Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
PJLF pour 2005 - Examen d'amendements
Au cours de la suspension de séance, la commission a examiné deux amendements présentés par les rapporteurs spéciaux, l'un visant à réduire de 500.000 euros les crédits du titre IV du budget de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, afférents à la dotation pour 2005 de l'Agence française d'information et de communication agricole et rurale (AFICAR), l'autre visant à réduire de 50.000 euros la subvention pour 2005 de l'Agence Edufrance.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le Sénat avait adopté la veille, à l'initiative de la commission, un amendement visant à réduire de 100.000 euros les crédits du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la cohésion sociale afférents au défenseur des enfants.
M. Michel Mercier a indiqué, s'agissant de la réduction de la subvention de l'agence Edufrance, groupement d'intérêt public, dont les principales missions étaient de promouvoir l'enseignement supérieur français à l'étranger et de faciliter l'accueil en France d'étudiants étrangers, que les capacités d'accueil d'étudiants étrangers en France étaient décevantes et que la France se privait du maintien de réseaux d'étudiants étrangers, notamment d'étudiants originaires d'Afrique.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que ces amendements de réduction de crédits avaient pour objet de permettre de mieux cibler la dépense publique, d'anticiper la démarche de performance induite par la LOLF et donc de susciter un débat sur l'efficacité de la dépense publique.
Après avoir adopté ces deux amendements, la commission a procédé à l'examen d'un amendement n° II-41 du gouvernement, visant à la modification d'une imputation budgétaire affectant la section « enseignement supérieur » du budget de l'éducation nationale. Elle a émis un avis favorable, après l'intervention de M. Michel Mercier, qui a souligné la nécessité de s'assurer que cette modification n'entraînerait pas une réduction des subventions de fonctionnement versées au profit de certains établissements d'enseignement supérieur.
Mercredi 8 décembre 2004
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
PJLF pour 2005 - Examen des articles non rattachés de la deuxième partie
La commission a procédé à l'examen des articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2005, adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.
La commission a adopté, sans modification, l'article 45 relatif au budget général - services votés, l'article 46 relatif aux mesures nouvelles - dépenses ordinaires des services civils, et l'article 47 relatif aux dépenses nouvelles - dépenses en capital des services civils.
Elle a adopté, sans modification, l'article 50 relatif aux budgets annexes - services votés, et l'article 51 relatif aux budgets annexes - mesures nouvelles.
Elle a également adopté, sans modification l'article 59 relatif aux crédits évaluatifs, l'article 60 relatif aux crédits provisionnels, ainsi que l'article 61 relatif aux reports de crédits.
A l'article 63 A (nouveau) relatif à l'instauration d'un dispositif de cessions d'actions gratuites aux salariés et aux mandataires sociaux, la commission a adopté 12 amendements.
Par cohérence avec la terminologie habituellement utilisée pour qualifier ce type d'opérations, le premier amendement propose de modifier la dénomination retenue pour l'intitulé du paragraphe du code de commerce relatif à ce nouveau dispositif.
Le deuxième amendement vise à encadrer plus étroitement les conditions dans lesquelles l'assemblée générale extraordinaire autorise le conseil d'administration ou le directoire à procéder à des attributions gratuites d'actions.
Le troisième amendement est de nature rédactionnelle.
Le quatrième amendement tend à renforcer la transparence du dispositif, en reprenant, pour les attributions gratuites d'actions, les dispositions du code de commerce relatives à la prévention des délits d'initiés.
Le cinquième amendement propose qu'un décret en Conseil d'Etat détermine la fraction maximale du capital social que peut représenter le nombre d'actions pouvant être attribuées gratuitement.
Le sixième amendement tend à éviter les risques de contentieux s'agissant de la définition des sociétés liées à celles qui attribuent des actions.
