Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Jacques Oudin, vice-président.
Lois de finances - Proposition de loi organique relative aux lois de finances - Examen du rapport
La commission a procédé à l'examen de la proposition de loi organique n° 226 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale, relative aux lois de finances, sur le rapport de M. Alain Lambert, président.
M. Alain Lambert, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la commission des finances réclamait une réforme de l'ordonnance depuis novembre 1997. Lui-même, comme rapporteur général, puis Philippe Marini, en avaient éprouvé les limites à l'occasion des budgets « alternatifs » proposés par le Sénat, puis de l'enquête de la commission sur l'élaboration et l'exécution du budget.
Il a également rappelé que la proposition de loi organique était considérée comme relative au Sénat, par le Conseil d'Etat, plaçant ce dernier face à ses responsabilités.
M. Alain Lambert, rapporteur, a aussi rappelé que le processus de réforme avait reçu le soutien du Président de la République, du Premier ministre et de son prédécesseur, et des Présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Il a aussi souligné que la présente proposition de réforme rapprocherait la France des pays ayant adopté les pratiques budgétaires et comptables les plus modernes.
Il a toutefois précisé que son souhait de voir réussir l'entreprise ne signifiait pas l'acceptation de n'importe quelle réforme. Le Sénat a la possibilité de marquer cette proposition d'une empreinte profonde.
M. Alain Lambert, rapporteur, a alors rappelé l'enjeu de la réforme en deux questions : voulons-nous que le produit de l'impôt prélevé sur les Français soit géré dans leur intérêt exclusif ? Voulons-nous que, pour le même impôt payé, le service rendu puisse être le meilleur possible ?
M. Alain Lambert, rapporteur, a ensuite brièvement décrit ce qu'il considère comme les principaux apports du texte adopté par l'Assemblée nationale. Du point de vue de la modernisation de la gestion publique, la proposition de loi comporte trois apports principaux :
- la fongibilité des crédits ;
- la rénovation de la comptabilité publique ;
- la modernisation de l'emploi public.
Du point de vue des prérogatives des assemblées, la proposition de loi organique contient six principaux apports :
- l'obligation de sincérité des lois de finances ;
- l'information continue du Parlement sur l'exécution budgétaire et l'institutionnalisation du débat d'orientation budgétaire ;
- le regroupement des crédits dans des missions et des programmes ;
- la possibilité, pour les parlementaires, d'amender les programmes ;
- la limitation assez forte des possibilités de remise en cause, par le Gouvernement, des objectifs votés ;
- la présentation obligatoire, annexée aux lois de finances, en sections de fonctionnement et d'investissement, du budget de l'Etat.
Le rapporteur a alors présenté les deux axes de ses propositions :
· celui de l'exhaustivité et de la lisibilité des comptes publics ;
· celui de la mise en place de mécanismes de nature à engager la réforme de l'Etat.
Sur le premier axe, le rapporteur a proposé :
- de renforcer l'universalité budgétaire, ce qui suppose de considérer que les impôts et taxes sont par nature des recettes de l'Etat et aussi de maintenir les comptes spéciaux et les budgets annexes. Les affectations de ressources ne sont pas en elles-mêmes condamnables, mais il ne faut pas que le Parlement en perde la trace. Le maintien des comptes spéciaux et budgets annexes permettra à l'Etat de faire figurer, en loi de finances, des recettes qui, en raison de leur nature, doivent faire l'objet d'une comptabilisation particulière ; le rapporteur a également proposé d'imposer des conditions à l'affection d'une recette de l'Etat à un tiers ;
- de détailler davantage la nomenclature des titres, tout en maintenant leur caractère indicatif ;
- d'évaluer les fonds de concours en loi de finances initiale ;
- d'insérer dans la loi organique un chapitre relatif aux comptes de l'Etat, et de prévoir le principe de la mise en place d'une procédure d'établissement du référentiel comptable de l'Etat, dont le détail sera renvoyé à une loi de finances, afin que toutes les parties intéressées -administrations, Parlement, professionnels du chiffre- participent à cette élaboration ;
- de reconnaître l'existence des prélèvements sur recettes, pour confirmer l'existence des recettes perçues par l'Etat pour compte d'autrui ;
- de demander la traduction de l'équilibre budgétaire en termes de comptabilité nationale. Celle-ci est en effet le langage comptable des engagements européens de la France au titre du pacte de stabilité et de croissance ;
- de créer un compte des pensions de l'Etat, qui fasse l'objet d'un vote au sein de la loi de finances ;
- de créer un compte de la dette de l'Etat retraçant le stock de la dette, ainsi que les flux de charges et de remboursement. Ce compte viendra compléter l'autorisation en loi de finances des opérations de trésorerie, et celle du financement de l'Etat. Il a également proposé d'intégrer à la loi de finances un vote sur la variation de la dette de l'Etat entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année ;
- de prévoir que la loi de règlement de l'année n - 1 devra être examinée avant la loi de finances de l'année n + 1 ;
- d'affirmer plus solennellement les nécessités de la prise en compte de la pluriannualité. Cette pluriannualité doit être admise en gestion, ce qui relève de la logique de la fongibilité et de la responsabilisation des gestionnaires : les reports de crédits doivent être encadrés, mais assouplis, à l'exception des crédits de personnel. Cette pluriannualité doit aussi être admise en termes de projections : il est indispensable que le Gouvernement associe à ses propositions des projections à moyen terme de leurs effets.
