Mercredi 31 mai 2000

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

Débat d'orientation budgétaire - Loi de finances rectificative pour 2000 et loi de règlement pour 1998

Au cours d'une séance tenue dans la matinée, la commission a examiné le débat d'orientation budgétaire, le projet de loi de finances rectificative pour 2000 et le projet de loi de règlement pour 1998.

Le président Alain Lambert a tout d'abord expliqué que l'examen du rapport du rapporteur général pour le débat d'orientation budgétaire serait l'occasion de mettre en perspective la politique budgétaire du gouvernement de 1998 à 2003, et qu'il servirait de discussion générale au projet de loi de finances rectificative pour 2000 et au projet de loi de règlement 1998.

Puis, procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a expliqué qu'il existait un décalage significatif entre les bonnes intentions exprimées par le Gouvernement dans le débat d'orientation budgétaire, les réalisations du projet de loi de règlement 1998 et les mesures figurant au projet de loi de finances rectificative pour 2000. Il a rappelé le constat sévère de la Cour des comptes sur la gestion de l'exercice 1998, et il a indiqué que le projet de loi de finances rectificative prévoyait un déficit de 215 milliards de francs, supérieur au déficit constaté fin 1999. Il a ajouté que 10 milliards de francs de crédits nouveaux étaient ouverts pour 2000, alors que le Gouvernement aurait pu procéder à des redéploiements.

Concernant l'évolution des finances publiques sur la période 1998-2003, il a rappelé que les prélèvements obligatoires n'avaient cessé d'augmenter, pour atteindre 45,7 % du PIB en 1999, que les dépenses publiques ne diminuaient pas et que le déficit était insuffisamment réduit. Or, la croissance est favorable puisqu'elle a atteint 3,1 % en volume en 1998, 2,9 % en 1999, et qu'elle devrait atteindre 3,6 % en 2000 et 3 % en 2001. Il a énuméré les facteurs explicatifs de cette croissance, à savoir un contexte international porteur, tiré par le dynamisme économique des Etats-Unis, l'assainissement budgétaire acquis en 1997, le desserrement de la politique monétaire et la dévaluation de fait de l'euro, enfin la poursuite de la désinflation. Cependant, des aléas existent, qui pourraient affecter notre économie : un affaiblissement de la croissance aux Etats-Unis, une hausse des taux d'intérêt en Europe pour lutter contre une résurgence de l'inflation, un ralentissement de la demande intérieure, ou encore les effets de mesures structurelles comme la mise en place de la réduction du temps de travail à 35 heures, ou l'absence de mise en oeuvre d'une réforme des retraites.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite détaillé le volet " recettes " du collectif budgétaire pour 2000. Il a expliqué que le surcroît de recettes fiscales, soit 51,7 milliards de francs, serait affecté pour 80 % à la diminution des impôts, pour 20 % à des dépenses supplémentaires et pour une part infinitésimale à la réduction du déficit budgétaire. Les recettes fiscales sont réévaluées de 35,7 milliards de francs dont 24,7 milliards de francs correspondant au " rebasage " consécutif à la hausse des recettes 1999, et 11 milliards de francs s'expliquant par le surcroît de croissance attendu. Enfin, il faut ajouter 15,4 milliards de francs de recettes non fiscales qui n'ont pas été perçues en 1999 et seront rattachées à l'exercice 2000.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite rappelé que malgré les mesures proposées dans le collectif budgétaire pour 2000, le rendement des principaux impôts, particulièrement de l'impôt sur le revenu et de l'impôt sur les sociétés, aura considérablement augmenté sur la période 1997-2000 conduisant à une hausse historique des prélèvements obligatoires. Il a rappelé les préconisations de la commission des finances en matière de recettes : baisser les prélèvements obligatoires de 2,9 points de PIB d'ici 2003 pour rejoindre le taux de prélèvements de l'Allemagne ; équilibrer les comptes publics ; diminuer l'impôt sur le revenu et les cotisations sociales. Il a indiqué que ces préconisations étaient validées par les études réalisées à la demande du président de la commission par l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), et le Centre d'observation économique (COE).

S'agissant des dépenses, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé les écarts entre les promesses du Gouvernement et ses réalisations. La part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut a en effet progressé de 3,7 % en 1998 et 2,8 % en 1999 selon la Cour des comptes, alors que le Gouvernement prévoyait une stabilisation pour 1998 et une hausse de 1 % en 1999. Par ailleurs, les dépenses de la France sont supérieures à celles de nos principaux partenaires européens, en pourcentage du PIB, et cet écart s'est accru depuis 1997.

