Mardi 29 octobre 2002

Table des matières



- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2003 - Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, sur les crédits de son département ministériel

La commission a procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, sur les crédits de son département ministériel pour 2003.

A titre liminaire, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales a appelé ceux qui lui avaient reproché lors de la présentation de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) de légiférer à crédit à juger des résultats obtenus, en ajoutant que le budget de l'intérieur progresserait en effet de 11 % en 2002, soit 2,1 % à structure constante, + 3 % hors transferts aux collectivités locales et + 5 % hors financement des élections.

Il a ensuite exposé que les crédits demandés pour la police nationale s'élèveraient à 5,45 milliards d'euros en 2003, soit une hausse de 5,8 %, près du tiers des créations d'emplois prévues par la LOPSI sur la période 2003-2007 devant intervenir dès 2003. Il a précisé que le projet de loi de finances pour 2003 demandait en effet la création de 900 emplois de policiers actifs et de 1.000 emplois administratifs dans la police nationale, la priorité accordée à la création d'emplois administratifs en substitution de policiers affectés à des tâches administratives permettant d'accroître immédiatement la capacité opérationnelle de nos forces de sécurité intérieure. Il a indiqué qu'il avait d'ailleurs obtenu l'autorisation exceptionnelle du ministère du budget de procéder au recrutement de ces 1.000 emplois dès l'été, et que les effectifs progresseraient en fait de 2.900, compte tenu de ce qu'il avait également décidé de pourvoir 1.000 emplois qui n'étaient pas pourvus.

Il a ajouté que le projet de budget de la sécurité intérieure pour 2003 prévoyait aussi des mesures indemnitaires pour les fonctionnaires de police, à hauteur de 110 millions d'euros au total permettant notamment d'accroître de 2 points l'indemnité spéciale de sujétion de police (ISSP), de porter de 3 à 8 le nombre de journées d'aménagement-réduction du temps de travail (ARTT) rachetées aux policiers pour combler la perte équivalant à 4.000 agents équivalent-temps plein laissée par son prédécesseur, enfin, de porter le taux de ce rachat de 71 euros par jour à 85 euros par jour, comme pour les gendarmes.

Il a ensuite souligné que 2003 serait également la première année de mise en oeuvre du programme d'équipement et de modernisation, et il a annoncé que chaque policier serait doté d'un gilet pare-balles et que les vitres de tous les véhicules de police seront recouvertes d'un film protecteur avant la fin de l'année. De même, il s'est félicité de la diffusion de flash balls aux forces de gendarmerie afin d'adapter leur équipement à leurs missions réelles.

De manière plus générale, il a indiqué que le budget de la gendarmerie nationale progresserait de 8,4 % en 2003, pour atteindre 4,256 milliards d'euros en raison des effets conjugués du rebasage des crédits nécessaires pour payer les loyers des gendarmeries, qui n'avaient pas été inscrits à un niveau suffisant dans la loi de finances initiale pour 2002 ; des mesures indemnitaires ; enfin des efforts d'investissement, notamment pour l'accélération de l'informatisation et de la mise en réseau des gendarmeries, pour l'amélioration du parc de véhicules, et pour l'augmentation de 50 % des crédits immobiliers.

Au total, il a considéré que 40 % de la hausse des crédits de la sécurité intérieure prévue dans le cadre de la LOPSI sont garanties dès 2003.

Par ailleurs, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a exposé que les crédits de la sécurité civile, qui n'entrent pas dans le champ de la LOPSI, progresseraient de 29,7 % en 2003, en raison notamment de la création de 11 postes de pilotes et de 7 postes de mécaniciens et de la livraison des nouveaux hélicoptères EC-135. Il a ensuite souligné l'intérêt de ces hélicoptères en rappelant que 800 hélitreuillages en situation critique avaient eu lieu lors des récentes inondations du Gard et des départements limitrophes, d'une part, en indiquant que l'un de ces nouveaux hélicoptères, qui peuvent embarquer des commandos, serait basé à Issy-les-Moulineaux afin de pourchasser les criminels les plus dangereux, et qu'il serait ainsi à double usage, sécurité civile/police, d'autre part.

Il a ajouté qu'il favoriserait d'ailleurs l'interopérabilité des moyens de transmission de la sécurité civile, de la police nationale et de la gendarmerie nationale et plus généralement le travail en commun des forces de sécurité intérieure, ce qui passait notamment par la consultation mutuelle de leurs fichiers.

Il a ensuite mis en relief les efforts prévus dans le projet de loi de finances pour 2003 en faveur des sapeurs-pompiers de Paris, ainsi que la création d'un nouveau fonds pérenne d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), en substitution du dispositif temporaire de majoration de la dotation départementale d'équipement créé à partir de l'an 2000.

S'agissant enfin des dotations aux collectivités locales, il a indiqué qu'elles progresseraient de 3,3 % en 2003 et il a ajouté que le transfert de nouvelles compétences s'accompagnerait du transfert de recettes, par exemple d'une part des recettes de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), car l'autonomie des collectivités locales dépendait de leur accès à des recettes d'assiette dynamique.

Un large débat s'est ensuite ouvert.

M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial des crédits de la sécurité intérieure, s'est tout d'abord félicité de ce que le projet de budget de la sécurité intérieure pour 2003 s'inscrive dans le cadre d'une culture des résultats et du mérite et ne vise pas à éluder les réformes, mais au contraire à les faciliter. Il s'est ensuite interrogé sur l'avancement et les difficultés du programme ACROPOL, sur le devenir des adjoints de sécurité (ADS) et sur les risques de régulation budgétaire.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que les critiques adressées au programme ACROPOL tenaient au fonctionnement du bouton rouge d'alerte générale en cas d'agression, d'une part, au passage des faisceaux dans les souterrains (tunnels et réseau ferroviaire) en particulier à Paris et en région parisienne, d'autre part. Il a précisé que ces difficultés seraient toutefois aplanies par des efforts de formation du personnel et par l'installation, d'ici la fin 2003, d'antennes relais supplémentaires, et que la diffusion du programme ACROPOL représentait quoi qu'il en soit un progrès.

Puis il a précisé qu'il n'était pas question de se priver de l'apport des adjoints de sécurité, ni des gendarmes-adjoints, qui constituaient d'ailleurs un excellent vivier de recrutement. Il a ajouté que le projet de loi de finances pour 2003 prévoyait ainsi le financement de 14.000 postes d'adjoints de sécurité et que le Gouvernement travaillait à un dispositif de remplacement, qui pourrait prendre la forme de contrats de trois ans, renouvelables une fois et destinés aux jeunes de 18 à 26 ans.

Il a enfin jugé que la meilleure protection contre la régulation budgétaire était la consommation effective des crédits.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial des crédits de la décentralisation, a souligné les difficultés auxquelles étaient confrontées les collectivités locales à savoir un effet de ciseaux entre l'érosion de leurs ressources et l'augmentation des dépenses résultant de décisions unilatérales de l'Etat, comme les revalorisations du point de la fonction publique, les charges liées à l'allocation prestation d'autonomie (APA) et la multiplication des textes relatifs aux SDIS. Il a ensuite demandé si le Gouvernement entendait respecter la règle « qui commande paie », associer les collectivités locales employeurs aux négociations salariales de la fonction publique et mettre un terme aux coûteuses réformes des SDIS.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a tout d'abord exposé que, comme l'illustrait le projet de loi constitutionnelle en cours d'examen, le nouveau Gouvernement entendait s'inscrire en rupture par rapport aux pratiques de son prédécesseur, qui avait procédé à la suppression de pans entiers de la fiscalité locale et imposé aux élus locaux l'aménagement-réduction du temps de travail.

Il a souligné que la sécurité civile allait être sa priorité absolue, comme en attestait la prochaine création, à Cambrai, d'un centre de formation à la protection nucléaire radioactive, biologique et chimique (NRBC) mais qu'il n'y aurait plus d'obligations nouvelles pesant dans ce domaine sur les collectivités locales, l'Etat accompagnant au contraire les besoins des SDIS. Il a fait part de son inquiétude quant au recrutement des sapeurs-pompiers volontaires dont il a estimé le turn over élevé (cinq ans), peu compatible avec la technicité croissante de leurs missions, et il a évoqué les pistes de solution consistant à abaisser à 16 ans l'âge d'entrée dans le corps des sapeurs-pompiers, à créer une option sécurité civile au baccalauréat et à ce que les années de volontariat donnent lieu à des bonifications pour la retraite.

S'agissant de la revalorisation du point de la fonction publique, il s'est déclaré convaincu, à titre personnel, que les collectivités locales ne pouvaient être les seuls employeurs tenus à l'écart des négociations salariales relatives à leurs personnels et que leurs associations représentatives devraient être au moins consultées, ce qui permettrait d'ailleurs de limiter la pression pesant sur le Gouvernement.

Enfin, il a indiqué que le Gouvernement étudiait des pistes afin de limiter la charge financière pesant sur les collectivités locales au titre de l'APA.

En réponse à M. Claude Belot, qui s'inquiétait du financement des hangars des nouveaux hélicoptères de la sécurité civile, ainsi que du redéploiement des forces de gendarmerie, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a notamment appelé les collectivités locales à participer à ce redéploiement, dès lors que celui-ci répondrait aux spécificités locales, s'appuierait sur la consultation des élus et s'effectuerait graduellement.

Après s'être félicité de la création d'un ministère de la sécurité intérieure, M. Bernard Angels a dressé un parallèle entre le rapprochement de la gendarmerie et de la police nationale d'une part, celui de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique, d'autre part, pour observer que ce premier rapprochement était également mis en oeuvre très lentement et il a appelé à la refonte de normes implicites qui présidaient à la répartition des effectifs.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a déclaré qu'il demeurait évidemment de nombreux progrès à faire en matière de collaboration entre la gendarmerie et la police nationales, mais qu'il y en avait déjà beaucoup eu, comme le montrait le travail des groupements d'intervention régionaux (GIR). Puis il a reconnu que les départements de la petite et de la grande couronne parisienne étaient en sous-effectifs, en raison notamment de normes obsolètes auxquelles il a indiqué vouloir substituer un système plus réactif se fondant notamment sur l'évolution locale de la délinquance. Cela étant, il a relevé qu'une meilleure répartition du temps de travail hebdomadaire des forces de sécurité pouvait également apporter beaucoup.

Après s'être félicité de ce que le nouveau gouvernement avait une vision dynamique des transferts de charges, qui devait notamment prendre en compte les évolutions de la législation, de la réglementation et du contexte économique et fiscal, M. Jean-Philippe Lachenaud a souligné que la réussite du redéploiement des forces de gendarmerie et de police nationales reposerait effectivement sur une réforme de leur répartition territoriale et de leurs conditions d'emploi, mais aussi sur une réflexion des collectivités locales sur le logement des policiers.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a notamment rappelé que la réforme de la doctrine d'emploi des forces mobiles, qui visait à réduire leurs déplacements et à privilégier la sécurité publique, s'était déjà traduite par des gains de l'ordre de 4.000 équivalent-temps plein. Il a précisé que cette réforme s'accompagnait par surcroît d'une impulsion forte en faveur de la diffusion d'une culture du mérite, en rupture avec la tradition de « cogestion » du ministère de l'intérieur.

En réponse à M. François Trucy qui s'inquiétait d'une éventuelle réforme visant à procéder à l'élection au suffrage universel des délégués aux structures intercommunales, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que cette question n'était pas à ce jour d'actualité, tout en ajoutant que l'intercommunalité ne devait pas se confondre avec la supracommunalité, mais qu'il ne fallait pas s'interdire des évolutions différenciées, dès lors que c'était la rigidité des structures qui mettait en cause l'unité de la Nation.

En réponse à M. Roger Besse, qui demandait des précisions sur les procédures d'affectation des membres des forces de sécurité intérieure dans les zones rurales, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a estimé que l'on pouvait déconnecter les lieux de logement et de commandement des gendarmes, d'une part, que la mobilité des forces de sécurité était parfois insuffisante, alors même que les fonctionnaires n'étaient pas propriétaires de leur poste, d'autre part. Puis il a exprimé sa volonté de lier davantage promotion et mobilité, ainsi que de développer la promotion au mérite et non plus à l'ancienneté.

En réponse à M. Auguste Cazalet, qui avait plaidé pour le maintien des commissariats d'Oloron-Sainte-Marie et de Mourenx, et qui se demandait dans quelle mesure les spécificités du département des Pyrénées-Atlantiques, montagneux, bicéphale et frontalier, seraient prises en compte dans le cadre du redéploiement des forces de sécurité intérieure, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a précisé que ces spécificités seraient évidemment prises en considération et souligné le développement de patrouilles communes à la frontière avec les forces espagnoles.

En réponse à M. Gérard Braun qui s'était félicité de la reconnaissance nouvelle obtenue par les gendarmes de la part du ministre de l'intérieur, et avait rappelé le souhait de ces derniers que le budget de la gendarmerie soit rattaché au ministère de l'intérieur, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que le rattachement du budget de la gendarmerie au budget de la défense en faisait parfois une variable d'ajustement budgétaire et que cette situation appelait des réflexions de long terme, de même d'ailleurs que le rapprochement des missions des douanes et de la police aux airs et aux frontières.

Après s'être inquiété de la vacance du poste de commissaire de police des Ulis, M. Paul Loridant a demandé quelles étaient les orientations du Gouvernement pour intégrer l'islam dans la république.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a indiqué que ce second dossier était sa priorité absolue, et qu'il voulait donner à l'islam une représentation tant nationale que régionale ; en ajoutant qu'une représentation locale pourrait plus facilement échapper à certains clivages et résoudre des problèmes pratiques. Il a précisé que ces instances devraient représenter toutes les grandes tendances et que l'élection ne pouvait être en l'espèce le seul mode de désignation, afin notamment de favoriser la représentation des femmes. Il a rappelé son objectif de préserver la communauté musulmane de France de toute influence étrangère et souhaité un islam de France, et non pas un islam en France. Enfin, il a indiqué qu'il faudrait se poser la question de la formation des imams, donc indirectement des conditions d'exercice de la laïcité. Il a précisé à cet égard qu'il avait été conduit à refuser l'entrée sur le territoire national d'imams non francophones en rupture avec les valeurs républicaines et il a souligné les difficultés résultant de l'absence de hiérarchie professionnelle dans le culte musulman.

M. Michel Charasse a tout d'abord rappelé la nécessité d'une réforme d'ensemble de la dotation globale de fonctionnement, puis, s'appuyant sur le précédent de la vague de décentralisation de 1981-1982, il s'est demandé s'il ne fallait pas prévoir que les transferts de compétences s'accompagnent nécessairement de transferts de personnels. Enfin, il s'est déclaré favorable au rapprochement des fichiers de la gendarmerie et de la police nationales et il a noté avec satisfaction le recours aux forces mobiles pour l'évacuation des halls et des couloirs d'immeubles.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a tout d'abord confirmé que la réforme de la dotation globale de fonctionnement était effectivement nécessaire, tout en rappelant que l'approfondissement de la décentralisation appelait aussi à une certaine stabilisation des ressources des collectivités locales, puis il a souligné l'ampleur des nuisances résultant du stationnement en groupe dans les parties communes de certains immeubles et les progrès que constituait à cet égard la création d'un délit spécifique. Enfin, il a estimé ridicules les protestations émises contre l'extension du fichier des empreintes génétiques, en relevant que la Commission nationale informatique et libertés (CNIL) ne devait pas être consultée sur les fichiers préexistants, que ce fichier comportait aujourd'hui seulement 1.200 noms en France contre 1,7 million au Royaume-Uni, que les fichiers d'empreintes génétiques d'aujourd'hui étaient l'équivalent des fichiers d'empreintes digitales d'hier, enfin que l'extension de ce fichier aurait pu sauver des vies humaines lors d'affaires récentes, et que les premiers droits de l'Homme étaient ceux des victimes.

M. Jean Arthuis, président, s'est enfin inquiété des délais de décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), de la mise en oeuvre effective des mesures de reconduite à la frontière, des conditions de délivrance des visas et de la qualité du contrôle exercé par la police aux airs et aux frontières dans les aéroports. Ensuite, il s'est déclaré en faveur d'un contrôle d'identité à la sortie des avions.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, a annoncé la prochaine réorganisation des services de Roissy, le renforcement de l'action des attachés de police, la négociation d'accords de réadmission, enfin le dépôt en 2003 d'un projet de loi relatif à l'immigration, qui serait notamment l'occasion d'un débat sans tabou sur l'intégration que la France souhaite, enfin sur l'éventuelle création d'un corps d'officiers d'immigration européen, notamment dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne.

PJLF pour 2003 - Crédits de la presse et de la communication - Examen des rapports spéciaux

La commission a procédé à l'examen des crédits de la presse et de la communication : communication audiovisuelle et article 52 et ligne 35 de l'Etat A annexé à l'article 48, et crédits d'aide à la presse sur le rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial.

Abordant le budget de la presse, qui figure aux chapitres 41-10 et 34-95 du fascicule des services généraux du Premier ministre, le rapporteur spécial a tout d'abord procédé à un état de lieux de la presse française. Celle-ci lui est apparue dans un état de santé relativement précaire, en dépit du soutien que lui apporte l'État. Il a évoqué, pour justifier son diagnostic, le fait que la presse française est, au moins pour les quotidiens nationaux, l'une des plus chères au monde et que le tassement du lectorat vient sans doute de ce qu'elle ne reflète pas toujours les préoccupations de ses lecteurs.

Puis après avoir rappelé que les crédits de la presse inscrits au budget général restaient stables pour se monter à presque 135 millions d'euros, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a évoqué l'autre volet de ce budget que sont les dotations à l'Agence France-Presse.

Il a souligné, à ce sujet, que l'effort budgétaire consenti par le Gouvernement, avec une augmentation des dotations de cet organisme de 4,5% par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, marquait sans doute une prise de conscience de l'importance stratégique d'un organisme qui représente le regard de la France sur l'actualité mondiale. Toutefois, il s'est déclaré convaincu de ce qu'aucune solution durable ne sera trouvée si les structures et le statut de l'AFP ne sont pas profondément modifiés : un organisme sans capital social et ayant à son conseil d'administration ses principaux clients, ne peut pas, durablement, trouver sa place sur un marché très concurrentiel.

Il a conclu en indiquant que ce budget se situait en continuité avec ceux des années précédentes, notamment en ce qui concerne le fonds de modernisation de la presse et que le Gouvernement avait encore du temps pour réfléchir à la façon de faire évoluer tant le système de soutien de l'État au secteur que les structures de la presse elle-même, qu'il a qualifiée de relativement archaïque.

A l'issue de cette présentation, la commission a, sur proposition du rapporteur spécial, décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la presse pour 2003.

