Mardi 4 octobre 2005

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Union européenne - Assurance - Diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine des assurances - Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 285 (2004-2005), adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'assurance.

A l'article 1er (transposition de la directive intermédiation en assurance dans le livre V du code des assurances), la commission a adopté cinq nouveaux amendements présentés par le rapporteur général, dont trois de précision, un prévoyant un décret d'application en Conseil d'Etat et un autre amendement permettant que l'autorité en charge de la tenue du registre des intermédiaires puisse communiquer, de sa propre initiative, toute information utile à l'autorité de contrôle des assurances et des mutuelles. La commission a également rectifié son amendement n° 4 permettant à l'organisme en charge de la tenue du registre des intermédiaires de rendre publique une liste des radiations, afin de ne plus faire référence aux seules hypothèses d'une radiation pour faute ou pour manquement caractérisé. Elle a également rectifié son amendement de précision rédactionnelle n° 5.

A l'article 2 (contrôle des intermédiaires et incapacités professionnelles), la commission a adopté un amendement permettant au Comité des entreprises d'assurance d'informer systématiquement les autorités de contrôle des entreprises d'assurance et des établissements de crédit des autres Etats parties à l'Espace économique européen (EEE). Sur l'initiative du rapporteur général, elle a également rectifié son amendement de précision rédactionnelle n° 9.

A l'article 2 bis (nouveau) (transposition de la directive intermédiation pour les mutuelles et institutions de prévoyance), après les interventions de Mme Nicole Bricq, de M. Jean Arthuis, président, etde MM. Adrien Gouteyron et Jean-Jacques Jégou, elle a émis un avis favorable sur l'amendement n° 42 de Mme Catherine Procaccia, puis a adopté deux amendements de clarification présentés par le rapporteur général.

A l'article 3 (modification des conditions d'information des souscripteurs des contrats d'assurance vie), après les interventions de M. Jean-Jacques Jégou, Mme Nicole Bricq, MM. Adrien Gouteyron, Jean Arthuis, président, et Yann Gaillard, la commission a décidé de solliciter l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 24 de M. Jean-Jacques Jégou, puis a rectifié son amendement n° 13 afin de dissocier, dans un autre amendement, par souci de clarté, les dispositions relatives à la clause bénéficiaire. Elle a sollicité, pour les amendements n° 40 du Gouvernement et n° 22 de M. Jean-Jacques Jégou, le ralliement à l'amendement n° 13 rectifié de la commission. Puis elle a rectifié son amendement de précision rédactionnelle n° 14, et demandé le retrait, au profit de cet amendement, de l'amendement n° 23 de M. Jean-Jacques Jégou. Elle s'est enfin prononcée pour le retrait des amendements n°s 37 de M. Jean-René Lecerf et 30 de Mme Catherine Procaccia.

S'agissant des amendements portant articles additionnels après l'article 3, la commission a adopté un amendement du rapporteur général relatif aux bénéficiaires des contrats d'assurance vie pour limiter le phénomène des contrats en déshérence, puis rectifié son amendement n° 16 relatif à l'extension aux mutuelles et institutions de prévoyance des dispositions relatives à l'information précontractuelle et à la clause bénéficiaire. Elle a demandé le retrait du sous-amendement n° 39 du gouvernement à l'amendement n° 15 de la commission, puis a émis un avis favorable à l'adoption de l'amendement n° 28 rectifié du Gouvernement.

A l'article 3 bis (nouveau) (information des souscripteurs des contrats d'assurance de groupe), la commission a adopté deux amendements de précision rédactionnelle du rapporteur général, a décidé de solliciter l'avis du gouvernement sur l'amendement n° 25 de M. Jean-Jacques Jégou et demandé le retrait de l'amendement n° 41 du Gouvernement.

Concernant les amendements portant articles additionnels après l'article 3bis (nouveau), la commission a demandé le retrait du sous-amendement n° 38 de M. Dominique Leclerc à l'amendement n° 17 de la commission relatif à l'indépendance des associations souscriptrices de contrats d'assurance de groupe, puis demandé le retrait du sous-amendement n° 35 de Mme Catherine Procaccia au même amendement n° 17. Après l'intervention de M. Jean-Jacques Jégou, elle s'est prononcée pour le retrait de l'amendement n° 27 de M. Jean-Jacques Jégou, puis a rectifié son amendement n° 18, sur la proposition du rapporteur général, relatif à l'encadrement du mécanisme des contrats à frais précomptés afin que ce dispositif s'applique également aux contrats souscrits par des assurés français auprès d'entreprises opérant en libre prestation de services. Elle a demandé le retrait du sous-amendement n° 36 de Mme Catherine Procaccia à l'amendement n° 18 rectifié de la commission. La commission a ensuite rectifié son amendement n° 19 renommant l'actuelle commission de contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance, puis adopté un amendement du rapporteur général permettant le déblocage anticipé des sommes investies au titre de l'épargne retraite au profit des mandataires sociaux révoqués ou non renouvelés. Après les interventions de M. Jean-Jacques Jégou et Mme Nicole Bricq, la commission a enfin décidé de solliciter l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 26 de M. Yves Détraigne et 31 de Mme Catherine Procaccia, puis a émis un avis favorable à l'adoption de l'amendement n° 34 de M. Jean-Jacques Jégou.

A l'article 4 (dispositions applicables aux incapacités des intermédiaires en activité à la date d'entrée en vigueur de la loi), la commission a adopté un amendement de précision proposé par le rapporteur général.

Elle a ensuite émis un avis favorable à l'adoption des amendements n°s 32 et 33 du Gouvernement portant articles additionnels après l'article 4, visant à corriger des erreurs de référence.

A l'article 5 (dates d'entrée en vigueur du projet de loi), elle a rectifié son amendement n° 21.

Enfin, elle a émis un avis favorable à l'adoption de l'amendement n° 29 rectifié du gouvernement portant article additionnel avant l'article 6 concernant diverses dispositions relatives à l'assurance vie dans les collectivités d'outre-mer et en Alsace-Moselle.

Mercredi 5 octobre 2005

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, puis de M. Jean Arthuis, président.

Loi de règlement définitif du budget 2004 - Examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a examiné, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, le projet de loi n°1 (2005-2006),adopté par l'Assemblée nationale, de règlement définitif du budget 2004.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que si le projet de loi de règlement du budget 2004 relevait encore de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, l'entrée en vigueur de la LOLF en changeait le contexte. Il a précisé en effet que le projet de loi de règlement du budget 2006 serait le premier à l'occasion duquel il serait possible de rapprocher les objectifs de leurs indicateurs de résultats.

Il a considéré que l'exécution du budget de l'année 2004 offrait plusieurs motifs de satisfaction, avec des dépenses stables en volume, des recettes fiscales supérieures de 10 milliards d'euros aux prévisions et une réduction du déficit budgétaire de 13 milliards d'euros. A ce titre, il a rendu hommage à M. Alain Lambert, alors ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, pour la prudence des hypothèses économiques retenues dès l'élaboration du projet de loi de finances initiale pour 2004, considérant que l'optimisme ne devait pas être de mise pour la définition des hypothèses économiques servant de base à un projet de loi de finances. Il a souligné néanmoins, la persistance de plusieurs motifs d'inquiétude : un déficit structurel des administrations publiques de 3,5 % du PIB, un déficit primaire significatif de 5,8 milliards d'euros, et la réapparition d'une tentation de pilotage du solde en fin d'exercice. S'efforçant de tirer les leçons de l'exécution de l'année 2004, il a estimé que l'augmentation des prélèvements sur recettes, qui avait été de plus de 50 % entre 1999 et 2004, montrait qu'on ne pouvait se contenter de raisonner sur les seules dépenses de l'Etat, et que les réductions d'impôt n'étaient concevables que si elles avaient pour contrepartie une réduction effective des dépenses.

Il a rappelé que, grâce au dynamisme de la demande intérieure, la croissance du PIB avait été nettement supérieure en 2004 aux prévisions du gouvernement et du consensus des conjoncturistes, qui, en octobre 2003, étaient toutes deux de 1,7 %, soit un taux sensiblement inférieur à la croissance observée de 2,3 %. Il a indiqué que, hors fonds de concours (ces derniers ne figurant jusqu'à maintenant qu'en loi de règlement), par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, les recettes de l'Etat avaient été accrues de 7,404 milliards d'euros par la loi de finances rectificative pour 2004 et que le présent projet de loi de règlement les accroissait de 2,525 milliards d'euros supplémentaires, soit une augmentation totale de 9,929 milliards d'euros. Il a précisé que cette réévaluation provenait presque exclusivement des recettes fiscales, dont la composante la plus dynamique était celle de l'impôt sur les sociétés (+ 6,8 milliards d'euros). Il a indiqué que ce surplus de recettes fiscales ne provenait que pour une faible part des effets directs du supplément de croissance, sa principale cause étant une élasticité des recettes fiscales au PIB nettement supérieure à la prévision du gouvernement. Il a considéré que le gouvernement avait, alors, fait preuve d'une certaine prudence dans l'annonce des surplus de recettes fiscales, puisque les recettes fiscales finalement constatées avaient été supérieures de 3,3 milliards d'euros à celles prévues en loi de finances rectificative. Il a précisé que cette sous-estimation des plus-values de recettes fiscales provenait de celle des plus-values d'impôt sur les sociétés : si les bonnes rentrées de cet impôt avaient été révélées dès le versement du deuxième acompte, c'est-à-dire dès le mois de juin, il a fallu attendre le versement du quatrième acompte, qui a lieu au mois de décembre de chaque année, pour avoir confirmation de ce que l'objectif de la loi de finances initiale pour 2004 serait dépassé .