Il a ensuite rappelé les préconisations de la commission en matière de dépenses, à savoir une transparence des documents budgétaires, le financement des dépenses prioritaires par redéploiement, et l'affectation des 10 milliards de francs de recettes correspondantes à la réduction du déficit, afin de le ramener à 205,4 milliards de francs, soit un niveau légèrement inférieur à celui de 1999. A ce titre, il a rappelé que l'Etat serait la seule collectivité publique en déficit en 2000, les organismes divers d'organisation centrale, les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale devant être en excédent.

S'agissant du déficit, M. Philippe Marini, rapporteur général, a expliqué que les efforts de la France étaient insuffisants depuis 1997, puisque le déficit structurel se réduisait notablement moins rapidement que chez nos partenaires européens. Concernant les finances locales, il a rappelé que l'augmentation des concours de l'Etat résultait pour un quart seulement de l'accroissement des dotations, et pour les trois quarts restants de la compensation des allégements d'impôts locaux. S'agissant des finances sociales, il a regretté que l'accroissement des recettes s'accompagne d'une hausse des dépenses, les régimes sociaux étant ainsi vulnérables à tout retournement de la conjoncture.

Pour conclure, il a rappelé les préoccupations de la commission des finances quant à l'amélioration de la transparence budgétaire et la réforme du cadre trop rigide et obsolète de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Il a enfin invité le Gouvernement à engager de véritables réformes de structure concernant le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la gestion des effectifs de fonction publique et les régimes de retraites.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis des projets de loi de financement de la sécurité sociale, a indiqué que les finances sociales se présentaient sous une apparence favorable grâce au retour à l'équilibre comptable de la sécurité sociale en 1999, à la perspective d'un excédent en 2000, aux bonnes rentrées de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et aux discussions menées entre partenaires sociaux sur la " refondation sociale ". Il a toutefois insisté sur le fait qu'il était nécessaire de dépasser cette simple apparence et d'analyser dans l'évolution actuelle des finances sociales la manière dont les résultats d'aujourd'hui préparaient l'avenir. Il a estimé qu'il convenait de mener cette réflexion à l'aune de trois critères : le niveau global des prélèvements affectés à la sécurité sociale, le rythme d'évolution des dépenses, et les réformes en cours pour adapter le système social aux défis qui se présenteront à lui.

Or, M. Jacques Oudin a constaté que sur aucun de ces points, le bilan n'était satisfaisant. Il a d'abord noté la constante progression des dépenses et des recettes. Après le déficit de 16,5 milliards de francs en 1998, le régime général de sécurité sociale reviendrait tout juste à l'équilibre en 2000, alors que la prévision de septembre 1999 tablait sur un déficit de 4 milliards de francs. Ce retour à l'équilibre explique en partie le solde légèrement positif du compte des administrations de sécurité sociale qui dégagerait un excédent de 0,4 % en 2000. Il a noté que chacune des branches présentait des résultats différents. La branche maladie reste largement déficitaire, à hauteur de plus de 9 milliards de francs. En 1999, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) a été dépassé de 11,6 milliards de francs. Pour 2000, ce dépassement s'élève déjà à 3,5 milliards de francs, la commission des comptes de la sécurité sociale reconnaissant " difficile à tenir " l'objectif voté par le Parlement. La branche accidents du travail dégagera un excédent de 1 milliard de francs, dont la récurrence permet de s'interroger sur le niveau de cotisations acquittées par les entreprises. Quant à la branche retraite, elle devrait bénéficier d'un excédent de 700 millions de francs en 2000 après un versement de 5 milliards de francs au fonds de réserve pour les retraites, la commission des comptes soulignant que cette situation favorable s'explique par la seule arrivée de générations creuses à l'âge de la retraite. La branche famille, enfin, bénéficie d'un solde positif de 4,8 milliards de francs en 1999, qu'elle devrait conserver en 2000 après un déficit de 2 milliards de francs en 1998.

M. Jacques Oudin a indiqué que les prélèvements sociaux obligatoires s'élevaient à 20,9 % du PIB, en hausse de 4,8 % entre 1998 et 1999. Ce dynamisme devrait se poursuivre en 2000 puisque l'Etat a transféré plus de 60 milliards de francs d'impôts et taxes pour le financement des 35 heures.

Afin de mieux apprécier ces résultats, M. Jacques Oudin a fait trois remarques. Il a d'abord souligné la fragilité de l'équilibre de la sécurité sociale. En effet, cet équilibre résulte de toute évidence de la parfaite tenue des recettes dans un contexte de forte croissance économique et de nouveaux prélèvements obligatoires. Ainsi, les surplus servent automatiquement à financer les dérapages de dépenses. En 1999, les 9 milliards de francs de surplus de la croissance ont ainsi servi aux dépenses supplémentaires de l'assurance maladie, à hauteur de 5 milliards de francs. Cette fragilité réside également dans le dynamisme de la sphère des finances sociales, soit plus de 4 % de hausse des recettes et des dépenses chaque année depuis 1997. Par ailleurs, l'Etat transfère sans cesse à des fonds particuliers des missions précises avec des ressources correspondantes, le plus souvent budgétaires, comme ce fut le cas pour les 35 heures.

