Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Alain Lambert, président.
Régulation financière et monétaire internationale -Communication
La commission a procédé à l'examen des conclusions du groupe de travail sur la régulation financière et monétaire internationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur, président du groupe de travail.
Après avoir remercié l'ensemble des membres du groupe de travail, M. Philippe Marini, rapporteur, a rappelé que sa constitution avait été décidée à la suite des crises internationales de 1997 et 1998. Il a alors indiqué que la régulation se situait dans l'esprit du groupe entre la réglementation au sens strict du terme et le libre jeu des marchés, et qu'elle était apparue comme devant être sérieusement renforcée.
Il a indiqué que le rapport suivait une démarche ordonnée en trois étapes, répondant d'abord à la question de savoir pourquoi réguler, examinant ensuite les dispositifs actuels de régulation et se penchant enfin sur les propositions susceptibles d'améliorer la situation. Il a observé, à ce sujet, que les suggestions du groupe de travail visaient notamment à orienter les positions que peuvent être appelés à prendre nos représentants dans les diverses instances internationales.
M. Philippe Marini a ensuite développé le contenu du premier chapitre du rapport, consacré à démontrer la nécessité d'une régulation des flux monétaires et financiers internationaux.
Il a fait valoir que la mondialisation financière, si elle avait des effets bénéfiques en favorisant le développement économique mondial, pouvait présenter des aspects négatifs, en facilitant l'essor des circuits financiers criminels et en exposant l'économie mondiale à des déséquilibres systémiques. A ce propos, il a insisté sur l'impact, particulièrement défavorable, de crises sur les pays pauvres et a relevé qu'au sein des pays développés, l'Europe et le Japon en avaient subi le contrecoup, tandis que les Etats-Unis semblaient en avoir tiré un certain parti.
Il a alors jugé que la prévention de ces déséquilibres ne pouvait être atteinte à travers un retour au système monétaire international de Bretton-Woods, non plus que par l'instauration systématique de régimes de change plus rigides.
Il a émis un jugement analogue s'agissant de solutions globales, telle la " taxe Tobin " ou l'instauration d'une monnaie mondiale.
Détaillant le chapitre deuxième du rapport consacré à l'examen des modalités actuelles de la régulation, M. Philippe Marini, rapporteur, a indiqué qu'il s'agissait d'abord d'examiner le rôle des grandes institutions financières internationales. Pour le fonds monétaire international (FMI), il a souligné que face à des attentes excessivement ambitieuses et contradictoires, l'institution était contrainte par les limites et l'ambiguïté de son rôle propre. Evoquant l'action de la Banque mondiale, il a tout particulièrement souligné les défauts de coordination de ses interventions avec celles du FMI. Enfin, mentionnant la Banque des règlements internationaux (BRI), il a observé que sa fonction, bien que fondamentale, était naturellement limitée par la composition de ses membres.
M. Philippe Marini, rapporteur, a complété son exposé du chapitre deuxième du rapport en indiquant qu'il était enfin consacré à cerner les limites de la supervision financière et bancaire.
Il a souligné, à ce propos, que la défaillance dans la maîtrise des risques pris par les acteurs du marché avait été à l'origine des crises les plus récentes. Puis il a remarqué que cette situation traduisait tout à la fois une insuffisante autodiscipline des acteurs alimentée par le " risque d'irresponsabilité ", les insuffisances des règles prudentielles, telles que le " ratio Cooke ", comme du contrôle de leur application, et l'existence de " trous noirs " dans le système financier international, comme certains " centres offshore ".
Abordant les propositions du groupe de travail, M. Philippe Marini, rapporteur, a commencé par un recensement des travaux existants sur le même sujet. Il a ainsi présenté rapidement les propositions du Gouvernement français sur la représentativité des organes de direction des institutions de Bretton-Woods, le dernier rapport du Congrès américain, les réflexions engagées par le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale sur leur fonctionnement interne et leur coordination, les propositions au G7, du Forum de stabilité financière, les travaux engagés par plusieurs groupes d'entreprises privées aux Etats-Unis, et les nombreuses initiatives en matière d'annulation de la dette des pays en voie de développement.
Il a organisé les propositions du groupe de travail autour de cinq principaux points : l'architecture institutionnelle, le contrôle prudentiel interne, le contrôle externe, la lutte contre la délinquance financière et la réduction de l'irresponsabilité des agents.