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la fixation d'une norme de dépense « zéro volume » avait conduit, lors de l'élaboration du projet de loi de finances initiale pour 2004, à dégager des économies significatives, afin de faire face à l'augmentation des dépenses obligatoires, de l'ordre de 3 milliards d'euros, et de financer les priorités du gouvernement, évaluées à 2 milliards d'euros. Il a déploré que l'exercice 2004 ait fait apparaître un solde net des reports vers 2005, par rapport à ceux provenant de 2003, de 1,75 milliard d'euros, puisque le montant des crédits reportés sur l'année suivante avait été supérieur à celui reporté l'année précédente, contrairement à ce qui s'était passé en 2001 et en 2002. Il a estimé que l'exercice 2004 illustrait ainsi la difficulté à se conformer aux dispositions désormais applicables de l'article 15 de la LOLF, qui limitaient à 3 % des crédits initiaux le montant des crédits pouvant être reportés. Il a indiqué que quatre décrets d'avances avaient ouvert 1,36 milliard d'euros de crédits supplémentaires, essentiellement au profit des ministères de la défense, de l'enseignement supérieur et de la recherche, du travail et de l'action sociale. Il a ajouté que la régulation budgétaire avait consisté en des mises en réserve de crédits comparables à celles opérées en 2003, de l'ordre de 4 milliards d'euros, et en des annulations moindres en 2004 qu'en 2003 (0,9 milliard d'euros, contre 2,4 milliards d'euros). Il a rappelé que la loi de finances rectificative pour 2004 avait ouvert plus de 4 milliards d'euros de crédits supplémentaires et annulé plus de 1,3 milliard d'euros de crédits. Enfin, il a souligné que le déficit budgétaire avait été ramené à 43,9 milliards d'euros en 2004, contre 55,1 milliards d'euros en loi de finances initiale, et 56,9 milliards d'euros en exécution pour 2003, de sorte que le déficit de l'ensemble des administrations publiques avait été limité à 3,6 % du PIB en 2004, conformément à l'engagement du gouvernement, ce dont il a félicité M. Alain Lambert.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Adrien Gouteyron, a félicité M. Philippe Marini, rapporteur général, pour la clarté de sa présentation. M. Alain Lambert a estimé qu'il était difficile de s'appuyer sur le consensus des économistes pour prévoir les recettes fiscales, que la commission pourrait améliorer ses prévisions de recettes d'impôt sur les sociétés en suivant un échantillon de grandes entreprises, que les reports de crédits vers 2005 montraient l'inutilité d'ouvrir des crédits supplémentaires en loi de finances rectificative de fin d'année, que la sous-budgétisation était une pratique contestable, à laquelle la commission pourrait utilement consacrer des développements dans le cadre des rapports budgétaires, et que la commission devait s'intéresser davantage aux comptes de l'ensemble des administrations publiques, ce qui impliquait une plus grande vigilance quant à l'évolution des comptes sociaux.

Mme Nicole Bricq a déploré l'ampleur de la régulation budgétaire en 2004. Elle a estimé que les dépenses avaient augmenté de 4,5 %, contrairement à la règle du « zéro volume », et que le budget 2004 était « un budget en trompe-l'oeil ». Elle s'est étonnée que les plus-values de recettes fiscales en 2004 n'aient pas été qualifiées de « cagnotte » et n'aient pas été utilisées pour financer des dépenses supplémentaires. Elle a relevé, enfin, que l'hypothèse de croissance économique retenue pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2006 était supérieure à celle du consensus des conjoncturistes.

M. Maurice Blin a souligné l'écart entre prévisions et réalisations ainsi que le montant des dépenses de protection sociale, et s'est interrogé sur le montant respectif des dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'Etat.

M. Yves Fréville a insisté sur la difficulté de prévoir les points de retournement de la conjoncture, sur le contraste entre les bons résultats de l'exécution budgétaire en 2004 et les mauvais résultats des organismes de protection sociale, et sur le fait que la capacité de financement des administrations locales avait été légèrement négative en 2004. Il a jugé nécessaire d'instaurer un débat annuel sur les finances de l'ensemble des administrations publiques, évoquant à cet égard une possible révision de la LOLF. Il a affirmé qu'une partie des augmentations de recettes des organismes divers d'administration centrale, en 2004, provenait d'une contribution d'EDF et d'Areva au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) en contrepartie de la prise en charge par ce dernier de la responsabilité du démantèlement des sites nucléaires. Il a souligné que le ministère de la défense était à l'origine d'une partie importante des reports de crédits, en particulier en raison des modalités de financement des opérations extérieures (OPEX).

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la loi de finances rectificative pour 2004 avait, non seulement rectifié la loi de finances initiale pour 2004, mais aussi celle pour 2005.

M. Michel Charasse a considéré que les reproches faits par la Cour des comptes au sujet de la régulation budgétaire étaient généralement infondés, que la LOLF n'aurait probablement pas d'impact significatif sur l'évolution des finances publiques, et a préconisé que les dépenses militaires correspondant à la mise en oeuvre des engagements internationaux de la France, soient financées par un impôt adopté dans le cadre d'une loi de finances rectificative de fin d'année.

M. Jean-Jacques Jégou a considéré qu'il était possible de mieux prévoir les recettes de l'impôt sur les sociétés et qu'il n'était pas souhaitable d'effectuer des allégements d'impôts non gagés par une diminution parallèle des dépenses publiques. Il a souligné, faisant état de sa qualité de rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale et de membre du comité de surveillance du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA), que ce fonds était endetté à hauteur de 3,2 milliards d'euros en 2004, et que le déficit d'exécution du Fonds pour 2005 était de l'ordre de 1,7 milliard d'euros. Compte tenu des remarques faites par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2005, il s'est inquiété du coût qui pourrait résulter pour l'Etat de la situation financière du FFIPSA. Il a regretté que la commission ne puisse se saisir que pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Jean Arthuis, président, a regretté l'ampleur des reports de crédits vers l'année 2005. Il a considéré que l'ensemble des mesures fiscales devaient apparaître en loi de finances initiale, et que la distinction de la discussion du financement de l'Etat et de celle du financement de la sécurité sociale était « artificielle ». Il a estimé que l'une des principales novations de la LOLF, sur laquelle il fondait de grands espoirs, serait de permettre, lors de la discussion des projets de loi de règlement, un examen approfondi de la gestion de l'exercice précédent. Il a rappelé, à cet égard, qu'à l'initiative de la commission, la conférence des Présidents avait prévu, par anticipation de la discussion au « format LOLF » du projet de loi de finances pour 2006, de prévoir lors de la discussion du projet de loi de règlement pour 2004 des débats sectoriels interactifs, afin de mieux associer les « ministères gestionnaires » et, en l'espèce, le ministre des affaires étrangères, le ministre de l'agriculture et de la pêche, ainsi que le ministre de la culture et de la communication.

M. Michel Charasse a, lui aussi, estimé que la LOLF permettrait de revaloriser la loi de règlement. Il a jugé nécessaire que chaque rapporteur spécial demande la liste complète des dépenses ordonnées par le ministre responsable des programmes dont il a la charge, afin d'identifier les dépenses ne correspondant pas à l'objet des politiques menées.

M. Alain Lambert a considéré que de telles dépenses ne pouvaient représenter qu'un montant infinitésimal.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé qu'il pourrait être utile que la commission suive un échantillon de grandes entreprises pour mieux prévoir les recettes d'impôt sur les sociétés, qu'il fallait instaurer un débat relatif à l'arrêté des comptes de l'ensemble des administrations publiques, que la régulation budgétaire était une nécessité, que les plus-values de recettes fiscales en 2004, ayant été annoncées par le gouvernement au fur et à mesure de leur constatation, ne pouvaient être assimilées à la « cagnotte » de 1999, que la maîtrise de la dépense sociale était un enjeu essentiel, et que la contribution d'EDF et de la Cogema au financement du CEA avait été justifiée. Il a indiqué que la répartition des dépenses de l'Etat entre dépenses de fonctionnement et dépenses d'investissement figurait au sein du présent projet de loi de règlement. Il a annoncé, en outre, que la commission allait interroger le gouvernement sur les cas de sous-budgétisation qu'elle aurait identifiés.

M. Michel Charasse a jugé que la loi de règlement du budget 2006 serait une « loi de règlement d'excuses », et que la commission devait indiquer, à l'avance, quelles justifications elle accepterait au cas où des objectifs fixés par la loi de finances initiale ne seraient pas tenus.

En réponse à M. Yann Gaillard qui s'interrogeait sur le calendrier de discussion des prochaines lois de règlement, M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette discussion devait, selon lui, avoir lieu au plus tard au mois de juin.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'ensemble des articles puis l'ensemble du projet de loi de règlement du budget pour 2004.

Contrôle budgétaire - Marché immobilier et contexte macro-économique - Communication

La commission a entendu ensuite une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les perspectives d'évolution du marché immobilier et son contexte macroéconomique.

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il avait commandé, au printemps 2005, avec l'appui du service des études économiques et de la prospective du Sénat, une étude à l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) sur l'existence d'une « bulle » immobilière en France et visant à analyser les causes et conséquences macro-économiques d'un retournement du marché immobilier. Il avait, par ailleurs, sollicité sur le même sujet trois banques (Crédit Agricole, Exane-BNP Paribas, Barclay's Bank), l'institut économique REXECODE, ainsi que la Banque de France. Il a souhaité mettre en perspective ces travaux, soulignant au préalable que le marché immobilier présentait un caractère cyclique. Il a observé qu'à partir de ce constat, il s'agissait de définir les points de retournements avec des capacités d'anticipation suffisantes, les scénarios pouvant prévoir des retournements plus ou moins brutaux, et plus ou moins pénalisants sur le plan économique. Il a concentré son analyse sur le marché du logement, celui de l'immobilier de bureau n'ayant pas connu sur la période récente de hausse significative.