Puis la commission a examiné, sur le rapport de M. Claude Belot, rapporteur spécial, les crédits de la communication audiovisuelle et article 52 et ligne 35 de l'état E annexé à l'article 48.

Le rapporteur spécial a tout d'abord procédé à la revue de la situation des différentes sociétés composant l'audiovisuel public.

En ce qui concerne France Télévisions, il a souligné que le groupe était en bonne santé financière, même s'il n'avait pas les moyens de ses ambitions en matière de numérique terrestre. Il a rappelé que les sociétés qui le composent avaient été handicapées, dans leur compétition avec les sociétés privées, par la diminution de la durée des écrans publicitaires qui est revenue de 12 à 8 minutes en « heure glissante ». Il a précisé que le report de facto de l'arrivée de la télévision numérique de terre avait permis de dégager des ressources supplémentaires pour les programmes, mais que cela amenait le Gouvernement à s'interroger sur la place qu'il fallait accorder au groupe public sur les bouquets du numérique terrestre.

Le rapporteur spécial a également signalé que Radio-France était parvenue à maintenir son audience, même si sa situation financière était plus incertaine. Il a indiqué que l'institut national de l'audiovisuel (INA) continuait de respecter son contrat d'objectifs et de moyens, tandis que Réseau France-outremer (RFO), dont les conditions de fonctionnement lui apparaissent tout à fait spécifiques, négociait toujours le sien.

En dernier lieu, il a souligné que Radio-France international (RFI) fait un superbe travail, en dépit de la faiblesse de ses moyens, et notamment de la progression limitée de la subvention que cet organisme reçoit du ministère des affaires étrangères.

Ensuite, le rapporteur spécial a évoqué certains thèmes d'actualité comme la création d'une chaîne internationale d'information et la mise en oeuvre de la télévision numérique de terre.

Au sujet de l'action audiovisuelle extérieure de la France, M. Claude Belot, rapporteur spécial, a insisté sur le fait qu'en dépit du dynamisme de ses dirigeants, TV5 a du mal à trouver une audience : il ne suffit pas d'expédier le signal à l'autre bout du monde, encore faut-il trouver des diffuseurs locaux sur le câble ou sur le satellite... or, ceux-ci font payer de plus en plus cher leurs prestations de service. Il a ajouté que la diffusion d'une chaîne d'information continue d'expression française à travers le monde allait se heurter aux mêmes obstacles, et devrait, pour les mêmes raisons, se révéler particulièrement coûteuse.

Abordant le dossier de la télévision numérique de terre (TNT), le rapporteur spécial s'est déclaré en accord avec les conclusions du rapport que le Gouvernement a commandé à M. Michel Boyon : la numérisation de la production et de la diffusion des images est inéluctable, même si l'on peut avoir des doutes sur la pertinence des procédures mises en place par la dernière loi sur la communication audiovisuelle.

Il a fait savoir que si la TNT lui paraissait un mode de diffusion d'avenir, il ne fallait pas négliger le satellite qui, dans un pays à la densité de population relativement faible comme la France, avait un rôle à jouer. A cet égard, il s'est déclaré favorable à des dispositions législatives imposant aux opérateurs privés de satellites, la diffusion des chaînes de service public « en rang utile », c'est-à-dire avec un numéro facilement mémorisable par les téléspectateurs.

Il a conclu en évoquant les télévisions locales pour regretter que l'on ait pas le courage de mettre en place le cadre juridique de nature à assurer leur viabilité économique, rappelant, à ce sujet, que la France était le seul pays développé à ne pas disposer d'un réseau actif de télévision locale.

En réponse aux questions de M. Jean-Philippe Lachenaud ainsi qu'à l'intervention de M. Jean Arthuis, président, le rapporteur spécial a indiqué que la stratégie du Gouvernement n'était manifestement pas arrêtée en matière de TNT, dans la mesure où celle-ci ne sera pas opérationnelle avant la fin 2004, et qu'il restait attaché à la redevance en tant que ressource propre de l'audiovisuel public, même s'il a admis que l'on pouvait s'interroger sur ses modalités de recouvrement.

A l'issue de ce débat, la commission a, sur proposition de M. Claude Belot, rapporteur spécial, décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la communication audiovisuelle ainsi que celle de l'article 52 et de la ligne 35 de l'état E annexé à l'article 48.

PJLF pour 2003 - Budget annexe de l'aviation civile et crédits de l'équipement, des transports et du logement : III.- Transports et sécurité routière : Aviation et aéronautique civiles et article 71 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen du budget annexe de l'aviation civile et des crédits de l'équipement, des transports et du logement : III. - Transports et sécurité routière : Aviation et aéronautique civiles et article 71 rattaché, sur le rapport de M. Yvon Collin, rapporteur spécial.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a rappelé que le secteur du transport aérien subissait, depuis les attentats du 11 septembre 2001, la plus importante crise de son histoire, avec une diminution du trafic aérien sur l'ensemble du monde, pour la première fois depuis la guerre du Golfe. Pour la France, le trafic de passagers s'est réduit de 2,2 % au cours de l'année 2001 et ce n'est qu'au mois d'août 2002 que le trafic a connu une légère progression par rapport à l'année écoulée. Il a noté que le contexte international incitait également à une grande prudence quant à l'évolution du marché.

M. Yvon Collin a rappelé que les compagnies aériennes avaient été fortement affectées par la diminution du trafic et qu'elles avaient également été confrontées à une hausse de leurs charges : croissance des coûts liés aux mesures de sûreté, hausse « mécanique » des redevances compte tenu de la diminution du trafic, coûts liés à la hausse des primes d'assurance. Il a souligné que cet « effet de ciseaux » avait condamné les compagnies les plus fragiles financièrement, notamment, pour l'Europe, Swissair et Sabena. Il a rappelé que d'autres compagnies étaient dans une situation financière particulièrement précaire, notamment, en France, Air Lib et Air Littoral.

Dans ce contexte, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a souligné que la construction du budget annexe de l'aviation civile était particulièrement tendue, les marges de manoeuvres de la direction générale de l'aviation civile concernant les dépenses étant très limitées, car le renouvellement des équipements ou la mise en oeuvre des mesures de sûreté peuvent difficilement être reportés à des jours meilleurs. Il a indiqué que les dépenses de personnel augmentaient de plus de 5 % en 2003, soit les deux tiers de l'accroissement des dépenses du budget annexe, compte tenu des mesures indemnitaires et de la création de 393 emplois supplémentaires prévues par le protocole triennal d'accord conclu le 7 décembre 2000 avec des syndicats.

Il a souhaité rappeler que les durées de formation des personnels de l'aviation civile rendaient difficilement envisageable un ajustement conjoncturel des emplois. Cependant, il s'est s'interrogé sur la croissance des primes et indemnités diverses prévue par le protocole d'accord, qui constituent, in fine, une dépense à la charge des compagnies aériennes. Enfin, il a rappelé que l'accord conclu en 2000 reposait sur une hypothèse de croissance annuelle du trafic de 5,8 %, ce qui est loin d'être le cas pour les deux premières années d'application.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a souligné que la construction du budget annexe de l'aviation civile (BAAC) était également contrainte par le niveau d'endettement de celui-ci. Il a rappelé que la direction générale de l'aviation civile (DGAC) avait dû reporter ses ambitions de désendettement, compte tenu de la situation du transport aérien, et que l'endettement du BAAC devrait s'accroître en 2003 de 35,2 millions d'euros. Cependant, il a estimé que la DGAC devait demeurer vigilante sur son niveau d'endettement.

M. Yvon Collin a indiqué que les recettes du budget annexe devraient augmenter de 4,4 % en 2003 par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, grâce, outre la hausse du montant des emprunts, à la hausse des recettes tirées des redevances, dont les tarifs devraient progresser en 2003, bien que de manière modérée par rapport aux autres pays européens. Par ailleurs, il a indiqué que la fin du programme d'équipement pour assurer 100 % du contrôle des bagages de soute permettait de réduire la part du produit de la taxe de l'aviation civile affectée au fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) et d'augmenter celle versée au profit du budget annexe, alors que ce produit est en régression.

Il a considéré que la suppression de la subvention du budget général au BAAC créait une situation où tous les acteurs étaient logés à la même enseigne et que, dans ce contexte, il s'agissait de répartir le poids des charges entre les acteurs privés et la DGAC, de manière à préparer au mieux l'avenir. Il a considéré que ce projet de budget montrait que chacun prenait sa part dans cette situation.

Il a indiqué que son homologue de l'Assemblée nationale, Charles de Courson, avait vivement dénoncé l'accroissement des coûts liés à la mise en oeuvre des mesures de sûreté, considérant qu'elles étaient inefficaces, et que leur coût nuisait à la compétitivité des compagnies françaises par rapport à leurs concurrentes, dès lors que la France avait pris de l'avance sur les normes internationales en vigueur.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a estimé pour sa part que ces mesures de sûreté étaient indispensables, même si l'on pouvait formuler des doutes sur leur efficacité dans l'absolu, compte tenu des risques liés au terrorisme qui sont toujours, et peut-être plus que jamais, d'actualité. Cependant, il a considéré que la situation concurrentielle des entreprises françaises devait être examinée avec beaucoup de soin. Or, il a indiqué que la fiscalité pesant sur les acteurs français du transport aérien ne paraissait pas, à ce jour, particulièrement défavorable par rapport à leurs concurrents européens.

En revanche, il a estimé qu'il convenait de contrôler très fermement la mise en oeuvre de la politique de sûreté. Il a rappelé que la France avait choisi d'en confier une part importante aux gestionnaires d'aéroport, qui font appel à des entreprises de sous-traitance. En dépit des précautions prises, il a considéré que la rotation importante des effectifs, ainsi que le niveau de rémunération des personnels en charge de ces missions ne pouvaient empêcher d'exprimer certaines craintes. Il a souligné qu'une part importante de l'augmentation des coûts de sûreté était d'ailleurs liée à la hausse des rémunérations de ces personnels, suite à la grève du début de l'été.

A ce sujet, il a indiqué que les Etats-Unis avaient privilégié le recours à des agents fédéraux pour assurer la sûreté des infrastructures aéroportuaires. Par ailleurs, il a rappelé que les compagnies américaines, en grande difficulté, avaient bénéficié d'importantes mesures de soutien suite aux attentats du 11 septembre, et sollicitaient actuellement le Congrès américain pour la mise en oeuvre de nouvelles mesures transitoires destinées à couvrir les coûts des mesures de sûreté, ainsi que pour prolonger le régime de couverture des risques mis en place par le gouvernement américain.

Alors que le marché américain du transport aérien a été libéralisé dès le début des années 1980, M. Yvon Collin a souligné que le gouvernement intervenait fortement pour aider les compagnies à surmonter la crise actuelle. Il a considéré que la Commission européenne pratiquait une politique davantage orientée vers un libre ajustement du marché, avec un encadrement très strict des aides publiques. Il a précisé que le système assuranciel mis en place après les attentats du 11 septembre pour pallier la hausse considérable des primes demandées par les compagnies d'assurance ne devrait par exemple pas être reconduit après le 1er novembre de cette année, la Commission européenne considérant que le retour des compagnies aériennes sur le marché aura un effet bénéfique sur les tarifs, tout en lançant une enquête sur d'éventuelles ententes entre les assureurs ! Cela, alors que pour leur part, les Etats-Unis et le Japon envisagent de reconduire leur système jusqu'à la mise en oeuvre de fonds de mutualisation dont la création est envisagée.

S'agissant des crédits consacrés aux avances remboursables, M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget était marqué par une certaine stabilité, et permettra notamment de poursuivre le développement du projet d'Airbus A 380. Il a ajouté que les crédits consacrés à la recherche étaient, quant à eux, en forte augmentation, après une diminution en loi de finances initiale 2002, partiellement compensée par une ouverture de crédits dans le cadre du collectif d'été. Il a noté que les constructeurs aéronautiques français avaient assez bien résisté à la crise jusqu'ici. Cependant, il a rappelé que les dépenses consacrées à la recherche et au développement par les constructeurs français demeuraient sensiblement moindres que leurs concurrents américains, qui bénéficient des synergies développées avec les contrats militaires.

Il a estimé que l'Union européenne était appelée à jouer un rôle croissant en matière de transport aérien. Dans l'absolu, il s'en est félicité, considérant qu'il convenait d'harmoniser autant que possible les normes en la matière. Mais il a souhaité que cela ne contribue pas à accroître le décalage concurrentiel existant avec les Etats-Unis.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'article 71 rattaché, concernant la fixation des tarifs planchers et plafonds de la taxe d'aéroport. Il a indiqué que l'augmentation de ces tarifs visait à prendre en compte l'augmentation des coûts d'exploitation des équipements de sûreté dans les aéroports. Il a rappelé que c'était la deuxième hausse consécutive, mais qu'elle ne concernait cette année que les tarifs passagers applicables aux grands aéroports (Aéroports de Paris et 4 grands aéroports de province) et le tarif « fret » d'Aéroports de Paris.

Il a indiqué que les tarifs applicables aux petits aéroports étaient inchangés, ce qui soulignait la volonté de conserver la vocation péréquatrice du FIATA, qui subvient aux besoins non couverts par le produit de la taxe. Il a précisé que si les tarifs de la taxe d'aéroport n'étaient pas modifiés, le FIATA serait également sollicité pour assurer le financement des dépenses de sûreté des grands aéroports, ce qui impliquerait soit une hausse des tarifs de la taxe de l'aviation civile, soit une moindre affectation du produit de celle-ci au budget annexe, qui devrait en conséquence augmenter le montant de ses emprunts.

Il a donc considéré sur ce point, comme pour l'ensemble du budget, que la disparition de la subvention du budget général conduisait à n'offrir qu'une alternative pour réduire le niveau de la fiscalité du secteur : soit revenir sur les mesures de sûreté décidées suite aux attentats du 11 septembre, soit accroître l'endettement du budget annexe.

A l'issue de cette présentation, il a exprimé un avis favorable sur le budget annexe de l'aviation civile et sur les crédits de l'aviation et de l'aéronautique civiles, ainsi qu'à l'article 71 qui lui est rattaché, qui marquent la recherche d'un certain équilibre dans un contexte de crise et d'incertitude.

La commission a alors décidé de réserver sa position sur le budget annexe jusqu'à l'audition du ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, le 6 novembre, ainsi que celle sur les crédits de l'aviation et de l'aéronautique civiles, le président rappelant qu'il serait procédé à un seul vote sur les crédits du ministère de l'équipement, le 13 novembre.

PJLF pour 2003 - Examen du rapport sur les crédits des services du Premier ministre : V - Aménagement du territoire - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'aménagement du territoire pour 2003, sur le rapport de M. Roger Besse, rapporteur spécial.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a indiqué que les crédits du budget de l'aménagement du territoire s'élevaient à 269 millions d'euros, et précisé que selon le « jaune » relatif à l'aménagement du territoire, l'ensemble des dépenses ayant trait à cette politique atteindrait près de 7 milliards d'euros, dont plus de la moitié correspondant à des dépenses du ministère de l'équipement. Le budget de l'aménagement du territoire rassemble les crédits gérés par la DATAR, c'est-à-dire le budget de fonctionnement de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), la prime d'aménagement du territoire (PAT) et le fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).

M. Roger Besse a indiqué que le présent projet de loi de finances prévoyait un budget moins dynamique que celui de l'année dernière, avec une diminution des crédits de 5,8 %, (au lieu d'une augmentation de 6,8 %). Cette diminution, comme d'ailleurs l'augmentation observée l'an dernier, est due en grande partie aux mouvements affectant les crédits de la prime d'aménagement du territoire. Ces fluctuations sont sans conséquence sur le montant des crédits disponibles car les crédits de la PAT donnent lieu à des reports importants d'année en année.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a affirmé que les crédits « gelés » ou « reportés » en 2002 correspondaient à 45 % des crédits totaux. Il a souligné que la sous-consommation des crédits de l'aménagement du territoire n'était pas une nouveauté, 40 % des crédits ouverts, en moyenne, n'ayant pas été consommés de 1997 à 2001.

Il a estimé que l'on était à la croisée des chemins de la politique d'aménagement du territoire. Il a affirmé que le précédent gouvernement avait donné l'impression de naviguer à vue, repoussant à plusieurs reprises la réalisation de certaines réformes : celle des zonages, annoncée par la ministre pour la loi de finances pour 2001, n'a pas dépassé le stade des rapports, et le décret d'approbation des schémas de services collectifs, dont la mise en place était prévue pour le 31 décembre 1999 au plus tard, n'a été publié au journal officiel que le 24 avril 2002. Certains des fonds spécialisés créés par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 ont été supprimés : fonds de gestion de l'espace rural (FGER), supprimé en 1999, et fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), supprimé par la loi de finances pour 2001.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a considéré que le développement des technologies de l'information et de la communication (TIC) en zone rurale constituait un enjeu essentiel. Il a envisagé, afin de favoriser le développement des TIC dans les zones rurales, de permettre aux collectivités locales de jouer un rôle d'opérateur ou de subventionner des opérateurs (comme le préconisait l'autorité de régulation des télécommunications), ou d'expérimenter diverses solutions techniques (comme l'utilisation du réseau EDF). Il a ajouté que les collectivités locales, souvent impécunieuses, devaient être aidées financièrement pour pouvoir mener une telle politique.

Abordant la question de la réforme des zonages, il a proposé d'expérimenter la création de zones franches rurales centrées sur les zones les plus fragiles, comme le propose le récent rapport de la mission commune d'information chargée de dresser un bilan de la politique de la montagne.

Se félicitant de l'intention, annoncée par la DATAR, de réformer le dispositif institutionnel relatif aux services publics en zone rurale, il a estimé qu'une réforme éventuelle ne devait pas conduire, sous couvert de modernisation, à accélérer leur désengagement de certaines zones du territoire, ce qui se traduirait par une suppression du moratoire de fait existant actuellement.

Il a enfin indiqué que la carte PAT pouvait, d'un point de vue juridique, être révisée d'ici à l'année 2006, et s'est interrogé sur l'avenir de ce dispositif en cas de reconnaissance, aux collectivités locales, de davantage de pouvoirs en matière d'aide aux entreprises.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a alors proposé que la commission émette un avis favorable à ce projet de budget.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la question de l'utilisation par les collectivités territoriales des crédits des fonds structurels communautaires devait être abordée à l'occasion du débat sur la décentralisation, et s'est demandé s'il était justifié que la DATAR poursuive un objectif de développement de l'intercommunalité.

M. Jean-Philippe Lachenaud a regretté que ce projet de budget ne traduise pas encore d'inflexion significative de la politique d'aménagement du territoire. Il a estimé, avec M. Roger Besse, rapporteur spécial, qu'une telle réorientation était nécessaire dès l'année 2004.

