traitée dans le cadre plus général des discussions à venir sur les régimes de retraite et s'est inquiété des conséquences financières, pour les collectivités territoriales, de toute décision en la matière.

Il a rappelé que le ministre de l'intérieur avait engagé une étude sur la révision des conditions de financement des charges de sécurité civile supportées par les collectivités, précisant que le Gouvernement s'interrogeait sur une éventuelle contribution des assurances, mais observant que le taux d'imposition des produits de l'assurance était déjà très élevé en France.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a ajouté que le ministre envisageait aussi la mise en place de prêts à long terme et à faible taux d'intérêt, consentis par la Caisse de dépôts et consignations et destinés à des investissements immobiliers.

Il a rappelé que le ministre étudiait l'institution d'une dotation globale d'équipement spécifique, pour une période de 5 ou 6 ans, pouvant couvrir 20 % des investissements des collectivités.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a évoqué les réflexions engagées sur le même sujet par l'Association des départements de France, concernant en particulier une éventuelle fiscalisation directe des dépenses par les services départementaux d'incendie et de secours et une contribution de l'Etat aux charges des collectivités, précisant que le groupe d'études sur la sécurité civile pourrait également traiter cette question, pour laquelle il a souligné l'importance d'une étude d'impact financier approfondie.

Il a rappelé que, sur le rapport de M. Jean-Paul Amoudry, la commission avait adopté la proposition de loi de M. Jean Faure concernant le financement des opérations de secours consécutives à la pratique d'activités à risques, le texte devant être examiné le 16 décembre par le Sénat en séance publique.

Soulignant que la proposition de loi faisait suite à ses propres observations formulées depuis plusieurs années, M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, a rappelé que le texte permettrait aux communes, sans jamais les y obliger, de demander une participation financière totale ou partielle aux bénéficiaires d'opérations de secours consécutives à toute activité sportive ou de loisirs, ce régime étant déjà appliqué au ski et donnant satisfaction aux acteurs concernés.

M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, réservé sur le sujet, s'en est remis à la sagesse de la commission sur les crédits affectés à la sécurité civile, proposés dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. Paul Girod a rappelé que, dans les Bouches-du-Rhône, les conséquences de la professionnalisation des armées seraient intégralement supportées par les collectivités du ressort du Bataillon des marins-pompiers de Marseille.

Il a souligné que les dysfonctionnements graves du réseau de liaison entre les services de police, de gendarmerie et de secours, auxquels le ministre de l'Intérieur paraissait sensibilisé, rendraient nécessaire une coûteuse remise à niveau, pouvant être évaluée à 5 ou 6 milliards de francs.

M. Paul Girod a regretté que les exercices de protection et de défense civiles ne laissent pas place à l'improvisation, par la création d'incidents susceptibles de permettre une évaluation de la capacité d'adaptation aux divers imprévus, tant des services que de la population.

M. Robert Bret a rappelé que toutes les incidences de la loi du 3 mai 1996 sur les services d'incendie et de secours n'avaient pas été mesurées lors de son examen et observé que l'actuel ministre de l'intérieur devait appliquer une loi qu'il n'avait pas approuvée.

Il s'est félicité de l'évocation, par le ministre, d'éventuelles mesures d'adaptation du régime d'inaptitude des sapeurs-pompiers professionnels, M. Jean-Jacques Hyest considérant qu'un tel aménagement serait cohérent avec les mesures déjà prises dans ce domaine en faveur des policiers.

M. Robert Bret a fait valoir que l'incidence pour le Bataillon des marins-pompiers de Marseille de la professionnalisation des armées était intégralement supportée par les collectivités du ressort alors que pour la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris, l'Etat participait à cette dépense à raison de 25 %. Et a souligné le risque de conséquences préjudiciables pour l'efficacité des secours de conflits de compétences entre les sapeurs-pompiers et les marins-pompiers de Marseille.

Il a évoqué des difficultés concernant la participation financière des communes limitrophes de Marseille au fonctionnement du Bataillon des marins-pompiers.

M. Raymond Courrière, approuvé par MM. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, et Guy Allouche, a tenu à rendre un hommage particulier aux interventions des services de la sécurité civile dans les départements frappés il y a quelques jours par de graves inondations, soulignant le professionnalisme, l'efficacité et le dévouement de ces services.

