Table des matières
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Contrôle budgétaire - Conseil supérieur de la pêche - Communication
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu une communication de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'écologie et du développement durable, sur le Conseil supérieur de la pêche.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a rappelé que les débats budgétaires de l'automne 2002, tant sur les crédits de l'écologie et du développement durable que sur le Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE), l'avaient amené à effectuer un contrôle du Conseil supérieur de la pêche (CSP), en application des dispositions de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Le CSP était en effet confronté à de graves difficultés budgétaires qui obligeaient le ministère et le FNSE à lui verser des subventions de fonctionnement croissantes afin d'assurer son équilibre financier.
Il a d'abord abordé les missions du CSP et leur évolution récente, qui n'était du reste pas sans conséquences sur la situation budgétaire du Conseil. Il a rappelé que le Conseil supérieur de la pêche avait été créé par une loi de juillet 1941, l'époque étant évidemment très liée aux caractéristiques corporatistes du CSP et que, pendant des décennies, les associations et fédérations de pêche avaient joué un rôle primordial au sein du Conseil, qui était en quelque sorte leur « créature ». Une relation de type paternaliste entre les présidents des fédérations et les gardes-pêche s'était établie, la rémunération de ces derniers, qui étaient des agents contractuels, comme l'attribution d'éventuels avantages matériels, dépendant de la plus ou moins grande générosité des présidents de fédérations. Il a indiqué que cette situation avait donné lieu à des pratiques occultes plus ou moins conformes à la légalité, mais que le CSP s'était désintéressé de ces questions, son rôle consistant essentiellement à utiliser le produit de la taxe piscicole et à gérer les gardes-pêche.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a expliqué que la loi sur l'eau de 1992 avait constitué une première évolution pour le CSP. L'augmentation de ses missions de police administrative avait conduit les agents à exercer davantage de tâches de nature administrative, tandis que l'Etat avait confié au CSP la police et l'étude de la connaissance des milieux aquatiques. Les fédérations de pêche s'étaient alors trouvées dans l'incapacité d'assumer ces missions nouvelles, au moment même où les syndicats de gardes-pêche contestaient leur pouvoir, le gouvernement de l'époque ayant pris à leur égard des engagements de titularisation dans la fonction publique.
Il a précisé que l'arrêté du 15 décembre 1998, qui a réorganisé les services de garderie du CSP, avait été l'occasion d'une seconde profonde évolution pour l'établissement. Cet arrêté mettait en effet à la charge directe du CSP les dépenses de personnel, d'équipement et de fonctionnement des brigades départementales, jusqu'alors supportées par les fédérations de pêche, mais maintenait le principe de mise à disposition des présidents de fédération, des techniciens et gardes-pêche, dans le cadre d'une brigade départementale, et contraignait les fédérations à mettre à la disposition des brigades les locaux nécessaires à l'exercice de leurs missions. Au total, le CSP était donc affecté, à la fois par une évolution de ses missions, et par de profondes transformations de son fonctionnement.
Il a néanmoins constaté que les missions du CSP demeuraient définies de façon ambiguë. D'une part, les dispositions législatives le concernant étaient inscrites au code de l'environnement, alors que les dispositions réglementaires se trouvaient dans le code rural, cette dispersion étant préjudiciable à la lisibilité des missions du CSP. D'autre part, si celui-ci avait été chargé de la valorisation et de la préservation du milieu piscicole, il n'a pu remplir cette mission que grâce à la mise à disposition de ses agents aux fédérations de pêche. La Cour des comptes avait d'ailleurs noté que « le Conseil supérieur de la pêche est au sommet d'une pyramide qu'il ne maîtrise pas et dont, à la base, il est même tributaire ». De surcroît, les textes en vigueur ne permettaient pas d'appréhender l'ensemble des missions assurées par le CSP : outre sa mission traditionnelle de police de la pêche, le CSP était en effet en charge de la conduite de travaux à caractère scientifique et de l'assistance technique aux fédérations de pêche, cette dernière mission occupant une place croissante parmi les activités du Conseil, au détriment de la police de la pêche, mission régalienne du CSP.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a également pu constater que le CSP souffrait d'un positionnement délicat. Entretenant une « culture de l'isolement », le CSP éprouvait encore des difficultés à nouer des relations institutionnelles avec ses partenaires « naturels » qui intervenaient dans le domaine de la politique de l'eau, notamment les directions régionales de l'environnement (DIREN) ou les agences de l'eau, alors qu'un rapprochement avec ces administrations permettrait de réaliser des économies de fonctionnement. L'exemple le plus marquant concernait toutefois l'exercice de la police de l'eau. En effet, l'organisation de ce service en France laissait apparaître à la fois un enchevêtrement de compétences et un empilement des structures, source d'illisibilité et de dépenses superflues. Le rapport de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection générale de l'environnement, de février 2003, avait d'ailleurs confirmé ce fait : un cours d'eau faisait ainsi intervenir, au titre de la police de l'eau et de la pêche, les services d'au moins six ministères. Au total, en 2001, 833 emplois équivalents temps plein (ETP) étaient affectés à des missions de police de l'eau, tandis que 660 emplois du CSP assuraient des missions de police de la pêche.
