Table des matières
- Présidence de M. René Garrec, président.
Collectivités territoriales - Responsabilités locales - Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et de M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales.
La commission a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, et de M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, sur le projet de loi n° 4 (2003-2004) relatif aux responsabilités locales.
Elle a tout d'abord entendu M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales.
Après avoir salué le travail considérable déjà entrepris par les rapporteurs des cinq commissions saisies au fond et pour avis, il s'est félicité que le projet de loi relatif aux responsabilités locales appelé à être examiné le 28 octobre au Sénat concrétise plusieurs mois de débats et de concertation. Après avoir affirmé la volonté du Gouvernement de dépasser les clivages politiques, il s'est défendu de présenter un texte de la majorité contre l'opposition, mettant en exergue qu'il s'agissait surtout de relancer la décentralisation menée depuis 20 ans pour redonner aux Français le goût de la démocratie et de l'initiative et valoriser l'image de l'Etat trop souvent perçu comme un gêneur.
M. Nicolas Sarkozy a expliqué que la volonté de mettre en exergue la vocation du projet de loi d' « aiguillon de la modernisation » avait conduit à en modifier l'intitulé, désormais relatif « aux responsabilités locales » plutôt qu'à « la décentralisation et à la réforme de l'administration territoriale » souvent réduites, à tort ou à raison, à leur simple dimension administrative.
Revenant sur l'esprit ayant guidé la préparation du texte, il a indiqué que le Gouvernement s'était efforcé d'apporter des garanties sur les conditions de mise en oeuvre de la réforme pour préserver la sérénité des débats et éviter les critiques récurrentes relatives à la décentralisation adressées à l'Etat, auquel il avait été reproché d'avoir repris d'une main ce qu'il donnait de l'autre, de privilégier tel ou tel niveau de collectivité ou encore de transférer aux collectivités les problèmes qu'il était incapable d'assumer. Il a mis en avant les avancées proposées par la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République du 28 mars 2003 pour prévenir ces dérives, le juge constitutionnel s'étant vu assigner la mission de garantir le respect des exigences nouvelles imposées à l'Etat en matière de décentralisation (interdiction de mettre en place des tutelles de fait, obligation de compenser réellement les transferts de compétences).
Le ministre a également mis en avant le souci du Gouvernement de donner la parole aux citoyens, précisant que ce texte était inspiré des propositions formulées lors des assises des libertés locales ayant eu lieu entre novembre 2002 et février 2003 qui avaient rassemblé plus de 55 000 personnes. Il a rappelé que les associations d'élus avaient été constamment consultées, jugeant logique d'associer ceux qui auraient la responsabilité de la mise en oeuvre de cette réforme.
Il n'a pas caché que certains aspects du texte avaient évolué, indiquant, à titre d'exemple, qu'un consensus s'était finalement dégagé pour confier la responsabilité des routes nationales au département. Il a souligné le caractère perfectible de la réforme proposée, affirmant sa volonté d'aborder le débat dans un esprit d'ouverture et d'accepter tous les amendements d'amélioration du texte, sous réserve du respect des exigences de simplification et de clarté. Il a toutefois reconnu la complexité de l'architecture du projet de loi, composé de 10 titres et de 126 articles, qu'il a jugée inévitable compte tenu des nombreux domaines concernés par la décentralisation et des héritages de l'histoire.
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que, dans un but de simplification, le projet de loi, sur la base d'une expérience de vingt ans, créait des blocs de compétence identifiables, le département, la commune et les établissements publics de coopération intercommunale ayant vocation à assumer des services de proximité, la région et l'Etat se présentant, quant à eux, comme les garants de la cohérence et du développement des territoires.
Traçant les grandes lignes de ce nouveau partage de compétences, il a évoqué la consécration de la compétence économique des régions, de leur rôle en matière de formation professionnelle ou encore le transfert à leur profit, à titre expérimental, des fonctions d'autorité de gestion et d'autorité de paiement des fonds structurels européens. S'agissant des départements, il a mentionné les transferts de la gestion du réseau routier national, de la responsabilité de l'action sociale, d'une compétence générale de coordination de la politique en faveur des personnes âgées, ainsi que de la gestion du revenu minimum d'insertion. Il a annoncé son intention de mettre un terme aux dispositifs de cogestion, sources de blocages. Il a ajouté qu'à titre expérimental, de nouvelles compétences seraient confiées aux départements, notamment dans le domaine de la prévention de la délinquance, en vue de leur donner les moyens de s'investir dans le suivi des mesures d'assistance éducative prononcées par le juge des enfants.
Le ministre a précisé que le souci de proximité avait guidé la proposition de déléguer aux départements et aux groupements intercommunaux les aides à la pierre ou encore de transférer aux communes et aux intercommunalités le logement étudiant. Il a indiqué que quelques points restaient en discussion, notamment les modalités de répartition des compétences sur le logement social.
Il a également évoqué deux dispositions du projet de loi relatives à la simplification des règles et du fonctionnement quotidien des collectivités locales relatives, respectivement :
- à l'encadrement de la coopération intercommunale s'agissant des possibilités de fusions entre établissements publics intercommunaux. Il a marqué le souci de donner plus de libertés aux communes pour leur permettre de décider de gérer ensemble une compétence ;
- au transfert des personnels techniciens et ouvriers de service (dits « TOS ») aux régions et aux départements, déjà responsables de l'entretien des lycées et des collèges. Il a d'ailleurs rappelé que, depuis la fin du XIXe siècle, les communes étaient responsables des écoles. Il a marqué la volonté du Gouvernement de prendre en compte les inquiétudes exprimées par les personnels en mentionnant expressément leur appartenance à la communauté éducative. Il a indiqué que les conditions administratives de ce transfert, et notamment la création d'un nouveau cadre d'emploi, n'étaient pas encore définitivement arrêtées.
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a observé que la seconde ambition du texte, celle de la clarté, se heurtait à une réalité de terrain, une collectivité agissant rarement seule, en particulier en matière de construction d'équipements. Soulignant la nécessité de clarifier les conditions du partenariat entre collectivités, conformément aux exigences posées par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, il a précisé que le projet de loi ouvrait la voie à de nouvelles possibilités de contractualisation, par exemple en matière de développement économique ou pour le logement social. Il a également évoqué les nouvelles possibilités de délégations de compétences entre collectivités, destinées à répondre au nouvel objectif de subsidiarité figurant dans la Constitution citant en exemple la possibilité offerte aux régions de déléguer aux départements la conduite des opérations d'inventaire du patrimoine culturel.