Il a douté de l'efficacité des plans de prévention des risques naturels et regretté, comme M. Guy Allouche, une mise en cause injustifiée des élus, devant une catastrophe naturelle d'une ampleur exceptionnelle.

M. Guy Allouche, a approuvé la proposition de loi concernant le financement des opérations de secours, M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, indiquant que le coût du récent sauvetage de sept spéléologues, évalué provisoirement par le ministère de l'intérieur à 4.775.000 F, serait supporté, pour l'essentiel, par le service départemental d'incendie et de secours du Lot.

M. Guy Allouche a estimé que les maires n'étaient pas suffisamment informés sur les plans de prévention des risques, ce dont M. Robert Bret a douté.

Formulant des réserves concernant les méthodes choisies par les sapeurs-pompiers professionnels pour exprimer leurs revendications, M. Guy Allouche a annoncé que son groupe voterait en faveur des crédits proposés.

M. Jacques Larché, président, a considéré qu'il n'était pas possible, pour les collectivités territoriales, d'envisager financièrement l'abaissement à 50 ans de l'âge de départ à la retraite des sapeurs-pompiers professionnels, observant qu'après 25 années d'activité, ils pourraient bénéficier d'une pension pendant 35 ans.

Approuvé par M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, M. Jacques Larché, président, a considéré qu'il appartenait aux autorités compétentes de l'Etat d'affirmer clairement la vérité en la matière.

M. Patrice Gélard a rappelé que le service d'incendie et de secours, bien que départemental, n'avait pas de liens exclusifs avec le département, l'établissement public englobant tout à la fois les communes, les établissements publics de coopération intercommunale du département et le département lui-même, M. Jacques Larché, président, rappelant que, dans certains départements, le conseil général assumait la plus grande part des dépenses.

M. Patrice Gélard a considéré que les avantages parfois excessifs accordés aux sapeurs-pompiers par certaines communes avaient pu contraindre d'autres communes à prendre de coûteuses mesures d'alignement.

Il a estimé que le commandement des sapeurs-pompiers subissait une crise d'autorité et que l'exercice des fonctions d'autorité devrait être précédé d'une meilleure formation.

Enfin, M. Patrice Gélard, approuvé par MM. Jean-Jacques Hyest, etJacques Larché, président , s'est interrogé sur l'opportunité de la conduite, par la commission, d'une évaluation des lois de 1996.

M. Luc Dejoie, évoquant les travaux du congrès de l'Association des départements de France en octobre dernier, a souligné les difficultés de mise en place des services départementaux d'incendie et de secours et évoqué les trop nombreux régimes particuliers de travail pour lesquels une harmonisation était indispensable, le ministre devant définir un cadre national à décliner localement.

M. Jean-Jacques Hyest a souligné que la progression des charges de sécurité civile était inégalement supportée par les différentes communes et les départements et rappelé que le défaut d'harmonisation des régimes de travail des sapeurs-pompiers résultait d'un avis défavorable du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, ajoutant que ce problème d'harmonisation se posait aussi pour d'autres services publics.

M. Jacques Larché, président, a exposé que le corps départemental des sapeurs-pompiers de Seine-et-Marne était encadré par des officiers recrutés à un bon niveau et que sa gestion coûtait 350 millions de francs, s'interrogeant sur l'incidence financière de la réduction éventuelle de cinq ans de leur durée d'activité.

Sur la proposition de M. René-Georges Laurin, rapporteur pour avis, la commission a décidé de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur les crédits de la sécurité civile figurant dans le projet de loi de finances pour 2000.

Projet de loi de finances pour 2000 - Police - Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur l'avis de M. Jean-Patrick Courtois, à l'examen pour avis des crédits consacrés à la police inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a en premier lieu constaté une détérioration des statistiques de la criminalité (+ 2,6 % en 1998) en phase avec la perception par les Français d'un fort sentiment d'insécurité alimenté par une délinquance de proximité de plus en plus violente mettant en cause un nombre croissant de mineurs. Evoquant le " chiffre noir " de la criminalité, il a considéré que les statistiques officielles reflétaient plus l'activité des services de police que la délinquance réelle dans la mesure où de nombreux facteurs dissuadaient les citoyens de porter plainte.