Il a noté que le ministère, pour tenir compte de l'évolution des missions du CSP, envisageait de le transformer en une agence des milieux aquatiques, qui deviendrait l'expert des écosystèmes aquatiques auprès de l'administration. Présentant son point de vue personnel, il a estimé que la résolution des problèmes budgétaires du CSP constituait, en soi, un objectif ambitieux et pas encore atteint, et que, selon lui, la première tâche à laquelle le gouvernement devait « s'atteler » était donc l'assainissement de sa situation financière. Il s'est en outre interrogé sur les conséquences que l'éventuelle transformation du CSP en une future agence des milieux aquatiques ne manquerait pas d'entraîner : les mêmes causes ayant souvent les mêmes effets, cette transformation pourrait aboutir à un nouvel accroissement non maîtrisé des dépenses.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite examiné la situation financière du Conseil supérieur de la pêche, qui était extrêmement délicate. Pendant de trop nombreuses années, le CSP avait été géré de façon insuffisamment rigoureuse. La gestion passée avait, en effet, été marquée par de nombreuses anomalies et irrégularités : taxe sur les salaires jamais acquittée, frais de déplacement dont la réalité était impossible à vérifier, faute de pièces justificatives, ce qui avait donné lieu à des abus dénoncés par la Cour des comptes, absence d'un véritable schéma directeur informatique, sans parler des « fâcheux errements » auxquels avait succombé l'ancien directeur administratif et financier (multiplication des frais de déplacement fictifs ou recrutements de complaisance...). De surcroît, les prévisions budgétaires étaient systématiquement faussées : les recettes, en particulier le montant de la taxe piscicole, étaient surestimées, tandis que certains postes de dépenses étaient volontairement sous-évalués. Le budget du CSP revêtait donc un caractère peu fiable et en grande partie insincère. Il a toutefois pu noter que des efforts avaient été entrepris afin de donner davantage de crédibilité aux prévisions budgétaires, comme le montrait la diminution des écarts entre les prévisions et l'exécution des recettes comme des dépenses.
Il a néanmoins souligné que les perspectives financières du CSP restaient inquiétantes, ces problèmes tenant à la concomitance d'une augmentation pérenne de ses charges et d'une diminution durable de ses ressources. Le CSP avait vu ses dépenses considérablement augmenter depuis 1998 : ses dépenses exécutées étaient ainsi passées de 41,05 millions d'euros en 1998 à 54,03 millions d'euros en 2002, en hausse de 31,6 % sur cinq ans. Il a fait remarquer que si, à première vue, les prévisions de dépenses avaient toujours été supérieures aux dépenses constatées, le rythme de progression des dépenses exécutées avait, lui, été systématiquement sous-évalué. Ainsi, entre 1998 et 2002, le total des dépenses du CSP avait augmenté de 22,5 % en prenant en compte les dépenses votées, alors que les dépenses exécutées avaient, sur la même période, progressé de 31,6 %. Il a mis en évidence la forte augmentation des dépenses de fonctionnement, notamment celle des charges de personnel, qui s'étaient accrues de près de 30 % sur la période, mais aussi celle des charges annexes de fonctionnement, qui avaient fait plus que doubler et avaient progressé de 109,7 %. En revanche, les dépenses d'investissement avaient diminué de plus de 21 % en 5 ans.
Il a indiqué que l'absence de maîtrise des charges de personnels était frappante, et s'expliquait, en partie, par la fonctionnarisation des agents du CSP. Les dépenses de personnel étaient ainsi passées de 26,56 millions d'euros en 1998 à 34,50 millions d'euros en 2002, soit une progression de près de 30 % en 5 ans. Par ailleurs, 40,15 millions d'euros étaient inscrits au budget voté 2003 à ce titre, ce qui portait à plus de 51 % l'augmentation des charges de personnel au cours des six derniers exercices. Cette situation résultait d'importantes créations d'emplois : les effectifs du CSP étaient en effet passés de 780 emplois budgétaires en 1998 à 862 en 2003, soit une progression de 10,5 % en six ans, alors que le nombre des pêcheurs reculait de plus de 10 % : le CSP avait donc vu ses effectifs croître, quand le nombre des pêcheurs diminuait.
Il a également noté l'importance des vacances de postes, qui représentaient 88 des 862 emplois budgétaires du CSP en 2003, soit un taux de vacance de postes supérieur à 10 %, qui atteignait même plus de 15 % dans les délégations régionales. Les vacances de postes étant récurrentes au Conseil supérieur de la pêche, il s'est interrogé sur la nécessité, pour celui-ci, de disposer d'effectifs budgétaires dont une part n'était de toute façon quasiment jamais pourvue. Il a estimé qu'une réflexion sur le dimensionnement des effectifs du CSP était nécessaire, notamment afin de réduire ses dépenses et de retrouver l'équilibre budgétaire. Il semblait pourtant que ce ne soit pas la voie que s'apprêtait à emprunter la nouvelle directrice générale de l'établissement, qui avait indiqué qu'elle ne supprimerait pas d'emplois, leur nombre allant au contraire progresser de 12 unités en 2004, passant à 874 emplois budgétaires. Enfin, il a souligné que la mise en oeuvre des 35 heures au sein du CSP avait eu des conséquences parfois très délicates sur le terrain, ayant notamment désorganisé les petites brigades.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite analysé l'évolution des recettes du CSP. Il a indiqué que le nombre de redevables de la taxe piscicole ne cessait de diminuer, le nombre de pêcheurs étant revenu de 2,26 millions en 1993 à 1,84 million en 2001, soit un recul de plus de 18 % en moins de dix ans. La conséquence logique de cette évolution, qui semblait désormais structurelle, était la diminution du produit de la taxe piscicole et, par conséquent, la profonde modification de la structure des recettes du CSP. Jusqu'en 1998, la taxe piscicole, dont les dispositions présentaient, du reste, un caractère très probablement anticonstitutionnel, avait constitué la ressource financière principale, voire unique du CSP. Or, entre 1998 et 2002, le produit exécuté de la taxe piscicole était revenu de 35,19 millions d'euros à 34,62 millions d'euros, soit une diminution de 1,6 % en 5 ans. Sur la même période, la part du produit de la taxe piscicole dans l'ensemble des recettes du CSP était ainsi revenue de 85,9 % en 1998 à 66,8 % en 2002, et devrait continuer de diminuer.