Abordant le problème du transfert des moyens correspondant aux nouvelles compétences, il jugé nécessaire de définir des règles claires, seule garantie contre la tentation à laquelle avaient succombé les gouvernements successifs de se décharger de responsabilités difficiles et coûteuses sur les collectivités. Il a rappelé qu'il serait désormais difficile de se soustraire au principe défini à l'article 72-2 de la Constitution, selon lequel les charges résultant des prochains transferts de compétences doivent être compensées, sauf à risquer la censure du Conseil constitutionnel. Il a assuré que cette nouvelle étape de la décentralisation qui concernait plus de 130 000 agents et dont le coût était évalué à près de 11 milliards d'euros, serait mise en oeuvre dans la transparence. Reconnaissant l'ampleur des difficultés et des responsabilités susceptibles de peser sur les élus locaux, il a garanti que les transferts des moyens et des charges s'effectueraient simultanément, le projet de loi subordonnant l'entrée en vigueur des transferts de compétences à l'autorisation de la loi de finances de l'année correspondante.
M. Nicolas Sarkozy a indiqué que les dotations de l'Etat, d'un montant d'environ 60 milliards d'euros actuellement, ne constituaient pas une modalité satisfaisante de financement des transferts de charges, dans la mesure où elles étaient difficilement contrôlables par les élus locaux. Il a précisé que le projet de loi prévoyait d'opérer la compensation financière à titre principal par l'attribution d'impositions de toute nature, c'est-à-dire par des ressources fiscales, soulignant que le projet de loi de finances pour 2004 concrétisait d'ores et déjà cette volonté. Il a ajouté que le transfert aux départements du revenu minimum d'insertion et la création d'un revenu minimum d'activité seraient compensés à hauteur de 5 milliards d'euros par l'attribution d'une fraction de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, dont une nouvelle fraction (4 milliards d'euros) serait également transférée aux régions et aux départements en 2005, les régions ayant la possibilité de moduler le taux de cette taxe. Il a proposé de financer les 2 milliards d'euros restants par le transfert de la taxe sur les conventions d'assurance multirisques habitation. Enfin, il a indiqué que les départements bénéficieraient du transfert de la taxe sur les conventions d'assurance des véhicules au titre du financement des services départementaux d'incendie et de secours.
Il a souligné l'importance d'une évaluation transparente des charges transférées, convaincu que la concertation en était le meilleur moyen. Il s'est déclaré ouvert à toute proposition susceptible d'aller dans le sens d'un élargissement des missions de la commission consultative d'évaluation des charges ou d'un renforcement du rôle du comité des finances locales.
Il a indiqué que les services et les personnels seraient transférés en même temps que les compétences, en expliquant que les conventions de mise à disposition permettraient, dans un premier temps, une adéquation des calendriers et laisseraient un certain délai pour régler les cas individuels.
Il a enfin présenté le dernier volet de cette réforme, consacré au rôle de l'Etat, en expliquant qu'il était important, en contrepartie de la plus grande souplesse d'action donnée aux collectivités locales, de simplifier les démarches administratives auxquelles elles étaient soumises. Affirmant que loin de remettre en cause le rôle de l'Etat, il s'agissait au contraire de lui permettre de mieux exercer ses missions essentielles, notamment régaliennes, il a évoqué les dispositions du projet de loi proposées en ce sens : la simplification des procédures grâce à la modernisation du contrôle de légalité, afin de diminuer le nombre d'actes transmis ; la clarification des structures avec l'affirmation du pouvoir de coordination et d'animation des préfets de département par le préfet de région ; l'obligation pour l'Etat de rendre des comptes sur les objectifs assignés par le Gouvernement.
Après avoir invité les rapporteurs à améliorer le texte sous réserve d'éviter une confusion des responsabilités, il a évoqué quelques-unes des pistes d'amendements envisagées telles que l'ajout d'un article de principe sur la compétence générale des maires, la suppression du renvoi à une ordonnance pour la modification des offices de tourisme ou le contrôle de légalité, l'insertion d'une précision affirmant la compétence de chef de file de la région en matière de développement des infrastructures de transport. Afin de répondre aux inquiétudes sur la prise en charge des assistants d'éducation dans les collèges et les lycées, il a marqué sa volonté d'aboutir à une rédaction alternative pour confirmer que ces derniers resteraient pris en charge par l'Etat. Il a indiqué que certaines propositions, comme la création d'un établissement public régional pour gérer les personnels techniciens et ouvriers de service étaient encore à l'étude. Il a par ailleurs observé que si certains principes étaient acquis par tous, les modalités de leur mise en oeuvre restaient à définir, citant les exemples du rôle de la région en matière de développement économique, du transfert de la responsabilité des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers aux collectivités locales ou encore de la gestion du logement social.
Puis la commission a entendu M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales.
Le ministre délégué a rappelé que la décentralisation demeurait difficile en France, pays de longue tradition centralisatrice, les ministères répugnant à se dépouiller de leurs attributions. Il a donc salué la volonté politique manifestée tant par le Président de la République, dans son discours de Rouen, que par le Premier ministre et le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Il s'est néanmoins félicité que, à l'inverse de ce qui s'était produit en 1982, les préfets constituent des acteurs actifs de la décentralisation.
M. Patrick Devedjian a ensuite indiqué que la nouvelle étape de la décentralisation s'articulait autour de sept lois : la loi constitutionnelle, les trois lois organiques (respectivement relatives à l'expérimentation, au référendum local et aux finances locales), l'actuel projet de loi relatif aux responsabilités locales, les deux lois de finances pour 2004 et 2005 devant parachever l'ensemble.
Soulignant l'importance de la concertation, il a rappelé que les assises des libertés locales avaient fait émerger 603 demandes de la part des élus locaux, et que la concertation outre-mer permettrait de prendre en compte les spécificités de ces collectivités, le projet de loi constituant un texte pour les élus et par les élus.
Il a d'ailleurs rappelé que le projet de loi s'inspirait en particulier du rapport de la mission sénatoriale d'information sur la décentralisation élaboré par M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, ainsi que du rapport de la commission pour l'avenir de la décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy.
Après avoir observé que la décentralisation avait pour effet de renforcer les pouvoirs de l'opposition, celle-ci ayant la responsabilité de nombreuses collectivités locales, il a jugé que le projet de loi instaurait un équilibre entre la commune, le département et la région, grâce à des critères de cohérence et de proximité.
Il a ensuite rappelé les avancées opérées par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 sur l'organisation décentralisée de la République : inscription de la décentralisation à l'article premier parmi les principes fondateurs de la République, reconnaissance d'un pouvoir réglementaire local, inscription d'un objectif constitutionnel de subsidiarité, conciliation entre l'interdiction de la tutelle d'une collectivité sur une autre et la notion de chef de file. Il a en outre souligné que les collectivités territoriales disposeraient d'importantes garanties financières, la compensation loyale des transferts de compétences devenant une obligation constitutionnelle, tandis que serait développée la péréquation afin de favoriser l'égalité entre collectivités territoriales. Il a ajouté que le projet de loi de finances pour 2004 tirait les premiers enseignements de cette réforme constitutionnelle, citant en exemple le transfert de la taxe intérieure sur les produits pétroliers pour couvrir le financement du revenu minimum d'insertion et la réforme de la dotation globale de fonctionnement afin d'améliorer la péréquation.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a ensuite présenté les transferts de compétences prévus par le projet de loi relatif aux responsabilités locales.