M. Jacques Oudin a ensuite nuancé le triomphalisme du Gouvernement en matière sociale. Il a notamment rappelé que la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) devait encore rembourser 300 milliards de francs. Il a ajouté que se profilait à l'horizon une dette bien plus importante encore, celle des régimes de retraite. Il a enfin insisté sur l'absence de maîtrise des dépenses d'assurance maladie. Le rapport que le Gouvernement a déposé en vue du débat d'orientation budgétaire fonde le respect des objectifs en matière de finances sociales sur des hypothèses minimales d'évolution des dépenses d'assurance maladie. Moins de quatre semaines plus tard, la commission des comptes de la sécurité sociale a mis à mal cette prévision en reconnaissant que les dépenses maladie augmenteraient plus vite que le rythme actuel qui dépasse déjà les prévisions du programme pluriannuel de finances publiques.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis des projets de loi de financement de la sécurité sociale, a mis en évidence certaines perspectives difficiles. Il a d'abord rappelé que le Gouvernement n'avait pas financé une partie des mesures qu'il avait décidées : il manque ainsi 7 milliards de francs pour assurer le financement des 35 heures ; l'Etat a une dette de 5,5 milliards de francs à l'égard de la branche famille, l'inscription de ces crédits n'apparaissant nulle part ; l'Etat compte sur les 10 milliards de francs d'excédents de l'UNEDIC pour respecter les engagements qu'il a pris dans le programme pluriannuel, tout en envisageant d'augmenter les charges de l'assurance-chômage en raison de la bonne santé financière de celle-ci. En matière d'assurance maladie, il a considéré que le Gouvernement avait décidé pour seule réforme une dépense supplémentaire de 10 milliards de francs pour le personnel des hôpitaux publics, sans engager la moindre restructuration ni résorption des inégalités régionales. En outre, les cliniques se retrouvent dans une situation très délicate puisqu'elles ne peuvent recruter de personnel ni supporter les charges liées aux 35 heures, qui ne s'appliquent pas à l'hôpital public, et doivent parfois fermer leurs portes alors même qu'elles sont souvent moins chères et plus efficaces que les hôpitaux. Enfin, il a estimé que l'absence de décisions en matière de retraites était extrêmement préoccupante. Malgré la publication de 30 rapports en vingt ans et les annonces solennelles du Premier ministre, en mars dernier, aucune décision n'a été prise, à l'exception de l'installation d'un conseil d'orientation des retraites chargé de réfléchir sur une matière dans laquelle les réflexions manquent bien moins que les actions.

M. Jacques Oudin a conclu que le retour à l'équilibre était purement comptable et qu'il ne reposait sur aucune politique volontariste et courageuse. Il a considéré que les négociations engagées par les partenaires sociaux dans le cadre de la " refondation sociale " constituaient un travail urgent et essentiel pour l'avenir du système de protection sociale.

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Philippe Adnot a indiqué que l'augmentation des prélèvements obligatoires concernait particulièrement le secteur de l'environnement puisque le produit de la taxe générale sur le activités polluantes a été doublé dans la loi de finances pour 2000, tandis que l'énergie devrait faire l'objet d'une taxation supplémentaire l'an prochain, pour un gain de 9 milliards de francs. Il a estimé qu'il ne fallait plus utiliser le mot " cagnotte " mais parler plutôt de " recettes cachées ", leur montant devant d'ailleurs probablement être plus important qu'annoncé. Il a noté que l'encours de la dette continuait de croître puisque chaque déficit représente un nouvel emprunt. Il a insisté sur la nécessité de présenter le taux d'autofinancement de l'Etat, constatant que, actuellement, les investissements étaient inférieurs aux emprunts contractés. En matière de fiscalité locale, il a noté l'augmentation des concours de l'Etat qui représentent autant de recettes, mais aussi l'absence de compensation intégrale de la baisse d'impôts locaux décidée par le Gouvernement. En matière sociale, enfin, il a souhaité obtenir l'échéancier de remboursement de la dette de la CADES.

M. Marc Massion a considéré que le rapporteur général avait essentiellement axé son propos sur d'éventuelles craintes à venir en minorant la nette amélioration de la situation économique, celle de l'emploi en particulier. Il a souligné l'attitude paradoxale de la majorité sénatoriale en matière de dépenses, le rapporteur général réclamant une diminution de leur niveau tandis que la plupart des rapporteurs spéciaux souhaiteraient voir les crédits dont ils ont la charge augmenter.