Tout d'abord, le groupe de travail souhaite une réorganisation des compétences au sein du système financier international. Il préconise ainsi de développer les compétences régionales sur le modèle européen (banque centrale européenne) et autour de l'idée japonaise d'un fonds monétaire asiatique : il s'agit d'asseoir la prévention et la régulation sur des relais régionaux avec des zones de stabilité monétaire et des enceintes de surveillance prudentielle au même échelon. Il convient également de clarifier les relations entre le FMI et la Banque mondiale. Le rapporteur a estimé que le FMI devrait se voir confier des missions de court terme visant au rééquilibrage de la balance des paiements des Etats, ainsi que le rôle de clé de voûte de l'ensemble du système prudentiel international. Il a considéré que, parallèlement, la Banque mondiale devrait s'attacher à des actions de long terme, au financement structurel des économies en voie de développement et à la mise en place des indispensables filets de protection sociale. Enfin, le groupe de travail s'est prononcé pour une annulation, sous conditions, de la dette des pays les plus pauvres, en précisant que cette annulation ne saurait être séparée de la réforme globale du système monétaire et financier international.
M. Philippe Marini, rapporteur, a ensuite exposé ses propositions s'agissant du système prudentiel. Il a estimé qu'il convenait d'abord d'améliorer la qualité des normes internationales et leur respect. Il s'agit ensuite d'assurer la circulation et la transparence de l'information sur les marchés, en distinguant les deux niveaux de responsabilité que sont l'élaboration des concepts techniques, qui revient à la BRI, et la responsabilité politique de la surveillance, qui incombe au FMI et à ses relais régionaux. Il s'est enfin interrogé sur le devenir des agences de notation, estimant que le cadre de leur travail mériterait d'être plus régulé et plus homogène, ce qui passe probablement par l'intervention d'un arbitre international situé au niveau du FMI.
Puis le groupe de travail a formulé trois principales propositions en matière d'organisation du contrôle externe : il s'agit d'apporter une assistance aux organes chargés de ce contrôle, notamment dans les pays en voie de développement qui en sont dépourvus, d'assurer une meilleure coordination des interventions des organes de contrôle et enfin, de créer une instance internationale d'arbitrage, probablement placée au sein du FMI.
Le rapporteur a voulu développer, en quatrième point, la nécessité de lutter contre la criminalité financière (corruption, blanchiment). Se demandant quel niveau de décision serait le plus opérationnel en la matière, il a estimé que ce rôle pourrait revenir à l'Organisation des Nations unies et à l'Organisation mondiale du commerce. Il a distingué le traitement des fonds provenant d'une activité licite, mais replacés offshore, de celui des fonds criminels. De ce point de vue, il a considéré qu'il convenait de coopérer à l'établissement de règles de conduite et à la mise en place d'organes de contrôle propres à mettre sous pression les Etats ou territoires délinquants. Enfin, il a proposé l'établissement d'une classification des zones offshore allant des plus opaques à celles qui sont déjà un peu régulées. Il a conclu en estimant qu'en la matière, la France devait encore travailler avant de se poser en donneuse de leçons.
Enfin, le rapporteur a abordé la question de l'irresponsabilité des acteurs et de l'aléa moral que représentent les interventions des prêteurs en dernier ressort. Il a estimé qu'il était indispensable de réduire cette irresponsabilité et de réfléchir à la mise en place d'un prêteur en dernier ressort au plan international ou, au moins, de règles communes sur le coût et les conditionnalités des interventions des différents prêteurs en dernier ressort, nationaux ou régionaux.
Pour conclure, M. Philippe Marini, rapporteur, a rappelé que M. Michel Camdessus avait déclaré à la commission des finances, en septembre 1998, que " le lâche soulagement " des marchés financiers n'avait pas fait disparaître les risques de crise.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Denis Badré a indiqué que les travaux du groupe avaient permis à ses membres de mieux appréhender les réalités de la mondialisation des marchés financiers. Il a souligné qu'une organisation mondiale de la finance comparable à l'organisation mondiale du commerce (OMC) n'était pas justifiée. Il a constaté que l'organisation du système monétaire et financier international avait des implications politiques importantes, mais que certains sujets nécessitaient néanmoins des prises de position politiques claires, notamment le problème des paradis bancaires et fiscaux et celui du remboursement de la dette, qui pose le problème de l'aide au développement.