Il a montré que le cycle immobilier en France oscillait, en ce qui concernait l'immobilier résidentiel, autour d'une tendance de long terme de 1,4 % l'an et que le cycle avait connu précédemment un point haut en 1991 et un point bas en 1997-1998. Il a rappelé que le retournement du marché en 1991 avait été lié à l'insolvabilité d'un nombre important d'agents économiques, fortement endettés auprès du système bancaire, mouvement amplifié par une baisse du taux de croissance du PIB.

S'interrogeant sur l'existence d'une « bulle » en 2005, il a évoqué les conclusions de l'étude de l'OFCE, comme celles de la quasi-totalité des organismes ayant étudié le marché immobilier, réfutant qu'un tel phénomène existe aujourd'hui. Il a fait valoir, au cours de ces dernières années, l'importance des facteurs conjoncturels d'augmentation de la demande pour expliquer la hausse des prix, parmi lesquels une population croissant plus vite sur la période récente, une augmentation du nombre de ménages rapporté à la population, une baisse des taux d'intérêt (moins trois points depuis 1997), un allongement de la durée des prêts, et enfin la mise en place d'avantages fiscaux pour l'investissement locatif. II a souligné que, malgré la hausse des prix, le rendement relatif global de l'immobilier s'était maintenu, du moins jusqu'à une période récente.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé qu'un retournement de tendance était désormais imminent, expliquant que les politiques visant à solvabiliser la demande avaient atteint leurs limites et que les accroître présentait un danger. Il a fait remarquer que la solvabilité des ménages s'était fortement dégradée au cours des derniers mois, la dette des ménages représentant en 2004 le niveau record de 60,3 % du revenu disponible brut. Il a fait observer que le ratio de solvabilité, défini comme l'annuité d'un remboursement de crédit logement pour un nouvel accédant rapportée au revenu moyen, avec une hypothèse de surface standard et un apport personnel de 30 %, avait atteint, en 2004, 30 %  du revenu moyen, ce qui était très élevé. Il a montré, en parallèle, que les mises en chantier de nouveaux logements avaient atteint, en 2005, leur point le plus haut depuis vingt-cinq ans. Il a indiqué que les facteurs de hausse de la demande avaient, par ailleurs, tendance à s'essouffler, notant à partir d'une étude de l'INSEE relative à l'impact du vieillissement de la population sur la demande potentielle de logements, que l'évolution du nombre de ménages, et donc de la demande potentielle de constructions neuves, allait connaître une inflexion sur la période 2005-2010.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite évoqué la probabilité d'une baisse des prix de l'immobilier résidentiel, montrant que, selon une étude du FMI portant sur les pays de l'OCDE dans la période 1970-2002, les fortes augmentations des prix avaient été suivies de fortes diminutions des prix, dans environ 40 % des cas. Il a indiqué que, s'il n'était pas impossible que l'augmentation actuelle des prix de l'immobilier soit suivie d'une stabilisation, il y avait près d'une chance sur deux qu'elle soit immédiatement suivie d'une baisse. Il a jugé que le déclencheur du retournement de tendance serait la capacité d'acquisition des ménages, liée au prix du marché et aux conditions de financement. Il a noté que, si les ménages avaient encore, en 2003, plus intérêt à acheter un logement qu'en 1991, cela n'était sans doute plus le cas en 2005. Retraçant l'évolution des transactions et des prix moyens au mètre carré à Paris depuis 1985, il a fait état, entre 1990 et 1991, d'une période durant laquelle les prix s'étaient maintenus à un niveau très élevé, tandis que le nombre des transactions s'était effondré. Il a souligné le lien entre la forte progression du nombre de redevables à l'impôt de solidarité sur la fortune et la phase haussière qu'avait connue le marché immobilier, notamment parisien.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est enfin interrogé sur l'impact économique d'une éventuelle baisse des prix de l'immobilier. Il s'est voulu rassurant, notant une plus faible exposition des banques au risque immobilier qu'en 1991, en raison d'une amélioration des dispositifs de garantie et de mutualisation des risques. Il a indiqué que l'étude de l'OFCE précitée jugeait qu'une correction baissière pour le seul marché immobilier aurait des conséquences limitées mais que, selon le FMI, une baisse « simultanée » des prix de l'immobilier dans la plupart des pays de l'OCDE aurait des conséquences économiques plus importantes.

S'agissant de l'étude de l'OFCE, il a montré que le scénario simulé consistait dans une chute de 30 % des prix de l'immobilier, uniquement en France, et sans phénomène concomitant, comme par exemple une hausse des taux d'intérêt. Il a expliqué que l'impact global d'un tel scénario sur la croissance serait de l'ordre de 0,7 point de PIB, et donc relativement modeste, alors qu'une augmentation de 2 points des taux d'intérêt à court et long terme dans l'ensemble des pays de l'OCDE aurait, par comparaison, un impact global sur la croissance de 1,7 point de PIB, et qu'une appréciation de l'euro de 10 % par rapport au dollar, ou une augmentation de 10 dollars par baril du cours du pétrole, avait un impact global de 0,5 point de PIB. Il a souligné, en revanche, le caractère redoutable d'un scénario cumulant plusieurs de ces chocs pour la croissance économique.

Il a fait remarquer, en outre, qu'à l'exception du cas allemand, les cycles immobiliers étaient corrélés au sein des pays industrialisés, ce qui rendait le scénario d'un retournement de tendance « simultané » dans la plupart des pays de l'OCDE vraisemblable. Il a indiqué que, selon l'étude du FMI précitée, portant sur les pays de l'OCDE dans la période 1970-2002, une chute des prix des actions et des prix de l'immobilier réduisait la croissance respectivement de 1,4 point et de 2,6 points de PIB en moyenne au cours de chacun des trois années suivant la baisse. Il a fait valoir que, selon cette même étude, les corrections du marché de l'immobilier, bien que plus faibles dans le passé que celles des marchés boursiers (respectivement 30 % et 45 %), étaient associées à des réductions de la croissance du PIB près de deux fois supérieures à ces dernières. Il a expliqué, en outre, que les corrections du marché de l'immobilier duraient plus longtemps que les corrections du marché des actions (4 années contre 2,5 années).

Dès lors, il a invité les pouvoirs publics à la prudence dans leurs interventions sur le marché de l'immobilier résidentiel. Il les a appelés à éviter de prolonger les politiques pro-cycliques de soutien de la demande afin de ne pas nourrir l'inflation du marché et de favoriser une inflexion des prix en douceur. Il a marqué sa préférence pour une politique de renforcement de l'offre de logements.

Au terme de cet exposé, M. Jean Arthuis, président, a félicité M. Philippe Marini, rapporteur général, pour la qualité de son analyse. Il a considéré que l'inflexion des prix de l'immobilier constituait, de façon paradoxale, un élément de réponse pour les redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune ayant subi au cours des dernières années l'augmentation de la valeur vénale de leur résidence principale.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur le délai à compter duquel les prix de l'immobilier pourraient baisser.

En réponse à une question de M. François Marc, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les investissements immobiliers des étrangers en France avaient représenté 0,6 point de PIB en 2003 (contre 0,1 point en 1990) et que l'achat de logements par les non-résidents constituait un facteur important de hausse des prix du logement en province. Il a noté cependant, comme le soulignait la Banque de France dans une étude récente, qu'« apprécier l'impact de ce mouvement sur les prix reste toutefois malaisé, dans la mesure où ces données ne distinguent pas acquisitions immobilières résidentielles et non résidentielles ».

M. Jean-Jacques Jégou s'est montré réservé sur le retournement du marché pourtant souhaité par certains. Il a fait valoir que la hausse des prix était liée à des facteurs structurels et s'est inquiété des perspectives de révision du schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme de la région parisienne (SDAURIF) prévoyant une construction de logements bien au-delà de ce qui avait été fait par le passé.

M. Yves Fréville a souligné la difficulté de prévoir le moment de retournement d'un marché, indiquant que la variable stratégique était, selon lui, pour le marché immobilier, l'évolution des taux d'intérêt.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le secteur du bâtiment avait été en mesure d'absorber sans difficulté les 35 heures en raison du « boom » actuel de l'immobilier. Il a souhaité connaître le surcroît de recettes issu des droits d'enregistrement dont avaient bénéficié les départements, en raison de la hausse des prix de l'immobilier.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait remarquer en conclusion qu'il n'existait pas un « marché de l'immobilier», mais un très grand nombre de situations locales qui devraient être examinées une à une, leurs caractéristiques différant tant en termes quantitatifs que qualitatifs, les marchés immobiliers des grandes agglomérations n'ayant que peu de points communs avec ceux de zones à vocation touristique ou de résidence secondaire, a fortiori avec ceux de l'espace agricole.

La commission a alors donné acte à M. Philippe Marini, rapporteur général, de sa communication et décidé à l'unanimité que ses conclusions feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Défiscalisation des usines du traitement du nickel en Nouvelle-Calédonie - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Henri Torre, rapporteur spécial, sur la mission effectuée en 2005, au titre de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 (LOLF), relative à la défiscalisation des usines du traitement du nickel en Nouvelle-Calédonie.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé qu'outre un certain nombre d'auditions et de rencontres, il s'était rendu sur place au début du mois de mai 2005 et que ce déplacement s'était avéré utile. Sur un tel sujet, il a estimé que la réflexion n'était pas uniquement de nature économique et financière, et qu'il était donc nécessaire d'aller rencontrer les acteurs concernés.