S'agissant des transferts au département, il a indiqué qu'en subsidiarité avec la commune et les intercommunalités, celui-ci serait chargé des politiques de solidarité et de la gestion des équipements de proximité. Il a ainsi précisé qu'outre le transfert de la responsabilité complète du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité, le département bénéficierait du transfert des autres fonds sociaux de l'Etat et de l'achèvement du transfert de responsabilités en matière de personnes âgées. Il a ajouté qu'il assurerait la coordination des organismes publics et privés allouant des aides aux personnes en grande difficulté, compétence actuellement exercée par l'Etat à travers les commissions d'action sociale d'urgence, l'initiative et le pilotage du schéma départemental de l'action sociale et médico-sociale revenant au président du conseil général, l'Etat ne conservant en matière d'action sociale que la très grande exclusion et l'intégration.
Par ailleurs, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué que les départements bénéficieraient du transfert des routes nationales, en dehors du réseau national structurant, soit un transfert portant sur 20.000 kilomètres.
Il a ajouté que le département, responsable en matière de collèges, se verrait transférer les personnels techniciens et ouvriers de service qui y sont affectés, par cohérence avec les responsabilités dévolues aux communes depuis le XIXe siècle, suivant les préconisations de plusieurs rapports.
S'agissant des transferts de compétences aux communes et intercommunalités, il a souligné que ces dernières seraient confortées par une simplification de leur fonctionnement et qu'elles pourraient notamment demander à exercer sur leur territoire les compétences des autres collectivités, par convention avec celles-ci. En outre, l'ensemble des aides à la pierre (dont le montant resterait fixé par l'Etat mais qui seraient individualisées librement par les collectivités) serait délégué par l'Etat aux structures intercommunales et, en leur absence, aux départements. Il a ajouté que les communes et leurs groupements seraient également compétents en matière de logement étudiant, transféré par l'Etat en pleine propriété, la gestion des logements faisant l'objet d'une convention entre les communes ou le groupement propriétaire et le centre régional des oeuvres universitaires et scolaires territorialement compétent. Il a précisé que les communes resteraient responsables de l'enseignement artistique, en partenariat avec les établissements scolaires.
Par ailleurs, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué que les communes et les départements pourraient également demander à exercer des compétences relatives aux grands équipements, tels que les ports d'intérêt national, les ports intérieurs, certains aérodromes d'intérêt local ou encore certains monuments historiques.
S'agissant des régions, il a souligné qu'en subsidiarité avec l'Etat, elles assureraient les compétences d'orientation et de programmation. En matière de soutien au développement économique, il a précisé qu'elles exerceraient une mission de coordination des interventions économiques sur le territoire régional, grâce aux moyens financiers actuellement consacrés par l'Etat, celui-ci ne conservant qu'un rôle institutionnel vis-à-vis des institutions communautaires et un devoir d'alerte, voire d'intervention subsidiaire en cas de difficultés particulières des entreprises. Il a rappelé que le rôle de la région serait également renforcé en matière de formation professionnelle, puisqu'elle bénéficierait du transfert de la quasi-totalité des outils financiers y concourant et déciderait de la carte des formations professionnelles.
En outre, il a indiqué que la région aurait une mission de chef de file en matière de transports et de grandes infrastructures et établirait, conformément à la loi du 31 décembre 1982, un schéma régional des transports décrivant la cohérence des grandes infrastructures de transports dans une approche multimodale. Il a ajouté que de nombreux équipements (ports, aéroports, canaux) seraient transférés aux collectivités, l'Etat ne conservant que la responsabilité des dix plus grands aéroports et des ports autonomes.
Il a ensuite indiqué que la région se verrait transférer les personnels techniciens et ouvriers de service affectés dans les lycées.
En matière de santé, il a précisé que la région pourrait participer aux instances de décision en matière d'organisation de l'offre de soins ainsi qu'au financement d'équipements sanitaires, et qu'elle pourrait contribuer à des programmes régionaux spécifiques de santé publique, tout en assurant la gestion des écoles de formation des professions para-médicales.
S'agissant de la culture, il a indiqué que serait décentralisé l'inventaire du patrimoine au profit des régions, à charge pour elles, le cas échéant, de passer une convention avec les autres collectivités territoriales. En outre, il a précisé que la propriété et l'entretien des monuments historiques dont la liste serait établie par décret en Conseil d'Etat (les cathédrales et les monuments d'intérêt national n'y figurant pas) pourraient être transférés aux collectivités territoriales volontaires, les régions pouvant mener une expérimentation sur la gestion des crédits d'entretien et de restauration des monuments historiques classés et inscrits n'appartenant pas à l'Etat. En matière d'enseignement artistique, il a souligné que les régions pourraient apporter leur financement aux communes pour la prise en charge des cycles d'orientation professionnelle des établissements concernés.
Il a estimé que la décentralisation permettrait à l'Etat de se recentrer sur ses missions essentielles, notamment s'agissant du contrôle de légalité qui serait limité aux actes posant des problèmes juridiques difficiles, et susceptibles d'avoir des conséquences importantes. Soulignant que la décentralisation constituait un levier de la réforme de l'Etat, il a indiqué que le projet de loi contribuait à forger un Etat territorial plus cohérent, plus responsable et plus réactif.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a enfin rappelé que le texte prévoyait les garanties nécessaires en matière de compensation financière des transferts de compétences et des transferts de personnels.
Il a ainsi souligné la loyauté du financement des transferts de compétences, qui privilégierait les ressources fiscales, ainsi que le maintien par le projet de loi de finances pour 2004 des règles régissant les relations financières entre l'État et les collectivités locales depuis 1996. Il a indiqué que la reconduction du contrat de croissance et de solidarité selon les mêmes règles qu'en 2003 préserverait, malgré un contexte budgétaire difficile, les règles d'indexation de la dotation globale de fonctionnement sur l'évolution des prix et la moitié de la croissance du produit intérieur brut. Il s'est en outre félicité que le projet de loi de finances pour 2004 entame la réforme des finances locales, en agrégeant diverses dotations de l'Etat au sein de la dotation globale de fonctionnement, qui passerait de 18 à 36,7 milliards d'euros, afin de développer la péréquation.