Afin d'éviter des effets d'aubaine, le septième amendement tend à préciser que le seuil de détention du capital social de 10 %, au-delà duquel il ne pouvait pas être attribué gratuitement d'actions à un salarié ou à un mandataire social, ne peut pas non plus être dépassé à l'issue de l'attribution d'actions.
Le huitième amendement est de nature rédactionnelle.
Le neuvième amendement tend à prévoir que l'assemblée générale ordinaire dispose, dans un rapport spécial annuel, de la même information que pour les options de souscription et d'achat d'actions, s'agissant du nombre d'actions distribuées gratuitement, de leur prix et des bénéficiaires.
Le dixième amendement vise à prévoir la même information pour l'assemblée générale ordinaire de la société contrôlant majoritairement celle qui attribue les actions.
Le onzième amendement tend à inclure les opérations d'attributions gratuites d'actions parmi celles pour lesquelles est requise une résolution de l'assemblée générale extraordinaire, comme pour toute augmentation de capital résultant de l'émission d'actions.
Le douzième amendement était un amendement de clarification.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 63 B (nouveau) relatif à l'augmentation du plafond d'abondement par l'entreprise des versements des salariés aux plans d'épargne d'entreprise.
Elle a adopté sans modification, après les interventions de MM. Aymeri de Montesquiou, Henri de Raincourt et François Marc, l'article 63 C (nouveau) relatif à la modification de la taxe fiscale affectée au Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNVJ).
Elle a ensuite adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 63, tendant à procéder au relèvement, pour les particuliers, du crédit d'impôt applicable aux dividendes d'actions à compter de l'imposition des revenus 2005.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 63 relatif au relèvement du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour l'emploi d'un salarié à domicile et l'article 63 bis (nouveau) relatif à la transformation en crédit d'impôt de la réduction d'impôt au titre des frais de garde des enfants de moins de 6 ans.
A l'article 64 relatif à l'exonération des rémunérations versées aux jeunes au titre d'activités exercées à l'occasion des congés scolaires ou universitaires, après les interventions de Mme Nicole Bricq et de MM. Jean-Jacques Jégou et Michel Charasse, elle a décidé de réserver sa position sur un amendement tendant à modifier ce dispositif, estimant nécessaire de réfléchir à un dispositif permettant d'établir un lien entre la rémunération visée et la durée effective du travail.
A l'article 65 relatif au crédit d'impôt en faveur du développement durable pour les dépenses d'équipements de l'habitation principale, elle a adopté deux amendements de précision rédactionnelle.
A l'article 66 relatif au crédit d'impôt en faveur de l'aide aux personnes pour dépenses d'équipement de l'habitation principale, elle a adopté un amendement de précision rédactionnelle.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 66 bis (nouveau) relatif à l'incitation à la modernisation des conditions d'exercice des activités libérales, l'article 67 relatif au crédit d'impôt en faveur de la première accession à la propriété, l'article 68 relatif à la prorogation du dégrèvement temporaire de taxe professionnelle au titre des investissements nouveaux, ainsi que l'article 68 bis (nouveau) relatif à la prorogation d'une année du régime dérogatoire d'éligibilité aux attributions du FCTVA des investissements réalisés en matière de téléphonie mobile.
Puis elle a adopté un amendement supprimant l'article 68 ter (nouveau) relatif au plafond du prélèvement progressif sur le produit brut des jeux perçu par les communes.
Après les interventions de MM. Michel Charasse, Michel Moreigne, Jean-Jacques Jégou et Alain Lambert, la commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 68 ter, tendant à lever le secret professionnel en matière fiscale s'agissant des registres de l'enregistrement clos depuis moins de 100 ans, dans le cadre des recherches menées par une commune visant la dévolution d'un bien supposé vacant.
A l'article 68 quater (nouveau) relatif à la réduction de la taxe professionnelle de certains diffuseurs de presse employant moins de cinq salariés, elle a adopté un amendement tendant à remplacer cet article par une disposition selon laquelle le gouvernement remettait au Parlement, avant le 1er septembre 2005, un rapport sur cette question, en particulier au regard des perspectives d'évolution de la taxe professionnelle.