Il a noté que, dans le même temps, la part des subventions publiques, qu'il s'agisse de la subvention supportée par le budget du ministère ou de celle provenant du FNSE, ne cessait de s'accroître dans le budget de l'établissement. Si elles ne représentaient que 5,5 % des recettes du CSP en 1998, à 2,25 millions d'euros, leur montant en représentait 27,2 % en 2002, à 14,12 millions d'euros, et devrait même atteindre 37 % selon le budget voté 2003. Plus de dépenses et moins de recettes se traduisaient donc mécaniquement par un solde déficitaire. Entre 1998 et 2002, les résultats annuels cumulés laissaient ainsi apparaître un déficit global de 1,68 million d'euros. Cette situation avait amené le CSP à réduire son fonds de roulement, dont le montant était revenu de 13,38 millions d'euros au 31 décembre 1998 à 11,72 millions d'euros au 31 décembre 2002, en baisse de 12,4 %. Depuis 2000, le fonds de roulement correspondait à un nombre de jours de fonctionnement régulièrement décroissant, revenant de 116 jours en 2000 à 84 jours en 2003, à tel point que l'Inspection générale de l'environnement avait pu noter que, à la mi-2002, l'établissement, faute de mesures d'urgence, « était virtuellement en cessation de paiement ».
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite examiné les modalités d'organisation et de « gouvernance » du Conseil supérieur de la pêche. Il s'est dit « frappé » par l'indéniable manque d'autorité qui, jusque très récemment, avait caractérisé le CSP. La tutelle ministérielle, exercée par la direction de l'eau, avait été pour le moins « éthérée » et n'avait pas réagi aux prévisions budgétaires manifestement fictives. Quant aux organes de direction de l'établissement, ils avaient montré un « manque de leadership » peu compréhensible. Le conseil d'administration, dont la composition était pléthorique, s'était volontairement très peu impliqué dans le contrôle de la gestion du CSP, se contentant de jouer un rôle de représentation symbolique. Ainsi, son président n'était pas intervenu pour mettre en évidence le caractère peu crédible des prévisions budgétaires présentées au conseil d'administration, et n'avait pas non plus dénoncé les irrégularités, pourtant nombreuses, de l'ancien directeur administratif et financier. La direction générale, quant à elle, avait souffert d'un déficit d'autorité à l'égard des services et des personnels de l'établissement.
Il a considéré que les délégués régionaux n'étaient pas considérés, et ne se considéraient pas eux-mêmes, comme les supérieurs hiérarchiques des gardes-pêche, ces derniers se situant le plus souvent en dehors de toute hiérarchie, et que ces habitudes avaient indéniablement laissé des traces. Ainsi, lors de l'un de ses déplacements, il avait été frappé par l'importance de l'absentéisme apparent qu'il avait pu constater en visitant les locaux.
M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a enfin estimé essentiel le rôle du CSP, et a insisté sur le fait qu'il n'entendait pas proposer sa fusion avec un autre établissement public, encore moins sa disparition. Il lui a néanmoins semblé que l'évaluation de ses activités demeurait largement perfectible. Certes, depuis le rapport d'activité 2001, la présentation des indicateurs d'activités et de résultats s'était améliorée : un contrat d'objectifs, adopté en mai 2001, fixait ainsi un certain nombre d'orientations retenues pour la programmation interne des activités du CSP. Toutefois, en dépit de l'amélioration de la conception de ces indicateurs, les résultats eux-mêmes se révélaient décevants et témoignaient d'une efficacité très relative des services du CSP. Le rapporteur spécial a indiqué qu'il lui paraissait indispensable de mettre en place un véritable contrôle de gestion au sein du CSP pour que celui-ci puisse disposer de meilleurs outils de pilotage et répondre aux exigences posées par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
M. Jean Arthuis, président, a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de sa communication, et a invité les rapporteurs spéciaux de la commission des finances à multiplier les contrôles budgétaires. Il a également souhaité que ce rapport soit largement diffusé et a voulu savoir si les missions du Conseil supérieur de la pêche devaient nécessairement être exercées par cet établissement public et si une décentralisation n'était pas possible.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a noté que le Conseil supérieur de la pêche présentait la caractéristique de mêler « autogestion et centralisme ». Concernant les irrégularités constatées dans la gestion passée, il s'est interrogé sur la possibilité de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière. Il s'est ensuite enquis des enjeux budgétaires de l'établissement et a voulu savoir si les propositions du rapporteur spécial faisaient l'objet de débats internes au CSP. Enfin, il s'est interrogé sur la possibilité de mettre en place des indicateurs de performance pertinents au sein de cet établissement public.