M. Denis Badré a rappelé l'expression de M. Michel Camdessus évoquant les " trois mains " : la main invisible du marché, la main de fer de la justice, mais également la main tendue de la solidarité. Il a également insisté sur le rôle que doit jouer l'Union européenne dans l'établissement d'un nouveau système de régulation à l'échelle internationale, et en particulier le modèle que peuvent constituer la banque centrale européenne (BCE) et le système européen de banques centrales (SEBC).
M. Joël Bourdin a rappelé que la régulation devait résulter des ajustements naturels des marchés. Ainsi les rapports de change à long terme entre les monnaies sont-ils déterminés en fonction des taux de croissance et d'inflation de l'économie, selon la théorie de la parité des pouvoirs d'achat. Il a insisté sur la nécessité de distinguer les grandes monnaies mondiales des monnaies dont la valeur est uniquement déterminée par la création monétaire des banques centrales, et dont la valeur ne représente généralement pas grand chose. Dans les pays développés, il a estimé que l'exagération des réactions des marchés financiers ne peut être imputée qu'à l'insuffisance des informations disponibles. Pour les pays moins avancés, l'existence d'accords monétaires, tels que la zone franc, constitue une garantie de change avantageuse.
M. Jacques Chaumont a souligné que le rapport " Meltzer ", commandé par le Congrès américain, s'appuyait sur l'objectif de réduction de la pauvreté et préconisait un recentrage des compétences du FMI. Compte tenu des effets négatifs des interventions du FMI sur l'environnement, les dépenses de santé et d'éducation, il a considéré que celui-ci ne devait pas être exonéré de ses responsabilités vis-à-vis des pays en voie de développement. Il s'est également interrogé sur l'organisme adapté pour jouer le rôle de prêteur en dernier ressort, et les avantages respectifs des Banques centrales et du FMI en ce domaine.
M. Paul Loridant a souligné que la taxe " Tobin " sur les mouvements de capitaux constituait un élément de réflexion important, mais également un outil de régulation susceptible de provoquer des ajustements bénéfiques sur les marchés financiers. Il a rappelé que le ratio " Cooke " était devenu obsolète, et qu'un nouveau ratio mieux adapté était actuellement étudié par des techniciens. Il s'est indigné de ce qu'aucune institution démocratique ne débatte d'un tel outil, dont l'importance est fondamentale pour le fonctionnement des marchés financiers et des économies.
Il a ensuite constaté que l'existence de paradis bancaires et fiscaux constituait la preuve de l'impossibilité, pour le système financier international, de fonctionner de manière totalement régulée. Il a proposé que tous les centres " offshore " soient prohibés sur le territoire de l'Union européenne, qui doit servir de modèle pour les autres régions du monde. Il a enfin insisté sur la nécessité de confier, à une institution internationale, l'évaluation et le contrôle des agences de notation.
Mme Maryse Bergé-Lavigne a défendu la création d'une taxe sur les mouvements de capitaux, qui constituerait un signe important en faveur des victimes de la globalisation financière, et s'est interrogée, par rapport à d'autres propositions de réforme, sur sa dimension.
M. Jacques Pelletier s'est prononcé en faveur de l'effacement de la dette en faveur des pays les plus pauvres. Il a cependant rappelé que la France avait participé à quatre opérations d'effacement de la dette depuis dix ans. Il a estimé que cette constatation conduisait à s'interroger sur l'opportunité d'accorder des subventions aux pays les moins avancés, plutôt que des prêts. Il a rappelé la dégradation des relations entre le FMI et la Banque mondiale, et a souhaité que l'on profite du changement de directeur général du FMI pour recadrer l'action de l'organisation et faire progresser les positions européennes. Il a enfin indiqué partager les vues de M. Paul Loridant sur l'interdiction des paradis bancaires au sein de l'Union européenne.