A l'article 68 quinquies (nouveau) relatif à l'évaluation de la valeur locative des locaux occupés par des administrations publiques, des organismes de sécurité sociale et des organismes privés à but non lucratif, après les interventions de MM. Michel Charasse, Yves Fréville et Jean-Jacques Jégou, elle a adopté un amendement tendant à préserver le régime plus favorable des locaux d'habitation pour les organismes privés à but non lucratif, mais à supprimer les dispositions qui permettaient à l'Etat de s'appliquer à lui-même un régime favorable, au détriment des collectivités territoriales.
La commission a adopté, après l'intervention de M. Michel Charasse, un amendement supprimant l'article 68 sexies (nouveau) relatif à la prise en compte des installations et des remplacements d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées dans les bases des impôts locaux, en raison de problèmes techniques pour la mise en oeuvre de ce dispositif.
A l'article 68 septies (nouveau) relatif à la réduction de la valeur locative au regard de la taxe professionnelle des actifs cédés dans le cadre d'un plan de cession d'une entreprise en redressement judiciaire, après les interventions de MM. Michel Charasse et Marc Massion, elle a adopté un amendement tendant à supprimer le dispositif introduit par l'Assemblée nationale et à prévoir que la valeur locative, au regard de la taxe professionnelle, des immobilisations corporelles acquises à la suite d'apports, de scissions, de fusions de sociétés ou de cessions d'établissements, ne pouvait être inférieure à 90 % de sa valeur locative avant l'opération, sauf pour les reprises d'actifs d'entreprises faisant l'objet d'une procédure collective.
La commission a ensuite adopté, sans modification, l'article 68 octies (nouveau) relatif à la dérogation pour l'année 2005 aux modalités de fixation des taux et aux règles de répartition du produit de la taxe professionnelle de certains syndicats d'agglomération, ainsi que l'article 68 nonies (nouveau) relatif au dégrèvement complémentaire temporaire de taxe professionnelle au titre des investissements nouveaux en faveur des entreprises plafonnées en fonction de la valeur ajoutée.
Puis elle adopté plusieurs amendements portant articles additionnels après l'article 68 nonies.
Le premier amendement portant article additionnel après l'article 68 nonies visait à lisser sur dix ans, à compter du 1er janvier 2005, les dispositions relatives à l'harmonisation des taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères.
Après les interventions de Mme Nicole Bricq et de MM. Michel Charasse et Yves Fréville, elle a adopté un deuxième amendement portant article additionnel après l'article 68 nonies, afin de permettre d'instituer un zonage des taux de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères en fonction, non seulement des différences de service rendu à l'usager, mais également de la présence d'une installation de transfert ou de traitement des déchets sur le territoire d'une commune.
Elle a adopté un troisième amendement portant article additionnel après l'article 68 nonies, en vue d'améliorer le système de recouvrement de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères.
Après les interventions de MM. Michel Charasse, Yves Fréville, Alain Lambert et Michel Moreigne, elle a adopté un quatrième amendement portant article additionnel après l'article 68 nonies, afin de permettre aux établissements publics de coopération intercommunale à taxe professionnelle unique, dont le taux de taxe professionnelle est inférieur à 70 % de la moyenne de leur catégorie, de déroger aux règles de lien entre les taux.
Puis la commission a adopté un cinquième amendement portant article additionnel après l'article 68 nonies, afin de permettre la prise en compte des pertes de bases de taxe professionnelle d'une commune faisant l'objet d'une compensation de l'Etat dans l'attribution de compensation versée par l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) dont elle est membre, sous réserve d'une délibération à l'unanimité du conseil de l'EPCI.
Elle a ensuite adopté, sans modification, l'article 69 relatif à la réforme de l'article 209 B du code général des impôts.