Il a indiqué qu'il s'agissait, à l'origine, de mesurer, par un contrôle sur pièces et sur place, l'efficacité de la défiscalisation, un sujet qui présentait un grand intérêt pour la commission, et qui faisait régulièrement l'objet de débats. Il a précisé que le choix des grands projets d'exploitation du nickel, c'est-à-dire les usines de Goro au sud et de Koniambo au nord, avait paru, à ce titre, extrêmement significatif, et ce pour trois raisons :

- d'une part, une ampleur financière sans comparaison dans l'ensemble de l'outre-mer, puisque le montant total des investissements pour les deux grands projets devrait dépasser les quatre milliards de dollars, ampleur qui se traduisait par un coût considérable en termes de dépenses fiscales et de garanties apportées par l'Etat ;

- d'autre part, des enjeux politiques et symboliques cruciaux pour la Nouvelle-Calédonie : l'usine du nord-est, en effet, celle qui doit permettre de sortir des années de crise, qui s'étaient traduites par les dramatiques événements d'Ouvéa, et constitue donc une stipulation essentielle des accords de Nouméa du 21 avril 1998 ;

- enfin, en raison des problématiques sociales soulevées, qui nécessitaient une action de long terme des autorités publiques locales.

En ce qui concerne le marché du nickel, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a insisté sur les trois points suivants :

- la relative rareté du minerai de nickel, sous forme exploitable à un coût économiquement raisonnable ;

- les nombreuses possibilités d'utilisation du nickel, notamment pour les aciers inoxydables, les pièces de monnaie, ou encore certains aciers spéciaux utilisés dans l'aéronautique ;

- la forte hausse des cours du nickel sur les marchés, conséquence d'une demande soutenue, notamment de la part de la Chine.

Il a rappelé que la Nouvelle-Calédonie possédait plus de 20 % des réserves mondiales, mais qu'elle ne disposait, à l'heure actuelle, que d'une seule usine qui réalisait sur place le traitement du minerai, appartenant à la Société le Nickel (SLN), une filiale d'Eramet, située à Nouméa. Il a précisé que dans ce secteur, les trois quarts de la valeur ajoutée étaient réalisés, non pas dans l'activité d'extraction, mais dans celle de traitement. Compte tenu de la hausse des cours et des réserves présentes sur le territoire, il a estimé qu'il était naturel de chercher à en tirer le meilleur parti, d'où l'idée de construire d'autres usines de traitement.

Il a précisé que ces grands projets d'usines de traitement du nickel étaient anciens : pour celui situé au sud de la Nouvelle-Calédonie, sur le site de Goro, les premières recherches avaient été menées il y a plus de 15 ans, par la société canadienne INCO, un des tout premiers groupes mondiaux.

En ce qui concerne ce projet du sud, il a souligné les points suivants :

- le montant d'investissement s'élevait à environ 1,9 milliard de dollars, ce qui devait permettre à l'usine, une fois construite, c'est-à-dire dans les 4 à 5 ans, d'augmenter le PIB de la Nouvelle-Calédonie d'environ 8 %, et de créer 1.300 emplois directs pendant la phase de construction, dont une majorité serait assurée par les populations locales, et un millier d'emplois directs, à terme, sans compter les emplois indirects ;

- l'aide de l'Etat prenait la forme d'une enveloppe de défiscalisation pour un montant total qui devrait avoisiner les 200 millions de dollars étalé sur 4 ans. Il a indiqué que l'agrément fiscal, sur lequel le Sénat s'était plus particulièrement penché lors de la discussion de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, imposait un certain nombre de garanties et supposait donc le respect de deux éléments fondamentaux : d'une part, un taux de rétrocession élevé, supérieur au minimum légal de 75 %, ce qui signifiait que la dépense fiscale reviendrait à 80 % pour le projet, et non pour les investisseurs fiscaux ; d'autre part, un respect strict des normes environnementales. Il a souligné que ce point était crucial, comme il avait pu le constater sur place, et qu'il conditionnait l'acceptation de l'usine par la Nouvelle-Calédonie. Il a rappelé que les autorités de Nouvelle-Calédonie étaient, en effet, compétentes en matière d'environnement, c'est-à-dire que les normes européennes en termes de rejets ou de dangerosité, comme SEVESO II, ne s'y appliquaient pas, mais que l'agrément, et donc l'obtention de l'aide fiscale, supposait que ces normes soient retenues.

Il a ainsi noté que le sud de la Nouvelle-Calédonie serait doté, d'ici 2008, d'une deuxième usine de traitement du nickel, réalisée dans un respect optimal des normes environnementales, porteuse de nombreuses créations d'emplois et d'un surcroît de richesse. Il a insisté, de plus, sur l'importance scientifique du procédé retenu par INCO, dit « HPAL », qui permettait de traiter des minerais de nickel, jusqu'alors jugés insuffisamment rentables. Il a souligné, enfin, l'action de Mme Anne Duthilleul, présidente de l'ERAP, à qui avait été confiée la mission de coordonner les efforts de l'Etat sur les grands projets de nickel, et dont l'action avait grandement contribué au succès du projet du sud.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a évoqué la question du projet du nord, situé sur le massif de Koniambo, qui était actuellement dans une situation relativement tendue.

Il a rappelé le contexte politique, précisant que le thème d'une usine dans le nord de la Nouvelle-Calédonie avait déjà été évoqué par le général de Gaulle, lors d'une visite en 1966, comme devant participer de la stabilité du territoire. Il a souligné que les autorités du nord avaient demandé pendant des années à l'opérateur historique, Eramet, de construire cette usine, ce que le groupe n'avait pas pu faire pour des raisons économiques. Il a rappelé que cela avait alimenté, pendant cette période, le thème de la « richesse volée » des terres kanaks, comme l'avait décrit en 1996 son collègue Roland du Luart, dans son rapport d'information consacré à la Nouvelle-Calédonie.

Il a rappelé les événements dramatiques d'Ouvéa, ainsi que le contexte des accords de Matignon de 1988. Il a précisé que ces accords impliquaient un référendum qui n'avait pas pu se tenir, ce qui avait nécessité de nouvelles négociations et qu'en 1996, le FLNKS avait érigé en préalable aux discussions sur l'avenir du territoire la réaffectation de certains gisements au profit d'un projet d'usine dans le nord de l'île. Il a indiqué que le FLNKS avait, alors, demandé que l'unique opérateur métallurgique de l'île à ce jour, la SLN, renonce à certains de ses gisements pour qu'ils servent à alimenter la future usine du nord.

Il a montré que, pour le FLNKS, ce projet représentait le moyen de procéder à un rééquilibrage du territoire au profit du nord de l'île, économiquement très peu développé et qu'il était également une occasion pour les responsables kanaks de monter eux-mêmes un projet industriel d'envergure via la Société Minière du Sud Pacifique (SMSP), société minière contrôlée par la Province Nord, en partenariat avec le métallurgiste canadien Falconbridge. Il a souligné que les investissements nécessaires s'élevaient à environ deux milliards de dollars, pour une capacité de production de 54.000 tonnes de nickel par an.

Il a noté toute l'importance de cette question, qui constituait le « préalable minier », et dont la résolution par les accords de Bercy du 1er février 1998, avait rendu possible la signature des accords de Nouméa du 21 avril 1998, accords qui permettaient d'entrevoir une solution pacifique et équilibrée au conflit.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a rappelé que les accords de Bercy du 1er février 1998, qui organisaient le transfert des ressources minières au profit de la SMSP, étaient la clé de l'accès du peuple kanak aux richesses et que, pour parvenir à cette fin, le site de Koniambo avait été choisi pour la construction de l'usine mais qu'en 1998, il était la propriété de la SLN et d'Eramet, son actionnaire majoritaire. Il a indiqué qu'Eramet avait donc, à cette époque, accepté de céder le massif, mais à deux conditions :

- recevoir une indemnité à la hauteur du préjudice qu'elle estimait subir, indemnité d'un montant de 150 millions d'euros à la charge de l'Etat ;

- avoir l'assurance que le massif de Koniambo servirait exclusivement à réaliser une usine métallurgique en Nouvelle-Calédonie, à l'exclusion de toute exportation de minerai, et ceci dans un délai raisonnable.

Il a noté que le résultat de cet accord était une procédure juridique relativement complexe mise en place par les accords de Bercy, qui organisaient le transfert de propriété de deux massifs. Il a synthétisé les accords de Bercy de la manière suivante :

- une structure juridique est créée, dite « Entité », qui devient propriétaire du massif de Koniambo, apporté par Eramet, et du massif de Poum, apporté par la Société Minière du Sud Pacifique (SMSP), qui est la propriété de la Province nord ;

- la SMSP et son partenaire, le canadien Falconbridge, doivent remplir deux conditions, fixées à l'article 8-1 de l'accord de Bercy, à savoir passer un montant de commande ferme au moins égal à 100 millions de dollars et avoir réalisé l'étude de faisabilité technique.

Il a précisé que si ces deux conditions étaient remplies au 1er janvier 2006, le massif de Koniambo deviendrait la propriété de la SMSP et l'usine pourrait donc être construite. Dans le cas contraire, l'accord ne serait pas réalisé, et le massif de Koniambo reviendrait à Eramet. Il a montré que les accords de Bercy étaient très clairs sur un point, à savoir que les deux conditions précitées n'étaient que la manifestation de la volonté des partenaires industriels, et notamment de Falconbridge, de construire l'usine du nord. Il a évoqué la structure de la société chargée d'exploiter l'usine et qui, selon les accords, et afin d'assurer un niveau convenable de richesse au peuple kanak, serait détenue à 51 % par les partenaires publics, la Province nord ainsi que la SMSP, et à 49 % par Falconbridge. Il a alors précisé l'apport des trois partenaires : pour Falconbridge, le financement et les emprunts ; pour la SMSP, le massif de Koniambo ; et pour la Province nord, suivant un schéma conçu par Mme Anne Duthilleul, le gain économique de la défiscalisation et les garanties publiques sur les emprunts.

Puis M. Henri Torre, rapporteur spécial, a établi les raisons pour lesquelles la situation était devenue « critique ».