Enfin, il a rappelé que la loi de finances transférerait dès 2004 environ 5 milliards d'euros de taxe intérieure sur les produits pétroliers aux départements pour financer le revenu minimum d'insertion et la création du revenu minimum d'activité et, qu'au total, le montant des transferts de compétences s'élèverait à environ 13 milliards d'euros, la loi de finances pour 2005 assurant les compensations nécessaires, notamment par la définition de ressources fiscales nouvelles.
En outre, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué qu'il veillerait à renforcer l'autonomie financière des collectivités locales en procédant à un examen contradictoire de l'évaluation des charges, par exemple à travers le comité des finances locales. Il a de plus souligné que le projet de loi conditionnait expressément l'entrée en vigueur des transferts de compétences à l'adoption d'une loi de finances loyale, le Conseil constitutionnel devant s'assurer du transfert par l'Etat de l'intégralité des moyens mis en oeuvre jusque là et de la préservation du taux d'autonomie fiscale des collectivités territoriales.
Enfin, il a exposé les garanties prévues par le titre V du projet de loi pour les 130.000 agents de l'Etat concernés par les transferts de compétences. Il a indiqué que, dans un premier temps, la mise à disposition des services de l'Etat concernés serait prévue par des conventions passées entre le président de la collectivité concernée et le représentant de l'Etat, cette mise à disposition intervenant à titre individuel. Il a précisé qu'à l'issue de cette phase transitoire d'environ un an, des décrets de partition définitive des services seraient pris, les agents concernés pouvant alors exercer un droit d'option entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le maintien d'un lien statutaire avec l'Etat.
Il a rappelé que l'intégration des agents dans les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale serait de droit, à leur demande, ajoutant qu'ils pourraient conserver un lien statutaire avec leur administration d'origine, s'ils le souhaitaient, en étant placés en position de détachement sans limitation de durée, mais qu'ils pourraient demander à tout moment leur intégration dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale, les collectivités locales étant alors libres des suites à réserver à cette demande. Il a indiqué que les contrats en cours des agents non titulaires de droit public seraient repris par la collectivité d'accueil. Enfin, il a indiqué que le bénéfice des services actifs serait maintenu pour les agents de l'Etat concernés après leur intégration dans la fonction publique territoriale.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, en a conclu que le projet de loi comportait des incidences concrètes et s'est dit convaincu que le Sénat pourrait y apporter une contribution éminente.
M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur au nom de la commission des lois, saisie au fond, a tout d'abord indiqué que les collectivités territoriales redoutaient que les services de l'Etat devant leur être transférés ne soient réorganisés et ne voient leurs effectifs diminuer avant l'entrée en vigueur de la loi. Il a souhaité savoir si des dispositions seraient prises pour conjurer un tel risque. Il s'est en outre interrogé sur la constitutionnalité de la possibilité offerte aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de demander à exercer, par convention, n'importe quelle compétence des départements ou des régions.
Le rapporteur a ensuite souhaité savoir pourquoi il avait été choisi de déléguer -et non de transférer- aux départements et aux EPCI l'attribution des aides à la pierre. Il a enfin demandé si certaines dispositions du projet de loi pourraient entrer en vigueur dès la promulgation de la loi, compte tenu de leur absence d'implications financières.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a estimé que la possibilité de déléguer des compétences aux EPCI n'était pas inconstitutionnelle, dès lors que les collectivités délégantes ne renonçaient pas à leur compétence. A propos des aides à la pierre, il a observé que l'Etat fixait les crédits attribués, qu'il était normal que le préfet exerce un contrôle et que certains critères soient définis pour l'attribution de ces aides. Il a enfin indiqué que l'entrée en vigueur immédiate de certaines dispositions de la loi pouvait parfaitement être envisagée.
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a souligné que le Gouvernement était très conscient des risques de réorganisation de certains services transférés avant l'entrée en vigueur de la loi, qui pourraient avoir pour conséquence une « fuite » de personnels. Il a indiqué que plusieurs solutions pourraient être envisagées, citant la possibilité de se référer au nombre moyen de personnes dans un service au cours des dernières années, ou de se référer au nombre de personnes présentes à une date antérieure à celle de l'entrée en vigueur de la loi. Il a ajouté qu'en tout état de cause, le Gouvernement veillerait au respect du principe de loyauté et a observé qu'il n'était pas certain que la même solution doive être retenue pour l'ensemble des transferts de personnels.
M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, a estimé que cette nouvelle étape de la décentralisation constituerait un échec si un financement franc et loyal n'était pas prévu. Il a fait valoir qu'avant même l'adoption de dispositions financières dans le cadre de la loi de finances pour 2005, des engagements très précis devaient être pris sur cette question par le Gouvernement. Il a demandé comment seraient financées les dépenses mises à la charge des collectivités territoriales par le projet de loi, qui ne correspondaient à aucune dépense actuelle de l'Etat. Il a enfin souligné que l'annonce du transfert aux collectivités territoriales de ressources dynamiques telles que la taxe sur les assurances multirisques illustrait très heureusement la volonté du Gouvernement de veiller au financement loyal des compétences transférées.
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a tout d'abord rappelé que la Constitution offrait désormais une garantie importante en matière de financement des charges transférées aux collectivités territoriales, la sincérité du transfert pouvant être contestée devant le Conseil constitutionnel. Il a indiqué que la loi de finances pour 2005 définirait précisément les conditions de financement des compétences transférées, ajoutant que dès la discussion en séance du projet de loi, le Gouvernement s'efforcerait d'apporter le plus de précisions possible sur les conséquences financières des transferts.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a précisé que, pour l'évaluation des dépenses d'investissement, la moyenne des dépenses des cinq dernières années avait été retenue, tandis que l'évaluation des dépenses de fonctionnement pourrait être effectuée sur la base des dépenses constatées au cours des trois dernières années. Il a indiqué qu'une première estimation permettait d'évaluer à 3 milliards d'euros le montant des dépenses transférées aux régions et à 8 milliards d'euros le montant des dépenses transférées aux départements. Evoquant la répartition par secteurs des dépenses transférées, il a estimé que celles-ci pourraient s'élever à :
- 6,5 milliards d'euros en matière de solidarité et de santé ;
- 1,1 milliard d'euros en matière de développement économique et d'emploi ;
- 2 milliards d'euros en matière de transports et d'infrastructures ;
- 2,3 milliards d'euros en matière d'éducation et de culture.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a constaté que le projet de loi confortait la compétence des régions en matière de formation professionnelle tout en observant que les modalités pratiques de cet élargissement demeuraient teintées d'incertitudes. Elle a souhaité connaître le champ effectif des compétences et des programmes qui continueraient à relever de l'Etat. Elle a en outre demandé pourquoi, malgré l'intégration des formations sociales dans le droit commun de la formation professionnelle, certaines dispositions demeuraient néanmoins dérogatoires au droit commun de la formation professionnelle. Elle a observé qu'il conviendrait peut-être de mieux associer les départements à la définition des besoins de formation, ces derniers étant les premiers employeurs de travailleurs sociaux.