Après les interventions de Mme Nicole Bricq et de M. Alain Lambert, la commission a adopté un amendement supprimant l'article 69 bis (nouveau) relatif à la diminution du délai de revente prévu dans le cadre de l'exonération de droits de mutation des « ventes à la découpe ».
A l'article 69 ter (nouveau) relatif à l'amélioration des relations entre les établissements de crédit et leurs clients, la commission a adopté un amendement relevant de 75 euros à 750 euros le montant de l'amende prévue en cas de manquement des établissements de crédit à leurs obligations relatives au nouveau régime de contractualisation avec leurs clients.
Puis elle a adopté, sans modification, l'article 69 quater (nouveau) relatif à l'extension du dispositif des chèques-vacances aux PME-PMI, l'article 69 quinquies (nouveau) relatif aux prestations versées à certains anciens mineurs, l'article 70 relatif aux conditions d'engagement de dépenses par anticipation, l'article 70 bis (nouveau) relatif à l'abrogation de dispositions relatives aux documents joints aux projets de loi de finances, devenues inutiles ou obsolètes compte tenu de l'entrée en vigueur de la LOLF au 1er janvier 2005, l'article 70 ter (nouveau) concernant les dispositions relatives à la présentation des comptes annuels de la Caisse des dépôts et consignations et à la nomination de ses commissaires aux comptes, ainsi que l'article 70 quater (nouveau) relatif au désendettement bancaire des agriculteurs de Corse, après une intervention de M. Michel Charasse.
La commission a ensuite adopté, après les interventions de MM. Michel Charasse, Yann Gaillard, Yves Fréville et Joël Bourdin, un amendement portant article additionnel après l'article 70 quater et créant un Conseil des prélèvements obligatoires.
M. Yann Gaillard a enfin précisé qu'il proposerait un amendement modifiant la rédaction de l'article 63 C (nouveau) relatif à la modification de la taxe fiscale affectée au Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNVJ).
A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'ensemble des articles non rattachés de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2005 ainsi modifiée, à l'exception de l'article 64 réservé.
Modification de la loi organique relative aux lois de finances - Examen du rapport
La commission a procédé à l'examen du projet de loi organique n° 69 (2004-2005) relative aux lois de finances, sur le rapport de M. Jean Arthuis, président.
M. Jean Arthuis, président, rapporteur, a estimé, en premier lieu, que ce n'était que « d'une main tremblante » que des modifications à la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) pouvaient être envisagées, alors même que l'ensemble de ses dispositions n'étaient pas encore entrées en vigueur, rappelant que, pour la première fois, le prochain projet de loi de finances, celui pour 2006, serait présenté, examiné et voté selon les nouvelles dispositions, dont l'objectif principal consistait à remplacer une culture de moyens par une culture de résultat.
M. Jean Arthuis, président, a exposé que le projet de loi organique n'avait pas pour objet de remettre en cause la nouvelle « Constitution financière », mais qu'il s'agissait de prévoir que la loi de finances de l'année arrêtait les modalités d'utilisation des éventuels surplus, par rapport à ses évaluations, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'Etat, précisant que telle était l'unique disposition du texte initial.
Il a exposé que cette disposition, figurant désormais à l'article 1er du projet de loi organique, était motivée par la volonté du gouvernement, exprimée au printemps dernier, de prendre une initiative destinée à définir une norme de comportement budgétaire vertueuse en cas de surplus non anticipé de recettes et à éviter que les « embellies de recettes » ne soient affectées à des allègements de charges ou à des crédits supplémentaires, alors même que le déficit public avait atteint un niveau qui n'était pas acceptable.
M. Jean Arthuis, président, a observé que, lorsque les recettes fiscales étaient inférieures aux prévisions, il était rare que l'on compense les moindres rentrées par de nouvelles économies ou par une hausse des prélèvements obligatoires. En revanche, il a rappelé que, s'il existait des recettes imprévues, des allègements fiscaux de grande ampleur ou des majorations de crédits étaient fréquemment adoptés.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le dispositif proposé prévoyait que la première partie du projet de loi de finances de l'année arrêterait les modalités selon lesquelles seraient utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de ladite loi de finances, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l'Etat.