M. Michel Moreigne a noté que les problèmes financiers du CSP provenaient également d'un conflit de pouvoir entre les fédérations de pêche et les garderies, et a ajouté que les premières n'étaient pourtant pas démunies sur le plan financier. Il s'est interrogé sur la possibilité de décentraliser les missions du CSP aux conseils généraux.
M. Joël Bourdin a considéré que les débats en cours sur la décentralisation devaient s'accompagner d'une réflexion sur la déconcentration en raison de la nécessité de rendre plus claires les missions des préfets.
En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué que le non-paiement de la taxe sur les salaires par le CSP aurait constitué un motif de saisine de la Cour de discipline budgétaire et financière, mais que ce fait était aujourd'hui prescrit. Il a précisé que les dépenses du CSP s'établissaient à 54,03 millions d'euros en 2002, en hausse de 31,6 % au cours des cinq derniers exercices, ses recettes ayant quant à elles augmenté de 25,8 %, à 51,87 millions d'euros. Il a indiqué que le ministère avait donné au CSP pour objectif de réaliser des économies d'un montant de huit millions d'euros, mais a considéré cet objectif comme extrêmement difficile à atteindre. Il a souligné que, suite aux modifications résultant de l'arrêté du 15 décembre 1998, les fédérations de pêche avaient réalisé une économie globale de 1,68 million d'euros, qu'il convenait toutefois de rapprocher de la subvention publique de 20 millions d'euros versée au CSP. S'agissant de la taxe piscicole, il ne s'est pas déclaré hostile à une réforme de son assiette, à condition qu'elle soit réalisée dans un but d'équité et que son produit global reste stable. Il a estimé que la décentralisation ne devait pas se traduire uniquement par des transferts d'activité, mais également par des transferts de personnels, seule solution pour réduire les effectifs de l'Etat. Il a également insisté sur la nécessité de mutualiser les moyens, par exemple immobiliers, afin de réaliser des économies d'échelle. A cet égard, il a jugé que les missions inter-services de l'eau (MISE) constituaient une solution de coordination de différents services, mais qu'elles n'entraînaient aucune réduction de coûts de fonctionnement. Il a considéré que le CSP devait poursuivre trois objectifs majeurs : le retour rapide à l'équilibre financier, l'amélioration de la qualité générale des eaux et l'amélioration du service rendu aux pêcheurs. Il a en effet indiqué que les fédérations de pêche, en raison des carences du CSP, en venaient parfois à recruter leurs propres gardes. Enfin, il a souligné que si la rationalisation de l'exercice de la police de l'eau était un objectif à atteindre, la suppression du CSP aurait des effets néfastes car elle constituerait un obstacle à la conduite d'une nécessaire réforme d'ensemble.
Puis la commission a donné acte au rapporteur spécial des conclusions de sa communication et a décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.
Loi de finances pour 2003 - Exécution du budget pour 2003 du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées - Audition de M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'audition du ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées était la deuxième d'une série d'auditions relatives à l'exécution du budget 2003 et qu'elle s'inscrivait dans une problématique commune à toutes les commissions compétentes qui avaient la responsabilité, non seulement du vote de la loi de finances, fascicule par fascicule, mais aussi, et surtout, du contrôle de son exécution. Il a salué, à ce titre, la présence de M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, et de M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis du budget de la santé au sein de cette commission.
M. Jean Arthuis, président, a ensuite insisté sur la nécessité de réaliser des économies et souligné que le Sénat avait pris acte des mises en réserve de précaution, pour près de 4 milliards d'euros, et des annulations de crédits à hauteur de 1,4 milliard d'euros, qui visaient à redresser la situation des finances publiques.
Il a rappelé que le Sénat avait, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2003, proposé des réductions de crédits sur les chapitres du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées, notamment en adoptant un amendement réduisant de 2,8 millions d'euros les crédits du chapitre 47-16 « Action interministérielle de lutte contre la toxicomanie ».
Il a noté que si cet amendement n'avait finalement pas été retenu par la commission mixte paritaire, un décret du 14 mars 2003 avait malgré tout annulé 1,5 million d'euros sur ce même chapitre.
Il a donc expliqué que la présente audition visait à connaître l'impact des mesures de régulation budgétaire prises par le gouvernement sur les crédits de la santé et à savoir si la pression que ces mesures exerçaient sur les gestionnaires permettait de dégager des « réserves de productivité ». Il a également souhaité que la physionomie du budget 2004 et la mise en place dans ce ministère de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances soient abordées.
M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a indiqué que la présentation de l'état actuel et des perspectives de l'exécution du budget 2003 de son ministère s'inscrivait pleinement dans la logique de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances. Il a cependant relevé que l'exercice 2003 était troublé par plusieurs dispositions transversales de régulation prises cette année.
Il a exposé que le budget 2003 voté en loi de finances pour le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées représentait 9,4 milliards d'euros et noté qu'une grande part des moyens du ministère étaient financés, non par le projet de loi de finances, mais par le projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Il a ensuite souligné le poids des dépenses inéluctables au sein de ce budget. Ainsi, 70 % des crédits du ministère, soit plus de 6,6 milliards d'euros, étaient constitués par des minima sociaux ; l'allocation adulte handicapé (AAH) et le fonds spécial d'invalidité (FSI) pour 4,8 milliards d'euros, soit la moitié du budget ; la couverture maladie universelle (CMU) pour 1 milliard d'euros ; l'allocation de parent isolé (API) pour 800 millions d'euros.