Elle a enfin interrogé les ministres sur le transfert aux régions des formations paramédicales, souhaitant connaître les critères présidant au transfert de ces formations, les conditions dans lesquelles seraient gérés les personnels de l'éducation nationale assurant leur service dans le cadre de ces formations, enfin les conditions dans lesquelles seraient assurées les compensations financières.
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué qu'il conviendrait effectivement de préciser les conditions des transferts de compétences en matière de formation professionnelle et de s'assurer que certaines administrations ne tentent pas d'en limiter la portée.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué que le transfert aux régions des formations sociales répondait à la nécessité d'adapter ces formations aux besoins de la population. A propos des formations paramédicales, il a fait valoir que les écoles ou instituts dispensant ces formations seraient rattachés aux régions, mais que les formations dispensées par les lycées d'enseignement professionnel resteraient de la compétence de l'Etat. Il a souligné que les conditions de financement de ces transferts seraient définies soit par la loi de finances, soit conjointement par la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale lorsque la charge incombait à l'assurance-maladie.
M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, observant que le projet de loi permettrait aux régions d'attribuer les crédits déconcentrés de l'Etat consacrés aux aides individuelles aux entreprises, a souhaité savoir si les régions pourraient librement conduire une politique économique ou si elles seraient tenues de respecter un cadre fixé par l'Etat. A propos du transfert aux départements de 20.000 kilomètres de routes nationales, il s'est inquiété des risques de changements de normes techniques, qui pourraient mettre à la charge des départements des dépenses considérables. Il s'est demandé si les collectivités territoriales ne devraient pas être au moins consultées sur l'évolution des normes techniques.
Evoquant enfin le logement social, le rapporteur pour avis a demandé si le préfet disposerait d'un pouvoir d'appréciation ou d'une compétence liée pour déléguer l'attribution des aides à la pierre aux EPCI ou aux départements.
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que les régions seraient libres de conduire la politique économique de leur choix. A propos du transfert des réseaux routiers, il a observé que la question de l'évolution des normes techniques était particulièrement complexe et a rappelé que, pour les services départementaux d'incendie et de secours, le Gouvernement avait proposé la création d'une conférence nationale appelée à donner un avis conforme en matière d'évolution des normes. Il a estimé qu'il serait possible de s'inspirer de ce système en matière de réseaux routiers pour que les gestionnaires puissent au moins émettre un avis tout en constatant que, souvent, les évolutions de normes étaient imposées par des décisions prises au niveau de l'Union européenne.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a rappelé qu'en 1982 la loi avait prévu que les évolutions de normes ne seraient opposables aux collectivités que si elles étaient décidées par la voie législative. A propos du logement social, il a confirmé que le préfet aurait un pouvoir d'appréciation en matière de délégation de compétences, sous le contrôle du juge.
M. Philippe Richert, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, a tout d'abord souligné l'importance du respect du principe de subsidiarité et de l'antériorité de l'intervention de certaines collectivités dans des matières déterminées. Il a constaté que, dans bien des domaines, par exemple pour la gestion des monuments historiques, des convergences apparaissaient entre départements et régions.
Evoquant le transfert des personnels techniciens et ouvriers de service (TOS), le rapporteur pour avis a constaté qu'il existait actuellement de grandes disparités dans la répartition de ces personnels entre les départements et, en conséquence, un taux d'encadrement très variable. Il en a déduit que des problèmes importants devraient être réglés dans le cadre du transfert de compétences. A propos du développement des réseaux d'école, il a exprimé la crainte que les conseils généraux soient conduits à financer systématiquement les transports scolaires sans pour autant être co-décideurs.
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a observé que les propos de M. Philippe Richert sur les personnels techniciens et ouvriers de service démontraient, s'il en était besoin, que l'Etat n'était pas toujours le meilleur garant de l'égalité.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué que les personnels techniciens et ouvriers de service étaient sous l'autorité fonctionnelle des chefs d'établissement et que la décentralisation devrait permettre de faire naître une nouvelle culture permettant un véritable dialogue entre les élus et les chefs d'établissement. Il a constaté que les collectivités ayant consacré le plus de crédits aux équipements scolaires depuis 1982 n'étaient pas systématiquement les plus riches et en a déduit que, contrairement aux craintes exprimées par certains, la décentralisation pouvait être un instrument de rattrapage des inégalités.
M. Bernard Frimat a tout d'abord souligné que les règles relatives au financement des transferts de compétences devraient prendre en considération les besoins des collectivités plutôt que de sacraliser les inégalités existantes. Il a souhaité savoir si une péréquation préalable aux transferts de compétences ne devrait pas être envisagée, par exemple en ce qui concerne la répartition sur le territoire des personnels techniciens et ouvriers de service.
Il a en outre souhaité savoir comment seraient financées les charges transférées aux collectivités lorsqu'elles ne correspondaient pas à une charge supportée par l'Etat. Soulignant enfin que les contrats de plan Etat-région connaissaient un certain retard de réalisation, il s'est demandé comment serait résorbé ce retard, compte tenu du transfert aux régions de crédits déconcentrés et contractualisés.
M. Nicolas Sarkozy a indiqué que, dans le cadre de la décentralisation, les collectivités territoriales devaient recevoir au moins ce que l'Etat finançait auparavant et qu'une péréquation préalable aux transferts paraissait difficilement envisageable. Il a ajouté qu'une modification autoritaire de la répartition sur le territoire des personnels techniciens et ouvriers de service était parfaitement irréaliste.
M. Patrick Devedjian a indiqué que l'Etat devait respecter ses engagements dans le cadre des contrats de plan Etat-région.
M. Henri de Raincourt a noté que certains sujets importants seraient discutés dans des textes législatifs non reliés aux lois sur la décentralisation. Observant qu'une loi sur les handicapés était en cours de préparation, il a souhaité que les collectivités territoriales soient éclairées sur les choix qui étaient envisagés. Il a en outre mis l'accent sur la multiplication des agences chargées d'intervenir sur certaines questions, estimant que le mode de fonctionnement de ces agences n'était pas toujours pleinement satisfaisant.
A propos du logement social, il a exprimé la crainte que la répartition des compétences soit encore plus complexe après l'adoption du projet de loi qu'actuellement.
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que l'objectif de simplification devait être concilié avec le pragmatisme et la prise en compte des réalités locales. Il a souligné qu'il existait un risque que certaines administrations tentent de s'opposer à certains transferts de compétences par la création d'agences spécialisées, mais qu'il s'employait à conjurer ce risque.