M. Roland du Luart a lui aussi estimé qu'il ne fallait plus parler de " cagnotte " mais de recettes supplémentaires. Il s'est interrogé sur la nécessité, pour le Sénat, d'afficher un déficit budgétaire pour 2000 inférieur à 200 milliards de francs, soit le niveau annoncé par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie pour la fin de l'année. Enfin, il s'est élevé contre la forte augmentation du prix des carburants qui résulterait, selon lui, de l'effet mécanique des taxes.

M. Paul Loridant a jugé que la présentation faite par le rapporteur général manquait d'objectivité, la dynamique économique actuelle n'étant pas prise en considération. Il a ajouté qu'il y aurait vraisemblablement davantage de recettes que prévu, ce surplus, comme l'a annoncé le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, devant alors être affecté à la baisse du déficit budgétaire. Il s'est enfin élevé contre les affirmations de M. Jacques Oudin selon lesquelles le secteur hospitalier ne connaissait aucune restructuration, estimant, quant à lui, que les hôpitaux, au sein des conseils d'administration dans lesquels il siège, faisaient l'objet d'importantes réformes.

M. Maurice Blin a fait part de ses inquiétudes sur l'évolution des crédits militaires au sein du collectif pour 2000. Il a expliqué que la préférence accordée par le Gouvernement aux dépenses de fonctionnement par rapport à celles d'investissement portait atteinte à l'emploi de haut niveau. Il a souligné que les opérations extérieures se multipliaient alors que les crédits qui leur sont alloués sont sous-évalués. La situation est identique pour le financement des missions de service public confiées à l'armée telles que le plan ORSEC mis en place à la suite de la tempête de décembre 1999, pour 20 millions de francs, ou le plan POLMAR décidé suite au naufrage de l'Erika, pour 130 millions de francs. Il a également insisté sur la sous-évaluation du prix du baril de pétrole dans la détermination des crédits destinés à l'achat de carburants, à tel point que l'armée de l'air devrait cesser tout vol après le 1er octobre. Il a souligné le coût croissant de l'entretien des matériels vieillissants alors que les crédits destinés à ce poste diminuent dans le collectif. Il a expliqué que la commande globale de 27 hélicoptères NH 90 se traduisait par l'ouverture de 6,7 milliards de francs dans le collectif, le coût de cette opération étant estimé à l'origine à 8 milliards de francs. En outre, les crédits du titre V diminuent de 2,4 milliards de francs par rapport à la loi de finances initiale pour 2000, en particulier en ce qui concerne l'équipement relatif à la sécurité nationale. Il a ainsi dénoncé la contradiction dans laquelle se trouvent les armées, c'est-à-dire la nécessité de consentir des sacrifices afin de financer des équipements nouveaux. Il a enfin observé, pour le regretter, que seul le budget militaire voyait ses crédits diminuer dans le projet de collectif pour 2000.

M. Alain Lambert, président, après avoir observé qu'il était difficile d'astreindre la commission des finances à une exigence de vérité à laquelle le ministre lui-même ne serait pas tenu, a souhaité connaître l'équivalent en francs courants de la différence de niveau de dépenses publiques dans la richesse nationale entre la France et la moyenne des pays de l'Union européenne, qui atteint 4 points de PIB.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que le projet de loi de finances rectificative pour 2000 prévoyait une réévaluation des recettes de près de 52 milliards de francs et retenait un objectif de solde de 215 milliards de francs. Il a également indiqué que, en présentant ce projet de loi à l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie avait annoncé un déficit d'environ 200 milliards de francs pour la fin de l'année. En relevant cette contradiction, il a souligné qu'il était tenu à la prudence et qu'il ne pouvait prévoir le montant de recettes non encore perçues. Le seul moyen qui, dans le cadre de l'ordonnance organique de 1959, reste à la disposition de la commission est celui d'un redéploiement des dépenses permettant de gager les ouvertures de crédits de 10 milliards de francs décidées par le Gouvernement, ce qui lui permet de ramener le solde à 205 milliards de francs. Il a précisé que si de nouveaux surplus de recettes apparaissaient en fin d'année, le Gouvernement pourrait alors indiquer comment il entend les utiliser, ajoutant que la commission dépendait des informations communiquées par le pouvoir exécutif.

Il a indiqué que le niveau élevé des dépenses publiques en France se traduisait par un montant supérieur de 352 milliards de francs à ce qu'il serait si la France se situait dans la moyenne européenne. Il a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2000, il avait dénoncé le financement par emprunt de 50 milliards de francs de crédits de fonctionnement, et a estimé que l'emprunt devrait financer uniquement les investissements. A cet égard, il a rappelé qu'en Allemagne la règle interdisant de financer les dépenses de fonctionnement par le recours à l'emprunt avait valeur constitutionnelle. Il a considéré que l'expression " cagnotte " n'était certes pas fondée en droit, cette terminologie étant approximative et empruntée au vocabulaire journalistique, mais qu'elle était désormais utilisée fréquemment et qu'elle avait pour avantage d'être comprise par tous.