Il a souligné que Falconbridge n'avait toujours pas pris de décision de nature à satisfaire la levée de la clause suspensive, et ce malgré de très nombreuses assurances, qui lui avaient été données au mois de mai 2005 lors de son déplacement en Nouvelle-Calédonie, la société accumulant depuis des années un important retard, non pas sur les aspects techniques du projet, qui semblaient satisfaisants, mais sur les aspects financiers.

Il a exposé les deux raisons expliquant cet état de fait : d'une part, une possible « surenchère » dans les demandes d'aides publiques, d'autre part, la structure du capital de la société.

En ce qui concerne les aides publiques, il a observé qu'un montant de défiscalisation comparable à celui accordé à INCO, soit environ 200 millions de dollars, avait été accordé. Il convenait d'y ajouter la soulte de 150 millions d'euros versée par l'Etat à Eramet en 1998 pour le rachat du massif de Koniambo, et les éventuelles garanties publiques apportées par l'Etat sur les emprunts contractés par la Province nord, pour un montant qui serait passé de 300 millions de dollars à 450 millions de dollars. Il a jugé ce montant considérable, et relevé qu'il nécessiterait le vote d'un article dans une loi de finances avant la fin de l'année. Il a relevé que, s'il convenait d'être conscient des enjeux politiques très forts de ce projet, il ne serait cependant pas raisonnable d'augmenter les aides.

En ce qui concerne le capital de la société, il a rappelé que Falconbridge avait fait l'objet d'une OPA de la part de la société chinoise Minmetals en 2004, qui avait échoué, et que le capital de la société connaissait, depuis cette période, des mouvements de capitaux considérables, ce qui pouvait expliquer le retard pris par le conseil d'administration pour prendre une décision sur la mise en oeuvre de l'usine du nord.

Il a exposé qu'un projet alternatif pourrait voir le jour, mené par la société Eramet, qui avait fait part de son intention de reprendre le projet en cas d'échec de la négociation. A ce titre, il a relevé que les déclarations d'Eramet avaient été relativement mal perçues sur place, en raison du refus de la société, dans le passé, de construire une usine dans le nord.

En conclusion, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a fait trois remarques :

- la première concernait l'extrême importance politique et symbolique de ce projet, et le très grand attachement des populations locales à sa bonne mise en oeuvre ;

- la deuxième concernait le groupe Falconbridge, qui pouvait donner l'impression d'hésiter à prendre une décision, ce qui était regrettable, compte tenu de l'ampleur du sujet et de la qualité du site de Koniambo. Il a ajouté, à ce titre, qu'il conviendrait de regarder avec une attention toute particulière les conditions de délivrance de la garantie de l'Etat, qui pourrait être présentée en loi de finances initiale ou en loi de finances rectificative ;

- la dernière concernait le projet d'Eramet, dont les détails n'étaient pas connus. Il a fait part, à ce sujet, des difficultés éventuelles que pourrait provoquer une intervention de l'opérateur historique du territoire, Eramet, même s'il convenait à cette heure, de n'écarter aucune hypothèse.

Enfin, M. Henri Torre, rapporteur spécial, a insisté sur la nécessité pour la Nouvelle-Calédonie d'utiliser au mieux cette richesse qu'était le nickel, ce qui passait par un engagement de l'Etat à ses côtés, et un arbitrage entre des impératifs politiques et le respect des finances publiques.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la garantie publique qui serait apportée au projet d'usine du nord ainsi que sur la structure du capital de la société chargée de l'exploiter, et qui impliquait que la société Falconbridge ne contrôle que 49 % de ce capital.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a insisté sur la nécessité absolue d'obtenir des assurances solides lors de la discussion au Parlement du montant de la garantie publique, afin d'éviter qu'elle ne se transforme en subvention. En ce qui concerne la structure de la société, il a souligné que le pacte d'actionnaires entre la Province nord, la SMSP et Falconbridge, qui était actuellement en cours de discussion, devrait résoudre ces difficultés.

M. Yves Fréville a observé que le montant de la défiscalisation lui paraissait relativement important, compte tenu du niveau des cours du nickel.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé, s'agissant de l'usine du nord, que la construction d'infrastructures très importantes était nécessaire, ce qui pouvait justifier l'importance du soutien de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété de la nature du montage fiscal utilisé pour la défiscalisation des deux projets.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a apporté des précisions juridiques quant au respect de leurs obligations par les différents partenaires, rappelant à ce propos, d'une part, que le montant de l'investissement justifiait l'aide de l'Etat, d'autre part, que l'aide fiscale était accordée en échange de contreparties, qui impliquaient notamment le respect par les deux sociétés de normes environnementales strictes.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur les conséquences d'un échec éventuel des négociations en cours dans la Province nord et sur les déclarations de la société Eramet, qui estimait être en mesure de construire une usine de traitement du nickel.

M. Henri Torre, rapporteur spécial, a précisé que, si la clause suspensive de l'accord de Bercy n'était pas levée le 1er janvier 2006, Eramet pourrait, en échange du remboursement d'une partie de la soulte, estimée à 90 millions d'euros, récupérer le massif de Koniambo. Il a cependant fait état des incertitudes fortes qu'entraînerait un échec des négociations, rappelant que la population de la Nouvelle-Calédonie attendait une décision positive de Falconbridge, et qu'en l'état actuel, il convenait de faire tous les efforts possibles pour ne pas décevoir les attentes des populations locales.

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte, à M. Henri Torre, rapporteur spécial, de sa communication et décidé que les conclusions de sa mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.

Réunion du bureau de la commission - Compte rendu

M. Jean Arthuis, président, a rendu compte de la réunion du bureau qui s'était tenue le mercredi 28 septembre 2005 et avait défini le programme de travail de la commission pour l'automne 2005, ainsi que les perspectives pour 2006.

Il a tout d'abord dressé le bilan des activités de la commission au premier semestre 2005, précisant que 15 rapports au fond (dont 8 sur des conventions), 4 rapports pour avis ainsi que 4 rapports d'information avaient été établis, indiquant que sur les 24 contrôles budgétaires menés, 13 s'étaient traduits par des communications en commission et 11 par la publication de rapports.

Il a rappelé que la discussion du budget pour 2006, à l'automne 2005, serait celle de la première application complète de la LOLF et qu'il appartenait à la commission de continuer à être innovante dans l'organisation de ses travaux internes, dans la présentation formelle de ses rapports spéciaux, ainsi que dans la conduite du débat budgétaire. Il a rappelé les conclusions formulées par MM. Alain Lambert et Didier Migaud, en leur qualité de parlementaires en mission sur la LOLF, dans le cadre de leur rapport remis au gouvernement, qui préconisaient d'instaurer d'emblée de « bonnes pratiques parlementaires », rappelant qu'ils seraient auditionnés, à cette fin, par la commission l'après-midi même.

M. Jean Arthuis, président, a fait état du programme du travail de la commission pour les prochains mois. S'agissant tout particulièrement du projet de loi de règlement pour 2004, qui serait examiné par le Sénat le mercredi 12 octobre 2005, il a souhaité que cette discussion ait un caractère novateur, précisant que les « ministres gestionnaires » y seraient associés, citant plus précisément le ministre des affaires étrangères, le ministre de l'agriculture et le ministre de la culture. Il a rappelé que le débat sur les prélèvements obligatoires aurait lieu le mercredi 26 octobre 2005 et a indiqué que les règles d'organisation du projet de loi de finances pour 2006, qui serait examiné du jeudi 24 novembre au mardi 13 décembre 2005, seraient fixées par la conférence des présidents, à la fin du mois d'octobre. Puis il a évoqué le projet de loi de finances rectificative pour 2005, qui pourrait être examiné en séance à compter du lundi 19 décembre 2005.

En ce qui concerne les autres textes, il a rappelé que la commission était saisie au fond du projet de loi sur les assurances, qui avait été adopté la veille, et du projet de loi relatif aux OPA qui serait examiné en séance le jeudi 20 octobre 2005. Il a précisé que la commission allait se saisir pour avis du projet de loi d'orientation pour l'agriculture qui serait discuté du mercredi 2 novembre au mercredi 9 novembre 2005 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 qui serait discuté du lundi 14 au vendredi 18 novembre 2005. Enfin, il a fait état d'un éventuel projet de loi relatif à l'habitat, dont le libellé et le contenu restaient encore à finaliser.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le bureau de la commission avait formulé le souhait que soient auditionnés les ministres de l'intérieur, de la défense, de l'éducation nationale et des transports, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2006, et que les auditions des responsables de programme pourraient, elles, se dérouler au premier semestre 2006. Il a rappelé que deux auditions consécutives à des enquêtes demandées à la Cour des comptes en application de l'article 58-2 de la LOLF, dont le bureau aurait souhaité qu'elles soient ouvertes aux autres commissions concernées et à la presse, se dérouleraient prochainement, à savoir :

- le mercredi 19 octobre 2005, à propos d'une enquête sur les subventions d'équipement à la recherche universitaire, demandée par M. Philippe Adnot ;

- le mardi 25 octobre 2005, au sujet d'une enquête sur les fonds octroyés aux ONG françaises, demandée par M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

Il a fait état des contrôles budgétaires devant être présentés en commission, rappelant que MM. Michel Charasse et Adrien Gouteyron, rapporteurs spéciaux, avaient présenté leur rapport sur le Niger en commission le 28 septembre 2005 et que M. Henri Torre avait présenté ses conclusions sur le nickel en Nouvelle-Calédonie le matin même. Il a évoqué une communication de M. Jean-Jacques Jégou portant sur l'informatisation du secteur de la santé, qui serait présentée le 3 novembre 2005. Par ailleurs, il a précisé qu'une audition des responsables de France-Télévision aurait lieu le mercredi 9 novembre 2005, conjointement avec la commission des affaires culturelles.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a évoqué le succès rencontré par les journées européennes du patrimoine des 17 et 18 septembre 2005, notant que la commission des finances, qui pour la première fois avait été intégrée dans le circuit de visite, avait reçu près de 5.000 visiteurs qui avaient découvert, de l'intérieur, le rôle et l'activité concrète de la commission, le tout en présence de sénateurs. Il s'est tout particulièrement félicité du grand intérêt manifesté à cette occasion, par le public, pour les travaux parlementaires.