A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de l'aménagement du territoire.

Mercredi 30 octobre 2002

- Présidence de M. Jacques Oudin, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président, puis de Mme Marie-Claude Beaudeau, vice-président

PJLF pour 2003 - Crédits de la justice - Examen du rapport spécial



Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits de la justice sur le rapport de M. Hubert Haenel, rapporteur spécial.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a tout d'abord présenté les principales caractéristiques du budget de la justice pour 2002. Il a indiqué que ce budget, en hausse de 7,4 % en 2003, était considéré par le gouvernement comme un budget prioritaire et que cet effort particulier réalisé en faveur de la justice permettait à ce budget d'atteindre 1,84 % du budget de l'Etat en 2003, alors que vingt ans plus tôt il dépassait à peine 1 %.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a tenu à souligner deux traits marquants de ce budget, d'une part, l'importance des créations d'emplois (2.026, soit une augmentation des effectifs du ministère de plus de 3 %) et d'autre part, le doublement des autorisations de programme.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a ensuite fait part à la commission de ses principales observations sur ce budget. Il a tout d'abord rappelé que le bilan quantitatif de la précédente législature était loin d'être mauvais, tant en emplois qu'en crédits, mais qu'il était néanmoins très critiquable car les emplois annoncés avaient été absorbés par la réduction du temps de travail ou d'autres réformes, et les programmes de travaux immobiliers avaient été réalisés sans stratégie globale. Il a rappelé que ces raisons l'avaient amené à demander le rejet du budget pour 2002.

M. Hubert Haenel s'est ensuite félicité du vote, par le Parlement, de la loi d'orientation et de programmation pour la justice et a souligné que ce budget pour 2003 était en parfaite cohérence avec cette loi de programmation en prévoyant un cinquième des créations d'emplois et des autorisations de programme supplémentaires prévues sur les cinq prochaines années.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a toutefois fait part de ses inquiétudes sur la capacité du ministère à mener à bien un tel effort de recrutement et de travaux. Il s'est dit néanmoins relativement optimiste compte tenu de l'amélioration récente du taux de consommation des crédits d'équipement, de la nomination d'un secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice dynamique, du renforcement des moyens de l'agence de la maîtrise d'ouvrage et des travaux d'équipement, de l'extension des possibilités d'externalisation des travaux et des campagnes publicitaires lancées pour accélérer les recrutements.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a également affirmé partager un certain nombre d'orientations affichées par le gouvernement dans le budget 2003, et notamment le développement de l'attractivité des fonctions d'administration centrale, la poursuite du plan de régularisation des mises à disposition d'agents des services déconcentrés en administration centrale, la mise à niveau des crédits informatiques, ainsi que l'effort de mise aux normes et de maintenance des établissements pénitentiaires.

M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a enfin rappelé qu'un budget en augmentation n'était pas nécessairement un bon budget et qu'il fallait que l'effort considérable demandé au contribuable en faveur de la justice ait pour contrepartie une amélioration de la qualité du service rendu aux usagers de ce service public. Il s'est dit très attaché aux principes de l'expérimentation et de l'évaluation pour améliorer le fonctionnement des services de la justice. S'agissant plus précisément de l'évaluation de la loi de programmation, il s'est engagé à suivre de près la réintroduction par l'Assemblée nationale de l'article censuré par le Conseil constitutionnel en août 2002.

Puis M. Jacques Oudin, président, a souhaité savoir si des modifications substantielles du périmètre du budget de la justice avaient été opérées en 2003, si le rapporteur spécial disposait de chiffres sur les vacances de postes, si le ministère était doté d'indicateurs de résultats et quelles étaient les évolutions récentes des délais de jugement des juridictions judiciaires.

En réponse, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a indiqué que le budget ne connaissait pas de modification substantielle de son périmètre en 2003. Il a communiqué à la commission les principaux chiffres dont il disposait s'agissant de vacances de postes. Il a ensuite rappelé que le garde des sceaux avait fait de l'évaluation des services de la justice l'une de ses priorités, que des indicateurs de résultats existaient d'ores et déjà, mais étaient encore en cours de perfectionnement dans l'optique de la loi organique relative aux lois de finances. S'agissant des délais de jugement des juridictions judiciaires civiles, il a indiqué que les situations étaient contrastées : en 2001, le délai moyen de jugement des cours d'appel était de 17,8 mois, celui des tribunaux de grande instance de 9,3 mois, celui des tribunaux d'instance de 5,3 mois et celui des conseils de prud'hommes de 11,2 mois. En 2001, tous ces délais, à l'exception de ceux des cours d'appel étaient en augmentation.

M. Joseph Ostermann s'est interrogé sur la répartition géographique des emplois nouvellement créés dans les juridictions.

En réponse, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a indiqué que les différentes juridictions avaient été consultées sur leurs besoins par l'administration centrale. Il a souhaité que le garde des sceaux informe systématiquement les parlementaires des créations de postes intervenant dans leur circonscription.

M. Maurice Blin a souhaité savoir combien de nouveaux postes avaient été créés sur les dernières années et si tous ces postes étaient désormais pourvus.

En réponse, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a indiqué que sur la précédente législature plus de 7.200 emplois avaient été créés, et que tous n'avaient pu être pourvus, compte tenu des délais de recrutement et de formation.

Mme Marie-Claude Beaudeau a souhaité savoir combien de nouveaux centres éducatifs fermés allaient être créés et si le ministère de la justice connaissait toujours des difficultés de consommation de ses crédits.

En réponse, M. Hubert Haenel, rapporteur spécial, a indiqué que dix centres devraient connaître un commencement de construction en 2003 et que la direction de la protection judiciaire de la jeunesse engageait dès 2003 un très notable effort de recrutement (un quart des 1.250 créations d'emplois prévues sur cinq ans) afin que les personnels devant être affectés à ces nouveaux centres soient recrutés et formés à temps pour permettre leur ouverture. S'agissant de la consommation des crédits d'équipement du ministère de la justice, il a indiqué que la situation s'était très nettement améliorée en 2002, puisque le taux de consommation de ces crédits, au 11 octobre 2002, était de plus de 72 %, alors qu'il n'était que de 36,5 % en 2001 à la même date. Il a souligné que la nomination d'un secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers n'était peut-être pas étrangère à cette récente amélioration.

A l'issue de cette présentation, la commission a décidé de réserver sa position jusqu'à l'audition du ministre de la justice, le 5 novembre.

PJLF pour 2003 - Crédits du travail et article 70 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits du travail, de la santé et de la solidarité : I - Travail et article 70 rattaché, sur le rapport de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a préalablement indiqué que la diminution de 6,2 % des crédits du travail, qui s'établissent à 15,72 milliards d'euros pour 2003, ne rendait évidemment pas compte de l'évolution de l'ensemble des moyens destinés au soutien de l'emploi, puis il en est venu à ses observations.

En premier lieu, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a constaté que le chômage était reparti à la hausse depuis le printemps 2001. La progression relativement contenue du taux de chômage, qui s'établissait finalement à 9 %, devait être en partie attribuée à une baisse de l'augmentation de la population active, qui ne pourrait toutefois suffire à contrecarrer les effets sur l'emploi d'une nouvelle dégradation de la conjoncture.

En second lieu, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget 2003 s'inscrivait dans le cadre d'une réforme structurelle du marché du travail, réforme d'autant plus souhaitable que la composante structurelle du chômage était particulièrement importante en France, où elle est couramment évaluée à 8 % de la population active. Ainsi, le Gouvernement souhaitait d'abord diminuer le coût du travail dans le secteur marchand, avec d'une part la relance de la politique d'exonérations générales sur les bas salaires sans référence à la durée du travail, et d'autre part la réorientation des politiques ciblées vers le secteur marchand. Ainsi, la préférence serait progressivement donnée aux contrats « jeunes en entreprise » sur les « emplois-jeunes », et aux « contrats initiative emploi » sur les « contrats emploi-solidarité » et les « contrats emploi-consolidé ». M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a ensuite exposé le deuxième axe de lutte contre le chômage structurel : l'amélioration de l'offre de travail, d'abord qualitative, avec le maintien de l'effort en direction de la formation professionnelle en alternance, la mise en place du dispositif de validation de l'expérience, et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, puis quantitative, avec la diminution des crédits de pré-retraite et le renforcement de la prime pour l'emploi. Il a enfin indiqué que la reconduction des moyens dévolus à la création d'entreprise, la réforme du régime des heures supplémentaires, et l'assouplissement de la loi de modernisation sociale participaient également de cet effort de réforme structurelle.

Au total, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a signalé que la baisse des crédits était certes peu significative, mais la modération budgétaire réelle. En effet, la création du FOREC (fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale) s'était traduite par une débudgétisation massive, cet organisme recevant la plupart des crédits destinés à compenser les exonérations de cotisations sociales. Or, cette orientation était confirmée car le FOREC devait prendre en charge le dispositif unifié de compensation d'exonération de charges sociales programmé par le projet de loi Fillon. Ainsi, le coût des allègements de charges financés par le FOREC en 2003 s'élèverait à 16,56 milliards d'euros, soit un montant pour la première fois supérieur à celui prévu pour le budget du travail. M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a alors montré qu'en additionnant les crédits de l'emploi et les dépenses du FOREC, il en ressortait une quasi-stagnation (-0,11 %) des moyens mis au service de la politique de l'emploi, ce qui recouvrait un double mouvement : une augmentation générale des moyens mis au service des dispositifs d'exonération de charges sociales, et en contrepartie une diminution des moyens consacrés aux autres dispositifs de l'emploi, essentiellement imputable à la baisse des moyens affectés aux dispositifs destinés aux publics prioritaires relevant du secteur non marchand.

Puis M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a déploré qu'il demeurât certaines incertitudes quant au calibrage des crédits, compte tenu de la sous-dotation affichée des contrats emploi-solidarité, pour lesquels 160.000 entrées étaient officiellement prévues, contre 80.000 budgétées. Il était en effet officiellement envisagé de reporter sur 2003 une partie de crédits disponibles en 2002 pour financer ce supplément. M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, s'est alors promis de suivre avec attention la pratique du nouveau Gouvernement en matière d'utilisation des reports, et de faire, s'il y avait lieu, la part de l'imprévisibilité, et celle de l'imprévision.

Enfin, dans l'optique de l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a indiqué que si la poursuite de la globalisation des crédits dans la région Centre faisait montre d'un volontarisme certain, en revanche, les indicateurs de résultats mis en place au niveau des agrégats du « bleu » « travail » étaient insuffisamment nombreux et généralement mal renseignés.

Par ailleurs, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a présenté l'article 70 rattaché, qui tire les nécessaires conséquences financières et juridiques du transfert aux régions du paiement des indemnités auxquelles ouvrent droit les contrats d'apprentissage, transfert prévu par la loi relative à la démocratie de proximité. La dotation correspondante devait augmenter progressivement, car seule la gestion des contrats d'apprentissage passés après le 1er janvier 2003 était transférée.

Partant du constat de la complexité, du foisonnement et du coût de nos dispositifs en matière d'emploi en comparaison des résultats obtenus par la France en matière de lutte contre le chômage, M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a conclu à l'espoir que portait l'engagement de réformes structurelles par le Gouvernement.

La discussion s'est alors engagée par une intervention de M. Louis Souvet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Il a évoqué la situation financière très difficile de l'UNEDIC, qui laissait à penser que la décision qui avait été prise de reporter à 2003 le remboursement à l'Etat d'une dette s'élevant à 1,2 milliard d'euros, pourrait s'avérer insuffisante. Convenant, par ailleurs, de l'effet de la débudgétisation des exonérations de charges sur l'évolution du budget de l'emploi, il a néanmoins voulu que l'accent soit mis sur la forte baisse des dépenses afférentes à la section « travail ».

M. Jacques Oudin, président, s'est alors enquis du degré de complexité des dispositifs de soutien à l'emploi existant dans d'autres pays, et M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a fait savoir qu'à sa demande, une étude sur ce sujet était en cours de réalisation par la commission des aides publiques aux entreprises.

Puis M. Jacques Oudin, président, a insisté sur l'urgence que gouverne désormais la perspective de l'application de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, pour la mise en place d'indicateurs de performance satisfaisants.

M. Roger Besse s'est interrogé sur les modalités de la fusion envisagée des permanences accueil-information-orientation (PAIO) en missions locales, et M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, lui a fait savoir qu'elles n'étaient pas encore figées.

M. Adrien Gouteyron a fait remarquer que le nombre de CES pourrait être encore supérieur à 160.000 d'après les dernières déclarations gouvernementales. M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, en a accepté l'augure, et il a indiqué que les prévisions gouvernementales avaient déjà fait l'objet, sur ce sujet, de plusieurs corrections à la hausse.

A l'issue de ce débat, la commission a, sur proposition de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du travail ainsi que l'adoption sans modification de l'article 70 rattaché.

PJLF pour 2003 - Crédits de la mer - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : IV - Mer, sur le rapport de M. Marc Massion, rapporteur spécial.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a déclaré que les crédits inscrits au budget de la mer atteignaient 1.033 millions d'euros cette année, ce qui représente une hausse apparente de 1,3 %. Il a cependant précisé que cette hausse était plus forte en tenant compte de la transformation en dégrèvement du dispositif de remboursement de la part maritime de la taxe professionnelle. En effet, cette mesure se traduit par la disparition d'une ligne budgétaire, sans remettre en cause ni le principe de cette subvention, ni son niveau, qui sera désormais prise en charge par le budget des charges communes. Hors établissement national des invalides de la marine (ENIM) et hors personnel, et ceci pris en compte, il a indiqué qu'on constatait une augmentation de 3,7 % des crédits dévolus à la mer, ce qui est loin d'être négligeable dans le contexte budgétaire actuel.

Il a noté que la réforme annoncée par le Gouvernement du mode d'imposition des navires permettra d'harmoniser la fiscalité française avec celle de ses voisins européens et plus généralement avec les pratiques internationales, indiquant que ce système concernait déjà 70 % de la flotte mondiale.

Puis il a rappelé les priorités affichées par le Gouvernement dans ce projet de budget. Il s'agirait, en effet, principalement :

- tout d'abord d'agir en faveur de la sécurité maritime, en octroyant des moyens supplémentaires à ses acteurs principaux : mise à niveau technologique des CROSS, poursuite du plan de modernisation des phares et balises, extension du réseau des Unités littorales des affaires maritimes (ULAM) et création de quatre emplois d'inspecteur de la sécurité afin d'augmenter la proportion de navires contrôlés dans les ports français, conformément aux engagements du Mémorandum de Paris.

Le projet de loi de finances pour 2003 permettra également de recruter des jeunes retraités de la marine sur des vacations, afin de pallier l'insuffisance des inspecteurs de sécurité. Le rapporteur spécial a dit approuver cette mesure, le temps de formation de ces derniers (3,5 ans) ne permettant pas de remplir les postes créés par les dernières lois de finances.

En ce qui concerne la sécurité portuaire, la création d'emplois d'officiers de port décidée par le comité interministériel de la mer (CIM) du 27 février 2000 est poursuivie, ce qui permet d'achever l'objectif fixé par le CIM.

M. Marc Massion, rapporteur spécial des crédits de la mer, a ensuite manifesté une certaine inquiétude à l'approche de l'adoption du projet de directive européenne sur l'accès au marché des services portuaires. Il a indiqué que le principe de ce texte consistait à autoriser plusieurs prestataires à réaliser les mêmes services techniques délivrés lors des escales des navires dans les ports. Il a rappelé la position du Gouvernement français qui considère que ces services répondent à une double logique : économique par la fourniture d'une prestation, mais également d'intérêt général, puisqu'ils requièrent un savoir-faire dont dépend la sécurité des interventions. Il a indiqué que la France avait cependant obtenu de Bruxelles que le pilotage puisse continuer par dérogation à être assuré par un prestataire unique, mais que les questions relatives au remorquage et au lamanage n'étaient pas réglées aujourd'hui et que les inquiétudes françaises demeuraient importantes.

La deuxième priorité affichée de ce budget consiste à protéger et à mettre en valeur le littoral, objectif qu'il a estimé cohérent avec le précédent, et réalisé grâce au renforcement des moyens de lutte contre les pollutions accidentelles (moyens du plan Polmar-terre à la charge du budget de la mer) et à la poursuite du développement de schémas de mise en valeur de la mer. Il a rappelé que ces schémas, qui définissent les grandes orientations de protection des zones littorales, sont au nombre de 12 actuellement. Il a déclaré qu'ils s'accordaient bien avec l'approche européenne dite de « gestion intégrée des zones côtières », ce qui justifiait leur développement. Enfin, il a indiqué que le désensablement de la baie du Mont-Saint-Michel faisait l'objet de dotations accrues, conséquence à la fois de l'avancement du projet et de la réestimation de son coût global à 126 millions d'euros.

La troisième priorité du Gouvernement consiste à soutenir et développer la formation maritime, objectif qu'il a estimé crucial et indispensable de toute politique maritime. L'offre de marins et officiers bien formés est en effet bien insuffisante, a-t-il déclaré, en raison de la moindre attractivité des métiers de la mer, liée à leurs contraintes. Il a indiqué que le soutien à la formation se concrétisait cette année par la création d'emplois d'enseignants, de subventions aux lycées maritimes ainsi que par la revalorisation de la subvention aux Ecoles nationales de la marine marchande (ENMM).

La quatrième priorité de ce budget consiste à maintenir la protection sociale des marins, dispensée par l'Etablissement des invalides de la marine. Par ailleurs, une dotation dont il a souligné le faible montant est destinée aux marins abandonnés par leur armateur dans les ports français, en attendant la mise en place d'un système d'assurance international en discussion au sein de l'organisation maritime internationale.

Il a enfin évoqué la dernière priorité affichée du Gouvernement : améliorer la compétitivité de la flotte de commerce, afin d'enrayer le déclin du pavillon français, déclin lié à son coût, trois à quatre fois plus élevé que celui d'un pavillon de complaisance. A cette fin, sont maintenus les avantages fiscaux des budgets précédents : remboursement de charges patronales pour les armateurs opérant sur des navires soumis à la concurrence, taxe professionnelle allégée avec, cette année, le passage du remboursement au dégrèvement, GIE (groupements d'intérêt économique) fiscaux qui facilitent l'investissement dans les navires de commerce. Par ailleurs, il a déclaré qu'il attendait des résultats concrets sur la flotte française de la mise en place de la taxe au tonnage. Il a en effet indiqué que l'exemple des Pays-Bas montrait que le déclin des flottes européennes est loin d'être inéluctable et que si l'aide de l'Etat était appropriée, le pavillon français comportait des avantages réels, en termes de sécurité et de protection sociale des marins.