Concernant la lutte contre le trafic de stupéfiants, il a relevé l'augmentation des infractions constatées en matière de consommation ainsi qu'un accroissement du nombre de saisies de produits de synthèse et il a insisté pour que la lutte contre la drogue ne soit pas assimilée à celle contre le tabagisme et l'alcoolisme.

Il a rappelé que la lutte contre le terrorisme s'était principalement focalisée en 1998 sur la Corse.

Concernant la lutte contre l'immigration irrégulière, il a regretté la faiblesse du taux d'exécution des mesures d'éloignement, ne dépassant pas 18 % en 1998 et au premier semestre 1999, et il a noté avec satisfaction que le ministre de l'intérieur avait, par une circulaire du 11 octobre 1999, appelé les préfets à une plus grande vigilance en matière d'exécution des mesures d'éloignement et déploré que près de la moitié des étrangers non régularisés en 1997 et 1998 n'aient fait l'objet d'aucun arrêté de reconduite à la frontière.

Abordant la priorité donnée par le Gouvernement à la politique de proximité, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a relevé qu'au moment où un partenariat des acteurs de la sécurité était recherché à travers les contrats locaux de sécurité, 292 contrats ayant été signés et 431 autres étant sur le point de l'être, il semblait que la montée en puissance des emplois de proximité s'accompagnait de difficultés réelles pour mettre en place dans les zones sensibles les personnels nécessaires à la réussite de cette politique.

S'agissant des adjoints de sécurité dont l'effectif actuel de 12.118 devrait être porté à 20.000 dans le courant de l'année 2000, il a insisté pour qu'un soin particulier soit apporté à leur sélection, malgré le déficit de candidatures en région parisienne, dans la mesure où ils auraient vocation à rentrer en nombre par concours spéciaux dans la police, un quota de 40 % de places leur étant réservé. Il a également souhaité que soit assurée la qualité de l'encadrement de ces jeunes exerçant des missions parfois dangereuses et le plus souvent dotés d'une arme après seulement dix semaines de formation.

Après avoir rappelé l'abandon du projet global de redéploiement territorial entre la police et la gendarmerie, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a décrit le dispositif de fidélisation des forces mobiles et a fait part du manque d'adhésion des personnels concernés à l'opération. Il a ensuite évoqué les différentes voies explorées avec peu de résultats pour remettre des policiers sur le terrain, qu'il s'agisse de l'externalisation de certaines charges, de la limitation des gardes statiques, du recrutement de personnels administratifs ou de la suppression des " tâches indues ".

Il s'est félicité de l'adoption de la loi sur les polices municipales et a décrit les grandes lignes de la réforme de la préfecture de police de Paris entrée en vigueur au printemps 1999.

S'agissant du budget lui-même, il a noté qu'il s'élevait à près de 30 milliards de francs et que son augmentation de 3,02 % était nettement supérieure à celle de l'ensemble du budget, limitée à 0,9 %. Il a néanmoins considéré que cette progression n'était pas suffisante pour répondre aux inquiétudes nées de départs à la retraite massifs, devant intervenir dans les prochaines années, ni pour résorber les importants retards accumulés en matière d'équipements.

Après avoir souligné que les dépenses de personnels représentaient plus de 82 % des crédits, laissant peu de marge de manoeuvre, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, s'est inquiété de l'évolution prévisionnelle des effectifs, le quart des commissaires et des officiers et plus du cinquième des gardiens et gradés devant partir à la retraite dans les cinq prochaines années rendant indispensable le recours à des recrutements anticipés pour combler les vacances de postes résultant du temps de formation des personnels.

Mettant l'accent sur l'effort considérable de formation que devrait entreprendre le ministère de l'intérieur, plus de 6.000 agents devant être intégrés dans les écoles au 1er janvier 2000, soit un nombre trois fois plus important qu'en 1995, il a particulièrement insisté sur la nécessité d'assurer une formation de qualité aux agents du corps de maîtrise et d'application appelés à exercer des fonctions d'officier de police judiciaire en application de la loi du 18 novembre 1998, ainsi qu'aux adjoints de sécurité à qui 40 % des places ouvertes aux concours de gardiens de la paix seront réservées alors que le niveau d'études des premiers est nettement inférieur à celui des seconds.