Il a abordé la question du suivi du contrôle budgétaire, notant qu'il convenait d'utiliser les prochaines séances d'ordre du jour réservé afin de valoriser des contrôles budgétaires déjà réalisés par les rapporteurs spéciaux, et qu'étaient envisagés, à ce titre, des débats consécutifs aux rapports relatifs à la gestion de l'Etat de M. Paul Girod, rapporteur spécial, ainsi que celui de M. Roland du Luart, rapporteur spécial, portant sur les frais de justice. Il a indiqué qu'il conviendrait par ailleurs, au premier trimestre 2006, de dresser un premier bilan de l'application de la LOLF, à l'occasion du désormais « traditionnel » séminaire de travail de la commission. Enfin, il a rappelé aux membres de la commission qui désireraient faire réaliser des études par des organismes extérieurs que des crédits ad hoc existaient, mais que le bureau avait pris acte qu'aucune demande, en ce sens, n'avait été adressée.

Mise en oeuvre de la LOLF - Audition de MM. Alain Lambert et Didier Migaud sur leur rapport au gouvernement

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a entendu M. Alain Lambert, sénateur, et M. Didier Migaud, député, auteurs d'un rapport au gouvernement relatif à la mise en oeuvre de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a souligné tout l'intérêt de la commission pour la mise en oeuvre de la LOLF, ce dont attestait la présente audition qui, à l'instar de ladite LOLF, revêtait un caractère « supra-partisan ».

M. Alain Lambert a tenu à rendre hommage à M. Didier Migaud en faisant valoir le risque d'incompréhension qu'aurait pu comporter l'accomplissement d'une mission conjointement par un parlementaire de l'opposition et par un parlementaire de la majorité. Il a ensuite précisé que, tout naturellement, la présentation du rapport au gouvernement établi, en leur qualité de parlementaires en mission, avait été effectuée d'un commun accord.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Alain Lambert a exposé que ce rapport s'articulait en 3 points :

- les objectifs et les méthodes de travail pour être au coeur du processus et à l'écoute des acteurs ;

- le constat selon lequel l'élan de la réforme commençait à porter ses fruits ;

- et les recommandations du rapport pour approfondir la logique de responsabilisation.

M. Alain Lambert a précisé que la mission avait poursuivi deux objectifs au cours de ces 6 mois :

- s'assurer du respect des principes de la LOLF dans sa mise en oeuvre et formuler des recommandations pour l'avenir, forts du consensus bipartisan qui les animait ;

- donner du sens à un processus de changement très exigeant, en témoignant des intentions du Parlement et en faisant confiance aux acteurs chargés de mettre en oeuvre la réforme.

Il a ajouté, qu'à cet effet, la mission s'était insérée dans le dispositif de mise en oeuvre de la réforme, en collaborant avec la direction de la réforme budgétaire et en s'adaptant à l'actualité.

La mission a ainsi donné son point de vue sur les sujets en discussion, notamment dans le cadre de l'examen du projet de loi organique modifiant la LOLF discuté au printemps, et adressé au ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat des notes d'étape au fur et à mesure de ses travaux.

M. Alain Lambert a souligné avoir eu à coeur, pendant ces 6 mois, d'être à l'écoute de tous les acteurs :

- observateurs de la LOLF, acteurs transversaux, aux finances ou à la fonction publique ;

- dans les ministères, responsables de programme, secrétaires généraux, directeurs des affaires financières ;

- sur le terrain, préfets, trésoriers-payeurs généraux et bien sûr les services expérimentateurs ;

- organisations syndicales de la fonction publique.

M. Alain Lambert a constaté que le climat entourant la mise en oeuvre de la LOLF était favorable, la grande majorité des interlocuteurs de la mission ayant fait part de fortes attentes vis-à-vis de la LOLF, porteuse d'une modernisation de l'action publique.

Il a ajouté qu'au niveau central, les administrations subissaient parfois un « embouteillage de la réforme » mais qu'elles étaient très mobilisées, saluant leur travail, même si elles avaient encore gardé des réflexes centralisateurs. Il a précisé que les expérimentateurs étaient très volontaires et enthousiastes, car ceux-ci voyaient clairement les bénéfices d'une plus grande autonomie de gestion. Il a fait valoir que les syndicats ne contestaient pas les finalités de la réforme, même s'ils étaient inquiets sur l'évolution du statut de la fonction publique et sur l'emploi.

M. Alain Lambert a aussi déploré que le « jeu de rôle » à l'oeuvre dans les processus budgétaires persistait en dépit des réformes mises en place. Il a certes observé que la nouvelle procédure budgétaire respectait bien les principes de la LOLF, avec un cadrage initial collégial, des arbitrages plus globaux, un calendrier avancé pour laisser le temps d'examiner la performance. Il a constaté, cependant, que cette nouvelle procédure avait déçu ses protagonistes. D'une part, les ministères reprochent à la direction du budget de ne pas avoir changé ses méthodes, qualifiées « d'inquisitoriales », et d'autre part, la direction du budget fait valoir que les demandes des ministères avaient été, cette année, encore plus écartées que d'habitude du cadrage initial, pourtant décidé par l'ensemble du gouvernement réuni lors d'un séminaire ad hoc en début d'année.

Il a jugé que la réforme du contrôle financier allait dans le bon sens avec l'abandon du visa juridique, un allègement et une réorientation des contrôles, mais qu'elle tardait à être mise en oeuvre par Bercy comme par les autres ministères.

Evoquant ensuite la gestion publique, il a fait valoir que les missions, programmes et actions contribuaient à la lisibilité des politiques, la plupart des ministères ayant joué le jeu et n'ayant pas calqué les programmes sur leur organisation administrative. Il en a déduit que la réforme avait permis d'identifier 15 « départements ministériels » devant constituer une référence pour l'organisation gouvernementale. Il a considéré que le pilotage de ces missions ne serait cependant pas partout facile, l'organisation devant souvent être adaptée pour permettre une action efficace.

M. Alain Lambert a souhaité que les responsables de programme, qui devront être ces pilotes, « prennent leurs marques », déplorant que les directions fonctionnelles (directions des affaires financières, directions des ressources humaines) aient tendance à vouloir conserver leurs prérogatives. Il a précisé que la déconcentration des responsabilités managériales, du niveau central vers le terrain, pouvait encore progresser.

Abordant ensuite les recommandations de la mission, M. Alain Lambert a indiqué que celles-ci portaient sur trois axes :

- rénover les pratiques budgétaires,

- poursuivre la modernisation de la gestion publique,

- envisager l'extension des principes de la LOLF au-delà de l'Etat.

Il a tout d'abord souhaité « laisser vivre » le texte de la loi organique, faisant valoir que ce n'était qu'à l'issue de son évaluation complète que d'éventuelles modifications pourraient être envisagées.

S'agissant des pratiques budgétaires, il s'est félicité de l'inscription dans la loi organique du principe de sincérité des lois de finances, citant en exemple le collectif de fin d'année qui ne devrait plus être le « match retour de la loi de finances initiale », celui-ci devant solder le budget de l'année qui s'achève et non les insuffisances du budget qui va commencer.

Il a ajouté que les dépenses fiscales ne devaient pas être un moyen de contourner la norme de dépense, mais de répondre à un besoin et être rattachées à des objectifs précis.

Il a souhaité un encadrement de la régulation des crédits et en particulier qu'il ne soit procédé qu'à une seule régulation en début d'année, si elle s'avère nécessaire, ajoutant qu'il valait mieux qu'elle soit « intense » au départ afin d'éviter d'autres gels dans l'année, toujours démotivants pour les gestionnaires. Il a précisé que les crédits de reports ne devaient, en revanche, pas être régulés.

Pour accroître la collégialité des décisions, M. Alain Lambert a notamment recommandé qu'un séminaire gouvernemental soit réuni pour arrêter les lettres plafond afin que chaque membre du gouvernement soit associé à l'arbitrage final rendu par le Premier ministre et qu'ainsi, les ministres s'approprient collectivement une contrainte budgétaire collective.

Il a souligné la nécessité pour le Parlement d'évoluer en plaçant le contrôle de l'exécution des lois de finances au coeur de ses travaux. Il a exposé que cela supposait d'examiner le projet de loi de règlement avant le débat d'orientation budgétaire, au printemps, et de mieux impliquer les ministres gestionnaires, comme cela vient d'être prévu par la conférence des présidents avec l'examen en séance publique du projet de loi de règlement du budget de 2004.

Il a affirmé que le projet de loi de finances pour 2006, présenté pour la première fois en format LOLF, devrait être discuté mission par mission et non ministère par ministère, pour s'intéresser aux politiques et non aux structures.

Exposant ensuite les recommandations de la mission visant à poursuivre la modernisation de la gestion publique, il a souhaité, pour les premières années d'application de la LOLF, une stabilisation des missions et programmes, afin de faciliter la comparaison des budgets et donner du sens à la démarche de performance, considérant en revanche que la cartographie des budgets opérationnels des programmes (BOP), qui déclinait les programmes pour les gestionnaires, devait être simplifiée pour permettre une vraie responsabilité.