Pour finir, il a souhaité évoquer la modernisation des ports maritimes, précisant qu'il ne s'agissait pas d'une priorité de ce budget, puisqu'il se caractérise par une chute brutale des autorisations de programme liée à la fin de l'opération Port 2000. Il a indiqué qu'en 2003, la totalité des crédits d'investissement serait constituée d'opérations inscrites aux contrats de plan Etat-régions (CPER) 2002-2006. Il aurait souhaité que l'opération Port 2000 soit relayée par un projet de même envergure.

Il a estimé que le cabotage maritime était insuffisamment pris en compte dans ce budget, faisant l'objet d'une dotation d'un million d'euros, dotation bien dérisoire au regard des enjeux que présente ce mode de transport. La France dispose pourtant de réelles occasions, a-t-il affirmé : le cabotage concerne non seulement ses plus grands ports, mais aussi les ports de taille moyenne, en particulier des ports comme Rouen ou La Rochelle qui, s'étant spécialisés, peuvent occuper une position stratégique au niveau européen et même mondial. Pour ce faire, il a estimé que l'intérêt des pouvoirs publics pour le développement du cabotage devrait se traduire par un effort financier nettement plus conséquent, regrettant que ce ne soit pas le cas cette année.

Il a enfin formulé une dernière remarque concernant les ports. Quel sera le statut des ports au terme des évolutions institutionnelles internes de la France, s'est-il demandé ? L'adoption récente de la loi du 22 février 2002 relative à la démocratie de proximité dispose qu'une expérimentation est engagée dans un délai d'un an, afin de renforcer le rôle des régions dans le développement des ports maritimes. Par ailleurs, la voie de la régionalisation devrait également être promue dans le cadre des futures lois de décentralisation. Il a estimé que ces évolutions pourraient s'avérer intéressantes pour les ports, à condition qu'elles ne se traduisent pas par une rupture d'égalité des conditions de concurrence entre les ports nationaux d'une part, et d'autre part, que l'Etat assortisse ces transferts de compétences des moyens financiers correspondants.

Un court débat s'est ensuite engagé, auquel ont participé MM. Jean Arthuis, président, Jacques Oudin et Mme Marie-Claude Beaudeau.

M. Jacques Oudin s'est inquiété de l'efficacité des GIE fiscaux et s'est demandé quels efforts étaient accomplis en matière de formation.

Mme Marie-Claude Beaudeau a exprimé ses préoccupations face au nombre de postes inoccupés dans la fonction publique, faute de personnels qualifiés.

M. Marc Massion, rapporteur spécial, a répondu à ses interlocuteurs que la formation était prise en compte dans ce projet de budget et que le manque d'inspecteurs de la sécurité serait cette année comblé, grâce au recrutement de jeunes retraités de la marine.

Il a concédé à M. Jacques Oudin que le système des GIE fiscaux était moins performant que celui des quirats, mais s'est dit convaincu que la taxe au tonnage compenserait la moindre efficacité des aides à l'investissement.

A l'issue de cette présentation, la commission a décidé de réserver son vote jusqu'à l'audition du ministre, le 6 novembre.

PJLF pour 2003 - Crédits de l'aide publique au développement - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits des affaires étrangères : aide publique au développement, sur le rapport de M. Michel Charasse, rapporteur spécial.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a tout d'abord évoqué le contexte international récent de l'aide au développement. A la suite des attentats du 11 septembre 2001, une plus grande attention a été portée aux pays en voie de développement et à la fracture économique Nord/Sud. Diverses crises, telles que la famine en Angola ou le conflit afghan, ainsi que d'importantes initiatives internationales (sommets de Monterrey et Kananaskis, NEPAD africain, sommet de Johannesburg) ont alimenté la problématique du développement comme elles en ont souligné les cruelles défaillances. Il a indiqué que la France entendait aujourd'hui passer aux actes en amorçant un effort important en faveur de l'aide publique au développement. Au-delà des nouveaux moyens financiers cependant, certaines orientations demeurent selon lui contestables et la stratégie de long terme mériterait d'être affinée.

L'effort français d'aide publique au développement, qui avait régressé de 0,42% du PIB en 1996 à 0,31% en 2000, tend à se redresser et a fait cette année l'objet d'engagements présidentiels. L'aide française devrait ainsi être relevée à 0,39% en 2003, atteindre 0,5% en 2005 et se conformer à l'objectif des Nations unies de 0,7% d'ici 2010. M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a toutefois émis le voeu que l'exécution budgétaire soit plus conforme aux prévisions qu'elle ne l'a été depuis deux ans et plus particulièrement cette année. Il a considéré que la coopération faisait en effet malheureusement trop souvent office de variable d'ajustement.

Il a rappelé que la France avait perdu sa position de leader de l'aide au développement au cours des années passées et n'avait pas fait exception à la tendance globale à la diminution de l'aide au développement au sein du G7. Elle était ainsi en 2001 le cinquième donateur de l'OCDE en montant absolu, derrière le Royaume-Uni, et le septième en part du PIB. Il a ajouté que la baisse de l'aide française au cours de la décennie 90 s'était essentiellement portée sur l'aide bilatérale, alors que les crédits alloués à l'aide multilatérale et en particulier européenne avaient augmenté, notamment les crédits d'aide européens qui ont doublé entre 1996 et 2002. Le projet de budget pour 2003 inverse cette tendance avec une progression de 20,4% de l'aide bilatérale et une diminution de 9% de l'aide multilatérale, ce dont il s'est félicité.

Il a ensuite indiqué que l'aide au développement était une politique publique transversale par nature et que les intervenants étaient dès lors très nombreux : outre les deux principaux chefs de file que sont les ministères des affaires étrangères et des finances, qui lui consacrent respectivement 1,9 milliard et 1 milliard d'euros de crédits budgétaires, une dizaine de ministères techniques apportent leur concours, en particulier l'éducation nationale et la recherche qui subventionne certains organismes publics, et l'agriculture qui finance l'achat de l'aide alimentaire. En outre, près de 46% des crédits d'aide au développement ne transitent pas par le budget général, mais par des comptes spéciaux du Trésor et le prélèvement européen sur recettes. Il a alors considéré qu'il en résultait un manque réel de lisibilité et de cohérence budgétaires, que la récente fusion des ministères des affaires étrangères et de la coopération a contribué à aggraver. Le Quai d'Orsay demeure cependant le principal opérateur en matière d'aide au développement et lui consacre près de 46% de ses crédits en 2003, répartis de manière très variable selon les chapitres budgétaires.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que la hausse des crédits du ministère des affaires étrangères affectés à la coopération et au développement était très importante, puisqu'elle approchait les 25%. Il a cependant mentionné que cette progression reposait essentiellement sur des aides financières indirectes et sur l'impact bilatéral d'engagements multilatéraux, plutôt que sur le soutien à la coopération technique et à l'aide-projet. Ainsi les crédits de coopération militaire baissent de 10,3%, ceux de coopération technique diminuent de 4%, l'appui aux initiatives privées et décentralisées régresse de 2,3% et la coopération audiovisuelle demeure stable. Il a ensuite présenté les principaux facteurs d'évolution de l'aide publique au développement dans son ensemble :

- les contrats de désendettement développement, dotés de 91 millions d'euros ;

- une mesure de sincérité budgétaire relative au versement au fonds européen de développement, qui est d'emblée abondé à hauteur de 496 millions d'euros, contre 218 dans la loi de finances initiale pour 2002 ;

- la forte hausse des annulations et consolidations de dettes, qui représentent plus de 1,2 milliard d'euros de charge pour les comptes spéciaux du Trésor ;

- l'augmentation des versements de Bercy aux fonds multilatéraux de développement, en particulier le fonds africain de développement et le fonds mondial de lutte contre le sida, le paludisme et la tuberculose, auquel la France versera une deuxième tranche de 50 millions d'euros, après l'ouverture de 150 millions d'euros d'autorisations de programme cet été.

Il a également relevé que le fonds de solidarité prioritaire (FSP) et l'agence française de développement (AFD) voyaient leurs crédits de paiement augmenter d'environ 25%, et que ces deux opérateurs manifestaient aujourd'hui des dysfonctionnements communs, tels que la lenteur d'exécution de nombre de projets, l'impact sévère de gels massifs de crédits et une montée en puissance limitée des projets dans les nouveaux Etats de la Zone de Solidarité Prioritaire. Il a cependant souligné que le processus décisionnel du FSP avait été récemment rationalisé, et que l'AFD s'était lancée dans une vaste réflexion sur sa stratégie et ses instruments financiers, dont l'objet initial était selon lui de limiter le soutien aux pays les plus pauvres.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, s'est réjoui de ce que les ministres des affaires étrangères et de la coopération aient récemment fait état de l'intention du gouvernement d'orienter l'aide française prioritairement sur l'Afrique subsaharienne, qui en 2001 ne recevait que 38% de l'aide française. Il a cependant émis des critiques sur la programmation sectorielle de la DGCID, dont 46% des crédits sont consacrés à la coopération artistique et culturelle, et 17% à la coopération audiovisuelle.

Il a ensuite attiré l'attention de la commission sur l'activité du fonds européen de développement (FED), rappelant qu'il avait à maintes reprises souligné son inefficacité chronique, la rigueur excessive de ses procédures et le niveau élevé de sous-consommation de ses crédits. Il a cependant exposé que la situation s'était quelque peu améliorée en 2001, avec un taux de décaissement de 36% pour le huitième FED et la mise en oeuvre d'une réforme des procédures et structures de l'aide européenne. Il a néanmoins souligné que le montant de la trésorerie du FED avait encore augmenté de 40% et que les restes à liquider approchaient les 8,5 milliards d'euros. Cette situation présente selon lui deux inconvénients majeurs :

- l'ampleur des versements au FED, dont la France est le premier contributeur, réduit les marges de manoeuvre de l'action bilatérale française au profit d'une aide qu'il a qualifiée d' « apatride » ;

- l'aide européenne n'a aujourd'hui pas fait la preuve de son impact sur le terrain.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a en conséquence estimé nécessaire que la France, en tant que premier contributeur, accentue la pression sur la Commission.

Il a enfin mis en exergue certaines carences de la modernisation des structures françaises d'aide au développement. Sur un plan budgétaire, elles se manifestent selon lui par un réel manque de lisibilité qui nuit au contrôle parlementaire, et par des indicateurs et objectifs encore très parcellaires et trop axés sur l'efficience plutôt que sur l'efficacité de l'utilisation des crédits. Sur un plan organisationnel, il a considéré que la nouvelle direction générale mise en place en 2000 faisait parfois figure de « monstre » difficilement gérable et exerçant un contrôle moins approfondi de son action sur le terrain. Au niveau local, l'ambassadeur ne dispose pas de l'autorité fonctionnelle et de la responsabilité budgétaire propres à assurer une bonne coordination entre les multiples intervenants des ministères.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a conclu en revenant sur les principales caractéristiques de ce budget et sur ses propositions. Au chapitre des points positifs figurent selon lui le relèvement important de l'effort français d'aide au développement, les engagements pris sur le long terme, un effort de sincérité budgétaire et le recentrage annoncé au profit de l'Afrique. Il a en revanche déploré l'inefficacité de l'aide communautaire, le soutien insuffisant à la coopération technique et militaire, les incertitudes entourant l'aide-projet et l'inachèvement de la modernisation des structures. Il a en outre soumis les quatre pistes de réflexion suivantes :

- pérenniser l'aide-projet par une stratégie claire ;

- rationaliser l'organisation de l'aide alimentaire par un regroupement, au sein du budget des affaires étrangères, des lignes afférentes au financement de l'achat et du transport des denrées ;

- renforcer la coordination financière exercée par les ambassadeurs et doter les ambassades d'un secrétaire général, a l'instar des préfectures ;

- définir un véritable programme « coopération et aide au développement » dans le cadre d'une mission, éventuellement interministérielle, sur l'action extérieure de la France, servie par des indicateurs synthétiques et cohérents.

Il a enfin recommandé que la commission émette un avis favorable sur ce budget.

L'exposé de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a été suivi d'un large débat.

M. Jean Arthuis, président, l'a remercié pour son exposé riche et opiniâtre, et s'est inquiété de ce que les services publics de l'aide au développement présentent des dysfonctionnements graves, alors que le continent africain souffre de nombreux maux. Il s'est dès lors interrogé sur les actions que la commission pourrait entreprendre pour tenter de remédier à ce constat peu flatteur.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé nécessaire de poursuivre - sans publicité excessive - les contrôles sur pièces et sur place, qui contribuent à régler une bonne part des problèmes constatés. Il a également proposé que M. Joël Bourdin, rapporteur spécial pour le budget de l'agriculture, contrôle l'organisation de l'aide alimentaire au sein du ministère de l'agriculture et éventuellement à Bruxelles, et que M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial pour le budget des affaires étrangères, conduise une mission d'information portant sur la réorganisation du Quai d'Orsay, considérant notamment les incertitudes sur les capacités du ministère à gérer efficacement la reprise de l'aide au développement.

M. François Trucy a fait observer l'écart entre l'effort d'aide publique au développement des Etats-Unis en proportion de leur richesse, qui est parmi les plus faibles, et le volume absolu de cette aide, qui en fait néanmoins le premier pays donneur.

En réponse à une question de M. Maurice Blin sur les crédits et les perspectives de la francophonie après le sommet de Beyrouth, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que ces crédits n'entraient a priori pas dans le périmètre de l'aide publique au développement telle que l'entend l'organisation de coopération et de développement économique (OCDE), et que la dotation de 37 millions d'euros de cette année était reconduite dans le projet de loi de finances pour 2003, mais devrait être augmentée suite aux engagements pris par le Président de la République à Beyrouth. Puis faisant suite à une requête de M. Joël Bourdin sur la garantie financière apportée par la France aux Etats de l'ancienne zone franc, il a précisé que les modalités et le montant de cette garantie seraient explicités dans le rapport budgétaire.

M. Jacques Oudin a partagé les observations émises lors de l'exposé sur la moindre efficacité de l'aide multilatérale, et a jugé les propositions intéressantes, notamment celle consistant à mettre en place des secrétaires généraux d'ambassades. Il a considéré que la loi organique du 1er août 2001 devait pleinement s'appliquer aux missions et moyens du ministère des affaires étrangères, en particulier dans le nouveau contexte de reprise de l'aide bilatérale.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a alors proposé que le commissaire européen en charge du développement soit prochainement auditionné par la commission des finances, et que le compte rendu en soit adressé au Président de la République afin que la gestion de l'aide européenne soit abordée lors d'un prochain Conseil. Il a en outre souligné l'intérêt que présenterait la création d'un fonds de concours destiné à recevoir les dons que versent les collectivités locales lors d'urgences humanitaires.

M. Adrien Gouteyron s'est réjoui de la qualité de l'exposé et des exemples apportés, et s'est félicité de l'impact notable des rapports budgétaires antérieurs sur les nouvelles orientations de l'aide au développement. Il a cependant estimé que le constat critique pouvait conduire à la tentation de réaffecter cette aide extérieure à des priorités nationales, et s'est demandé s'il ne convenait pas de remettre en cause certains choix structurants, tels que la part élevée des financements dans le domaine de la coopération culturelle et audiovisuelle.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a répondu que les détournements de fonds étaient aujourd'hui beaucoup plus rares du fait de la maîtrise exercée par les opérateurs français sur l'ensemble du processus d'aide-projet, mais que les gaspillages perduraient, notamment dans le domaine de la culture qui est soumis à des exigences élevées de la part des expatriés. Puis en réponse à une question de Mme Marie-Claude Beaudeau sur les critères de choix des pays faisant l'objet de financement de la part du fonds de solidarité prioritaire, il a indiqué que ces Etats s'inscrivaient normalement dans le cadre de la zone de solidarité prioritaire, mais que le décret du 11 septembre 2000 laissait au FSP la possibilité d'élargir ses interventions hors de ce champ, alors même que l'aide bilatérale a été réduite au cours de la période récente.

Après avoir fait part de sa perplexité sur le débat relatif à l'aide multi- ou bilatérale, rappelant que cette dernière était certes plus efficace, mais également plus soumise à sollicitations du fait de sa proximité avec les gouvernements des Etats concernés, M. Jean Arthuis, président, a conclu en indiquant que le vote des crédits serait réservé jusqu'à l'examen des crédits des affaires étrangères sur lesquels il serait procédé à un seul vote.

PJLF pour 2003 - Crédits de l'industrie - Examen du rapport spécial

Enfin la commission a procédé à l'examen des crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : industrie, sur le rapport de M. Jean Clouet, rapporteur spécial.

M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé que la ministre déléguée à l'industrie disposait, à défaut d'un véritable budget, de services et de crédits.

Les services sont ceux, au niveau central, de quatre grandes directions générales chargées, respectivement, de l'énergie, de l'industrie et des postes et télécommunications, de la sûreté nucléaire et de la radioprotection (depuis sa création par un décret de février 2002), enfin, de l'action régionale et des petites et moyennes industries (PMI).

Cette dernière direction a autorité sur le réseau des directions régionales de l'industrie et de la recherche (DRIRE), à vocation interministérielle, qui agit aussi pour le compte des ministères chargés, notamment, de l'environnement et de la recherche.

Les crédits correspondants sont regroupés au sein de cinq des dix sept agrégats constitués au sein du fascicule budgétaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Les comparaisons qui peuvent être effectuées par rapport aux dotations inscrites dans la loi de finances pour 2002 sont peu significatives en raison :

- de la budgétisation, à compter de 2003, des ressources de l'institut français du pétrole (IFP), qui provenaient, auparavant, d'une taxe parafiscale (200 millions d'euros) ;

- de l'importance des modifications effectuées habituellement en cours d'exercice (reports, transferts, rattachements de fonds de concours).

M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a souligné le poids important des moyens dévolus à Charbonnages de France (444 millions d'euros) et au commissariat à l'énergie atomique (426 millions d'euros) qui, ensemble, représentent environ 40 % des crédits de l'industrie (hors DRIRE et à périmètre constant).

Il a également noté les évolutions significatives qui doivent affecter :

- la recherche industrielle et l'innovation (- 22 % au chapitre 66-01), compte tenu de l'importance des reports attendus ;

- la construction navale (- 17 % pour les autorisations de programme), en raison de la suppression progressive, décidée par Bruxelles, des aides qui lui sont allouées.

Le rapporteur spécial a conclu son exposé en estimant que les crédits disparates agrégés au sein du budget de l'économie, des finances et de l'industrie n'étaient pas représentatifs d'une véritable politique industrielle.