Sur le deuxième axe, le rapporteur a proposé :
- de pouvoir conférer un caractère interministériel, à la discrétion du Gouvernement, aux missions, unités de vote des crédits, qui regroupent les programmes, unités de spécialité (et d'amendements parlementaires) ;
- de créer, à côté du programme, une autre unité de spécialité, celle de dotation, regroupant des crédits ne pouvant faire l'objet d'un véritable programme, tels que les crédits pour dépenses accidentelles, ceux des pouvoirs publics, ou la provision pour majoration des salaires de la fonction publique ;
- de faire en sorte que l'architecture des missions fasse l'objet du débat d'orientation budgétaire, afin que le Parlement soit consulté, en amont, sur la future nomenclature de la loi de finances ;
- de rendre obligatoire la comptabilité analytique dans les administrations, afin d'établir le coût complet des missions de l'Etat ;
- de soumettre à un débat et à un vote pour chaque mission, plutôt que par ministère, la deuxième partie de la loi de finances (les dépenses de l'année) ;
- de voter en une seule fois le plafond du nombre d'emplois publics, détaillé par ministère ;
- enfin, d'insérer dans la loi organique un titre relatif à l'information et au contrôle. L'information associée au débat d'orientation budgétaire et aux différents projets de loi de finances sera complétée. Le chapitre relatif au contrôle reprendra pour l'essentiel le droit existant en l'érigeant au niveau organique, et en le complétant de dispositions portant sur les relations entre le Parlement et la Cour des Comptes. Il est également proposé de contraindre les administrations à répondre aux observations des parlementaires et de lever les entraves qu'elles pourraient mettre à leurs contrôles. En effet, la budgétisation orientée vers les résultats ne sera pas mise en oeuvre si un véritable contrôle et une véritable évaluation des politiques publiques et des administrations chargées de les servir ne sont pas effectués.
Un large débat s'est alors ouvert.
M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que l'important travail réalisé par le rapporteur permettait d'apporter des avancées très substantielles à la réforme de la loi organique adoptée par l'Assemblée nationale, et a indiqué qu'il souscrivait pleinement aux orientations proposées.
M. Paul Loridant a souhaité que les travaux du rapporteur aboutissent à une plus grande lisibilité du texte de la loi organique ainsi que des lois de finances. Il a souhaité connaître le sentiment du rapporteur sur la mention du pacte de stabilité européen dans la loi organique, indiquant que, pour sa part, il considérait qu'il convenait de ne pas lier les mains du Gouvernement en fonction de principes temporaires et conjoncturels.
Mme Marie-Claude Beaudeau a tout d'abord rappelé que le parti communiste avait toujours combattu l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Elle a souligné que la présente discussion permettait, pour la première fois, de remettre en cause les pratiques budgétaires actuelles. Elle a indiqué qu'elle s'associait à la remarque de M. Paul Loridant, et qu'elle avait une seconde inquiétude portant sur le rôle du Parlement dans le nouveau système. Ainsi, elle a exprimé la crainte que, le Gouvernement fixant les plafonds de crédits associés aux programmes et aux missions, le Parlement ne dispose que d'un pouvoir d'ajustement à la baisse des crédits.