Il a observé que les questions portant sur l'affectation des surplus de recettes n'étaient pas étrangères à une préoccupation constante de la commission des finances, se référant à l'année 1999, où elle avait constaté un surplus de recettes fiscales par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, ce que le gouvernement de l'époque avait longtemps contesté, avant de l'admettre et de consentir, dans la loi de finances rectificative de fin d'année, aux correctifs nécessaires.
Il a rappelé qu'à l'occasion de cette affaire, improprement dite de la « cagnotte », puisque le budget était en déficit, le Sénat avait confié à la commission des finances les prérogatives d'une commission d'enquête pour étudier le fonctionnement des services de l'Etat dans l'élaboration des projets de loi de finances et leur exécution.
Il a ajouté que le rapport d'information publié par la commission des finances à l'issue de ses investigations avait, sans aucun doute, contribué à faire mûrir le débat sur les finances publiques, faisant valoir que la presse s'intéressait à l'évolution de la situation mensuelle budgétaire et que les commissions des finances des deux assemblées étaient, depuis lors, destinataires des situations hebdomadaires budgétaires de l'Etat. Il a considéré que, grâce au travail d'investigation de la commission des finances, la sincérité budgétaire avait accompli une première évolution positive.
M. Jean Arthuis, président, a souligné que le texte proposé entendait « aider » le gouvernement à maîtriser les déficits et qu'il convenait de limiter, voire de supprimer, les chances d'aboutir des demandes inévitablement amenées à s'exprimer en cas d'excédent par rapport aux prévisions, ajoutant que ces recettes imprévues apparaissaient, en effet, aux yeux des défenseurs d'intérêts catégoriels, comme une manne qui ne saurait être soumise aux mêmes contraintes que le budget initial, dès lors que leur affectation ne dégraderait pas le solde budgétaire initialement affiché par l'Etat.
Il a estimé qu'aussi longtemps que subsisterait un déficit de fonctionnement, l'intégralité du surplus devrait être affectée à sa réduction et que, lorsque le déficit de fonctionnement aurait disparu, les deux tiers des surplus de recettes devraient être dédiés à la réduction de la dette, le complément pouvant être concédé à des dépenses ou des diminutions de recettes exceptionnelles.
Il a précisé que le projet de loi organique ne fixait pas au gouvernement de règle contraignante en la matière et laissait une marge d'appréciation au législateur, qui devrait décider de l'utilisation des surplus éventuels, ce qui favoriserait le débat sur les évaluations de recettes fiscales et l'affectation des éventuels surplus constatés au cours de l'exercice.
M. Jean Arthuis, président, a ajouté que la loi de finances définirait les principes généraux d'affectation des surplus : proportion allouée à la réduction du déficit, éventuellement part utilisée sous forme d'allègements fiscaux ou pour des dépenses supplémentaires, avec la précision des grandes catégories susceptibles d'être majorées. Il a spécifié que le projet de loi organique ne traitait que des recettes fiscales, la non-prise en compte des recettes non fiscales s'expliquant par leur caractère volatil, dû à la volonté politique d'en faire une variable d'ajustement.