M. Maurice Blin a souligné l'impossibilité de créer une autorité internationale unique, chargée de la régulation financière. En conséquence, il a considéré qu'un réflexe commun de transparence et de coopération était nécessaire chez l'ensemble des acteurs sur les marchés financiers. Il s'est également interrogé sur les moyens techniques dont disposent les autorités publiques pour repérer les capitaux criminels. Afin d'améliorer la transparence des marchés, il s'est interrogé sur la possibilité d'existence d'une autorité qui passerait outre le secret que souhaitent maintenir certains Etats sur leurs actions et leurs moyens.
M. Alain Lambert, président, a insisté sur la portée démocratique des réflexions du groupe de travail et a souhaité que ses travaux soient l'occasion d'un dialogue avec tous ceux qui s'inquiètent des effets de la mondialisation. Il a considéré que si les autorités de marché faisaient preuve de leur capacité à s'organiser, les autorités publiques peinaient à faire de même à l'échelle internationale.
En réponse aux intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur, a d'abord observé que les débats de la commission confirmaient la légitimité du rapport en apportant, après l'assiduité des membres du groupe de travail, la démonstration de l'intérêt du politique pour des sujets fréquemment confisqués en Europe par les techniciens. Il a souligné que cette situation tranchait avec celle observée aux Etats-Unis, où le Congrès suivait de près ces sujets, et a souhaité que les travaux du groupe puissent connaître la plus large diffusion, en particulier auprès de nos partenaires européens.
Revenant sur la question des " centres offshore ", il a insisté sur la nécessité de leur appliquer des normes, sur le fondement de procédures du type de celles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Il a considéré qu'il s'agissait de rétablir, en la matière, l'Etat de droit au niveau international et que cela supposait d'entamer l'élaboration d'une convention internationale fixant des règles et ménageant les conditions permettant de garantir leur respect.
S'agissant du FMI, il a indiqué qu'on ne pourrait se passer d'un tel organisme que dans le cadre d'un monde idéal, où les besoins de régulation seraient absents. Il a ajouté cependant que le Fonds devait évoluer vers des missions plus précisément définies.
Généralisant cette dernière observation, il a insisté sur les enjeux d'une clarification des responsabilités de chacun des niveaux et des acteurs de la régulation.
Il a alors observé que la prohibition des " centres offshore " sur le territoire de l'Union européenne supposerait sans doute d'introduire une modification des règles de vote au sein des instances européennes, allant dans le sens d'un fédéralisme approfondi. Il s'est alors demandé si telle était bien l'intention de chacun des commissaires et, en particulier, de ceux qui pouvaient souhaiter une telle mesure.
Il a enfin admis que l'humilité était de mise face à l'ensemble des sujets abordés par le groupe de travail, en soulignant que les propositions du groupe, contrairement à d'autres, ne relevaient pas d'une démarche utopique, puisqu'elles s'appuyaient sur une prise de conscience collective, illustrée notamment par les profondes évolutions observées au Japon, sur des réflexions préexistantes.
La commission a alors donné acte au rapporteur des conclusions du groupe de travail, et en a décidé la publication sous forme d'un rapport d'information.
Mardi 28 mars 2000
- Présidence de M. Alain Lambert, président.
Fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets et l'exécution des lois de finances
La commission a procédé à l'examen d'une demande au Sénat en vue de conférer à la commission des finances les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête pour recueillir des éléments d'information sur le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et l'exécution des lois de finances.
M. Alain Lambert, président, a tout d'abord informé la commission qu'il l'avait réunie pour lui proposer, en application de l'article 5 ter de l'ordonnance 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires et de l'article 22 ter du règlement du Sénat, de demander au Sénat de lui conférer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête, en tant que de besoin, pour une mission déterminée, consistant à recueillir des informations sur la façon dont fonctionnent les services de l'Etat, en particulier ceux du ministère de l'économie et des finances, dans l'élaboration des projets de loi de finances et dans l'exécution des lois de finances.
L'objet - a-t-il expliqué - serait de s'enquérir du recouvrement des recettes publiques et de leur niveau, de la gestion des dépenses publiques en fonction des autorisations accordées par la loi, ainsi que des prévisions pouvant être réalisées en ces matières.
Il a précisé que si la démarche de la commission était, selon lui, de s'informer, et d'informer le Sénat, sur les outils dont dispose le Gouvernement pour former sa décision, il ne s'agissait pas de s'immiscer dans la préparation des décisions gouvernementales pour l'avenir, à savoir la préparation du débat d'orientation budgétaire pour 2001, du premier projet de loi de finances rectificative pour 2000 et du projet de loi de finances pour 2001. La commission traitera ces sujets le moment venu, en laissant au Gouvernement la plénitude de l'initiative qui doit lui revenir.