M. Jean-Philippe Lachenaud a considéré que le moment était venu de réformer l'ordonnance organique de 1959. Il a approuvé les principaux objectifs poursuivis par la réforme, à savoir l'amélioration de la gestion de l'Etat, grâce au développement des instruments de prévision, de gestion et de comptabilité, et l'amélioration de l'équilibre institutionnel entre le Gouvernement et le Parlement, dans le respect du cadre constitutionnel, grâce, notamment, au renforcement des moyens de contrôle du Parlement.
Il a souligné que son soutien apporté aux travaux du rapporteur participait d'une vision à long terme des finances publiques, et qu'il ne s'agissait aucunement de viser, à travers cette réforme, un affaiblissement de la capacité du Gouvernement à piloter l'Etat.
M. Michel Charasse a félicité le rapporteur pour la qualité de ses travaux, rappelant que la réforme de l'ordonnance organique de 1959 était envisagée depuis son entrée en vigueur. Ayant eu à pratiquer ce texte en tant que parlementaire et en tant que membre du Gouvernement, il a souligné l'importance des contraintes constitutionnelles, ainsi que le contexte politique particulier, la réforme supposant qu'un accord soit trouvé entre les deux assemblées.
Il a considéré qu'il convenait d'éviter les risques d'inconstitutionnalité, et de se garder de tenter une révision de la Constitution par le biais de la loi organique relative aux lois de finances. Il a également insisté sur la nécessité de laisser au Gouvernement une capacité de pilotage de l'Etat en toutes circonstances, et a souligné que cela conduisait à maintenir le secret applicable à certaines dispositions.
Enfin, M. Michel Charasse a demandé au rapporteur s'il considérait que les dispositions de la proposition de loi organique pourraient être appliquées à une collectivité territoriale sans que cela n'en rende la gestion impossible.
M. Gérard Braun a indiqué à la commission que les premières conclusions de son étude comparative sur la réforme de l'Etat, réalisée dans 16 Etats occidentaux, mettaient en évidence le lien étroit entre la modernisation de la gestion budgétaire et la réforme de l'Etat.
M. Bernard Angels, après avoir félicité le rapporteur pour l'ampleur et la qualité du travail accompli, a souhaité, pour la réussite de la réforme, que le nombre des amendements ne cache pas autant de sources de désaccords entre le Sénat et l'Assemblée nationale. Il a rappelé que si le groupe socialiste avait toujours souhaité une réforme de l'ordonnance de 1959, il entendait poser comme préalable qu'elle se fasse dans le respect de l'esprit de la Constitution de 1958, et qu'elle laisse en particulier au Gouvernement la faculté de gouverner et d'appliquer sa politique.
M. Jacques Oudin, vice-président, a mis en exergue l'occasion exceptionnelle qui se présentait, et l'intérêt qu'il y avait à tenter de clarifier les règles de la dépense publique. Il s'est interrogé sur le calendrier prévisionnel de discussion de la proposition de loi organique.
M. Alain Lambert, rapporteur, a répondu aux différents intervenants.
Il a remercié le rapporteur général pour son soutien à la réalisation de cette oeuvre complexe.
A M. Paul Loridant, il a rappelé que cette proposition de loi organique ne constituait en aucune manière un précis de vertu budgétaire et que le Parlement resterait libre d'adopter ou de refuser le budget qu'un gouvernement lui présenterait : en ce sens, la volonté politique continuera à s'exprimer pleinement ; le progrès de démocratie consistera à être en mesure, pour la représentation nationale, d'identifier plus facilement les choix politiques proposés.
A Mme Marie-Claude Beaudeau, il a expliqué que, le caractère limitatif des crédits existait déjà et que l'Assemblée nationale avait souhaité introduire la possibilité pour un parlementaire de proposer des transferts de crédits entre programmes d'une même mission, voire la création d'un nouveau programme, le Gouvernement étant obligé, au moment du débat d'orientation budgétaire, de faire part de ses intentions en matière de nomenclature. Il a cru voir dans cette innovation un écho à ses préoccupations. Il a aussi fait observer que, s'agissant des dépenses salariales, le Parlement serait en mesure d'y voir plus clair.
A M. Jean-Philippe Lachenaud, le rapporteur a dit partager pleinement les principes qu'il a énoncés et qu'il avait essayé, dans ses propositions, de chercher à permettre d'améliorer la performance de l'Etat.