Il a annoncé que, concrètement, le calendrier de la gestion des surplus fiscaux pourrait être le suivant :
- détermination des modalités générales d'affectation d'un éventuel surplus de recettes fiscales de l'année n dans le projet de loi de finances afférent, donc à l'automne de l'année n - 1 ;
- constatation d'un éventuel surplus lors de l'examen de la loi de finances pour l'année n + 1, donc en automne de l'année n. Ce surplus résulterait de la différence entre les évaluations de la loi de finances initiale de l'année n et les évaluations révisées de la même année, associées au projet de loi de finances de l'année n + 1 ;
- le débat sur les modalités concrètes d'affectation de ce surplus pourrait être conduit dans le cadre du « collectif de fin d'année » de l'exercice n, donc en décembre de l'année n.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que la qualité de la prévision des recettes fiscales déterminerait largement l'ampleur des éventuels surplus de recettes fiscales et qu'une prévision trop optimiste rendrait très improbable l'apparition de surplus de recettes, le texte laissant au gouvernement toute latitude pour estimer le taux de croissance de référence, et donc pour favoriser ou éviter l'éventuel surplus. Il a reconnu que, seule, une partie des surplus de recettes était concernée par le projet de loi organique, et considéré que ce texte devait être perçu, à son sens, comme un outil pédagogique utile, quelles que soient ses ambiguïtés ou insuffisances. Il a jugé qu'en tout état de cause, une telle norme ne saurait se substituer à une volonté politique insuffisante.
M. Jean Arthuis, président, a estimé que rien ne s'opposait donc à l'adoption de l'article 1er du projet de loi organique, que la commission a adopté sans modification.
Il a indiqué que l'article 2 relatif aux réponses ministérielles aux questionnaires budgétaires ne soulevait aucune difficulté, précisant qu'il consistait à donner date fixe au délai de réponse aux questionnaires budgétaires, et que cette date, aujourd'hui fixée à huit jours francs après le premier mardi d'octobre, deviendrait, désormais, le 10 octobre.
Sur la proposition de M. Jean Arthuis, président, la commission a adopté sans modification l'article 2 du projet de loi organique.
Il a ensuite abordé les articles 3 et 4 relatifs à l'information, dans le projet de loi de finances initiale et dans le projet de loi de règlement, sur les emplois rémunérés par les organismes subventionnés.
Il a fait remarquer qu'avec la LOLF, l'autorisation parlementaire porterait, à partir du projet de loi de finances pour 2006, sur un plafond exprimé en masse salariale et en stock d'emplois, et que les plafonnements seraient spécialisés par ministères, d'une part pour les dépenses de personnel (titre II) et, d'autre part, en termes de nombre d'emplois autorisés.
M. Jean Arthuis, président, a exposé que chaque emploi serait calculé en équivalent temps plein, indépendamment de la catégorie (A, B ou C) à laquelle il se rattacherait ou des statuts (titulaires ou contractuels), et souligné que, seuls, les emplois juridiquement rémunérés par l'Etat seraient inclus dans le champ plafonné.
M. Jean Arthuis, président, a ajouté qu'en revanche, les personnels dont la rémunération était couverte par des subventions pour charges de service public n'étaient pas compris dans le plafond, précisant que les dépenses de subvention correspondantes figureraient au titre III (dépenses de fonctionnement). Il a indiqué que ceci concernait environ 200.000 agents au service de quelque 600 opérateurs (établissements publics ou associations subventionnées).
M. Jean Arthuis, président, a fait valoir que le risque serait que l'Etat encourage la mise en oeuvre de certaines politiques par des opérateurs extérieurs aux seules fins d'échapper à l'autorisation parlementaire, ajoutant que c'était pour cette raison que l'Assemblée nationale avait envisagé, dans un premier temps, de créer un nouveau plafond pour les emplois rémunérés par des organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public.
Il a souligné que cette suggestion s'était heurtée à l'objection selon laquelle la détermination des plafonds d'emplois des établissements publics relevait de leurs conseils d'administration et qu'en outre, ceux-ci bénéficiaient de ressources propres.
Il a ajouté que dans ces conditions, les députés avaient décidé, en accord avec le gouvernement, d'améliorer l'information du Parlement, sur ce point, à l'occasion de l'examen des lois de finances.
Il a précisé que l'article 3 du projet de loi organique prévoyait que le projet de loi de finances initiale comporterait une présentation indicative des emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public, ainsi que la justification des variations par rapport à la situation existante et que symétriquement, l'article 4 ajouterait à la liste des documents joints au projet de loi de règlement la présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public.