M. Jacques Oudin a estimé que la véritable rigueur budgétaire consisterait à affecter les surplus de recettes à la réduction du déficit budgétaire et au désendettement.

M. Bernard Angels a jugé que, en fin d'année, le Gouvernement procéderait soit à une nouvelle réévaluation de recettes, soit à une réduction des dépenses, l'objectif étant d'atteindre en fin d'exercice un solde budgétaire inférieur à 200 milliards de francs.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que le problème de la transparence du système d'information publique serait traité dans le cadre de la mission pour laquelle la commission avait demandé les prérogatives des commissions d'enquête. Quant au collectif, il doit se limiter à mesurer des éléments certains et il ne serait pas raisonnable de prendre en compte des recettes non encore perçues. Il a souscrit aux propos tenus sur le niveau trop élevé des taxes pesant sur les carburants, mais a rappelé que leur réduction par voie d'amendement se traduirait par une diminution des recettes du budget de l'Etat. Enfin, il a déploré la " situation scandaleuse " à laquelle sont confrontés les budgets militaires, et s'est dit " choqué " des manipulations budgétaires auxquelles s'est livré le Gouvernement dans le cadre de l'achat de 27 hélicoptères NH 90, cette décision étant présentée comme nouvelle alors qu'il ne s'agit que d'une simple confirmation de commande antérieure et que les crédits d'équipement ne cessent de diminuer.

Projet de loi de finances rectificative pour 2000 - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi n° 351 (1999-2000) de finances rectificative pour 2000.

Elle a adopté sans modification l'article premier, relatif à la baisse de l'impôt sur le revenu. Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel à l'article 1er bis nouveau relatif aux aménagements rédactionnels à l'article 200 du code général des impôts relatif au régime des dons aux associations.

Elle a ensuite adopté l'article 1er ter nouveau, relatif à la défiscalisation des indemnités de cessation d'activité des victimes de l'amiante.

A l'article 3, relatif à l'application du taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée aux travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles, elle a adopté un amendement de précision.

Puis la commission a adopté sans modification l'article 3 bis nouveau relatif à une pérennisation du système de " double billetterie " permettant à certains établissements de spectacle de bénéficier du taux réduit de TVA.

A l'article 4, relatif à l'exonération temporaire de droits sur les acquisitions de propriétés en nature de bois et forêts et de terrains nus destinés à être reboisés, la commission a adopté deux amendements, tendant respectivement à porter le délai d'application de la mesure de trois à cinq ans et à garantir la sécurité juridique des bénéficiaires de la mesure.

Elle a ensuite adopté sans modification les articles 5 relatif au relèvement du droit de consommation sur les tabacs et 5 bis nouveau relatif à la constitution de sociétés en franchise de droits d'enregistrement et de timbre.

A l'article 6, relatif à l'allégement de la taxe d'habitation, elle a adopté un amendement tendant à maintenir la part régionale de la taxe d'habitation et, afin d'alléger d'autant la charge fiscale sur les contribuables locaux, à réduire les frais d'assiette et de recouvrement perçus par l'Etat sur le produit de la taxe d'habitation et des taxes foncières.

Puis elle a adopté l'article 7, relatif à l'aménagement du remboursement aux transporteurs routiers d'une fraction de la taxe intérieure de consommation sur le gazole, sans modification.

Après l'article 7, la commission a adopté un article additionnel modifiant le statut des sociétés de capital-risque.

A l'article 8, relatif au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), la commission a examiné deux amendements tendant respectivement à maintenir le taux de compensation du FCTVA à son niveau actuel et à étendre le bénéfice du versement anticipé des attributions du FCTVA aux investissements réalisés en 2001 par les collectivités victimes des inondations de novembre 1999 et des tempêtes de décembre 1999, en réparation de ces intempéries.

M. Jacques Oudin a constaté que le retard observé dans le versement des subventions annoncées par l'Etat ralentissait la mise en oeuvre des programmes d'investissements nécessaires.

M. Paul Loridant a regretté que les crédits annoncés en faveur des victimes aient été annoncés, déconcentrés, mais toujours pas payés. Il a déploré les dysfonctionnements des services de l'Etat et a observé que le Premier ministre s'était lui-même ému de cette situation.

La commission a ensuite adopté les deux amendements présentés par le rapporteur général.

Après l'article 8, elle a adopté un article additionnel tendant à accorder un report d'imposition aux entreprises exerçant leur activité dans les départements concernés par la marée noire de décembre 1999 et dans des secteurs dont l'activité a été affectée par cette catastrophe.

A l'article 9, relatif au financement des communautés d'agglomération par la dotation de compensation de la taxe professionnelle, la commission a adopté un amendement portant de 250 millions de francs à 497 millions de francs le montant de la dotation destinée à neutraliser les conséquences sur les collectivités locales de la baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle liée au financement par cette dotation des nouvelles communautés d'agglomération.