Il a regretté qu'ils ne soient pas individualisés, financent des dépenses sans rapport avec l'industrie, comme l'aide postale à la presse, mais n'englobent pas, en revanche, la totalité des moyens concernés (notamment en personnel).

Il en a, néanmoins, recommandé l'adoption de ces crédits

A l'issue de cette présentation, M. François Marc s'est inquiété de la diminution des crédits consacrés à la recherche industrielle et à l'innovation, ainsi qu'aux PMI et au développement local.

M. François Trucy, pour sa part, s'est interrogé sur l'évolution des interventions de l'État en faveur des activités charbonnières, après l'arrêt définitif, en 2005, de l'extraction de la houille dans notre pays.

M. Joseph Ostermann s'est enquis du bilan des activités du médiateur postal, mis en place en 2002.

A l'issue de cette présentation du dernier rapport spécial relatif aux crédits du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de ces crédits.

Elle a également décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification les articles 64, 65 et 67 rattachés. Elle a en revanche décidé de réserver sa position sur l'article 66 jusqu'à l'examen jusqu'à l'examen définitif du projet de loi de finances, le 21 novembre.

Demande de saisine pour avis - Nomination d'un rapporteur

Enfin la commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 et a désigné M. Adrien Gouteyron en qualité de rapporteur pour avis.

PJLF pour 2003 - Crédits des transports terrestres et intermodalité - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : III - transports et sécurité routière : transports terrestres et intermodalité, sur le rapport de M. Jacques Oudin, rapporteur spécial.

En préambule à la présentation des crédits, le rapporteur spécial a insisté sur la mobilité croissante de nos sociétés et sur la croissance corrélative de la demande en infrastructures de transports, en raison de la progression inexorable des trafics. Ceux-ci devraient croître, au minimum, de 2,5 % par an dans les vingt prochaines années.

Il a ensuite indiqué que les moyens de paiement demandés pour les transports terrestres en 2003 atteignaient 7,9 milliards d'euros, soit une hausse de 1,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002. Les moyens d'engagement s'élèvent à 8 milliards d'euros, soit une légère progression par rapport au budget 2002.

En première observation, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a déclaré qu'après une période de faible investissement, toute la difficulté consistait désormais, dans un contexte budgétaire difficile, à financer un programme ambitieux, résultant d'une forte demande des collectivités territoriales, des contraintes européennes et des nombreuses promesses gouvernementales enregistrées au cours des dernières années.

Il a souligné qu'entre 1997 et 2000, l'investissement ferroviaire n'avait cessé de décliner, le point bas ayant été atteint en 2000, puisque le réseau ferré n'avait alors représenté que 13 % des investissements en infrastructures, avec un niveau de 2,5 milliards d'euros, contre 4,5 milliards d'euros en 1992. Après cette période de diminution de l'investissement ferroviaire, les prochaines années devraient connaître une nette revalorisation, à condition que les ressources financières suffisantes puissent être mobilisées dans un contexte d'endettement paralysant.

Le rapporteur spécial a en effet rappelé que les actions inscrites dans les schémas de services de transport étaient fondées sur cinq axes : le développement des liaisons internationales de voyageurs, l'organisation du transport de fret, les grands corridors de transport internationaux, l'organisation des liaisons transalpines et transpyrénéennes, et les déplacements urbains et périurbains. Les schémas de services proposent ainsi un grand nombre d'investissements ferroviaires : lignes nouvelles à grande vitesse (Languedoc-Espagne, Rhin-Rhône, Tours-Bordeaux, et Le Mans vers Rennes et Angers), réseau transeuropéen de fret ferroviaire avec contournement de Lyon, lignes nouvelles mixtes Lyon-Turin et Nîmes-Montpellier, transport combiné, aménagement d'infrastructures ferroviaires périurbaines des grandes métropoles.

M. Jacques Oudin a précisé que les projets de lignes à grande vitesse représentaient un investissement global de l'ordre de 26 milliards d'euros comprenant les investissements nécessaires à la liaison nouvelle entre Lyon et Turin, qui mobilisera au minimum 7 milliards d'euros de crédits publics. A cela doivent s'ajouter, de manière plus immédiate, les contrats de plan signés entre l'Etat et les régions pour la période 2000-2006, qui prévoient la mise en oeuvre d'un important programme de modernisation du réseau ferroviaire classique. Ainsi, les programmes d'investissement atteindraient plus de 5,7 milliards d'euros dès 2004, soit un quasi-doublement des investissements 2001. A l'horizon 2020, les besoins de financement sont également très importants et chiffrés par Réseau Ferré de France (RFF) à 61 milliards d'euros.

De même que l'année passée, M. Jacques Oudin a tenu à souligner que les objectifs d'investissement ferroviaire étaient ambitieux, mais que les moyens financiers n'étaient pas encore dégagés. Il s'est donc félicité que le Gouvernement lance un audit des grandes infrastructures de transport, dont les résultats sont attendus pour la fin de l'année. Cet audit a pour but de faire le point sur les caractéristiques, les contraintes de financement et l'intérêt socio-économique de chaque projet. Les résultats, complétés par une étude prospective confiée à la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), permettront de prendre la juste mesure des efforts financiers à consentir. A cet égard, le rapporteur spécial a rappelé qu'en raison de la réforme de 1997, la part des investissements financée par des subventions publiques devrait augmenter considérablement dans les prochaines années. Compte tenu de la situation des budgets publics, cela posera à l'évidence le problème du partage du financement entre les contribuables et l'usager.

Puis, M. Jacques Oudin a évoqué la création, en vertu de la loi du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures, de deux nouveaux établissements publics nationaux, dont l'objet est la mise en oeuvre d'une politique intermodale des transports, mais qui en réalité ne permettent pas d'envisager une amélioration du financement des infrastructures ferroviaires. En effet, il a souligné qu'il était simplement prévu de verser 15 % des recettes tirées de la cession partielle des participations de l'Etat dans la société Autoroutes du Sud de la France (ASF), soit environ 280 millions d'euros sur un produit de 1,8 milliard d'euros, dont l'essentiel était versé au Fonds de réserve des retraites. Ce montant permettrait de financer la part de concours publics de la France dans la concession de la section internationale Perpignan-Figuéras. Concernant l'établissement public, qualifié de « pôle multimodal alpin », il s'est interrogé sur la réalité de ses ressources compte tenu de la situation financière très difficile d'au moins deux sociétés d'autoroutes qui devraient lui verser des dividendes, et qui ont en réalité besoin d'un plan de recapitalisation. Il a regretté vivement que le produit de la mise sur le marché des actions ASF n'ait pas été affecté en totalité au financement des infrastructures de transports tant les besoins sont urgents.

Ensuite, le rapporteur spécial a rappelé que le secteur ferroviaire supportait un endettement très lourd, qui pèse sur les choix d'investissement. Au 31 décembre 2001, l'endettement global du secteur ferroviaire atteint près de 40 milliards d'euros. Tout en précisant que cet endettement avait pu être relativement contenu ces dernières années, du fait de la baisse des investissements, le rapporteur spécial a souligné que l'exercice était désormais plus complexe, du fait de la nécessaire reprise des investissements et de la rigueur budgétaire. S'agissant de la SNCF, le ralentissement économique montre toute la relativité de son redressement financier : l'entreprise renoue avec les déficits et éprouve de nouvelles difficultés à stabiliser son endettement. S'agissant de RFF, l'Etat verse des dotations en capital de 1,8 milliard d'euros par an pour stabiliser sa dette, mais il apparaît que ce versement devient problématique compte tenu de la faiblesse des produits de privatisation. Ainsi, l'encours de la dette à long terme nette de RFF a augmenté en 2001 de 780 millions d'euros, au lieu des 69 millions d'euros prévus, en raison du versement tardif de la dotation en capital. Pour 2002, aucune dotation nouvelle ne devrait être versée et il n'est pas certain que l'exercice 2003 puisse faire face aux besoins.

D'une manière générale, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a souligné que la vraie marge de manoeuvre existant aujourd'hui portait sur la réforme de la SNCF, qui devait devenir un opérateur performant dans un marché européen en voie de libéralisation.

Le rapporteur spécial a en effet indiqué qu'une réforme profonde de la SNCF était devenue indispensable. Il a précisé que la productivité de la SNCF s'était fortement dégradée depuis 1998, même si la croissance économique et le développement des trafics avaient masqué les difficultés structurelles de l'entreprise. Il a précisé que les charges fixes de la SNCF étaient très élevées, sans élasticité aux recettes de trafics, et que le « point mort » de l'entreprise avait progressé ces dernières années, contraignant la SNCF à céder des actifs, pour ne pas laisser se dégrader ses comptes et pour contenir son endettement.

Le rapporteur spécial a voulu souligner les résultats encourageants de la SNCF pendant la période 2000-2001 : les objectifs pour le trafic voyageurs ont été atteints pour le trafic des trains à grande vitesse (TGV) et des trains express régionaux (TER), la régionalisation s'est traduite par un développement de l'offre et l'amélioration de la qualité des services, la mise en service du TGV-Méditerranée a représenté une réussite commerciale. Cependant, malgré ces bons résultats en volume, il a regretté que la productivité de l'entreprise diminue : la productivité technique du matériel a régressé pour la branche « fret » ; la rentabilité financière des investissements s'est dégradée ; la politique tarifaire n'a pas accompagné l'augmentation de la qualité de service ; enfin, l'augmentation des effectifs de 7.060 emplois en équivalents temps plein depuis 1998, situation unique et paradoxale en Europe, s'est traduite par une dégradation des soldes intermédiaires de gestion de la SNCF.

Le rapporteur spécial a conclu en indiquant que la situation financière de l'entreprise SNCF se dégradait fortement, revenant d'un excédent relatif de 68 millions d'euros en 2000 à un déficit de 134 millions d'euros en 2001. Le déficit du résultat opérationnel atteint 156 millions d'euros au premier semestre 2002 et devrait fortement s'accentuer d'ici la fin de l'année. Les mauvaises performances de la SNCF sont pour le moment sans conséquence sur l'endettement de l'établissement, en raison notamment d'importantes cessions d'actifs, essentiellement immobiliers, mais l'entreprise pourrait aussi être tentée de céder ses filiales les plus rentables pour ne pas dégrader sa situation financière.

Ensuite, M. Jacques Oudin s'est interrogé sur la relance du fret ferroviaire, en rappelant qu'il s'agissait de la politique prioritaire du précédent gouvernement, qui avait fixé un objectif de trafic de 100 milliards de tonnes-km en 2010. A l'inverse des objectifs, le transport par fret ferroviaire s'est toutefois affaibli depuis 1998 et la part du rail a décru dans le transport de marchandises puisque pour la seule année 2001, la part de la route gagne 1,8 point alors que le fer perd 1,7 point. L'année 2001 s'est caractérisée par une baisse du volume de trafic fret de 9 %, en raison du ralentissement de l'activité économique, mais surtout de l'impact des grèves menées au printemps et des problèmes de qualité des prestations. Les résultats du premier semestre 2002 ne sont pas meilleurs, avec une nouvelle baisse de trafic.

Tout en soulignant que l'échec de la relance du fret ferroviaire était révélateur de l'importance des dysfonctionnements de la SNCF, le rapporteur spécial a déclaré qu'il existait des voies d'amélioration. Il s'agit, pour la SNCF, de donner une priorité au fret sur certains sillons, d'améliorer la productivité du matériel, de s'engager sur la régularité du trafic et de renouer le dialogue social dans l'entreprise, au détriment des arrêts de travail. Il s'agit également de favoriser l'interopérabilité des réseaux de transport en Europe, puisque l'avenir du fret passe d'abord par l'amélioration de la qualité des corridors européens. Enfin, le rapporteur spécial a conclu que la SNCF était en quelque sorte «condamnée» à se réformer, puisque le premier «paquet ferroviaire européen», qui prévoit l'ouverture du fret ferroviaire transeuropéen, devrait être effectivement transposé pour le 15 mars 2003, ce qui fera tout de même de la France l'un des derniers pays de l'Union européenne à ouvrir son réseau de fret à la concurrence. Le second paquet ferroviaire accentuera ce mouvement, qui entraîne de profondes transformations « par le haut ». En complément, la régionalisation ferroviaire est une seconde incitation à la réforme des méthodes de gestion. Enfin, la SNCF ne saura se dispenser d'appliquer les dispositions de la loi organique du 1er août 2001 tendant à clarifier les comptes publics et à apprécier l'application des crédits publics. A cet égard, il a rappelé que l'ensemble du secteur ferroviaire recevait par an plus de 10 milliards d'euros de subventions publiques.

Puis le rapporteur spécial a évoqué les transports en Ile-de-France. Il a observé que la RATP enregistrait une amélioration de ses recettes commerciales en 2001, mais qu'elle connaissait toujours une situation financière très dégradée et donc très peu satisfaisante, la difficulté provenant essentiellement d'une augmentation des effectifs et des charges supérieure à la progression des recettes. Il a souligné que la dette financière de la RATP restait préoccupante, puisque l'endettement net de l'entreprise était passé de 2,4 milliards d'euros en 1990 à 3,9 milliards d'euros en 2001, soit 7,2 fois la capacité d'autofinancement de l'entreprise, et devrait s'accroître en 2002 et 2003 en raison de l'augmentation des investissements. Il a enfin souligné que les subventions de l'Etat pour les transports en Ile-de-France, d'un montant total de 912 millions d'euros pour 2003, dont 100 millions d'euros pour les investissements, étaient particulièrement élevées, alors même que la Région Ile-de-France s'impliquait davantage dans l'organisation du système de transport et souhaitait prendre de nouvelles responsabilités.

Enfin, concernant le transport fluvial, M. Jacques Oudin a estimé que la priorité devait être accordée à la rénovation du réseau et à la liaison Seine-Nord. Il a rappelé que les contrats de plan signés entre l'Etat et les régions et les programmes spécifiques prévoyaient, sur la période 2002-2006 d'une part, 435 millions d'euros pour la modernisation du réseau avec en particulier l'aménagement des extrémités de la liaison Seine-Nord, et d'autre part, 355 millions d'euros pour des programmes de restauration et de valorisation du réseau à petit gabarit d'intérêt essentiellement touristique.

En conclusion, M. Jacques Oudin a souligné de manière générale les axes de réforme du financement des transports : une révision du partage entre subventions publiques et tarifications, c'est-à-dire une nouvelle répartition de la charge entre le contribuable et l'usager en accentuant la participation de ce dernier, la mise en place d'un véritable système de péréquation à l'image de l'ancien fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN) créé par le Sénat et supprimé par le précédent Gouvernement, enfin un nouvel équilibre entre la part de financement national et les contributions de l'Union européenne.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, a félicité le rapporteur pour sa présentation. Il a ajouté que les progrès de la SNCF concernant l'exploitation des TGV avaient caché ses mauvaises performances dans d'autres domaines de son activité. Il s'est déclaré particulièrement inquiet pour l'avenir de notre système ferroviaire.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur la qualité de la desserte ferroviaire des ports français. Il a également souligné qu'une augmentation des tarifs pourrait avoir des incidences négatives sur les trafics ferroviaires. Enfin, il a demandé au rapporteur spécial si une comparaison pouvait être établie entre les conditions de développement de notre réseau ferroviaire avant la seconde guerre mondiale et les projets actuels.

M. Marc Massion a expliqué que la desserte ferroviaire des ports français continuait de poser problème, notamment pour la desserte des ports du Havre et de Rouen, en raison de l'absence de solution de contournement nord de la région parisienne, en direction de l'est.

M. Yves Fréville a exprimé son étonnement face à la complexité du financement de notre système ferroviaire. Il a demandé au rapporteur spécial si des calculs de rentabilité des investissements ferroviaires étaient réalisés.

En réponse à MM. Aymeri de Montesquiou et Marc Massion, le rapporteur spécial a indiqué que la desserte des ports n'était pas efficace, et qu'il convenait de réaliser de nouveaux investissements, notamment pour la mise à gabarit de tunnels et le contournement des grandes agglomérations. Il a surtout considéré que le fret n'était toujours pas prioritaire à la SNCF, ce qui conduisait à des difficultés en termes de respect des horaires et de réservation des sillons, sans même évoquer l'effet des arrêts de travail. Il a ajouté qu'il était délicat de faire une comparaison de la politique d'investissement ferroviaire au début du siècle précédent et aujourd'hui, tout en soulignant que le développement du chemin de fer s'était réalisé au XIXe siècle grâce aux fonds privés, avant que les compagnies privées tombent en faillite dans les années 1930 et que soit créée la SNCF en 1937.

En réponse à M. Yves Fréville, M. Jacques Oudin, rapporteur spécial, a précisé que les calculs de rentabilité des investissements étaient réalisés selon des conventions par les opérateurs ferroviaires eux-mêmes, le ministère chargé des transports, mais aussi par la direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'audit commandé par le gouvernement ayant précisément pour objet d'évaluer correctement l'intérêt socio-économique des grands projets d'investissements ferroviaires et des autres investissements de transport.

S'agissant de la rentabilité des opérateurs eux-mêmes, le rapporteur spécial a indiqué qu'il avait lancé fin février 2002, avec l'appui du comité d'évaluation des politiques publiques, une vaste étude sur la gestion et le financement public du système ferroviaire. A cet effet, de nombreux questionnaires ont été adressés, à la SNCF, à RFF, au ministère de l'équipement, des transports et du logement et aux trois directions concernées du ministère des finances. Tout en soulignant l'importance des délais pour obtenir les informations souhaitées, le rapporteur spécial a très vivement regretté que, seules, les réponses de la direction du Trésor, pourtant promises à de nombreuses reprises, et notamment par le ministre lui-même, ne lui soient pas parvenues, huit mois après l'envoi du questionnaire, ce qui témoignait des obstacles concrets rencontrés par un rapporteur spécial souhaitant exercer pleinement ses pouvoirs de contrôle dans le cadre des dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Puis la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de l'équipement, des transports et du logement : III - Transports et sécurité routière : transports terrestres et intermodalité, jusqu'à l'examen des crédits de l'urbanisme et du logement, le président rappelant qu'il serait procédé à un vote unique sur l'ensemble des crédits de l'équipement.

PJLF pour 2003 - Crédits des comptes spéciaux du Trésor et articles 42 à 47 - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits des comptes spéciaux du Trésor et articles 42 à 47, sur le rapport de M. Paul Loridant, rapporteur spécial.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a présenté les crédits pour 2002 des comptes spéciaux du trésor qui retracent les opérations prévues pour 36 comptes spéciaux parmi lesquels 11 comptes d'affectation spéciale. Il a souhaité faire trois observations sur ce budget.