M. Jean Arthuis, président, a estimé que ces informations seraient utiles à l'information du Parlement. Sur sa proposition, la commission a décidé d'adopter sans modification les articles 3 et 4 du projet de loi organique.
Il a ensuite indiqué que l'article 5 du projet de loi organique concernait les pouvoirs de contrôle des membres de la commission des finances des assemblées, fixés essentiellement par l'article 57 de la LOLF. Il a précisé que l'initiative des députés, à l'origine de cet article, provenait de ce que la commission des finances de l'Assemblée nationale fonctionnait selon des méthodes différentes de celle du Sénat, les 72 commissaires des finances de l'Assemblée nationale ne pouvant pas tous, à l'évidence, avoir un rapport spécial. Il en a donc déduit que de nombreux commissaires des finances à l'Assemblée nationale ne disposaient pas des pouvoirs prévus à l'article 57 de la LOLF.
Il a souligné que le débat des députés à l'origine de l'article 5 avait porté, pour une large part, sur les droits de l'opposition, bien que, cependant, environ un quart des rapports spéciaux étaient, à l'Assemblée nationale, confiés à l'opposition.
M. Jean Arthuis, président, a cependant noté que la situation était différente au Sénat, où tous les commissaires des finances exerçaient des pouvoirs au titre de l'article 57, soit comme rapporteur spécial, soit, le cas échéant, comme président ou rapporteur général. Il a ajouté que, la composition des commissions étant établie selon la représentation proportionnelle de leurs effectifs, il s'ensuivait, d'une part, que majorité et minorité participaient au contrôle budgétaire de l'article 57 et, d'autre part, que la répartition numérique des rapports spéciaux entre les groupes s'effectuait inévitablement en proportion de l'effectif de chacun d'entre eux, qu'il appartienne ou non à la majorité sénatoriale.
Il a observé que, dans le cadre de la LOLF, les rapports budgétaires « non essentiels » seraient moins nombreux, ce qui devrait permettre, de fait, de réserver un rôle plus important à l'opposition.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que la répartition des secteurs de contrôle au sein de la commission des finances posait d'autant moins de problème qu'il existait en son sein une tradition de souplesse et de respect mutuel qui permettait une distribution harmonieuse des responsabilités, ceci étant favorisé par le travail méthodique, régulièrement poursuivi sous la forme de séminaires à l'occasion desquels les commissaires échangeaient librement sur leurs méthodes de contrôle. Il a rappelé que ces séminaires avaient abouti à l'adoption d'un guide des bonnes pratiques de contrôle budgétaire, à usage interne.
A propos de l'article 57, il a rappelé que sa rédaction actuelle n'avait nullement empêché de réaliser, ni des contrôles « bisectoriels », c'est-à-dire des contrôles conjoints de deux rapporteurs spéciaux sur des questions communes à leurs compétences, citant comme exemple celui récemment réalisé par MM. Joël Bourdin et Marc Massion sur la Société pour l'expansion des ventes de produits agricoles et alimentaires (SOPEXA), ni un contrôle transversal, c'est-à-dire ne portant pas sur un domaine propre à un ou deux rapporteurs spéciaux, comme celui qu'il avait lui-même conduit au premier semestre de cette année sur l'informatisation de l'Etat.
Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait donc décidé que chaque année les commissions des finances accorderaient les pouvoirs de contrôle de l'article 57 de la LOLF, pour un objet et une durée limités, à un ou plusieurs de ses membres obligatoirement désignés à cet effet, spécifiant que cette disposition ne modifierait rien aux pouvoirs de contrôle du président de la commission des finances, de son rapporteur général et de ses rapporteurs spéciaux et ne créerait pas plus un « rapporteur général bis » ou des « rapporteurs spéciaux bis ».