M. Charles Ceccaldi-Raynaud a souligné que les régions et les départements avaient toutes les raisons de se réjouir du contenu du projet de loi, mais que les communes ne recevraient aucune compétence nouvelle. Il s'est en outre inquiété de la multiplication des péréquations entre collectivités.
M. Nicolas Sarkozy a rappelé que les communes assumaient déjà un champ de compétences particulièrement étendu et que le projet de loi les conduirait à exercer de nouvelles compétences en matière de logement social.
M. Patrick Devedjian a précisé que les communes exerceraient également des compétences en matière de logement étudiant et qu'elles pourraient obtenir le transfert d'équipements par voie de délégation. Il a en outre noté que les EPCI pouvaient se voir déléguer l'exercice des compétences des départements et des régions. A propos de la péréquation, il a rappelé que sur 60 milliards d'euros dépensés chaque année par l'Etat, 2,5 milliards faisaient l'objet d'une péréquation. Il a estimé qu'il était possible d'améliorer les conditions de la péréquation verticale et que la réforme de la dotation globale de fonctionnement conduirait à une répartition plus équitable des ressources accordées par l'Etat.
M. Jean-Pierre Sueur a estimé que la démarche du Gouvernement soulevait un problème de méthode, soulignant que les élus locaux ne disposaient que d'éléments d'information parcellaires sur le financement des compétences transférées. Il a en outre noté que le projet de loi n'allait pas systématiquement dans le sens de la simplicité, observant qu'il ne prévoyait pas moins de quarante conventions. Il a estimé que la décentralisation ne pouvait fonctionner que dans le respect du principe de la séparation des pouvoirs et a constaté que le projet de loi conduirait à un partage entre collectivités de la plupart des compétences.
M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a tout d'abord rappelé que la méthode qu'il avait choisie était celle de la loyauté et que celle-ci n'avait pas toujours été respectée dans un passé récent, notamment lors de la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie ou de l'application des 35 heures aux collectivités territoriales. Il a indiqué que le projet de loi posait le principe des transferts de compétences et qu'après évaluation des charges, les ressources correspondant à ces transferts seraient prévues dans le cadre de la loi de finances. A propos du partage des compétences, il a souligné que le Gouvernement avait préféré le pragmatisme aux raisonnements théoriques et brutaux.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a noté que les conséquences financières du projet de loi seraient prévues dans la loi de finances en application de la loi organique relative aux lois de finances adoptée pendant la législature précédente. Il a en outre souligné que le projet de loi permettrait, dans de nombreux domaines, une réunification des compétences et a cité, à titre d'exemple, le revenu minimum d'insertion, la formation professionnelle et le développement économique.
M. Jean-Philippe Lachenaud s'est déclaré inquiet de la complexité du dispositif prévu en matière de logement social, rappelant les demandes tendant à confier la délégation des aides à la pierre à la région en Ile-de-France.
Il a également souhaité savoir si le préfet aurait compétence liée en cas de demande de délégation d'une communauté de communes, y compris en cas de suppression de tout seuil d'éligibilité.
M. Jean-Paul Virapoullé a estimé que le projet de loi devrait respecter le principe d'équité, notamment dans le cadre de la rénovation de la dotation globale de fonctionnement, et que les différences démographiques entre collectivités impliquaient la mise en oeuvre de politiques différentes. Il s'est déclaré inquiet du transfert des ports aux régions, soulignant qu'à la Réunion, la concession à la chambre de commerce et d'industrie donnait toute satisfaction.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué qu'en 2004, la structure de la dotation globale de fonctionnement serait modifiée mais que les flux vers les collectivités demeureraient identiques. Il a précisé que le nouveau système de dotation serait mis en place en 2005.
M. Paul Girod, observant qu'en matière de routes l'Etat conservait certains itinéraires, a demandé si les élus auraient un droit de regard sur ceux-ci. Il s'est en outre demandé si la possibilité d'instituer des péages sur les infrastructures transférées ne risquait pas d'avoir pour conséquence la disparition de la gratuité de certains itinéraires.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué que les régions avaient un rôle à jouer dans l'élaboration du schéma des routes.
Mercredi 15 octobre 2003
- Présidence de M. René Garrec, président.
Divorce - Délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes - Saisine
En application de l'article 6 septiès III de l'ordonnance relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, la commission a décidé de saisir la délégation aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes du projet de loi n° 389 (2002-2003) relatif au divorce.
Droits de l'homme - Modification de la loi relative au droit d'asile - Examen du rapport
Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi n° 340 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale, modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a d'abord souligné que le droit d'asile constituait un principe de valeur constitutionnelle, reconnu par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 août 1993, dont « la loi ne peut réglementer les conditions d'exercice qu'en vue de le rendre plus effectif ou de le concilier avec d'autres règles ou principes de valeur constitutionnelle ».
Il a observé que le présent projet de loi modifiait la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile qui fixait en droit interne les conditions d'application de la convention de Genève du 28 juillet 1951. Le droit d'asile, a-t-il poursuivi, repose en France sur trois fondements distincts : l'asile conventionnel lié à la reconnaissance de la qualité de réfugié sur la base de la Convention de Genève ; l'asile constitutionnel reconnu au titre du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 à toute personne persécutée dans son pays en raison de son action en faveur de la liberté et l'asile territorial accordé à toute personne qui établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'elle craint d'y subir des tortures ou des traitements inhumains ou dégradants contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.
L'asile conventionnel et l'asile constitutionnel, a-t-il rappelé, étaient accordés par l'Office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) sous le contrôle de la Commission des recours des réfugiés, tandis que l'asile territorial était reconnu par le ministre de l'intérieur.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a ajouté que la réforme du droit d'asile, se justifiait en premier lieu par l'engorgement des instances chargées d'examiner les demandes d'asile, lié au triplement du nombre de demandeurs d'asile depuis 1999. Il a précisé que cette augmentation s'expliquait pour une large part par le détournement des procédures d'asile par des étrangers qui souhaitaient s'établir sur le territoire français pour des motifs économiques comme le montrait d'ailleurs la diminution du taux d'octroi de l'asile (80 % de décisions favorables en 1980 pour l'asile conventionnel, 17 % en 2002 ; 0,3 % de décisions favorables en 2002 pour l'asile territorial) - la lenteur des procédures, qui permettait aux demandeurs de demeurer plus longtemps sur le territoire français et rendait plus difficile, dans l'hypothèse d'une décision de rejet, l'exécution d'une mesure d'éloignement, présentant un effet attractif pour les immigrés économiques mais contrariant les intérêts des véritables demandeurs d'asile.
Par ailleurs, le rapporteur a jugé nécessaire de prendre en compte les efforts européens pour harmoniser le droit d'asile afin d'éviter les mouvements secondaires des demandeurs d'asile entre les Etats membres de l'Union européenne liés aux disparités des législations nationales.