Les motivations de cette demande sont de deux natures.
D'une part, sur le fond, les débats budgétaires de la fin de l'année 1999 se révèlent avoir porté devant le Parlement sur des données largement faussées. Il convient d'élucider les raisons pour lesquelles ces données étaient inexactes.
D'autre part, et sur la forme, il n'apparaît pas évident que la commission puisse recueillir les éléments d'information souhaitables sans être dotée des prérogatives des commissions d'enquête. Une interprétation restrictive des textes en vigueur laisse en effet penser que, seuls, les rapporteurs spéciaux peuvent exercer un contrôle sur pièces et sur place, portant sur les seules dépenses relevant du département ministériel qu'ils ont la charge de rapporter. Le président a ainsi indiqué que son objectif était d'éviter une polémique sur ce que la commission a le droit de savoir.
La durée demandée pour la mission ainsi définie serait la durée maximale prévue par la loi, soit six mois à compter de la date de la décision du Sénat.
Le président Alain Lambert a enfin indiqué que sa proposition n'avait pas de lien avec le remaniement ministériel, son but n'étant pas de gêner tel ou tel ministre, mais simplement de bien remplir la mission de contrôle de la gestion des deniers publics qui incombe à la commission.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a exprimé son accord sur l'ensemble de la proposition.
M. Bernard Angels a indiqué que le groupe socialiste de la commission souhaitait aussi une plus grande transparence du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a également estimé que les textes, et sa pratique de rapporteur spécial, permettaient de penser qu'il peut être utile, via les pouvoirs des commissions d'enquête, d'élargir le champ d'investigation de la commission, notamment aux recettes et aux différents outils de gestion. Il a considéré que l'intérêt d'un tel dispositif était de comprendre l'ensemble des mécanismes de la gestion publique, et pas seulement de critiquer les gestions 1999 et 2000, les problèmes de transparence s'étant posés sous des gouvernements précédant celui-ci.
M. Jacques Oudin a estimé que la nécessité ainsi constatée de demander les prérogatives des commissions d'enquête faisait apparaître les insuffisances de la législation en matière de pouvoirs de contrôle des commissions. Il a déploré l'insuffisance, sous tous les gouvernements, de l'information financière du Parlement.
M. Paul Loridant s'est déclaré plutôt favorable à la proposition du président, constatant toutefois que la nomination d'un nouveau ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ouvert par principe aux demandes d'information du Parlement et à une réforme de l'ordonnance portant loi organique de 1959, pouvait modifier sensiblement le contexte. Il a estimé que la commission devrait se servir de cette enquête pour alimenter ses propres réflexions sur l'ordonnance.
M. André Vallet a souhaité savoir quelle utilisation serait faite de cette mission.
En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le nouveau ministre avait été informé de la démarche proposée par le président, et à laquelle il s'associait. Il a indiqué que les textes permettaient à ses yeux une procédure relativement souple par rapport aux commissions d'enquête proprement dites. Il a considéré que cette proposition tirait les conséquences des obstacles juridiques qui pouvaient être opposés à la commission dans ses investigations, mais que rien ne s'opposait à ce que le dialogue demeure serein avec le Gouvernement et l'administration.
Il a estimé que le champ d'investigation de la demande s'étendait à la gestion de la dette publique, aux programmes de stabilité notifiés à Bruxelles, et à l'évaluation des mesures proposées par les parlementaires.
Le président Alain Lambert a ajouté que, dans son esprit, il ne s'agissait pas de polémiquer avec le Gouvernement, et que le travail rétrospectif sur les lois de finances pouvait remonter très en deçà des années 1999 et 2000. Il a conclu que ce travail pouvait être un élément supplémentaire pour les réflexions qu'il mène par ailleurs sur l'ordonnance portant loi organique, et une contribution au débat avec l'Assemblée nationale et le Gouvernement sur ce sujet, les différentes institutions ayant intérêt à se mettre d'accord.
La commission a alors adopté la proposition du président, les membres des groupes socialiste et communiste républicain et citoyen s'abstenant.