Il a relevé que ces lignes, insuffisamment dotées en 2002, avaient dû être augmentées de plus de 350 millions d'euros en loi de finances pour 2003 mais que cette progression des crédits devait être relativisée, dans la mesure où les dotations pour 2002 étaient déjà insuffisantes à hauteur de 216 millions d'euros.
Il a ensuite indiqué que les autres dépenses incompressibles étaient liées au financement des centres d'aide par le travail (CAT) (1,1 milliard d'euros) ; aux formations médicales et paramédicales (140 millions d'euros) ; aux tutelles et curatelles (130 millions d'euros) ; aux moyens de fonctionnement des services et aux dépenses de personnel (1 milliard d'euros).
Il a alors fait valoir que la seule marge réelle dont il disposait pour conduire les politiques de son département ministériel, et notamment la politique de santé, s'élevait à environ 480 millions d'euros. Il a précisé que leur progression, dans le budget du ministère, n'avait été cette année que de 25 millions d'euros, les mesures nouvelles ayant été pour partie gagées par une économie importante de 45 millions d'euros, obtenue en mobilisant les fonds de trésorerie accumulés dans les agences sanitaires.
Il a ajouté qu'il était prévu de consacrer, en 2003, 70 millions d'euros à des mesures nouvelles : 35 millions d'euros pour la lutte contre le cancer, 20 millions d'euros pour les agences sanitaires, 10 millions d'euros pour la sécurité sanitaire et le plan Biotox, ce qui représentait une progression modeste au regard du rééquilibrage nécessaire des actions préventives par rapport aux dépenses de soins.
Il a ensuite présenté les mesures de régulation intervenues cette année.
La mise en réserve de crédits intervenue le 3 février 2003 portait sur la politique de santé, hors cancer, sur les moyens de fonctionnement et les chapitres d'investissements.
Le décret du 14 mars 2003 avait annulé 71,7 millions d'euros de crédits, ce qui constituait une contribution importante du ministère de la santé à l'effort gouvernemental de maîtrise des dépenses publiques, mais avait créé une « gestion sous tension ».
M. Jean-François Mattei a reconnu que cette pression avait permis d'identifier plusieurs sources d'économie, comme la mobilisation des fonds de roulement excédentaires de l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) ou encore des Agences régionales d'hospitalisation (ARH).
Il a également indiqué que, si la mise en réserve du 3 février 2003 avait été allégée dans trois domaines, la santé publique, la sécurité sanitaire et les crédits de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), 7 millions d'euros de gels pesaient encore sur ces trois chapitres.
Il a ensuite relevé que les crédits reportés de 2002 vers 2003 avaient été mis en réserve, à l'exception des crédits ouverts en loi de finances rectificative d'hiver 2002. Cette réserve, qui s'ajoutait à la précédente, représentait 134 millions d'euros, soit 1,4 % des crédits de la loi de finances initiale pour 2003. Il a fait valoir que ces gels ne concernaient pas les reports de crédits Biotox et n'avaient pas empêché l'engagement, en début d'année, de 50 millions d'euros au titre des contrats de plan Etat-Région. Il a précisé que ses services étaient actuellement en négociation avec ceux du ministère du budget pour obtenir le « déblocage » des reports indispensables, notamment pour les contrats de plan Etat-Région et pour le fonctionnement des services.
Il a observé que ces mesures de régulation budgétaire auraient un impact important sur le niveau de l'exécution 2003 et qu'il retenait une hypothèse optimiste en anticipant la levée des réserves de crédits, tant sur les crédits 2003 que sur les reports 2002.
Il a relevé que les prévisions d'évolution des prestations de solidarité étaient réalistes, en dépit de quelques insuffisances imputables à la dégradation de la conjoncture (allocation de parent isolé à hauteur de 45 millions d'euros, fonds de financement de la couverture maladie universelle à hauteur de 55 millions d'euros).
Il a ensuite indiqué le niveau de la dette du ministère concernant les frais d'interruption volontaire de grossesse (18 millions d'euros), les agences de santé de Wallis-et-Futuna (11 millions d'euros) et de Polynésie (9 millions d'euros) et les écoles et les bourses de formation médicale et paramédicale (24 millions d'euros), en relevant que ce niveau avait baissé par rapport à 2002.
Il a enfin précisé que la prévision d'exécution du budget pour 2003 s'élevait à 9,5 milliards d'euros, contre 10,2 milliards d'euros en 2002.
M. Jean Arthuis, président, a ensuite interrogé le ministre sur la différence existant entre les 9,4 milliards d'euros de crédits du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées et les 15,478 milliards d'euros inscrits au fascicule budgétaire « santé, famille, personnes handicapées et solidarité ».
M. Jean-François Mattei a répondu que certains crédits inscrits à ce fascicule étaient, en fait, du ressort de M. François Fillon, ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité.