M. Alain Lambert a exposé la nécessité de structurer toute la chaîne de responsabilité, du ministre au gestionnaire local, faisant valoir que, dans la logique de la LOLF, « un ministre sans programme n'est qu'un ministre sans portefeuille » et plaidant pour un resserrement du format du gouvernement. Il a souligné que la gestion courante appartenait au responsable de programme et non au cabinet du ministre, dont le format devait être réduit. Il a précisé que le responsable de programme devait associer les gestionnaires des services déconcentrés à la décision afin que le niveau opérationnel soit clairement responsabilisé.

M. Alain Lambert a souligné l'importance de ne pas prendre de retard dans le développement des systèmes d'information, en premier lieu « Chorus », qui couvrira toute l'information financière mais également les applications de gestion et de suivi des ressources humaines, ceci devant se traduire par une déconcentration des compétences au bénéfice des responsables opérationnels. Il a souligné que la LOLF était parfaitement compatible avec le statut général de la fonction publique, dont les dispositions pourraient être mieux utilisées, dans l'intérêt de l'administration comme des agents eux-mêmes.

Il a remarqué que la modernisation de la gestion publique supposait de réfléchir à une revue des programmes pour examiner en détail le bien-fondé des dépenses de l'Etat, celle-ci ne pouvant se faire qu'avec du recul, des méthodes et des critères objectifs, pour ne pas encourir le soupçon d'être instrumentalisée.

M. Alain Lambert a exposé que la déclinaison des principes de la LOLF devait respecter les spécificités de chacun de ses acteurs. S'agissant des opérateurs de l'Etat, qui mettaient en oeuvre ses politiques, il a préconisé de les intégrer au dispositif de performance, par une rénovation de la tutelle, plus orientée vers les résultats, en préservant leur autonomie.

Il a spécifié, à propos de la sécurité sociale, qu'il convenait tout d'abord d'appliquer la nouvelle loi organique relative à son financement.

M. Alain Lambert a précisé que la mission menée avec M. Didier Migaud proposait de rassembler les collectivités territoriales, l'Etat et les organismes de sécurité sociale, au sein d'une conférence des finances publiques, consultative, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales. Il a jugé que les outils budgétaires de ces dernières pourraient être améliorés pour intégrer une démarche de performance et qu'à terme, la certification des comptes des collectivités les plus importantes pourrait être envisagée.

En conclusion, M. Alain Lambert a rappelé les prochains rendez-vous de la LOLF, à savoir l'examen du projet de loi de finances pour 2006 présenté dans un format rénové, et ensuite le projet de loi de règlement traduisant une logique de responsabilité avec le compte rendu de la façon dont les engagements auront été remplis ainsi que la vérification d'une exécution conforme aux prévisions.

Enfin, il a souligné que la réussite de la réforme était, avant tout, liée à une volonté politique, bipartisane dès l'origine, qui devait demeurer intacte.

M. Jean Arthuis, président, s'est à nouveau réjoui de cette volonté « supra partisane » de traiter de la LOLF.

M. Didier Migaud, après avoir rappelé que l'exposé liminaire résultait d'un travail commun des deux parlementaires en mission, a souligné que la LOLF devait être considérée comme un outil de transparence, de gestion et de contrôle des finances publiques, faisant valoir que celle-ci ne saurait être assimilée à un instrument destiné à réduire, a priori, la dépense publique ou les emplois publics. Il a fait valoir qu'un constat sur une éventuelle utilisation peu performante de l'argent public pouvait tout à fait être effectué de façon bi partisane.

M. Jean Arthuis, président, confirmant que la LOLF constituait une aide à la décision, a souligné, lui aussi, qu'elle n'était pas en soi destinée à réduire les dépenses ou les emplois. Il a rappelé que la conférence des présidents avait décidé, sur sa proposition, que, dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement du budget de 2004, trois ministres viendraient en séance publique s'expliquer sur leur gestion. Il a confirmé sa ferme volonté de pouvoir consacrer au printemps une semaine de séance publique pour la discussion du projet de loi de règlement, faisant valoir que celui-ci constituait le véritable « moment de vérité budgétaire ».

M. Michel Sergent, se référant à la mission « Sport, jeunesse et vie associative », dont il est le rapporteur spécial, s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles les frais de personnel étaient concentrés sur le programme « Conception et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et la vie associative ». Il a mis en valeur le travail accompli par les services déconcentrés pour la mise en oeuvre de la LOLF, et s'est interrogé sur les modalités du contrôle de la recevabilité des amendements portant sur les crédits.

M. Didier Migaud, constatant que la maquette budgétaire pourrait évoluer au cours des prochaines années, a indiqué sa préférence pour des programmes support moins importants. Il a ajouté que si la LOLF devait entraîner des modifications de structure administrative, faire de ces modifications un préalable aurait inévitablement conduit à un blocage. Se réjouissant des efforts accomplis par les services déconcentrés, il a regretté que les administrations centrales aient parfois tendance à « reprendre les choses en mains», et aussi à les « complexifier ». Il a rappelé qu'avec la LOLF, la recevabilité financière des amendements serait appréciée au niveau de la mission, ce qui permettra aux parlementaires de prendre plus d'initiatives, observant par ailleurs que les conditions d'examen de la recevabilité des amendements étaient, jusqu'à présent, plus souples au Sénat qu'à l'Assemblée nationale.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué la possibilité de s'inspirer des procédures suivies en la matière par l'Assemblée nationale et a mis en garde contre certains risques de « dévoiement » des amendements, qui pourraient alors être utilisés pour obtenir une simple prise de parole. Il a donc préconisé que leurs auteurs motivent clairement les amendements afin de pouvoir évaluer leur recevabilité, suggérant que dans leur motivation soient précisés les titres et les actions concernés.

M. Alain Lambert a fait valoir que le volume, parfois important, des programmes support pouvait s'expliquer par le fait que les services déconcentrés n'étaient pas toujours suffisamment armés pour la gestion des ressources humaines et aussi par la faiblesse des systèmes actuels d'information.

M. Yann Gaillard, après s'être réjoui des modalités arrêtées pour l'examen en séance publique du projet de loi de règlement du budget 2004, s'est interrogé, lui aussi, sur la nécessité d'apprécier avant le débat en séance publique la recevabilité financière des amendements sur les crédits, déplorant que le gouvernement n'ait généralement pas le « courage » d'invoquer l'article 40 de la Constitution à l'égard d'amendements manifestement irrecevables.

M. Jean Arthuis, président, a ajouté que cette situation le conduisait, en effet, à envisager favorablement un examen de recevabilité des amendements sur les crédits en amont du débat en séance publique, conduisant, le cas échéant, à ce que les amendements jugés irrecevables ne soient pas discutés.

M. Alain Lambert a estimé que le profil normal d'un responsable de programme devrait être celui d'un manager s'insérant dans une administration sans se situer hiérarchiquement au sein des services concernés. Il a souligné l'importance, pour le responsable de programme, d'affirmer son autorité par rapport au secrétaire général du ministère et aux chefs de services, estimant qu'une évolution des structures administratives était en conséquence, à terme, souhaitable.

M. Didier Migaud a relevé l'impératif pour les gestionnaires de disposer de systèmes d'information solides pour leur permettre de piloter comme il convient leur gestion. Il a estimé que le choix de secrétaires généraux de ministères comme responsables de programmes aurait dû être moins fréquent et considéré que le succès de la LOLF dépendrait largement des responsables de programmes.

M. Jean Arthuis, président,s'est interrogé sur l'opportunité de confier la responsabilité de plusieurs programmes à un seul fonctionnaire et a estimé souhaitable, pour l'avenir, que chaque ministère corresponde à une mission et chaque direction à un programme, les structures ministérielles devant évoluer en conséquence.

M. Michel Charasse a approuvé la préconisation de MM. Didier Migaud et Alain Lambert tendant à ce que les arbitrages budgétaires soient effectués collégialement par les ministres sous l'autorité du Premier ministre, et que les membres du gouvernement fassent ensuite preuve de solidarité. Il a observé que c'était la première fois depuis 1789 que le Parlement réglait lui-même sa procédure budgétaire, observant que les réformes précédentes résultaient, soit d'ordonnances, soit de textes votés à l'initiative du gouvernement. Il en a déduit une obligation toute particulière pour le Parlement de s'impliquer dans la réussite de la LOLF, au sujet de laquelle il a rappelé son vote positif.

Il a estimé que la responsabilité de gestion incombait, en premier lieu, au ministre et que la responsabilité des fonctionnaires ne valait que par délégation du ministre, faisant valoir qu'à défaut, il conviendrait de s'interroger sur la nature exacte de la responsabilité administrative. Il a considéré, de ce fait, qu'il appartiendrait au ministre de requérir les responsables de programmes en tant que de besoin. Il a fait valoir que le Parlement ne pouvait mettre en cause la responsabilité de fonctionnaires, puisqu'ils n'avaient pas la possibilité de présenter leur défense en séance publique. Il a estimé que si le texte de la loi organique ne devait pas subir de modifications avant d'avoir été mis en oeuvre pendant un certain temps, cela ne signifiait pas que les modalités de sa mise en oeuvre, comme la nomenclature budgétaire, devaient rester figées. Il a enfin rappelé que lors de l'examen de la LOLF, il avait suggéré par amendements de rendre celle-ci applicable aux collectivités territoriales, ajoutant qu'une telle extension serait sans doute possible au moyen d'une loi ordinaire et de quelques dispositions règlementaires.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, sans fondement juridique explicite, certaines collectivités territoriales, citant le cas d'un conseil général, avaient déjà largement mis en application les principes essentiels de la LOLF.

M. Didier Migaud, rappelant que la question du lien entre la responsabilité politique et la responsabilité administrative était développée dans le rapport de la mission, a estimé que la responsabilité première appartenait au ministre qui devait, en tant que de besoin, formuler des instructions écrites adressées aux responsables de programmes. Il a précisé que la responsabilité des gestionnaires de programmes ne relevait, en aucune façon, de la Cour des comptes ou de la Cour de discipline budgétaire et financière.