Il a souligné que l'article 5 accorderait un pouvoir d'investigation sur un sujet déterminé par la commission, qui pouvait coïncider ou ne pas coïncider avec le champ des rapports spéciaux, ce sujet pouvant être transversal et qu'il appartiendrait à la commission de fixer la durée de la mission et la composition de ses membres.
M. Jean Arthuis, président, a considéré que cet article souhaité par l'Assemblée nationale renforçait, pour une large part, des pratiques déjà mises en oeuvre par le Sénat au sein de sa commission des finances, où le pluralisme était vécu comme une habitude et où contrôles bisectoriels et missions transversales n'étaient plus à inventer.
Sur sa proposition, la commission a adopté l'article 5 sans le modifier.
A l'article 6 autorisant l'organisation de débats parlementaires sur le rapport annuel de la Cour des comptes, ainsi que sur ses autres rapports publics, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que, selon l'Assemblée nationale à l'origine de cette disposition, l'organisation de ces débats serait destinée à favoriser la bonne suite des observations et recommandations de la Cour des comptes, et correspondait à un voeu parfois exprimé par les parlementaires. Il a précisé que, selon le texte proposé, ces débats n'auraient pas de caractère obligatoire.
Il a ajouté qu'en outre, l'article 6 prévoyait aussi que la mission d'assistance au Parlement de la Cour des comptes comprendrait la « préparation » de ces débats, que le terme « préparation » n'était pas défini ou précisé par le texte et qu'en tout état de cause, il ne convenait pas que le Premier président de la Cour des comptes participe à un débat parlementaire au même titre que les députés, les sénateurs et les ministres.
M. Jean Arthuis, président, a souligné que les dispositions en vigueur n'avaient pas empêché le dialogue entre la Cour des comptes et les assemblées, comme la commission des finances du Sénat l'avait pratiqué de façon très fructueuse pour la mise en place des modalités d'enquête et d'assistance de la Cour des comptes à la demande du Parlement, prévues par l'article 58 de la LOLF.
M. Jean Arthuis, président, a cependant observé que les dispositions de l'article 6 n'avaient aucun caractère normatif, puisqu'une loi organique n'était pas nécessaire pour l'organisation d'un débat parlementaire, le troisième alinéa de l'article 48 de la Constitution permettant déjà, par exemple, aux assemblées d'inscrire une question de leur choix à leur ordre du jour. Il a ajouté qu'il n'était pas plus nécessaire de prévoir dans une loi organique la « préparation » par la Cour des comptes d'un débat parlementaire, alors même que la mission d'assistance de cette dernière au Parlement était déjà effective, citant en exemple l'organisation par la commission des finances du Sénat d'auditions contradictoires entre la Cour des comptes et les organismes contrôlés dans le cadre de l'article 58 de la LOLF.
M. Michel Charasse s'est interrogé sur la non-prise en compte des recettes non fiscales dans l'évaluation des plus-values fiscales. Il a exprimé son accord, avec M. Jean Arthuis, président, pour la suppression de l'article 6.
Un large débat s'est alors instauré sur le contenu du contrôle que la Cour des comptes exercerait dans le cadre de l'article 58 de la LOLF pour la certification des comptes de l'Etat, auquel ont participé MM. Philippe Marini, rapporteur général, Michel Charasse, Yves Fréville, Jean-Jacques Jégou et Yann Gaillard.
Sur la proposition de M. Jean Arthuis, président, la commission a adopté un amendement de suppression de l'article 6 du projet de loi organique et a adopté l'ensemble du projet de loi organique ainsi modifié.
PJLF pour 2005 - Désignation de candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire
Enfin, la commission a désigné MM. Jean Arthuis, président, Philippe Marini, rapporteur général, Yann Gaillard, Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Bernard Angels et Thierry Foucaud, candidats titulaires, et MM. Philippe Adnot, Denis Badré, Joël Bourdin, Mme Nicole Bricq, MM. Michel Charasse, Paul Girod et Alain Lambert, candidats suppléants, pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi de finances pour 2005.