A l'article 9 bis nouveau, relatif aux autorisations temporaires de ventes d'alcool lors de manifestations publiques organisées par des associations, elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 10, relatif à l'équilibre général, elle a adopté un amendement minorant de 10 milliards de francs le plafond des dépenses nouvelles afin de diminuer d'autant, par redéploiement, le déficit budgétaire.

A l'article 11 et à l'état B annexé, elle a ensuite adopté un amendement de réduction forfaitaire de 1 % sur le total des crédits ouverts aux titres III et IV. Après un large débat auquel ont participé MM. Jacques Oudin, Philippe Marini, rapporteur général, Philippe Adnot et Alain Lambert, président, elle a décidé de ne pas appliquer cette réduction forfaitaire aux crédits ouverts au titre de la mer.

La commission a ensuite adopté les articles 11 bis nouveau relatif aux dépenses en capital des services civils (annulations), 12 relatif aux dépenses en capital des services civils (ouvertures), 13 relatif aux dépenses ordinaires des services militaires (ouvertures), 14 relatif aux dépenses en capital des services militaires (ouvertures), 14bis nouveau relatif aux ouvertures de crédits au fonds de modernisation de la presse, 14ter nouveau relatif aux annulations de crédits au fonds de modernisation de la presse et 14 quater nouveau relatif à l'indemnisation des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation, sans modification.

La commission a alors examiné l'article 15 A relatif à l'extension du champ de contrôle des membres du Parlement sur le secteur public, l'article 15 B relatif aux précisions apportées aux pouvoirs de contrôle des membres du Parlement chargés d'un rapport sur le budget d'un ministère, l'article 15 C relatif aux précisions apportées aux compétences des rapporteurs généraux des commissions en charge des affaires budgétaires, l'article 15 D relatif au renforcement des pouvoirs d'investigations des membres du Parlement investis d'une mission de contrôle financier et, par priorité, l'article 21 sur l'amélioration de l'information du Parlement sur les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Le rapporteur général a expliqué qu'il s'agissait d'articles à caractère institutionnel, introduits dans le cadre des discussions de la commission des finances de l'Assemblée nationale avec le Gouvernement sur les pouvoirs d'investigations des membres des commissions des finances. Il a estimé que ces articles qui augmentent les prérogatives des commissions des finances sont particulièrement opportuns dans l'inspiration, mais qu'ils posent de véritables difficultés juridiques dans leur rédaction. Il a proposé trois attitudes à la commission : adopter ces articles sans les modifier ; les supprimer dans l'attente de la réforme de l'ordonnance organique relative aux lois de finances ; chercher à amender en profondeur le dispositif.

MM. Paul Loridant et Jacques Oudin ont tous les deux considéré qu'il importait surtout de s'attacher au fond de ces articles, c'est-à-dire le renforcement des pouvoirs du Parlement.

M. Alain Lambert, président, a, quant à lui, jugé qu'il valait mieux adopter ces articles tout en prévoyant d'y revenir lorsque les travaux en cours dans les assemblées et au Gouvernement sur l'ordonnance seraient achevés.

La commission a alors adopté conformes les articles 15 A, 15 B, 15 D et 21 et a adopté un amendement à l'article 15 C conférant aux présidents des commissions des finances les mêmes prérogatives de contrôle que celles des rapporteurs généraux.

A l'article 15, relatif à l'aménagement du régime de report d'imposition des plus-values de cession de titres dont le produit est investi dans les fonds propres d'une jeune entreprise, la commission a adopté un amendement permettant aux " business angels " d'investir dans des sociétés exerçant une activité bancaire, financière, immobilière ou d'assurance dans les mêmes conditions que pour les autres sociétés.

Elle a ensuite adopté trois amendements rédactionnels liés aux problèmes de codification à l'article 16 nouveau relatif aux règles de perception de la taxe et de la redevance des ordures ménagères, les articles 18 nouveau et 19 nouveau relatifs à la taxe professionnelle des syndicats d'agglomérations nouvelles. Elle avait auparavant adopté sans modification l'article 17 nouveau relatif à la prise en compte de la redevance d'assainissement dans le coefficient d'intégration fiscale.

Enfin, à l'article 20 relatif aux modalités particulières d'évaluation des ressources pour l'attribution d'aides personnelles au logement, elle a adopté un amendement visant à corriger une erreur de référence.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 2000 ainsi amendé.

Projet de loi de règlement définitif du budget de 1998 - Examen du rapport

Puis, la commission a examiné les articles du projet de loi n° 350 (1999-2000) de règlement définitif du budget de 1998.