En réponse à M. Jean Arthuis, président, lui demandant des précisions sur la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, M. Jean-François Mattei a répondu que ses services avaient transmis à la commission des finances une structure de programmes le 20 février dernier et que celle-ci n'avait pas évolué depuis lors. A ce stade, il a indiqué qu'aucune mission interministérielle n'était envisagée.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial des crédits de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, a relevé que 10 millions d'euros avaient été annulés sur le chapitre 36-81 « Etablissements nationaux à caractère sanitaire et social ». Il a précisé que cette annulation portait uniquement sur l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) et a remarqué que l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) disposait également d'un important fonds de roulement, comme l'avait montré la réduction de 20,5 millions d'euros de la subvention de l'Etat en 2003.
Il a souhaité savoir si cela se constatait également dans les autres établissements nationaux à caractère sanitaire et social et si des économies étaient envisageables, dans la mesure où la répartition de compétences entre ces différents établissements ne semblait pas optimale.
M. Jean-François Mattei a indiqué que les établissements nationaux à caractère sanitaire et social ne connaissaient pas de « tension de trésorerie » et disposaient en général d'un mois de fonctionnement en trésorerie. Il a ajouté que les économies possibles en 2004 au titre des excédents de fonds de roulement n'excèderaient pas quelques millions d'euros.
Il a ensuite fait valoir que des redondances avaient été observées entre les différents établissements publics et qu'il serait procédé à des fusions, ce qui devrait permettre de réaliser des économies d'échelle.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite relevé que le chapitre 34-98 « Moyens de fonctionnement des services » avait été géré de manière peu cohérente en 2002 : alors que deux décrets du 19 novembre 2002, l'un d'ouverture et d'annulation de crédits et l'autre portant virement de crédits, avaient abondé ce chapitre de 1,5 million d'euros pour le premier et de 8,11 millions d'euros pour le second, soit au total 9,61 millions d'euros, 14 millions d'euros restaient à engager en fin d'année sur ce chapitre qui avait au demeurant bénéficié d'une ouverture de crédits de 6,28 millions d'euros dans le collectif d'hiver 2002. Il a souhaité connaître les raisons de ces mouvements.
M. Jean-François Mattei a indiqué que le premier décret couvrait une dépense accidentelle suite aux inondations et que le virement de 8,11 millions d'euros au profit de l'administration centrale correspondait à une sous-dotation structurelle. Il a ajouté que les 6,8 millions d'euros inscrits en loi de finances rectificative avaient pour but de financer des campagnes de communication des deux ministères en 2003. Il a fait valoir que les crédits non consommés ne représentaient finalement que 1,23 % du total des dépenses du chapitre.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite noté que le chapitre 47-11 « Programmes et dispositifs de santé publique » était celui qui avait subi la plus importante annulation, d'un montant de 17 millions d'euros, soit environ 16 % des mesures nouvelles et 10 % du total du chapitre, ce qui était important concernant des actions prioritaires du ministère. Il a remarqué que les actions de prévention étaient notamment visées, y compris la provision de 5 millions d'euros prévue au titre de la mise en oeuvre de la loi de santé publique, en raison du retard pris dans la préparation de ce projet de loi. Il a également observé que les crédits en faveur de la lutte contre le cancer seraient en revanche sanctuarisés, mais qu'ils pourraient ne pas être totalement engagés. Il a donc souhaité connaître les conséquences de ces annulations sur ces différentes actions.
M. Jean-François Mattei a indiqué que ces mesures de régulation n'avaient pas eu de conséquence sur les actions prioritaires et que les actions relayées par les associations n'étaient pas remises en cause. Il a ajouté que des économies avaient été effectuées en différant les actions non prioritaires et en raison du décalage du projet de loi de santé publique.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite relevé que le chapitre 34-98 supportait le financement du plan Biotox, qui consistait essentiellement en des achats de vaccins et ne concernait donc pas le fonctionnement des services en tant que tel. Il a indiqué qu'il conviendrait donc de procéder à un changement de nomenclature budgétaire.
M. Jean-François Mattei a répondu qu'il avait demandé en conférence budgétaire la création d'un nouveau chapitre afin de clarifier cette situation.
En réponse à M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, qui avait souhaité connaître les marges de manoeuvre du ministère en termes de gestion du personnel, M. Jean-François Mattei a indiqué que le ministère était globalement sous-doté en moyens et en compétences mais que des restructurations étaient possibles.
M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le nombre de fonctionnaires partant à la retraite au sein du ministère.
M. Jean-François Mattei a précisé que 290 agents partaient à la retraite en 2004 sur un effectif total du ministère de 15.000 personnes, ce qui s'expliquait par une montée en charge régulière et accrue des effectifs au cours de ces dernières années. Il a ajouté que le ministère rencontrait de sérieuses difficultés pour attirer et conserver des cadres de haute qualité et précisé, à ce titre, que le projet de loi de santé publique prévoyait la création d'une haute école de la santé publique.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a ensuite constaté que 4 millions d'euros avaient été annulés sur le chapitre 37-12 « Remboursement des dépenses de personnel » et a souhaité savoir si cette annulation allait freiner le remboursement aux hôpitaux et aux caisses de sécurité sociale des dépenses au titre des personnels mis à disposition du ministère, et par là même la remise en ordre de la gestion des personnels demandée avec insistance par la Cour des comptes.
M. Jean-François Mattei a indiqué que cette annulation, qui portait sur la moitié des crédits reportés de 2002 et non utilisés, ne remettrait pas en cause la progression du nombre de régularisations.
M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, a relevé le faible pouvoir de contrôle du Parlement sur les crédits votés, puis a demandé s'il était possible de restructurer la MILDT et de réaliser ainsi des économies.