Décrivant les programmes informatiques en cours de réalisation, il a constaté que le système de traitement des infractions constatées (STIC) n'avait toujours pas à l'heure actuelle d'existence réglementaire, ayant fait l'objet de réserves de la part de la Commission nationale de l'informatique et des libertés et du Conseil d'Etat. Concernant le programme ACROPOL de communications cryptées, il a souligné qu'il serait poursuivi à un rythme permettant son achèvement pour l'essentiel en 2007 et que son interopérabilité avec le système de communication RUBIS de la gendarmerie nationale devrait être totale en 2002.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis, a souligné que le retard préoccupant en matière d'équipements, concernant aussi bien les véhicules légers que les véhicules lourds ou l'immobilier, n'autorisait pas la police à accomplir normalement ses missions. S'agissant notamment des renouvellements d'automobiles, il a regretté que les voitures Ford Fiesta sélectionnées à l'occasion des nouveaux marchés passés par l'Union des groupements d'achats publics (UGAP), ne permettent pas d'installer les terminaux de télétransmissions de manière satisfaisante pour la sécurité des passagers, ces terminaux n'étant pas compatibles avec le maintien de l'airbag.

Il a enfin observé que les objectifs de la loi d'orientation et de programmation du 21 janvier 1995 relative à la sécurité avaient été complètement abandonnés sur le plan financier.

Il a proposé à la commission de s'en remettre sur les crédits à la sagesse déjà du Sénat, position déjà adoptée par la commission des finances.

M. Christian Bonnet a regretté que, d'une manière générale, la part du budget affectée aux fonctions régaliennes de l'Etat soit de moins en moins importante au regard des dépenses d'assistance. Il a fait part de son inquiétude concernant l'affectation en région parisienne des personnels excellemment formés en province, ces derniers faisant leur possible pour être affectés dans des banlieues sans problème et n'ayant ensuite de cesse de revenir dans leur région d'origine.

M. Jacques Larché, président, a souligné que les difficultés de logement en région parisienne conduisaient les personnels à partager à plusieurs des pieds à terre et à mettre à profit les roulements horaires pour regagner autant que possible la province.

Il s'est de plus inquiété des conditions d'accès des adjoints de sécurité à la police nationale considérant la faiblesse relative de leur niveau d'études initial au regard de celui des gardiens de la paix actuels.

M. Robert Bret, après avoir salué l'augmentation de 3 % des crédits de la police, a tenu à faire part des résultats positifs de l'emploi des adjoints de sécurité à Marseille. Il a rendu hommage au travail accompli par ces personnels, recrutés parmi un grand nombre de candidats et souvent mieux adaptés à leur environnement que des policiers d'origine rurale déracinés. Il s'est néanmoins interrogé sur l'avenir réservé à ces jeunes à l'issue de leur contrat, et s'est demandé si une formation de dix semaines était véritablement suffisante.

M. Nicolas About s'est déclaré surpris du peu d'engagement de l'Etat à travers les contrats locaux de sécurité, celui-ci se contentant de mettre à la disposition des collectivités des emplois de proximité, sans réellement inciter à la réalisation d'actions nouvelles. Faisant part d'une expérience malheureuse concernant une adjointe de sécurité, il a considéré que le recours à ces personnels n'était pas forcément une bonne solution dans la mesure où il était difficile pour eux de se faire accepter sans se montrer complices avec certaines parties de la population. Il s'est demandé en outre s'il était raisonnable de leur laisser porter une arme après dix semaines de formation.

M. Guy Allouche, citant des solutions récemment adoptées dans le Nord, a considéré que le recours au secteur privé pour l'entretien des véhicules n'était pas forcément souhaitable, compte tenu des coûts et de la qualité du service rendu. Soulignant que chacun demandait davantage de policiers, il n'a pas jugé choquant que la part des dépenses de personnels s'élève à 82 %. Rappelant que les adjoints de sécurité étaient encadrés par des personnels titulaires, il a jugé que les propos du rapporteur concernant les emplois-jeunes étaient par trop alarmistes. Il a indiqué que, dans l'agglomération de Tourcoing, les " proximiers " avaient réussi à atténuer les tensions mieux que n'avaient pu le faire les forces de police. Il a tenu à souligner, qu'en tout état de cause, le besoin de sécurité des Français était de plus en plus grand, une société évoluée suscitant plus de criminalité.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a décidé de s'en remettre à l'avis de sagesse déjà émis par la commission des finances sur les crédits de la police.

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