Premièrement, M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a relevé un certain nombre d'anomalies dans le fonctionnement de certains comptes spéciaux. Il a souligné le volume anormalement élevé des reports de crédits de trois comptes d'affectation spéciale, les comptes 902-00 « fonds national de l'eau », 902-32 « fonds de modernisation de la presse quotidienne » et 902-17 « fonds national pour le développement du sport ». Il a indiqué que la situation de ces trois comptes présentait un caractère d'autant plus inadmissible que les reports ne cessaient d'augmenter depuis 1999 et que les crédits votés en loi de finances initiale ne cessaient également de croître. Il a expliqué le volume exceptionnel de ces reports par un taux de consommation des crédits particulièrement faible, considérant que la résolution du problème, répété et amplifié depuis de nombreuses années, ne pouvait qu'emprunter deux voies, la voie de la réduction des dotations votées en loi de finances initiale ou la voie de l'annulation des crédits de reports, de la responsabilité du gouvernement. Il a fait part d'autres critiques au sujet du compte d'affectation spéciale 902-32 qu'il a qualifié de « compte fricassée du ministère de la culture », notant que l'intitulé de ce compte parlait de lui-même : « fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale et à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale et de soutien à l'expression radiophonique locale ». Il a regretté le mélange des genres pratiqué par ce compte, entre aides à la presse et soutien à l'expression radiophonique locale. Il a expliqué que le choix d'un compte d'affectation spéciale à part entière, consacré au soutien à l'expression radiophonique locale, aurait été beaucoup plus justifié, à cette réserve près que les fonds recueillis par la taxe affectée, 22,1 millions d'euros étaient limités. Il a dès lors montré qu'une budgétisation totale de la taxe aurait dû en définitive s'imposer, relevant que telle était d'ailleurs la logique qui avait prévalu pour d'autres taxes affectées, comme la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, qui finançait le fonds d'intervention pour la sauvegarde du commerce et de l'artisanat, désormais intégrée au budget général.

Il a enfin relevé une dernière anomalie liée au fonctionnement du compte d'affectation spéciale 902-33, fonds de provisionnement des charges de retraite, financé par les redevances perçues pour l'utilisation des fréquences UMTS, qu'il a jugé mort né. Il a observé que les recettes, plusieurs fois diminuées en raison des déboires de l'UMTS, n'avaient jamais été à la hauteur des besoins et qu'aucune recette ne serait enregistrée en 2003, 2004 et 2005. Il s'est interrogé sur l'opportunité de clore ce compte.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a deuxièmement abordé la question de l'avenir des comptes spéciaux du trésor au regard de la loi organique du 1er août 2001. Il a détaillé le dispositif prévu par l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances, qui prévoit d'une part que les recettes des comptes d'affectation spéciale doivent être « en relation directe avec les dépenses concernées » et d'autre part, que les recettes des comptes d'affectation spéciale ne pourront plus être complétées par des versements du budget général que dans la limite de 10 % des crédits initiaux de chaque compte, contre 20 % aujourd'hui. Il a souligné que ces dispositions auraient d'importantes conséquences pour un grand nombre de comptes d'affectation spéciale.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a troisièmement, pour terminer, fait part de ses inquiétudes pour le compte 902-24 « produit de cessions de titres, parts et droits de sociétés », jugeant que l'effet de ciseau entre besoins de dotations en capital et recettes issues des privatisations, déjà constaté l'an passé, s'était accentué au point où le gouvernement était tenté de recourir à des solutions extrabudgétaires pour recapitaliser certaines entreprises publiques. Il a considéré ce recours comme le symptôme de la grave crise traversée non seulement par le compte 902-24, mais aussi et surtout par l'État actionnaire. Il a défini le compte 902-24, non comme un compte de l'Etat investisseur, mais comme un compte de restructuration, de cantonnement d'actifs dévalorisés et de désendettement, dont les principaux bénéficiaires sont ainsi le GIAT, Charbonnages de France, Bull, la structure de défaisance du Crédit Lyonnais et Réseau Ferré de France. Il a constaté qu'après les années fastes de 1997-1998, les recettes qu'il était désormais possible de tirer des privatisations étaient de plus en plus limitées. Il a souligné que, dans le même temps, les besoins en dotations en capital étaient, eux, toujours aussi importants. Il a relevé que les conséquences de ces difficultés étaient un report des dotations en capital d'année en année, indiquant que les dotations 2002 destinées à Réseau Ferré de France et la structure de défaisance du Crédit Lyonnais, 3,2 milliards d'euros au total, seraient repoussées en 2003. Il a constaté par ailleurs que, malgré une prévision de recettes optimiste, fixée à 8 milliards d'euros, la recapitalisation de France Telecom, dont le coût est évalué jusqu'à 15 milliards d'euros, n'avait pas pu être budgétée. Il a observé que la solution qui pourrait être choisie pour France Telecom, un établissement public s'endettant en lieu et place de l'Etat, et recapitalisant à sa place l'entreprise publique, paraissait critiquable, puisque non conforme aux principes d'universalité et de sincérité du budget de l'Etat. Il a relevé que cette solution ne serait pas, de toute façon, neutre sur le plan des critères de Maastricht, le choix de l'établissement public permettant certes de ne pas peser sur le déficit maastrichtien, mais ayant par contre un lourd impact sur la dette des administrations publiques. Il a expliqué que l'établissement public ainsi créé risquait fort en effet d'être classé en organisme divers d'administration centrale (ODAC) et d'entrer à ce titre dans la définition de la dette publique, déjà proche des 60 % du produit intérieur brut (PIB).

Il a jugé que le recours à un établissement public pour recapitaliser France Telecom, avec la garantie implicite de l'Etat, constituait un hors bilan éminemment critiquable, et que ce recours serait de plus financièrement coûteux. Il a reconnu qu'en l'état le compte 902-24 ne disposerait pas des recettes nécessaires à une recapitalisation de France Telecom, considérant dès lors comme nécessaire le versement d'autres recettes au compte d'affectation spéciale « en relation directe avec les dépenses concernées », conformément à l'article 21 de la nouvelle loi organique du 1er août 2001. Parmi les pistes possibles, il a évoqué celle du versement au compte 902-24 des dividendes des entreprises publiques (EDF, Caisse des dépôts...), voire des prélèvements exceptionnels sur les établissements publics. Il a considéré que cette piste permettrait, malgré son impact certain sur le déficit budgétaire, d'avoir une vision plus consolidée de ce que rapportent les entreprises publiques (cessions de titres et dividendes) et de ce qu'elle coûtent (dotations en capital).

Puis M. Jean Arthuis, président, a souhaité une plus grande transparence dans la présentation budgétaire des comptes spéciaux du trésor.

MM. Yves Fréville et François Trucy se sont inquiétés des crédits disponibles pour le fonds national de solidarité pour l'eau.

En réponse, M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a indiqué que le volume anormalement élevé des reports rendait nécessaire un ajustement des crédits.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé, sur proposition du rapporteur spécial, de proposer au Sénat d'adopter le budget des comptes spéciaux du Trésor pour 2003 ainsi que les articles de récapitulation 42 à 47 dans la rédaction qui résultera des votes du Sénat en première partie.

PJLF pour 2003 - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense

Puis la commission a procédé à l'audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, sur les crédits de son département ministériel.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, a tout d'abord indiqué que le budget de la défense pour 2003 constituait la première annuité du projet de loi de programmation militaire pour les années 2003-2008. Elle a signalé qu'elle aurait préféré que le vote de la loi de programmation intervînt avant celui du budget, mais que cela n'avait pas été possible, compte tenu de l'ordre du jour chargé des assemblées.

Elle a ensuite rappelé le contexte politique et stratégique dans lequel s'inscrivent ces deux projets de loi qui organisent le redressement de notre effort de défense. La France n'a pas touché les « dividendes de la paix » après la chute du mur de Berlin ; bien au contraire, elle s'est trouvée engagée en multiples points du globe, notamment en Afrique, tout en restant en première ligne face aux menaces terroristes.

Mme Michèle Alliot-Marie a ensuite signalé que, si la précédente loi de programmation militaire de 1997-2002 avait permis de conduire la mutation que constitue la professionnalisation de nos armées, son bilan était assombri par les insuffisances constatées dans le rythme de modernisation de nos équipements : depuis 1997, le pouvoir d'achat du ministère a régressé de 6 %, tandis que les crédits d'équipement diminuaient de 14% au cours de la même période. Elle a tenu, à cet égard, à attirer l'attention sur le fait que l'armée est sans doute la seule administration à avoir réussi à diminuer, sans heurts, ses effectifs de près de 120.000 personnes en cinq ans.

Elle également déclaré que la baisse des capacités opérationnelles de nos armées, qui s'était traduite par des taux d'immobilisation de certains matériels supérieurs à 50 %, n'avait pas été sans conséquence pour le moral des militaires.

On ne peut donc que se féliciter de ce que le Président de la République ait décidé de rendre à la défense son caractère prioritaire et de ne plus faire de ses dotations la variable d'ajustement du budget de l'État.

La ministre a ensuite rappelé les trois objectifs principaux de la loi de programmation militaire :

- rétablir la disponibilité de nos matériels en dégageant des moyens supplémentaires pour l'entretien et les pièces de rechange, indiquant à ce sujet que le signal de ce retournement de tendance avait été donné par la loi de finances rectificative pour 2002, qui avait prévu 100 millions de crédits supplémentaires sur le titre V ;

- moderniser les équipements et préparer l'avenir : il faut, compte tenu de la très longue durée des programmes, s'efforcer de disposer de matériels aussi performants que ceux de nos partenaires et, en tout cas, de matériels interopérables ;

- consolider la professionnalisation des forces armées, notamment en garantissant l'attractivité du métier de la défense et en trouvant les moyens de fidéliser les compétences qu'elle a su mobiliser.

Abordant, ensuite, le contenu du projet de budget de la défense pour 2003, Mme Michèle Alliot-Marie a fait savoir que l'entrée « en programmation », c'est-à-dire la première année de l'exécution d'une loi de programmation, était toujours une épreuve de vérité. Selon elle, ce projet marque une rupture à plusieurs titres :

- rupture avec la décroissance des moyens, puisque le budget hors pension doit augmenter globalement de 7,5 %, tandis que les crédits d'équipement progressent de 11,2 % ;

- rupture avec la pratique antérieure consistant à imputer sur le budget de la défense des dépenses sans rapport avec elle, comme le financement du développement économique de la Polynésie française ou certaines dépenses de recherche ;

- rupture, enfin, avec la faiblesse des moyens consacrés par le passé à nos engagements européens et internationaux.

Puis Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, a donné quelques chiffres concernant son budget, dont le montant global doit atteindre pour 2003 un peu plus de 31 milliards d'euros hors charges de pensions :

- une enveloppe de 2,6 milliards d'euros, supérieure à l'annuité moyenne inscrite dans le projet de loi de programmation militaire, sera consacrée à la restauration de la disponibilité des matériels ;

- 45 chars Leclerc, 2 hélicoptères Tigre seront livrés à l'armée de terre, qui bénéficiera également de la valorisation de 55 engins blindés AMX10R C et de 70 canons automoteurs ;

- 3.000 véhicules et 42.000 gilets pare-balles seront fournis à la gendarmerie nationale ;

- 962 millions d'euros seront affectés au Rafale et 346 millions d'euros à la réalisation des frégates anti-aériennes Horizon ;

- en matière de dissuasion nucléaire, 561 millions d'euros iront au développement des missiles M51 et 302 millions d'euros à la construction des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins nouvelle génération.

La ministre a enfin rappelé que 1,24 milliard d'euros, soit une hausse de 4,2 % par rapport à la précédente loi de finances, sont consacrés à la recherche.

Par ailleurs, elle a souligné l'importance des crédits consacrés aux dépenses d'équipements individuels d'infrastructures ou de munitions, dont les crédits, en augmentation de 13 % par rapport à la précédente loi de finances, doivent atteindre en 2003 2,6 milliards d'euros.

Abordant les questions de personnels, Mme Michèle Alliot-Marie a évoqué les actions menées par son ministère en vue d'accompagner la professionnalisation. Elle a indiqué que la loi de programmation militaire prévoit un fonds de consolidation de la professionnalisation destiné à financer des mesures ciblées pour maintenir des compétences spécifiques au sein des armées et attirer certaines spécialités en concurrence avec le secteur privé. Dès 2003, a-t-elle précisé, ce sont 11 millions d'euros qui seront consacrés au recrutement dans les spécialités critiques et 8 millions d'euros qui seront destinés à l'amélioration des logements des personnels. En outre, une mesure nouvelle de 40 millions d'euros favorisera les actions d'externalisation rendues nécessaires par la fin de la conscription et la volonté de décharger les militaires de tout ce qui ne relève pas de leurs missions.

Mme Michèle Alliot-Marie a fait état des créations de postes, qu'il s'agisse de la gendarmerie nationale qui bénéficiera de 1.200 postes supplémentaires et du dégel de 700 autres ou de l'armée de terre qui va pouvoir accueillir 1.000 postes d'engagés qui seront créés par transformation d'emplois de volontaires qu'elle a du mal à recruter. Elle a signalé que, pour remédier à un sous-effectif chronique, seraient recrutés 200 infirmiers et techniciens des hôpitaux, ainsi que 20 médecins supplémentaires.

La ministre a souligné que le plan d'amélioration de la condition militaire annoncé en 2002, sera financé et mis en oeuvre et, en particulier, l'indemnité compensant le temps d'activité et d'obligation professionnelle complémentaire, ainsi que le complément spécial pour charge militaire de sécurité.

En ce qui concerne le personnel civil, elle a signalé que les 13,5 millions d'euros prévus en leur faveur étaient supérieurs à tout ce qui avait été fait pour ces mêmes catégories de personnels entre 1995 et 2001.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, a conclu ses développements en indiquant que 4,4 millions d'euros seraient consacrés à l'amélioration des conditions de logement des personnels civils et militaires, et notamment à la garde des jeunes enfants.

Enfin, une enveloppe de 303 millions d'euros en croissance de 24 % par rapport à la précédente loi de finances, devrait permettre de résorber le déficit chronique des loyers de gendarmerie et viendra s'ajouter 182 millions d'euros correspondants à la construction de 1.235 unités de logements.

La ministre de la défense a souligné également les efforts faits par ses services pour moderniser la gestion des ministères :

- des expériences de partage des prestations de soutien entre les armées au niveau local seront développées et poursuivies ;

- un portail internet sera créé en vue de simplifier et d'améliorer les relations avec les fournisseurs ;

- un effort sera fait pour perfectionner les circuits administratifs et développer le contrôle de gestion.

Elle a achevé son intervention en insistant sur la responsabilité, qui était la sienne, d'utiliser au mieux l'argent qui lui était attribué.

Répondant aux questions que M. Maurice Blin rapporteur spécial, lui avait posées, Mme Michèle Alliot-Marie a notamment fourni les indications suivantes :

- un groupe de travail avait été créé pour étudier la configuration du deuxième porte-avions et pour proposer des choix en ce qui concerne le mode de propulsion nucléaire ou classique du bâtiment, ainsi que les perspectives de coopération avec la Grande-Bretagne ;

-  le retard pris par suite du relâchement de l'effort budgétaire sur le programme Rafale, était largement à l'origine des difficultés que rencontre actuellement cet avion : il y a huit ans, celui-ci n'avait guère de concurrents alors qu'aujourd'hui les États-Unis ont eu le temps de faire des propositions à nos partenaires avec le succès que l'on sait ;

- si elle n'était pas en mesure de chiffrer dans l'instant ce que coûtait à l'armée française le maintien en fonctionnement d'un matériel vieilli, elle pouvait faire état d'une série de coûts de maintenance spécifiques : 198 millions d'euros pour les Transall, 10 millions les AMX10, frégates F 70 de la marine : 63 millions d'euros - dont 17 pour le renforcement des coques rendu nécessaire par leur vieillissement ;

- le taux de consommation des crédits de recherche était de l'ordre de 93 % en autorisations de programme et de plus de 83 % des crédits de paiement, ce qui était déjà élevé mais qu'elle espérait bien parvenir à l'augmenter encore ;

-  la situation de la direction des constructions navales - DCN- et du GIAT était sensiblement différente : tandis que la première a des perspectives commerciales relativement favorables, il n'en est pas de même du GIAT, dont l'avenir industriel très incertain, compte tenu de l'état de la demande et qu'il faudra envisager une recapitalisation et des alliances européennes ;

- si le principe d'une force d'action rapide européenne de 60 000 hommes déployable en 10 jours pour l'accomplissement de missions dites de Pertersberg, était acquis, il lui manquait encore, pour s'affirmer, d'être mis en oeuvre sur le terrain : la Macédoine constituerait, si certaines hypothèques diplomatiques sont levées, l'occasion concrète de donner corps à cette force européenne, qui pourrait prendre la succession des forces de l'OTAN à compter du mois de décembre prochain ;

- l'Allemagne avait réaffirmé sa volonté de continuer à participer au programme de l'A400M, même si le financement n'était acquis pour l'instant que pour 40 unités : compte tenu de la nécessité d'une commande minimale de 180 appareils, l'Allemagne qui doit prendre sa décision en 2003- ne peut pas, selon elle, diminuer sa commande de plus d'une douzaine d'unités sans remettre en cause le programme ;

- que le programme Météor est important pour la Grande-Bretagne qui ne veut pas que celui-ci soit sacrifié au maintien du projet de l'A400M et souhaite que l'accord des Allemands porte sur les deux programmes en même temps ;

- que le projet de satellite Galiléo était une source de conflit avec les États-Unis qui, contestant les capacités européennes à assurer la sécurité du système, ne souhaitaient pas que ce système utilise les mêmes fréquences que le global positionning system (GPS).

En réponse aux questions de M. François Trucy, rapporteur spécial pour les crédits du titre III, Mme Michèle Alliot-Marie a tout d'abord déclaré que sa priorité pour le titre III dans le budget 2003 avait été l'augmentation des moyens consacrés à l'entraînement. Elle a donné à cet égard certains chiffres : 100 jours d'activité pour l'armée de terre, 160 heures de vol pour les pilotes de l'aviation légère pour l'armée de terre (ALAT), 180 heures de vol pour les pilotes de l'armée de l'air, 100 jours de mer, enfin, pour la marine.

Elle a également rappelé que la loi de finances rectificative avait ouvert 190 millions d'euros pour la condition militaire et que 75 millions étaient prévus à ce titre en mesures nouvelles.

En ce qui concerne le recrutement, la ministre de la défense a évoqué la nécessité de poursuivre sur plusieurs années les efforts entrepris pour mieux faire connaître l'armée au moment où la fin de la conscription ne donnait plus aux jeunes Français une connaissance naturelle de la vie militaire. Elle a insisté sur les perspectives exceptionnelles de promotion sociale offertes par l'armée, ainsi que sur les efforts effectués pour fidéliser et prévoir la reconversion des engagés.