M. Jean-François Mattei a indiqué qu'il n'était pas souhaitable de dissocier les actions d'information et de prévention menées sur tous les produits engendrant un état de dépendance. En revanche, il a indiqué que les crédits alloués à la MILDT avaient diminué car l'INPES assurait dorénavant la communication en ce domaine.
M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a demandé si les gels de crédits remettaient en cause les plans quinquennaux d'investissement pour l'hôpital.
M. Jean-François Mattei a indiqué que le plan « Hôpital 2007 » était un programme prioritaire et que les programmes d'investissement ne seraient donc pas touchés.
En réponse à M. Gilbert Barbier, qui souhaitait obtenir des précisions sur la dette de l'Etat au titre des dépenses liées à l'interruption volontaire de grossesse, M. Jean-François Mattei a indiqué que celle-ci s'élevait à 18 millions d'euros.
En réponse à M. Aymeri de Montesquiou qui souhaitait connaître la position du ministre sur les hôpitaux locaux, M. Jean-François Mattei a noté que les 350 hôpitaux locaux constituaient la première étape de la prise en charge sanitaire et devaient continuer de l'être. Il a affirmé sa volonté de renforcer ce type d'hôpital.
En réponse à M. Roland du Luart, qui évoquait la possibilité d'être à la fois maire et président du conseil d'administration de l'établissement de santé, M. Jean-François Mattei a indiqué que cette situation posait en effet parfois des difficultés et devrait être étudiée.
M. François Trucy a ensuite interrogé le ministre sur ses priorités et les difficultés qu'il rencontrait.
M. Jean-François Mattei a regretté que le projet de loi de santé publique ne puisse être adopté avant la fin de la session parlementaire. Il a indiqué que les actions de lutte contre le cancer ne connaîtraient pas de problème de financement, mais que des difficultés existaient pour faire concorder l'enveloppe de la médecine ambulatoire avec les contraintes de la sécurité sociale. Il a également observé que l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) avait été créée, mais ne disposait pas des moyens nécessaires pour assurer pleinement ses compétences.
Mme Marie-Claude Beaudeau a noté que les dépenses au titre de l'allocation de parent isolé et de la couverture maladie universelle étaient supérieures aux prévisions et s'est demandée si cela découlait d'une erreur de prévision ou au contraire d'un appauvrissement de la population.
M. Jean-François Mattei a répondu que cette hausse des dépenses était due à la dégradation économique actuelle, qui entraînait une croissance du nombre de bénéficiaires de ces dispositifs.
Mme Marie-Claude Beaudeau s'est également inquiétée du fait que certaines femmes aient du mal, dans des départements proches de Paris, à trouver des places pour accoucher. Elle a souhaité connaître les mesures envisagées pour répondre à cette situation préoccupante.
M. Jean-François Mattei a indiqué que l'accouchement était devenu un acte médical et qu'il avait donc fallu regrouper les points d'accouchement. Il a précisé qu'il souhaitait développer les centres de périnatalité afin de « désengorger » les maternités.
M. Eric Doligé a observé que les budgets des établissements de santé étaient souvent équilibrés grâce à l'existence de postes de personnel non pourvus. Il a estimé que ceci n'était pas sain et a demandé quelles mesures de clarification étaient envisagées. M. Roland du Luart a confirmé ces propos et ajouté que les postes non pourvus n'étaient donc peut-être pas tous nécessaires.
M. Jean-François Mattei, ministre, a indiqué que ce problème était réel et qu'une remise en ordre était envisagée. Il a par ailleurs annoncé qu'il avait confié un travail d'inspection sur le « mercenariat » à l'Inspection générale des affaires sociales et à l'Inspection générale des finances.
M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'un grand nombre de structures menaient des actions qui pourraient peut-être être rationalisées et a souhaité connaître l'avis du ministre.
M. Jean-François Mattei a indiqué qu'une démarche serait entreprise pour rationaliser les actions dans le cadre de la loi de santé publique, par le biais de groupements régionaux de santé publique.
Jeudi 5 juin 2003
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Marchés financiers - Sécurité financière - Examen des amendements en deuxième lecture
La commission a procédé à l'examen des amendements au projet de loi n° 281 (2002-2003), modifié par l'Assemblée nationale en première lecture, de sécurité financière, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur.
A l'article 3 (structure et composition des instances dirigeantes de l'AMF), la commission a adopté un amendement présenté par le président et le rapporteur, tendant à rétablir le texte initial du gouvernement concernant l'ordre d'énumération des autorités - les présidents du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Conseil économique et social - qui désignent chacune un membre du collège de l'AMF.
A l'article 8 (pouvoir réglementaire et de décision individuelle), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 59 de M. François Marc.
Après l'article 21 bis, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 60 de M. Michel Charasse, ainsi qu'à l'amendement n° 92 de M. Paul Loridant.
Après l'article 24, la commission a émis un avis favorable aux amendements du gouvernement n°s 84 et 85.
A l'article 28 (dispositions diverses relatives à la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance), la commission a adopté une nouvelle rédaction de l'amendement n° 22 permettant à la CCAMIP de prononcer des sanctions à l'égard des intermédiaires d'assurance qu'elle contrôle.
A l'article 29 (prise en compte de la création de la Commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance dans les codes de la sécurité sociale et de la mutualité), la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 103 du gouvernement.