Evoquant les principales dispositions du projet de loi relatif au droit d'asile, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, en a d'abord présenté les avancées au regard du droit existant : la compétence unique de l'OFPRA pour l'examen de l'ensemble des demandes d'asile ; la substitution de la protection subsidiaire à l'asile territorial et les garanties renforcées qu'elle apporte aux demandeurs (compétence liée de l'office pour accorder la protection subsidiaire alors que l'asile territorial relevait du pouvoir discrétionnaire du ministre de l'intérieur, et le cas échéant, recours suspensif devant la commission des recours) ; la prise en compte des persécutions non étatiques au même titre que les persécutions étatiques pour la reconnaissance de la qualité de réfugié sur le fondement de la convention de Genève. Il a relevé ensuite que le projet de loi transposait de manière anticipée des notions contenues dans des directives en cours de discussion dans les enceintes communautaires : d'une part, la possibilité de refuser l'asile au demandeur qui aurait accès à une protection sur une partie de son territoire d'origine et pourrait y demeurer sans craindre d'y être persécuté (asile interne) ; d'autre part, la mise en oeuvre d'une procédure d'examen prioritaire pour les demandes d'asile des ressortissants de pays d'origine sûrs (un pays étant considéré comme sûr lorsqu'il respecte les principes de liberté et de l'Etat de droit).
Enfin, le rapporteur a mis en avant les modifications de l'organisation et du fonctionnement de l'OFPRA et de la Commission des recours des réfugiés : la composition du conseil de l'Office (qui deviendrait un conseil d'administration) dont les membres compteraient un député et un sénateur ; la nomination du directeur général de l'OFPRA sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur ; la transmission par l'Office de certains documents concernant les demandeurs d'asile déboutés aux agents habilités du ministère de l'intérieur ; l'élargissement du recrutement des présidents de section de la Commission des recours des réfugiés aux magistrats de l'ordre judiciaire.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a conclu en estimant que le succès de la réforme du droit d'asile se jugerait sur le raccourcissement des délais aujourd'hui excessivement longs d'examen des demandes d'asile. Une telle évolution permettrait de mieux répondre aux préoccupations légitimes des demandeurs d'asile, de dissuader les immigrés à caractère économique, d'alléger la charge des centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et de revenir à un taux plus réaliste de décisions favorables. Rappelant que la lutte contre l'immigration clandestine faisait l'objet du projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France, présenté par le ministre de l'intérieur, le rapporteur a souligné que le présent projet de loi s'inspirait de considérations différentes visant au renforcement effectif du droit d'asile. Il a souligné que les amendements qu'il proposerait à la commission viseraient à conforter les principales orientations de ce texte.
M. Robert Bret a estimé que le présent projet de loi et celui relatif à la maîtrise de l'immigration s'inspiraient d'une même logique visant à restreindre les flux migratoires. Il a observé que chacun s'accordait sur la nécessité d'un examen plus rapide des demandes d'asile. Rappelant les préoccupations de nombreuses associations, il s'est inquiété d'une possible diminution de la protection accordée aux réfugiés. Il a observé que les menaces contre la liberté, prises en compte pour la reconnaissance de l'asile territorial, ne figuraient plus parmi les critères d'attribution de la protection subsidiaire.
Il s'est également interrogé sur les menaces liées à l'introduction en droit interne des notions d'asile interne et de pays d'origine sûr. Il a attiré l'attention sur les risques que comportait un rôle accru du ministre de l'intérieur dans l'organisation de l'OFPRA avant d'indiquer que le groupe communiste républicain et citoyen s'attacherait, dans le cadre des amendements qu'il proposerait, à corriger les aspects les plus restrictifs de ce texte.
Le rapporteur a observé que le projet de loi ne répondait pas à des considérations liées aux politiques migratoires mais visait à donner toute son effectivité au droit d'asile. Il a relevé que l'attribution de l'asile territorial par le ministre de l'intérieur ne tenait pas compte, en pratique, des atteintes aux libertés. Il a ajouté que la possibilité d'avoir accès à une protection sur son territoire d'origine n'implique en aucune manière pour l'OFPRA l'obligation de refuser l'asile. Il a rappelé enfin que l'Office demeurait sous la tutelle du ministre des affaires étrangères et que la transmission, par cet établissement, d'informations au ministère de l'intérieur visait à donner plus d'efficacité à l'exécution de mesures d'éloignement des demandeurs d'asile déboutés.
M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est interrogé sur la conformité des dispositions du projet de loi à la Constitution et à la décision du Conseil constitutionnel du 13 août 1993. Il s'est inquiété en particulier de l'extension de la notion d'agent de protection ainsi que de la prise en compte de l'asile interne pour refuser le droit d'asile. Il a relevé que, contrairement à la convention de Genève, le projet de loi prévoyait d'exclure de la protection subsidiaire les personnes ayant commis un crime grave de droit commun sur le territoire national. Il s'est étonné que l'OFPRA ait la responsabilité d'une part, de refuser l'asile pour des considérations liées à la sécurité publique et, d'autre part, de fixer la liste des pays d'origine sûr. Il a estimé en outre que les dispositions du projet de loi relatives à la transmission d'informations au ministère de l'intérieur remettaient en cause le principe de confidentialité des informations détenues par l'Office.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que le principe de l'asile interne avait été admis par le Haut commissariat des Nations unies pour les réfugiés. S'agissant des crimes graves de droit commun, il a relevé que les dispositions du projet de loi concernaient la protection subsidiaire et non l'asile conventionnel dont les critères d'attribution étaient fixés par la convention de Genève. Il a ajouté par ailleurs que la transmission d'informations au ministère de l'intérieur ne concernait que les déboutés du droit d'asile qui ne bénéficiaient plus des protections reconnues aux demandeurs d'asile.
M. Robert Badinter a d'abord souscrit à la suppression de l'asile territorial en raison du taux d'octroi de cette forme d'asile dont la faiblesse avait été particulièrement marquée au cours des deux dernières années (en 2002, sur 11.000 demandes, 205 décisions favorables seulement). Il a relevé que l'avis du ministre des affaires étrangères était rarement pris en compte par le ministre de l'intérieur.
Après s'être félicité que la politique de l'asile s'inscrive désormais dans le cadre européen et avoir observé que l'élaboration des directives dans ce domaine avait beaucoup progressé, M. Robert Badinter a vivement regretté que le projet de loi anticipe sur l'adoption de ces textes et lie le Gouvernement français dans le cadre de la négociation avec ses partenaires sur la base de positions restrictives. Aussi a-t-il souhaité que les amendements adoptés par le Sénat puissent permettre aux autorités françaises de poursuivre les discussions avec des positions beaucoup plus ouvertes.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a noté le très faible nombre de décisions favorables depuis l'institution même de l'asile territorial en 1999. Il a jugé indispensable de procéder à une réforme rapide du droit d'asile sans attendre un accord définitif sur les directives communautaires relatives au droit d'asile dont l'adoption semblait encore différée. Il a estimé plus protectrice à bien des égards la procédure française d'examen des demandes d'asiles, fondée sur la compétence de l'OFPRA et de la Commission des recours des réfugiés, par rapport aux autres pays. Il a relevé enfin que le projet de loi n'avait pas retenu la notion de pays tiers sûr (pays par lesquels les demandeurs d'asile avaient transité et où ils pourraient être renvoyés) que prévoyait la directive en cours de discussion sur les procédures de reconnaissance de l'asile.
La commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur.
A l'article premier (compétences de l'OFPRA et institution de la protection subsidiaire), la commission a adopté un amendement tendant à garantir le principe de la convocation par l'OFPRA à un entretien avec le demandeur d'asile en l'assortissant de quatre séries d'exceptions, trois d'entre elles étant déjà prévues par l'article 10 du projet de directive en cours d'élaboration à Bruxelles (l'Office s'apprête à prendre une décision positive, les circonstances dans le pays d'origine ont connu un changement tel que la reconnaissance de l'asile n'est plus justifiée, le demandeur ne peut se présenter pour des raisons médicales), la quatrième exception s'appliquant aux demandes manifestement infondées, le rapporteur ayant observé qu'il convenait d'écarter des requêtes qui n'avaient aucun lien avec des persécutions réelles. A la suite des observations de M. Robert Badinter, le rapporteur a apporté une modification rédactionnelle afin de laisser à l'OFPRA la faculté de ne pas convoquer lorsqu'il n'est pas raisonnable pour des raisons médicales d'organiser l'entretien.
La commission a adopté un deuxième amendement sur la définition des autorités susceptibles d'apporter une protection pour les limiter à l'Etat et aux organisations internationales et régionales, à l'exclusion des partis ou autres organisations contrôlant l'Etat ou une partie du territoire de cet Etat.
Répondant à M. Jean-Pierre Sueur, le rapporteur a précisé que les organisations régionales visaient des institutions regroupant plusieurs pays appartenant à une zone géographique donnée telles que l'Organisation de l'unité africaine (OUA).
La commission a adopté un amendement tendant à inviter l'OFPRA à s'interroger sur l'auteur de la persécution pour apprécier la possibilité effective pour le demandeur d'asile de trouver une protection sur une partie de son territoire. Le rapporteur a précisé que l'éventualité de l'asile interne pouvait s'apprécier différemment selon que la persécution était commise par l'Etat ou par un agent non étatique.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a rappelé son opposition à la notion même d'asile interne et a jugé inutile la précision proposée par le rapporteur.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a répondu qu'il s'agissait de donner une garantie supplémentaire au demandeur d'asile en présumant que la faculté d'obtenir une protection sur le territoire d'origine pouvait paraître plus difficile lorsque la persécution émanait de l'Etat.
La commission a adopté un amendement tendant à ce que le refus ou le retrait de la protection subsidiaire ne puisse être justifiés que par la menace à l'ordre public causée par l'activité de l'étranger et non par sa seule présence sur le territoire.
M. Maurice Ulrich a fait observer que sous couvert d'une simple présence, l'étranger pouvait dissimuler des activités susceptibles de générer des troubles à l'ordre public. Le rapporteur a relevé que, dans cette hypothèse, il convenait de prendre en compte l'activité effective de l'intéressé, même si celle-ci restait en apparence discrète.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a, par ailleurs, rejeté la suggestion de M . Michel Dreyfus-Schmidt tendant à prévoir que les crimes de droit commun susceptibles de justifier un refus ou un retrait de la protection subsidiaire devaient se limiter aux crimes commis hors du territoire national.
La commission a enfin adopté un amendement tendant à substituer une faculté d'abrogation à la possibilité de retrait de la protection subsidiaire.
A l'article 2 (organisation de l'OFPRA - transmission de documents au ministère de l'intérieur), la commission a adopté un amendement tendant à permettre, pour des raisons de disponibilité des locaux, le transfert d'une partie des archives de l'OFPRA au ministère des affaires étrangères, en prévoyant que seules les personnes autorisées par le directeur de l'Office pourraient avoir accès à ces documents.
A l'article 4 (composition et compétences de la commission des recours des réfugiés), la commission a adopté un amendement précisant que les magistrats de l'ordre judiciaire appelés à présider certaines des sections de jugement de la commission des recours seraient des magistrats du siège en activité ou des magistrats honoraires.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé qu'il s'agissait de renforcer l'indépendance de cette institution et a pris acte du souhait exprimé par M. Michel Dreyfus-Schmidt de confier la nomination de ces magistrats au conseil supérieur de la magistrature.
Outre un amendement rédactionnel, la commission a adopté, par ailleurs, un amendement rétablissant la compétence consultative de la commission des recours, prévue par la loi du 25 juillet 1952 mais supprimée par le projet de loi notamment pour les mesures d'expulsion des réfugiés.
A l'article 6 (admission au séjour du demandeur d'asile), la commission a adopté un amendement définissant de manière plus rigoureuse les pays considérés comme sûrs en retenant leur capacité à veiller au respect des principes d'un Etat de droit.
Outre un amendement rédactionnel, elle a également adopté un amendement rappelant que la prise en compte du caractère sûr du pays d'origine ne pouvait faire obstacle à l'examen individuel de chaque demande.
A l'article 8 (délivrance d'une carte de séjour temporaire aux bénéficiaires de la protection subsidiaire), elle a adopté un amendement de précision.
A l'article 11 (adaptation en vue de l'application de la loi outre-mer - décret d'application), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est opposé à la disposition du projet de loi confiant à l'OFPRA la responsabilité d'établir la liste des pays d'origine sûrs.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé, d'une part, que cette liste serait établie par l'OFPRA dans l'attente de celle qui devrait être définie, à terme rapproché, à l'échelle communautaire et, d'autre part, que l'Office avait déjà dressé la liste des pays dans lesquels s'étaient produits des changements importants et dont les ressortissants, selon les dispositions de la convention de Genève, ne sont plus en mesure de se prévaloir des protections internationales qui leur avaient été reconnues.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé contestable le principe de l'élaboration d'une liste à l'échelle communautaire.
M. Jean-Pierre Sueur a souhaité revenir au principe de la nomination du directeur de l'OFPRA par le seul ministre des affaires étrangères.
Le rapporteur a observé que la prise en charge par l'Office des demandes de protection subsidiaire qui se substituent à l'asile territorial, actuellement accordé par le ministre de l'intérieur, justifiait pleinement un rôle accru de celui-ci dans l'organisation de l'établissement public.
Enfin, la commission a adopté l'ensemble du projet de loi sous réserve de ces modifications.