M. Jean Arthuis, président, s'est alors félicité qu'au travers de ses rapports, la Cour des comptes puisse ainsi contribuer à la nécessaire réforme de l'Etat.

M. Didier Migaud a souligné que la Conférence annuelle des finances publiques préconisée par le rapport de la mission, destinée à réunir les collectivités territoriales, la sécurité sociale et l'Etat, ne devrait pas remettre en cause le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Il a ajouté qu'il n'était pas opportun de procéder à une nouvelle modification de la LOLF, estimant, au demeurant, que la révision qui en a été faite par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005 ne s'imposait pas.

M. Jean-Claude Frécon, en sa qualité de rapporteur spécial pour la mission « Conseil et contrôle de l'Etat », s'est demandé si l'arbitrage sur cette mission effectué le 9 mai 2005 par le Premier ministre revêtait un caractère définitif.

M. Jean Arthuis, président, après avoir rappelé la préconisation formulée initialement en 2004 par la commission des finances de créer une mission « Transparence et régulation de l'action publique », qui aurait rassemblé la Cour des comptes et des juridictions financières ainsi que les principales autorités administratives indépendantes afin précisément de sortir la Cour des comptes de la sphère du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, a estimé injustifié que les juridictions administratives figurent au sein de cette nouvelle mission.

M. Alain Lambert a évoqué en réponse les réserves formulées sur ce même sujet dans le rapport de la mission.

M. Michel Charasse a rappelé que le président du Conseil d'Etat était le Premier ministre et estimé acceptable que figurent au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » des juridictions tant financières qu'administratives.

M. Serge Dassault, regrettant les règles d'irrecevabilité financière applicables à l'encontre des amendements parlementaires, a observé que le gouvernement, pour sa part, pouvait librement majorer les crédits par amendements, sans se préoccuper du niveau de la dette. Il a souhaité que les rapporteurs spéciaux puissent être associés à l'élaboration du budget dont ils ont la charge et regretté, en sa qualité de rapporteur spécial pour la mission « Travail et emploi », le transfert à la sécurité sociale des allègements de charges sociales.

M. Alain Lambert a remarqué que la préparation du projet de loi de finances était confiée au seul gouvernement par le premier alinéa de l'article 47 de la Constitution, ajoutant qu'il était loisible aux rapporteurs spéciaux d'élaborer des amendements pour améliorer le projet présenté et que, désormais, ces amendements pouvaient, sans enfreindre l'article 40 de la Constitution, majorer certaines dépenses à la condition de ne pas dépasser le niveau global d'une mission, ce qui permettait un mécanisme de compensation entre programmes.

M. Didier Migaud a observé que tout parlementaire pouvait présenter des amendements destinés à réduire les charges de l'Etat.

M. Yves Fréville, se référant à la chaîne de responsabilités au sein des armées, s'est interrogé sur le rapport entre la responsabilité du gestionnaire de programmes et celle du gestionnaire de budget opérationnel de programmes (BOP). Il s'est demandé si la fongibilité asymétrique applicable aux responsables de programmes était aussi opposable aux gestionnaires de BOP.

M. Alain Lambert a observé qu'au sein de la mission « Défense », la LOLF avait eu le mérite de clarifier les relations de pouvoirs au sein des armées en conférant au chef d'État-major des armées, responsable du programme « Soutien de la politique de la défense », une réelle autorité sur les majors généraux de chaque armée qui ont reçu la responsabilité des BOP correspondants. Il a considéré qu'il appartenait à chaque ministre d'élaborer un mode opératoire concernant les relations entre responsables de programmes et responsables de BOP. Il a ajouté que les carences actuelles du système d'information rendaient difficile, en tout état de cause, d'étendre formellement la fongibilité asymétrique au niveau des BOP.

M. Didier Migaud a souligné que le texte de la LOLF se réferait aux programmes, et non aux BOP. Il en a déduit que si, selon le texte même de la LOLF, la fongibilité asymétrique concernait les responsables de programmes, rien ne s'opposait juridiquement à une extension de celle-ci au niveau des BOP.

M. Joël Bourdin s'est inquiété du versement tardif de la DGE, ne laissant pas aux collectivités territoriales bénéficiaires un délai raisonnable pour les utiliser avant la clôture de l'exercice.

M. Alain Lambert a répondu que le rapport de la mission préconisait que les responsables de BOP disposent beaucoup plus tôt d'une part significative de la « tranche ferme » actée au moment de l'adoption de la loi de finances initiale. Il a ajouté, cependant, que la difficulté tenait au fait que chaque niveau de responsabilité avait tendance à « se protéger » en jouant avec des réserves, ce qui avait pour conséquence un versement tardif des crédits en cause.

A M. Maurice Blin qui s'interrogeait sur la nature des relations entre, d'une part, le rapporteur spécial et, d'autre part, les ministres et les responsables de programmes, M. Jean Arthuis, président, a répondu qu'il appartenait à chaque rapporteur spécial d'adopter l'attitude de son choix et, en particulier, de déposer, autant que nécessaire, des amendements portant sur les crédits.

M. Didier Migaud a confirmé que l'article 57 de la LOLF accordait toute liberté aux rapporteurs spéciaux pour mener des contrôles budgétaires comme ils le souhaitent et que le problème n'avait rien de juridique, mais relevait plutôt de la volonté politique de chaque parlementaire.

M. Paul Girod s'est aussi inquiété du versement tardif de la DGE aux collectivités territoriales, souhaitant l'adoption d'un régime plus souple. Il s'est, en outre, tout spécialement félicité de la revalorisation de la loi de règlement, rappelant qu'il avait largement évoqué cet aspect lors de la discussion de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a fait valoir que le plafonnement des reports figurant dans la LOLF n'impliquait pas leur suppression pure et simple. Après avoir réitéré sa demande d'une rapide modernisation des systèmes d'information, il s'est inquiété de savoir si l'organisation de discussions générales communes à plusieurs missions pouvait se concevoir, notamment dans le cas de missions « miroirs », compte tenu en particulier de la disponibilité des ministres et de la nécessité d'adapter l'organisation des débats à la nouvelle configuration budgétaire. Il s'est aussi interrogé sur une nécessaire évolution du contenu et du format des rapports spéciaux, les souhaitant moins littéraires, plus factuels et mieux centrés sur des préconisations concrètes.

M. Alain Lambert, estimant que, sans système d'information fiable, la LOLF ne répondrait qu'à 10 % de ses objectifs, a fait valoir l'importance pour le Parlement de jouer un véritable rôle d'impulsion dans ce domaine. S'agissant des modalités d'examen en séance publique du budget, il a préconisé des discussions générales brèves, communes à plusieurs missions dans un certain nombre de cas, ainsi que le développement de la procédure des « questions-réponses », faisant valoir que le point de vue des groupes politiques pouvait se faire au stade des explications de vote sur les crédits de la mission. Evoquant ensuite les rapports spéciaux, il les a souhaités allégés, analytiques, et centrés sur des sujets essentiels. Il a fait valoir que la création de rapports spéciaux sectoriels sur le projet de loi de règlement devrait avoir pour conséquence, par voie de symétrie, la réduction du volume des rapports spéciaux sur le projet de loi de finances initiale.

M. Jean Arthuis, président, approuvant totalement ce schéma, a ajouté que les rapports spéciaux sur le projet de loi de finances initiale devaient être axés sur la performance plutôt que sur la localisation des crédits, afin d'éviter une déresponsabilisation des gestionnaires, qui disposaient, en effet, d'une grande liberté d'action, en exécution, au titre de la fongibilité asymétrique des crédits.

Evoquant les systèmes d'information, M. Didier Migaud a confirmé la nécessité, pour les commissions des finances des deux assemblées, de suivre étroitement leur évolution. Il a jugé que la discussion générale sur les crédits des missions, devenue inutile avec la LOLF, devait être supprimée, confirmant que le positionnement des groupes devait s'exprimer dans le cadre des explications de vote.

S'agissant du contenu des rapports spéciaux, il a ajouté qu'il relevait aussi du libre choix des rapporteurs spéciaux. En conclusion, M. Didier Migaud a tenu à marquer son attachement au dialogue, qu'il soit trans-partisan ou qu'il s'effectue entre les deux assemblées.

M. Jean Arthuis, président, a tout particulièrement remercié MM. Didier Migaud et Alain Lambert pour la qualité et la pertinence de leurs analyses, estimant que cette audition démontrait tout l'intérêt des missions parlementaires auprès du gouvernement, informant ainsi la commission que MM. Michel Mercier et Henri de Raincourt venaient d'être chargés par le Premier ministre d'une mission sur les voies et moyens d'une réforme du système des minima sociaux.

Nomination d'un rapporteur

La commission a désigné M. Philippe Marini comme rapporteur sur le projet de loi n° 508 (2004-2005) relatif aux offres publiques d'acquisition.

Agriculture - Loi d'orientation agricole - Demande de renvoi pour avis

La commission a décidé de se saisir pour avis, sous réserve de son adoption et de sa transmission par l'Assemblée nationale, du projet de loi n° 2341 (AN - XIIe législature) d'orientation agricole (urgence déclarée) et a désigné comme rapporteur pour avis M. Joël Bourdin.

Nominations de rapporteurs

La commission a nommé M. Michel Mercier rapporteur sur la proposition de loi n° 465 (2004-2005) de MM. Roger Karoutchi et Jean Puech, visant à adapter la compensation financière à la réalité des charges transférées aux régions au titre de la décentralisation des formations sanitaires et sociales.

La commission a nommé M. Philippe Marini rapporteur sur la proposition de loi n° 470 (2004-2005) de M. Jean-Paul Alduy tendant à limiter la quantité de tabac pouvant circuler librement sur le territoire français.

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