Après l'article 31, la commission a adopté un amendement tendant à étendre la possibilité d'émettre des titres de créance négociables (TCN) aux associations régies par la loi du 1er juillet 1901, aux Etats souverains et aux fonds communs de créances.
A l'article 33 bis (dispositions relatives à l'analyse financière et aux agences de notation), après l'intervention de M. François Marc, la commission a donné un avis défavorable à ses amendements n°s 61 et 62 et à l'amendement n° 93 de M. Paul Loridant.
A l'article 39 (réforme du démarchage bancaire et financier), elle a adopté deux amendements présentés par le rapporteur tendant, d'une part, à introduire un cinquième critère quantitatif d'exclusion des personnes morales du régime du démarchage et, d'autre part, à étendre aux biens professionnels l'exemption du démarchage prévue pour les contrats de financement de biens et de services.
Après l'article 39, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 79 de M. Jean Chérioux.
A l'article 42 (nouveau régime des conseillers en investissements financiers), la commission a décidé de s'en remettre à l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 80 de M. Jean Chérioux.
A l'article 46 (suppression de l'obligation d'émettre des parts d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) à tout moment de la vie de l'OPCVM), la commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur.
A l'article 47 quater (élargissement et sécurisation de l'actif des fonds communs de créances), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 86 du gouvernement.
A l'article 47 quinquies (amélioration de la gestion de l'actif des fonds communs de créances), elle a adopté un amendement de coordination présenté par le rapporteur.
A l'article 47 septies nouveau (renforcement de la sécurité juridique des cessions et des nantissements de créances professionnelles), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de coordination n° 87 du gouvernement.
Avant l'article 53, elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 63 de M. François Marc.
A l'article 57 A nouveau (conditions d'application dans le temps des garanties d'assurance de responsabilité) qui avait été précédemment réservé, après les interventions de MM. François Marc, Paul Loridant et Paul Girod, la commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur, portant de cinq à dix ans la durée de la garantie subséquente en matière d'assurance de responsabilité civile. La commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 81 de M. Paul Girod, de même objet. Elle a en revanche émis un avis défavorable aux amendements n° 64 de M. François Marc et n° 94 de M. Paul Loridant. Elle a souhaité que M. Paul Girod puisse retirer l'amendement n° 82. La commission a enfin adopté deux amendements rédactionnels présentés par le rapporteur.
Après l'article 59 bis A, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 88 rectifié du gouvernement.
A la division additionnelle après l'article 59 bis A, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 89 du gouvernement de coordination avec l'amendement n° 88.
A l'article 59 bis (dispositions diverses), après les interventions de MM. Michel Charasse et Paul Loridant, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 95 de M. Paul Loridant.
A l'article 59 ter (renforcement des garanties afférentes à la publicité pour le crédit à la consommation), elle a demandé le retrait de l'amendement n° 96 de M. Paul Loridant, et a adopté une nouvelle rédaction de l'amendement n° 44.
A l'article 59 quater (compétence des commissions de surendettement et déchéance des intérêts d'un prêt accordé sur des fondements manifestement abusifs), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 97 de M. Paul Loridant.
A l'article 61 (organisation et contrôle de la profession des commissaires aux comptes), la commission a adopté un amendement rédactionnel présenté par le rapporteur.
A l'article 65 (dispositions tendant à prévenir les conflits d'intérêt), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 65 et 66 de M. François Marc et elle a demandé le retrait de l'amendement n° 83 rectifié de M. Paul Girod.
A l'article 66 (modalités de désignation des commissaires aux comptes), après l'intervention de M. François Marc, la commission a donné un avis défavorable à ses amendements n°s 67 et 68.
Avant l'article 76, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 98 de M. Paul Loridant.
A l'article 76 (information de l'assemblée générale sur les procédures de contrôle interne et l'organisation des travaux du conseil d'administration et du conseil de surveillance), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 69 de M. François Marc.
Après l'article 76, la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 70 et 71 de M. François Marc.
Après l'article 76 bis, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 72 de M. François Marc.
Après l'article 77, la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 73 et 74 de M. François Marc.
Après l'article 78 bis, la commission a décidé de s'en remettre à l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 58 rectifié de M. Michel Charasse.
Avant l'article 79, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 99 de M. Paul Loridant.
A l'article 79 (communications à l'Autorité des marchés financiers), elle a émis un avis défavorable aux amendements n° 100 de M. Paul Loridant et n° 75 de M. François Marc.
Après l'article 80 bis, la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 76, 77 et 78 de M. François Marc.
A l'article 82 (droit d'ester en justice des associations d'investisseurs), la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 91 de M. Jean-Jacques Hyest.
A l'article 84 bis (harmonisation des dispositions relatives au cumul des mandats pour les mandats exercés dans les sociétés entrant dans le périmètre de la consolidation), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 101 de M. Paul Loridant.
A l'article 87 bis A nouveau (modification des règles relatives à la présentation des comptes combinés de l'Etat), après les interventions de M. Jean Arthuis, président, de M. Philippe Marini, rapporteur général, et de M. Michel Charasse, la commission a adopté un amendement tendant à prévoir la nomination de personnalités qualifiées pour trancher les questions de méthodes comptables résultant de la combinaison des comptes de l'Etat.
Après l'article 87 bis, après l'intervention de M. Michel Charasse et de M. Philippe Marini, rapporteur général, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 102 de M. Serge Mathieu.