Répondant enfin aux questions que lui ont posées MM. Yann Gaillard, Jacques Baudot, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, Michel Moreigne, Yves Fréville et Jacques Oudin ainsi qu'aux observations de M. Jean Arthuis, président, Mme Michèle Alliot-Marie a fait savoir notamment que :

- la crédibilité de la France sur le plan international ne peut que sortir renforcée du vote de la loi de programmation militaire, et que l'effort doit être maintenu dans la durée ;

- la force de réaction rapide européenne pourrait trouver en Macédoine l'occasion de se manifester, si certains préalables politiques sont levés ;

- la construction d'un deuxième porte-avions est indispensable compte tenu de la durée des périodes de révision de l'appareil entre deux campagnes, même si les récentes opérations avaient démontré la capacité du porte-avions Charles-de-Gaulle à rester plus de sept mois en opérations ;

- le fait que la France ait fait l'objet d'attaques terroristes par le passé l'avait conduite à développer ses capacités de renseignement ;

- la France était en pointe en matière de coopération européenne, l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR) constituant l'amorce d'une agence européenne de l'armement ;

- il y avait plusieurs façons pour l'État de participer aux logements des gendarmes et qu'une modification d'un décret de 1993 était en cours de négociation avec le ministère des finances afin de permettre l'augmentation de la participation d'État lorsque l'entretien des bâtiments n'était pas totalement pris en charge par l'État ;

- l'armée étant un grand propriétaire foncier, elle avait décidé de mener une gestion patrimoniale dynamique distinguant ce qui devait être conservé de ce qui pouvait être aliéné, notamment dans une perspective d'aménagement du territoire ;

- la situation de la réserve n'est pas satisfaisante, en particulier en ce qui concerne les hommes du rang, au regard des objectifs fixés pour 2008, mais la question devait être revue avant d'envisager une augmentation des moyens qui lui sont affectés ;

- l'accentuation de l'effort en matière de santé constituait une priorité dans la mesure où cela permettait de garantir aux soldats la tranquillité d'esprit nécessaire.

Après avoir précisé, en réponse à une observation de M. Jean Arthuis, président, que la plupart des délégués militaires départementaux étaient constitués par des chefs de corps affectés dans le département, Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense, a évoqué la place du nucléaire pour affirmer que le maintien de l'effort en matière de dissuasion restait nécessaire.

PJLF pour 2003 - Crédits du secrétariat général de la défense nationale - Examen du rapport spécial

Enfin la commission a procédé à l'examen des crédits des services du premier ministre : II - Secrétariat général de la défense nationale, sur le rapport de M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, dans le projet de loi de finances pour 2003.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a précisé que la forte hausse, de 22,54 %, des crédits demandés en 2003, pour un montant de 48,235 millions d'euros, résultait pour moitié des dotations en capital destinées aux capacités techniques interministérielles pour la sécurité des services en matière de systèmes d'information. Il a ajouté que la nouvelle inscription de crédits de 2,1 millions d'euros pour le réseau de transmission Rimbaud expliquait la progression de 14 % des dépenses de fonctionnement.

Il a ensuite précisé que les effectifs du SGDN resteraient stables en 2002, avec 278 emplois. Il a constaté que l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) restait encore trop dépendant, pour ses moyens, d'autres administrations. Enfin, il a ajouté que le « jaune » budgétaire estimait à 1.439 millions d'euros en 2003 l'effort que l'ensemble des ministères civils consacrerait à la défense civile de la Nation. Il a constaté que l'Assemblée nationale avait adopté la suppression de ce document.

Le rapporteur spécial a ensuite rappelé que le Secrétaire général, Jean-Claude Mallet, s'attachait à centrer l'activité prioritaire du SGDN sur des tâches de conception et d'impulsion dans les domaines où la coordination interministérielle était nécessaire. Il a cité, à titre d'exemple, la cellule de crise mise en place à la suite des attentats aux Etats-Unis du 11 septembre 2001. Il s'est félicité que la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) ait vu ses moyens se renforcer.

Rappelant la compétence du SGDN en matière de renseignement, il a estimé qu'il devait lui être confié un rôle plus important dans sa coordination. Il a aussi invité l'Union européenne à tirer rapidement les conséquences de l'actuelle instabilité internationale en matière de sécurité européenne et d'Europe de la défense.

Précisant que la coordination de la protection des populations relevait des fonctions du SGDN, M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, s'est inquiété des « nouvelles menaces », à l'instar de la récente prise d'otages à Moscou. Il a considéré que si les pouvoirs publics avaient bien appréhendé les risques liés aux nouvelles technologies de l'information, il convenait de s'inquiéter particulièrement de la protection contre les dangers nucléaires, radiologique, biologique et chimique.

Constatant qu'il avait été tenu compte de ces sinistres expériences pour améliorer nos procédures d'urgence et leurs moyens dans le cas de catastrophe étendue à une grande partie du territoire, il a souhaité la mise en place d'une véritable politique civile de défense offrant une protection efficace de la population française, en l'impliquant davantage.

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, appréciant le rôle confié au SGDN dans le nouveau conseil de sécurité intérieure a enfin relevé que le secrétariat général, repositionné comme lieu de convergence de la sécurité intérieure et extérieure, pouvait s'affirmer comme un instrument majeur de la refondation de notre défense non militaire.

M. Yann Gaillard s'est inquiété du sort des crédits attribués au Comité interministériel du renseignement (CIR).

M. Jean Arthuis, président, a souligné la disproportion entre l'importance des crédits dans lesquels le SGDN était impliqué au regard de la modestie de ses dotations propres, à l'exemple du coût réel de l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN).

M. Michel Moreigne, rapporteur spécial, a précisé que le CIR, dont le SGDN assurait le secrétariat, la coordination et le suivi répartissait l'enveloppe allouée par le Premier ministre pour l'exécution annuelle des objectifs fixés par le Plan national du renseignement.

La commission, suivant l'avis du rapporteur spécial, a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du Secrétariat général de la défense nationale.

Jeudi 31 octobre 2002

- Présidence de M. Jacques Oudin, vice-président, puis de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2003 - Crédits des anciens combattants et article 62 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a procédé à l'examen descrédits des anciens combattants et article 62 rattaché, sur le rapport de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a indiqué, dans un premier temps, que les crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants prévus dans le projet de loi de finances pour 2003 s'élevaient à de 3,486 milliards d'euros en baisse de 3,97 % par rapport aux crédits votés pour 2002.

Il a rappelé qu'il était nécessaire de tenir compte de certains ajustements nécessaires liés notamment à la prise en compte de la consommation des crédits des années passées et surtout à la variation du nombre des effectifs qui entraînait une diminution mécanique des dotations en fonction du nombre de bénéficiaires (- 4,3 % en 2003). Il a notamment précisé que le nombre d'anciens combattants s'élevait à 4,2 millions en 2003, dont 2,263 millions de ressortissants directs et 1,95 million d'ayants cause.

En outre, il a également tenu à spécifier que les crédits inscrits au budget des anciens combattants et de la défense ne représentaient pas la totalité de la dépense collective en faveur du monde combattant.

Au total, il a estimé que l'effort global de la Nation en faveur des anciens combattants en 2003 était de l'ordre de 4 milliards d'euros, y compris les crédits inscrits au budget de la défense (titre III, V et VI) ainsi que la « dépense fiscale » constituée par les exonérations et déductions diverses dont bénéficient les anciens combattants. Il a indiqué que cette somme était stable par rapport à l'effort global enregistré en 2002.

Dans un second temps, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a constaté que le budget des anciens combattants était, pour l'essentiel, un budget de prestations. Il a précisé à cet égard que la dette viagère, à savoir les pensions d'invalidité et la retraite du combattant, représenterait près de 3 milliards d'euros en 2003, soit 84 % du budget total.

Il a insisté sur le fait que la masse des dépenses d'intervention enregistrait des évolutions divergentes et caractéristiques de la politique menée en faveur du monde combattant.

Ainsi, il a souligné que les charges de retraite continuaient de progresser, mais moins rapidement que les années précédentes. Il a précisé que cette progression était directement liée à la politique d'élargissement des conditions d'attribution de la retraite du combattant menée depuis 1997.

Parallèlement, il a noté que la charge des pensions d'invalidité diminuait en raison de la disparition naturelle des bénéficiaires.

A cet égard, il a constaté que les économies potentielles ainsi réalisables sur ce budget de prestations, en raison de la disparition naturelle des bénéficiaires, permettaient au Gouvernement de financer des mesures supplémentaires en faveur du monde combattant.

Il a insisté sur le fait que, contrairement aux budgets précédents, le budget des anciens combattants pour 2003 permettait de mettre en fin à certaines injustices à l'égard de la population combattante.

En matière de mesures nouvelles, il a indiqué que le projet de budget pour 2003 contenait un article rattaché s'inscrivant dans le droit fil des mesures prises ces dernières années en faveur des anciens combattants.

Il s'est arrêté sur la teneur de l'article 62 prévoyant une nouvelle progression à 122,5 points de pension militaire d'invalidité du plafond majorable servant au calcul des majorations spécifiques sur les rentes mutualistes, mesure traditionnelle, pour un coût de 6,69 millions d'euros en 2003.

A cet égard, il a indiqué qu'il avait toujours considéré que cette mesure n'était pas prioritaire puisqu'elle s'adressait à une catégorie minoritaire d'anciens combattants, ceux disposant d'une rente mutualiste. Il a considéré qu'il aurait été beaucoup plus opportun et légitime de procéder à une augmentation du point d'indice de la retraite du combattant, mesure visant une plus large population d'anciens combattants.

Parmi les innovations majeures du projet de budget pour 2003, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a salué la mise en oeuvre de la première étape de la décristallisation des prestations versées aux anciens combattants des anciennes colonies françaises. Il a indiqué qu'il s'agissait d'une décision historique qui permettrait de réparer une injustice majeure faite aux ressortissants des pays autrefois placés sous souveraineté française, ayant accédé à l'indépendance.

Il a rappelé, à ce égard, que depuis l'arrêt « Diop » du Conseil d'Etat du 30 novembre 2001, l'Etat français se voyait dans l'obligation de procéder à cette décristallisation. Il a indiqué que le présent projet de budget prévoyait, à ce titre, l'ouverture de 72,5 millions d'euros de crédits nouveaux pour engager le processus, dont 58,25 millions d'euros au titre de la décristallisation des pensions d'invalidité et 14,25 millions d'euros au titre de la décristallisation de la retraite du combattant.

Il a toutefois estimé qu'il aurait été plus juste de concentrer l'intégralité des crédits destinés à la décristallisation sur la retraite du combattant, conformément d'ailleurs aux dispositions de la proposition de loi relative à la décristallisation de la retraite du combattant des anciens combattants de l'ex-Union française qu'il avait déposée au Sénat le 7 novembre 2000.

Il a également rappelé que ces crédits supplémentaires ne couvraient que très partiellement les besoins issus d'une décristallisation totale qui s'élèveraient, d'après les estimations du ministère de la défense, à près de 1,52 milliard d'euros pour les arriérés et à plus de 450 millions d'euros par an pour les revalorisations de pensions et de la retraite du combattant.

Puis, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, s'est arrêté sur une autre avancée significative, consistant dans la mise en place d'un bilan médical gratuit à destination des anciens militaires qui devrait permettre un meilleur suivi des victimes de psychotraumatismes de guerre. Il a indiqué que cette mesure avait pour objectif d'améliorer l'expertise médicale des nouvelles pathologies et de mieux orienter les anciens combattants et militaires dans la prise en charge des affections dont ils souffrent. Pour l'année 2003, il a précisé que des crédits supplémentaires de 440.000 euros avaient été prévus à ce titre.

S'agissant toujours de la santé des anciens combattants, il a également salué l'engagement du secrétaire d'Etat à revenir sur l'abaissement du plafond de remboursement des frais d'hébergement en cure thermale qui avait été décidé par le gouvernement précédent.

Enfin, il a estimé que l'augmentation de la subvention de fonctionnement de l'institution nationale des invalides était particulièrement satisfaisante.

Ainsi, malgré les contraintes budgétaires avec lesquelles le Gouvernement a dû composer cette année, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a souligné que le monde combattant pourrait bénéficier en 2003 de mesures symboliques d'une grande importance.

Toutefois il a également souhaité évoquer certains points suscitant des interrogations.

Il a tout d'abord fait part de sa désapprobation quant à la diminution en 2003 des crédits consacrés à l'action sociale de l'ONAC, qui enregistraient une baisse significative de 12,5 % entre 2002 et 2003. Il a rappelé et salué l'effort de rationalisation administrative et budgétaire entreprise par l'ONAC dans le cadre de la mise en oeuvre future du nouveau contrat d'objectifs et de moyens. Toutefois il a estimé que la dimension sociale du rôle de l'ONAC était bien trop importante pour que les crédits destinés aux actions sociales de l'office fussent diminués de la sorte. Il a indiqué que le secrétaire d'Etat attendait sur ce point une participation du Parlement via un abondement des crédits lors de la discussion du budget.

Il a ensuite abordé un autre point toujours en suspens, celui de l'anticipation de l'âge de versement de la retraite du combattant. Il a rappelé que la loi de finances pour 2002 avait prévu l'attribution à 60 ans de la retraite du combattant aux bénéficiaires d'une pension militaire d'invalidité. Il a regretté que cette année encore, les conditions d'une généralisation de cette attribution à 60 ans ne fussent pas évoquées malgré l'existence de solutions envisageables, parmi lesquelles l'abaissement progressif de l'âge de versement ou, alternativement, l'augmentation de l'indice de pension. Il a rappelé que cette dernière solution avait sa préférence.

S'agissant de la situation des veuves d'anciens combattants, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a indiqué qu'aucune mesure nouvelle en faveur de cette catégorie de bénéficiaires n'avait été prévue dans le projet de budget pour 2003. Il a cependant rappelé que des pistes existaient et qu'elles avaient été, à maintes reprises, évoquées par le Sénat, parmi lesquelles la réversion de la retraite du combattant, l'assouplissement des conditions de réversion de la pension d'invalidité ou encore la revalorisation des pensions de veuve.

À propos de l'indemnisation des orphelins de déportés, il a estimé que, dans un souci d'équité et d'indifférenciation raciale ou religieuse, la mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été déportés et victimes de persécutions antisémites, devait être étendue à tous les orphelins de déportés non juifs, fusillés ou massacrés. Il a rappelé que la loi de finances rectificative pour 2001 avait mis en place une extension de cette mesure de réparation à destination des orphelins de déportés victimes de persécutions raciales et morts en déportation. Il a émis le souhait de pouvoir aller plus loin.

Enfin, s'agissant de l'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé que les engagements pris, par alignement sur la situation des incorporés de force dans l'armée allemande, n'avaient toujours pas été tenus. Il a affirmé souhaiter connaître la position de l'actuel Gouvernement sur cette question.

Puis M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a proposé à la commission d'adopter le projet de budget des anciens combattants pour 2003 et d'émettre un avis favorable sur l'article 62 rattaché.

Au cours du débat qui a suivi cette présentation, M. Jean Arthuis, président, a tout d'abord souhaité rappelé que la construction du budget pour 2003 s'était faite dans des conditions de contraintes budgétaires fortes.

M. François Trucy a souhaité interrogé M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, sur deux points, d'abord celui des possibilités d'extension des mesures de réparation à tous les orphelins de déportés non juifs, ensuite celui de la proportion actuelle d'anciens combattants ayant participé à des opérations de maintien de la paix.

S'agissant du premier point, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a indiqué que le secrétaire d'Etat aux anciens combattants avait prévu la mise en place d'une structure interministérielle dévolue à ces questions mais qu'aucun crédit en ce sens n'avait été inscrit au budget. Il a d'ailleurs indiqué qu'il était favorable à une égalité de traitement entre tous les orphelins de déportés, fusillés ou massacrés.

S'agissant du nombre d'anciens combattants ayant participé à des opérations de maintien de la paix, il a précisé qu'ils étaient difficilement quantifiables pour le moment mais que les statistiques fournies par le secrétariat d'Etat indiquaient un chiffre de 59.900 en 2003 pour les anciens combattants des nouveaux conflits et des opérations extérieures. En outre, il a indiqué que la mise en place du suivi sanitaire des anciens militaires et des victimes de psychotraumatismes de guerre permettrait sans doute d'en savoir plus sur cette nouvelle catégorie d'anciens combattants.

Mme Marie-Claude Beaudeau a d'abord fait remarquer que le Gouvernement n'avait pas assez tiré parti des marges de manoeuvre budgétaires permises par la baisse démographique du nombre de combattants. Elle a également regretté que les crédits consacrés à la décristallisation ne soient pas plus importants. Enfin, elle s'est félicitée de voir que le règlement de la question du devenir des emplois mémoire était en bonne voie. Elle a ensuite souhaité interrogé M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, sur plusieurs points, celui du statut de pupille de la Nation des vingt-trois jeunes ayant perdu un parent dans le récent attentat de Karachi, celui des conditions d'attribution de la carte du combattant aux anciens CRS et policiers ayant séjourné en Algérie, enfin celui du nombre de bénéficiaires de la rente mutualiste.

En réponse aux observations et aux questions de Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a indiqué que des crédits inscrits au budget de l'année 2002 au titre de la retraite du combattant n'avaient pas été consommés et qu'ils seraient donc reportés sur la gestion 2003. Il a également rappelé que, s'agissant de la décristallisation, la discussion d'un texte de loi devrait avoir lieu dans les prochains mois.

En outre, il a rappelé que les vingt-trois jeunes ayant perdu un parent dans l'attentat de Karachi avaient obtenu le statut de pupille de la Nation au même titre que tous les enfants de victimes civiles d'attentat. Il a également souligné que les anciens CRS et policiers ayant exercé leurs fonctions en Algérie étaient en droit d'obtenir la carte d'ancien combattant en AFN à la condition d'avoir séjourné au moins quatre mois en Algérie. Enfin, il a indiqué qu'au 31 décembre 2001, le nombre de bénéficiaires de la rente mutualiste était de 400.140.

S'agissant de la baisse des crédits sociaux de l'ONAC, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a, à nouveau, souhaité insister sur l'importance de l'action sociale menée par l'ONAC, à la fois dans sa dimension individuelle et dans sa dimension collective (maisons d'hébergement pour les personnes âgées, maisons de rééducation professionnelle).

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a interrogé M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, sur le financement du relèvement du plafond de remboursement des frais d'hébergement en cures thermales, annoncé par le secrétaire d'Etat. Il a également souhaité savoir si la professionnalisation des armées remettait en cause l'existence du secrétariat d'Etat aux anciens combattants.