La commission a adopté sans modification les articles premier relatif aux résultats généraux de l'exécution des lois de finances pour 1998, 2 relatif aux recettes du budget général, 3 relatif aux dépenses ordinaires civiles du budget général, 4 relatif aux dépenses civiles en capital du budget général, 5 relatif aux dépenses ordinaires militaires du budget général, 6 relatif aux dépenses militaires en capital du budget général, 7 relatif au résultat du budget général de 1998 et 8 relatif aux résultats des budgets annexes .

A l'article 9, relatif aux comptes spéciaux du Trésor dont les activités se poursuivent en 1999, elle a adopté un amendement de suppression, après avoir constaté que la privatisation du GAN s'était déroulée dans des conditions contraires aux dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances.

Elle a ensuite adopté sans modification les articles 10 relatif aux comptes spéciaux définitivement clos au titre de l'année 1998, 11 relatif aux pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat et 12 relatif à l'apurement d'une partie du solde créditeur d'un compte spécial du Trésor.

A l'article 13, relatif à la reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans les gestions de fait, la commission a adopté un amendement rétablissant la rédaction initiale du projet de loi, après avoir considéré qu'il convenait de ne pas remettre en cause les usages en matière de reconnaissance d'utilité publique des dépenses comprises dans les gestions de fait.

Puis elle a adopté l'article 14, relatif au transport aux découverts du Trésor des résultats définitifs de 1998, sans modification.

M. Jacques Oudin a suggéré que, à l'occasion de l'examen des projets de loi de règlement, la commission des finances pourrait utilement procéder à un suivi des préconisations formulées par la Cour des comptes dans ses rapports sur l'exécution des lois de finances.

Puis, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi de règlement définitif pour 1998 ainsi modifié.

Habilitation du Gouvernement à adapter par ordonnance la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs - Examen du rapport

La commission des finances a enfin procédé à l'examen du projet de loi n° 330 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale, portant habilitation du Gouvernement à adapter par ordonnance la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs sur le rapport de M. Denis Badré, rapporteur.

M. Denis Badré, rapporteur, a indiqué que le Sénat était saisi, en vertu de l'article 38 de la Constitution, d'un projet de loi portant habilitation du Gouvernement à adapter par ordonnance la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs. Il a rappelé que, le 31 décembre 1998, le taux de conversion de l'euro vis-à-vis du franc avait été fixé de manière irrévocable à 6,55957 francs pour un euro, avec un arrondi à la deuxième décimale, l'euro étant devenu le lendemain la monnaie unique de 11 pays de l'Union européenne. Toutefois, la simple application des règles de conversion édictées au niveau communautaire comporterait un défaut majeur, celui d'un manque de lisibilité des montants monétaires figurant dans les textes législatifs et réglementaires, rendant leur mémorisation difficile, et, de ce fait, étant préjudiciable à la bonne appréhension de la réglementation. Le projet de loi en examen poursuit donc un objectif pédagogique. Il a insisté sur le fait que ce projet de loi concernait uniquement les textes législatifs.

M. Denis Badré, rapporteur, a ensuite rappelé le contexte dans lequel intervient ce projet de loi. Alors que la monnaie unique a été créée le 1er janvier 1999, les pièces et les billets en euros ne seront mis en circulation qu'à partir du 1er janvier 2002, les monnaies nationales ne subsistant jusqu'au 1er juillet 2002 que comme subdivisions non décimales de l'euro. Ainsi la coexistence de plusieurs formes d'une même monnaie conduit-elle au cours de la période transitoire à d'innombrables opérations de conversion donnant lieu à des arrondis et, par conséquent, à l'apparition d'écarts de valeurs résultant de ces arrondis. Il a également noté l'utilisation encore confidentielle de l'euro comme monnaie scripturale, le niveau des transactions réalisées dans la monnaie unique restant très faible en France. Il a souhaité que soient amplifiées les actions de communication dans la perspective de l'introduction de l'euro, et que soient développées les actions pédagogiques nécessaires pour préparer les Français à l'utilisation de leur nouvelle monnaie.

M. Denis Badré, rapporteur, a expliqué que le Gouvernement s'était appuyé sur les travaux menés par un groupe de travail interministériel pour rédiger un projet d'ordonnance. Ce groupe de travail a été créé en juillet 1996 suite à une circulaire du Premier ministre du 22 mars 1996 qui a posé les bases des travaux de concertation avec les administrations centrales en vue du passage à l'euro. Le groupe de travail a reçu pour mission de recenser l'ensemble des textes législatifs et réglementaires affectés par le passage à l'euro tout en veillant à ce que les références chiffrées conservent une signification claire pour les agents économiques. Il a également été chargé d'étudier l'ensemble des incidences des adaptations envisagées, ainsi que les conséquences d'un éventuel franchissement de seuils. Ce groupe de travail a ainsi distingué quatre catégories de textes comportant des références monétaires, en fonction de l'adaptation à réaliser en vue de l'introduction de l'euro :

- les textes qui font l'objet d'une revalorisation annuelle au 1er janvier de chaque année et qui ne devraient pas entraîner de difficultés particulières ;

- les textes qui ne sont soumis à aucun impératif de lisibilité ou qui ne présentent pas de caractère symbolique, tels que les rémunérations des fonctionnaires ou les prestations sociales ;

- les textes qui doivent rester lisibles mais dont l'adaptation aurait peu de conséquences financières, comme les seuils indicatifs ;

- enfin, l'ensemble des autres textes qui sont soumis à un impératif de lisibilité et dont l'adaptation entraînerait des conséquences financières importantes ; il en existe environ 700.