En réponse M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a souligné que le secrétaire d'Etat aux anciens combattants avait indiqué que le relèvement du plafond de remboursement des frais d'hébergement en cures thermales serait financé sur les crédits prévus au titre des soins médicaux gratuits dont le montant en 2003 devrait permettre de faire face aux dépenses occasionnées par le relèvement de ce plafond de remboursement.

Enfin, il a estimé que l'avènement de la professionnalisation des armées n'entraînerait pas la disparition du secrétariat d'Etat aux anciens combattants puisque la population de ayants cause des anciens combattants était encore très importante.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits des anciens combattants pour 2003 ainsi que l'article 62 rattaché sans modification.

PJLF pour 2003 - Crédits de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : Décentralisation et article 72 rattaché - Examen du rapport spécial

La commission a procédé à l'examen du rapport sur les crédits de l'intérieur, de lasécurité intérieure et des libertés locales - Décentralisation et article 72 rattaché, sur le rapport de M. Michel Mercier, rapporteur spécial.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a tout d'abord jugé que la décision du gouvernement de reconduire en 2003 l'indexation du contrat de croissance et de solidarité à son niveau de 2001 et de 2002 témoignait d'une volonté de ne pas affaiblir l'effort financier de l'Etat en direction des collectivités locales, malgré le contexte budgétaire tendu.

Il a relevé que le montant des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales s'élevait dans le projet de loi de finances pour 2003 à près de 58 milliards d'euros, dont environ la moitié serait consacrée aux compensations et dégrèvements d'impôts locaux. Il a regretté la complexité et la rigidité d'une part croissante des concours de l'Etat, ainsi que le caractère limité des dotations à vocation péréquatrice.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a jugé que, en 2003 comme les années précédentes, le problème principal des collectivités locales se situait moins au niveau de leurs ressources que de leurs charges, en particulier en raison des dépenses qu'il a qualifiées d' « obligées ». Il a cité le poids croissant pour les budgets locaux des contributions versées aux services d'incendie et de secours, en souhaitant que l'Etat consulte les collectivités locales au sujet des modifications législatives et réglementaires ayant des incidences financières dans ce domaine, des dépenses de personnel dont l'évolution est principalement due à l'application de décisions prises par l'Etat et auxquelles les collectivités employeurs ne sont pas associées, de l'augmentation du taux des cotisations « employeurs » à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) et du coût de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

Le rapporteur spécial a signalé que l'évolution des dotations de l'Etat en 2003 était principalement marquée par le transfert aux régions des ressources destinées au financement de leur nouvelle compétence en matière de transport ferroviaire de voyageurs et par la création du fonds d'aide à l'investissement des services départementaux d'incendie et de secours, qui fait l'objet de l'article 72 du projet de loi de finances pour 2003, dont l'examen est rattaché à celui du budget du ministère de l'intérieur.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souligné que, contrairement à la dotation globale d'équipement (DGE) des SDIS versée en 2000, 2001 et 2002, les moyens du nouveau fonds ne seraient plus prélevés sur les crédits de la DGE des communes. Il a souligné que le dispositif proposé remplaçait le système du taux de concours par un système de subventions par projet. Il a indiqué que les modalités d'attribution des subventions n'étaient pas précisées par l'article 72 du projet de loi de finances.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a soumis à la commission un amendement tendant à inscrire le fonds dans le code général des collectivités territoriales, à préciser que les subventions du fonds sont attribuées par les préfets de zone de défense sur avis conforme d'une commission composée de représentants des conseils d'administration des SDIS, à prévoir que les investissements subventionnés doivent concourir à la mise en oeuvre des schémas départementaux d'analyse et de couverture des risques, et à confier au préfet de zone la détermination des catégories d'opérations éligibles et, dans les limites fixées par des décrets, des taux maxima et minima de subvention applicables à ces opérations.

Il a indiqué qu'une autre formule était envisageable. En se calquant sur le système en vigueur aujourd'hui pour la DGE des communes, elle consisterait à donner à la commission composée d'élus la responsabilité de la détermination des opérations éligibles et des taux de subvention, le préfet de zone étant compétent pour choisir les opérations subventionnées.

Mme Marie-Claude Beaudeau s'est déclarée préoccupée par le fait que les transferts de ressources ne couvraient pas toujours le coût des compétences mises à la charge des collectivités locales. Elle a estimé que cette situation poserait des problèmes de constitutionnalité lorsque les dispositions de l'article 6 du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République entreraient en vigueur.

M. Michel Mercier a confirmé que les dispositions du projet de loi constitutionnelle entraîneraient de profonds changements et que le transfert d'un impôt d'Etat apparaissait inévitable pour que la part des ressources propres dans les recettes locales reste importante malgré les transferts de compétence qui devraient intervenir dans les années à venir.

Il a ajouté que, avec le temps, le montant des compensations versées par l'Etat au titre des transferts de compétence devenait inévitablement déconnecté du coût de l'exercice des compétences par les collectivités en raison du principe de libre administration qui permet aux collectivités locales de choisir le montant des ressources qu'elles consacrent à une compétence. Il a précisé que la commission consultative sur l'évaluation des charges vérifiait le niveau de l'écart entre les compensations versées et les sommes consacrées à l'exercice des compétences transférées.

Répondant à une question de M. Jacques Baudot qui l'interrogeait sur l'allocation personnalisée d'autonomie, le rapporteur spécial a indiqué qu'il ne s'agissait pas d'une compétence transférée mais d'une compétence nouvelle mise à la charge des collectivités locales, pour laquelle la loi ne prévoyait pas de compensation financière. Il a noté que le montant de la participation de l'Etat au financement de l'APA, une fraction du produit de la contribution sociale généralisée, serait inférieur à ce qui avait été prévu initialement en raison du ralentissement du rythme de progression du rendement de cet impôt. Il a constaté que, dans le même temps, le coût de l'APA s'avérait supérieur aux estimations initiales et que ces deux surcoûts se traduisaient par une augmentation de l'effort financier demandé aux conseils généraux.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a souhaité que des mesures techniques, comme par exemple un paiement de l'allocation postérieur à l'engagement réel des dépenses par les allocataires, puisse être mis en place.

M. Jacques Oudin, président, a rappelé que les secours n'avaient pas de prix mais avaient un coût et a constaté une forte augmentation du coût unitaire des interventions des services départementaux d'incendie et de secours.

Il a souhaité que, comme il l'avait suggéré en déposant une proposition de loi, le comité des finances locales se transforme en une autorité véritablement indépendante.

Il a constaté que l'effort financier par habitant de l'Etat en faveur de la Corse était très élevé et en forte progression.

M. Michel Mercier, rapporteur spécial, a indiqué que l'augmentation de l'effort de l'Etat en faveur de la Corse s'expliquait par la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse. Il a ajouté que le comité de finances locales, en application de la loi, était compétent pour répartir certaines dotations de l'Etat aux collectivités locales, et qu'il convenait certainement de séparer plus clairement cette fonction de celle d'observateur des finances locales.

Le rapporteur spécial a proposé à la commission d'approuver le volet « décentralisation » des crédits du ministère de l'intérieur.

Les crédits du ministère de l'intérieur faisant l'objet d'un vote global, la commission a réservé son vote jusqu'au 19 novembre 2002, date de l'examen en commission des crédits de la sécurité. Elle a adopté l'amendement à l'article 72 rattaché présenté par le rapporteur spécial et l'article 72 ainsi amendé.

PJLF pour 2003 - Audition de M. Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture et de la communication, sur les crédits de son département ministériel

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture et de la communication, sur les crédits de son département ministériel.

Présentant, en premier lieu, le budget de la culture, M. Jean-Jacques Aillagon a fait savoir qu'il était placé sous le signe de la sincérité budgétaire : il met en oeuvre une stratégie lucide, caractérisée par le refus d'une politique d'affichage. Il a ensuite affirmé que le budget est, en dépit de la diminution apparente de certaines dotations du titre V, l'un des meilleurs de ces dix dernières années, avec une croissance de près de 4 % des capacités d'engagement du ministère.

Le ministre a fourni un certain nombre d'indications chiffrées à l'appui de cette affirmation :

- les crédits du titre III connaissent une progression de plus de 5 %, dont bénéficient tout particulièrement les établissements publics et les dépenses d'entretien du patrimoine monumental ;

- les crédits du titre IV, qui retracent les moyens d'action du ministère, augmentent de leur côté de près de 5 % et seront répartis équitablement sur l'ensemble des secteurs ;

- les autorisations de programme seront maintenues au niveau de l'année 2002, tandis que les crédits de paiement ont été ajustés pour tenir compte des énormes réserves accumulées les années précédentes ;

- cette politique de vérité permettra au ministère de conduire une politique d'investissement ambitieuse sur le plan immobilier.

M. Jean-Jacques Aillagon a évoqué les axes forts de son budget :

1/ la responsabilisation des établissements publics, dont les moyens sont substantiellement accrus, et qui, en ce qui concerne le Louvre, se voient transférer plus de 1.200 emplois, ce qui est de nature à renforcer l'autorité des chefs d'établissement ;

2/ la défense de la création et de sa diffusion, qu'illustre le financement du droit de prêts en bibliothèque, pour lequel une dotation de 5,6 millions d'euros est prévue en 2003, ainsi que la restauration des marges artistiques du spectacle vivant aujourd'hui érodées par la réduction du temps de travail et par le changement du régime d'indemnisation des intermittents du spectacle ;

3/ la défense et la protection du patrimoine national avec, d'une part, l'accroissement des deux tiers des crédits affectés à l'entretien des monuments historiques, ce qui permet au ministre d'affirmer que la somme des dotations entretien et restauration connaissent une hausse de 1 % par rapport à la précédente loi de finances et, d'autre part, l'augmentation de 10 % des crédits du fonds du patrimoine.

Le ministre a conclu son intervention en déclarant que ce budget pour 2003 est soucieux de favoriser les activités et les projets plutôt que d'accroître le volume des crédits inemployés et qu'il fallait avoir le courage de rompre avec l'objectif artificiel et virtuel du 1 %. Il a ajouté qu'il entendait démultiplier son action en favorisant le développement du mécénat culturel et que cette ambition avait donné lieu à la remise au Premier ministre de 22 propositions.

Abordant, en deuxième lieu, le budget de l'audiovisuel public, M. Jean-Jacques Aillagon a indiqué que le secteur public disposera en 2003 d'un budget en croissance de 2 %. Il a fait savoir, à ce sujet, que, loin d'être un recul par rapport aux objectifs prévus dans les contrats d'objectifs et de moyens, il s'agissait d'une augmentation des moyens disponibles, dans la mesure où le retard du lancement de la télévision numérique de terre (TNT) permet de mobiliser, au profit des programmes et de la création audiovisuelle, la totalité des moyens supplémentaires accordés à France Télévisions. Au sujet de la TNT, il a évoqué les conclusions du rapport de M. Michel Boyon pour affirmer qu'il s'agissait d'un retard et non d'un report, retard qui trouve son origine dans une succession de difficultés diverses.

Le ministre a également affiché son souci des missions de service public, à savoir informer, éduquer, distraire, qui l'avait conduit à confier la charge de deux rapports, l'un à Mme Catherine Clément sur l'offre de chaînes du service public en matière éducative et culturelle, l'autre à Mme Blandine Kriegel sur la représentation de la violence et de la pornographie à la télévision. Il a fait savoir qu'il veillerait également à ce que le service public soit exemplaire dans d'autres domaines, comme pour les programmes destinés aux sourds et malentendants.

Puis M. Jean-Jacques Aillagon a évoqué les deux problèmes de structure que sont les périmètres et les financements de l'audiovisuel public. Sur le premier point, il a rappelé qu'il s'était déjà interrogé sur l'éparpillement des structures et le nombre élevé d'opérateurs sans pour autant proposer dans l'état actuel des choses des regroupements précis. Sur le deuxième, il a réaffirmé son attachement à l'existence, pour la télévision publique, d'un financement clair, adapté et bien compris de nos concitoyens. Il a ajouté que la suppression des taxes parafiscales à la fin 2003 devait conduire à une remise à plat du système de la redevance, dont l'expérience montrait qu'elle était mal perçue par les Français et souvent caricaturée dans ses coûts de gestion et l'importance de la fraude.

Traitant, en dernier lieu, des aides à la presse écrite, le ministre a attiré l'attention sur le fait que la stabilisation « optique » des dotations n'empêchait pas les moyens effectivement disponibles d'augmenter par suite de la mobilisation des reports.

Sans entrer dans le détail des aides qui tendent au soutien à la diffusion et à la distribution, à la défense du pluralisme, ainsi qu'à l'encouragement à la modernisation, le ministre s'est livré à un état des lieux d'un secteur qu'il a jugé relativement fragile. Les quotidiens nationaux, mais aussi certains titres de la presse quotidienne régionale, sont dans une situation économique fragile par suite du tassement de leurs recettes publicitaires. Il est donc important du point de vue du pluralisme de notre vie démocratique de continuer à les aider, même s'il faut sans doute moins compter sur des soutiens financiers publics que sur une sensibilisation des citoyens. A cet égard, il a fait savoir qu'il allait entreprendre, en liaison notamment avec le ministère de l'éducation nationale, des actions de sensibilisation des jeunes à la lecture des journaux.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut déclaré au ministre que la commission des finances ne pouvait que soutenir une politique reposant sur le principe de sincérité budgétaire et renonçant aux gesticulations médiatiques, M. Jean-Jacques Aillagon a tout d'abord répondu aux questions posées par M. Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la culture.

Il a indiqué, notamment, que l'action de l'Etat en matière de patrimoine monumental était entravée par un certain nombre de facteurs hérités de l'histoire. D'abord, le parc des monuments historiques possédé par l'Etat était largement dû aux hasards de l'histoire et à ceux de la loi de séparation de l'Eglise et de l'Etat ; d'autre part, il y a trop de petits chantiers, tandis que les travaux ont tendance à s'éterniser sur certains bâtiments, au risque de provoquer critiques et incompréhension chez les citoyens.

Abordant ensuite les questions de décentralisation, le ministre a fait savoir que les contacts qu'il avait eus lors de ses déplacements en régions, l'avaient convaincu que l'Etat devait conserver ses prérogatives régaliennes, même si les collectivités territoriales avaient vocation à mettre en place leur propre système de protection.

Au sujet de la loi-programme sur le patrimoine monumental, il a indiqué qu'elle était actuellement en cours de négociation et qu'elle était indispensable pour permettre le sauvetage d'un certain nombre de monuments particulièrement importants pour la Nation.

Puis il a évoqué la situation du cinéma français pour relever que celui-ci était devenu très dépendant de Canal + et que la réforme proposée par le Centre national de la cinématographie consistant à soumettre à la taxe spéciale les comptes de soutien au cinéma les ventes de disques DVD, était de nature à diversifier le financement du secteur. Il a reconnu, à ce sujet, qu'une telle initiative posait la question du taux de la taxe à la valeur ajoutée TVA applicable à ce type de support et, d'une façon générale, militait pour la reconnaissance au niveau européen de la légitimité d'un taux réduit de TVA pour les produits culturels.

En ce qui concerne le livre, il a déclaré que le ministère suivait de près le devenir des sociétés du groupe Vivendi Universal, même si le choix d'un acquéreur relevait des dirigeants de cette entreprise, tout en notant que personne ne s'était ému il y a quelques mois, lorsque le groupe avait cédé les éditions Masson et celles du Moniteur. En tout état de cause, il faudra attendre le résultat des recours, étant entendu que le groupe Lagardère, acquéreur de Vivendi Universal Publishing, s'était engagé à respecter la diversité éditoriale de chaque élément de l'ensemble qu'il avait acquis.

En réponse aux questions de M. François Trucy, M. Jean-Jacques Aillagon a fait le point de la rénovation du Grand Palais. Il a précisé que les travaux pouvaient se monter encore à 150 millions d'euros et qu'il avait pris la décision de lancer un appel d'offres européen pour trouver un opérateur privé susceptible d'exploiter les parties du bâtiment qui ne seraient pas utilisées par le Palais de la Découverte et par les Galeries nationales d'exposition. Le Grand Palais, dans ces conditions, devrait rouvrir aux environs de 2007.

Il a également signalé que le projet de musée du Quai Branly se déroulait normalement et qu'il avait pris la décision de confier à l'union centrale des arts décoratifs le soin de gérer le bâtiment dans lequel se trouve le musée des Arts africains et océaniens en vue d'en faire un musée des années 30.

Au sujet de la politique des grands établissements culturels parisiens, il a indiqué que tant le musée national d'art moderne que l'opéra de Paris devaient tirer les conséquences de leur vocation nationale et envisager des actions de coopération avec des établissements situés en région. En outre, il a déclaré que la revitalisation de la presse était un de ses gros chantiers, remarquant à cet égard que la presse française était l'une des plus chères d'Europe.

Répondant également aux questions de MM. Jacques Oudin et Jacques Baudot ainsi qu'à celles de M. Jean Arthuis, président, le ministre a insisté sur l'importance de la lecture publique et sur le rôle que les bibliothèques pouvaient jouer comme lieu de convivialité et de contact entre les générations.

Il a aussi évoqué la question d'une forme de rationalisation des équipements culturels en région, où l'on voyait trop souvent des établissements se faire concurrence, et l'aide de l'Etat perdre de son efficacité, par suite d'une certaine dispersion.

Il a souhaité que les interventions des Architectes des Bâtiments de France ne fassent pas apparaître un certain arbitraire, et marquent plus de continuité et de stabilité dans la doctrine.

Au sujet de l'Agence France Presse (AFP), il a fait savoir que cet organisme avait un rôle important à jouer qui lui serait reconnu dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens en cours de négociation.

Evoquant les positions prises par le rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits de la communication audiovisuelle, ayant regretté, dans son rapport, la timidité de l'action de l'Etat en faveur des télévisions locales, M. Jean-Jacques Aillagon a souligné que leur développement se heurtait aux hésitations et aux réserves de la presse quotidienne régionale qui redoutait que la suppression des secteurs interdits de publicité en faveur des télévisions locales ne la prive d'une bonne partie de ses ressources.

Après être revenu sur les difficultés de la presse française et avoir reconnu que le phénomène des nouveaux quotidiens gratuits risquait de déstabiliser un système structurellement fragile, le ministre a conclu en insistant à nouveau sur l'importance du maintien de la redevance audiovisuelle en qualité de ressource propre du secteur public indiquant, à cet égard, qu'il préparait un rapport sur le financement de celui-ci et qu'il avait procédé, à ce titre, au recensement de toutes les idées qui avaient pu être émises à ce sujet depuis des années.
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