M. Denis Badré, rapporteur, a ainsi observé que, en raison de l'impossibilité de recourir à une seule méthode d'adaptation, le groupe de travail avait arrêté quatre recommandations constituant un cadre général pour l'élaboration de l'ordonnance :

- la neutralité juridique, de telle sorte que les adaptations des textes ne se traduisent par aucune modification du droit existant, et, en particulier, que le libellé nouveau des montants monétaires relatifs à une sanction n'entraîne pas l'aggravation de celle-ci ;

- la neutralité financière, l'adaptation des références chiffrées ne devant pas se traduire par une augmentation des dépenses publiques ou une diminution des ressources ;

- la conservation, dans la mesure du possible, des mêmes subdivisions entre les montants exprimés en francs et ceux exprimés en euros après conversion ;

- enfin, l'entrée en vigueur des montants libellés en euros au 1er janvier 2002.

M. Denis Badré, rapporteur, a ensuite présenté la situation de l'euro en outre-mer. Il a ainsi indiqué que les départements d'outre-mer, Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte, qui utilisent actuellement le franc français, passeront à l'euro, tandis que les territoires d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie continueront d'utiliser le franc pacifique.

Il a, enfin, présenté les modifications que l'Assemblée nationale avait apportées au projet de loi. Estimant que les principes retenus par le groupe de travail interministériel pouvaient parfois revêtir une faible portée concrète ou bien manquer de précision, l'Assemblée nationale a fort opportunément donné valeur législative à deux recommandations du groupe de travail : d'une part, le principe de la neutralité juridique des adaptations opérées, notamment l'interdiction de l'aggravation de toute sanction pécuniaire législative et de toute sanction pénale, et, d'autre part, le principe de neutralité financière. Elle a également accordé au Gouvernement l'habilitation demandée jusqu'au 2 octobre 2000 inclus, de manière à ce qu'elle ne soit plus en vigueur lorsque le Parlement reprendra ses travaux.

M. Denis Badré, rapporteur, a considéré que ces dispositions s'imposaient, en raison de la nécessaire prudence dont il faut faire preuve face à un exercice inédit.

M. Paul Loridant a estimé que, si ce projet de loi revêtait un caractère technique certain, il n'en était pas moins important et que, de ce fait, il fallait veiller à ce que le Gouvernement reste dans la limite de l'habilitation que lui accorde le Parlement. Il a ensuite émis des doutes sur la pertinence du délai du 2 octobre 2000 retenu par l'Assemblée nationale. Il a enfin rappelé que de nombreux commerçants comme les administrations ou organismes publics refusaient encore quasi-systématiquement les moyens de paiement en euros.

M. Jacques Oudin s'est interrogé sur la nécessité de recourir à l'article 38 de la Constitution pour procéder aux adaptations qu'il s'agit d'opérer.

En réponse, M. Denis Badré, rapporteur, a apporté les éléments d'information suivants :

- les actions de communication visant à promouvoir l'utilisation de l'euro doivent être nettement développées ; il a regretté que des frais de change continuent d'être perçus au sein même de la zone euro ;

- il a émis le souhait que la période transitoire prévue par le traité de Maastricht pour introduire les pièces et les billets en euros soit ramenée de six mois à six semaines ;

- il a indiqué que le présent projet de loi remplissait les conditions posées par l'article 38 de la Constitution ;

- si l'utilisation de l'euro sous forme scripturale reste trop peu importante, il convient de ne pas perdre de vue que les consommateurs utilisent déjà l'euro, le franc français, comme l'ensemble des monnaies nationales de la zone euro, ayant cessé d'exister depuis le 1er janvier 1999.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles. Elle a adopté sans modification les articles 1er relatif au champ de l'habilitation, 1er bis nouveau relatif à la neutralité juridique, 1er ter nouveau relatif à la limitation de l'écart entre la valeur initiale en francs et la valeur en euros, 1er quater nouveau relatif à la neutralité budgétaire et 2 relatif à la condition de double délai posée par l'article 38 de la constitution.

Puis, la commission, conformément aux conclusions de son rapporteur, a décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, le projet de loi portant habilitation du Gouvernement à adapter par ordonnance la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs.

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