Après avoir souligné combien il avait été sensible au soin que M. Michel Charasse avait mis à éclairer ses travaux, M. Alain Lambert, rapporteur, a souhaité reprendre, dans sa formule selon laquelle respecter la Constitution « c'est peu et c'est beaucoup », la seconde proposition. Il s'est félicité du champ qu'ouvrait en effet la Constitution dans le respect du maintien des prérogatives du Gouvernement en matière de pilotage. S'agissant de l'hypothèse d'une extension, aux collectivités locales, des règles mentionnées dans la loi organique, il s'est dit convaincu que la gestion d'une collectivité locale, même encadrée de règles contraignantes, dépendait du soutien d'une majorité politique.
Il s'est félicité de l'observation de M. Gérard Braun, qui éclaire le fonctionnement de notre propre Etat et illustre combien les travaux des rapporteurs spéciaux ont convergé vers la réforme de l'ordonnance organique de 1959.
M. Alain Lambert, rapporteur, a entendu rassurer M. Bernard Angels sur le nombre d'amendements, en se réjouissant de ce qu'il n'existe pas, à l'Assemblée nationale, d'amour-propre d'auteur face à un travail absolument remarquable, qu'il est normal que la navette vienne préciser et enrichir. Il a redit sa confiance dans les chances de voir ce texte aboutir.
Il a dit partager le souci de M. Jacques Oudin, vice-président, de tendre vers une clarification des règles de la gestion publique et lui a confirmé que l'objectif, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat, était de parvenir à un achèvement des travaux le 30 juin prochain.
Enfin, concluant ce débat général, M. Alain Lambert, rapporteur, a confié aux commissaires qu'il lui semblait que cette réforme se devait d'apporter des remèdes à la crise de la représentation que connaît actuellement, à ses yeux, le pays. Il a exprimé son voeu que les Français n'aient plus l'impression que leurs représentants ne disposent pas de l'information dont ils ont besoin pour guider le pays vers l'avenir. Il a indiqué que cette réforme, en ce qu'elle pouvait contribuer à inverser cette tendance, constituait à l'évidence un enjeu de démocratie.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.
Après avoir adopté un amendement tendant à insérer une division additionnelle avant l'article premier (des lois de finances), la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant cet article tendant à définir l'objet des lois de finances.
A l'article premier, la commission a adopté un amendement visant à préciser les conditions auxquelles doivent satisfaire les affectations directes d'impositions de toute nature à des personnes autres que l'Etat et les collectivités territoriales.
A l'article 2 (les ressources budgétaires), après un débat auquel ont participé MM. Alain Lambert, rapporteur, Philippe Marini, rapporteur général, et Michel Charasse, la commission a adopté six amendements tendant globalement à :
- apporter deux précisions rédactionnelles ;
- simplifier l'énumération du 2° ;
- distinguer les revenus courants divers des revenus exceptionnels divers ;
- distinguer le produit des cessions d'actifs.
A l'article 4, la commission a adopté un amendement portant définition des charges budgétaires de l'Etat, M. Alain Lambert, rapporteur, ayant précisé à M. Philippe Marini, rapporteur général, que, si n'y figuraient pas les remboursements d'emprunts, cela signifiait que ces derniers étaient examinés en loi de finances en même temps que les opérations de trésorerie.
A l'article 5, la commission a adopté un amendement de suppression, compte tenu de la réorganisation proposée pour le texte.
A l'article 6, la commission a adopté un amendement ayant le même objet.
A l'article 7 (la budgétisation par objectifs, les missions et les programmes), elle a adopté quinze amendements tendant globalement à :
- rendre possible des regroupements interministériels de crédits ;
- introduire le concept de dotation comme nouvelle unité de spécialité -budgétaire, et en énumérer limitativement le nombre ;
- inclure parmi les dotations celles pour les crédits des pouvoirs publics, le programme particulier pour dépenses accidentelles et le programme particulier pour mesures générales de rémunération ; par cohérence, supprimer les alinéas relatifs à ces crédits ;
- coordonner la définition des missions avec l'introduction des dotations ; la discussion de cet amendement a donné lieu à un débat entre MM. Michel Charasse, Jean-Philippe Lachenaud et Alain Lambert, rapporteur ;
- après un échange de vues entre MM. Philippe Marini, rapporteur général, Alain Lambert, rapporteur, et Jacques Oudin, vice-président, préciser la rédaction de la définition des programmes pour faire apparaître les actions que les crédits des programmes financent ;
- introduire à cet article les principes de la limitativité des crédits et de leur mise à disposition aux ministres ;
- supprimer le lien entre les crédits et les plafonds d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat, après un large débat auquel ont participé MM. Jean-Philippe Lachenaud, Michel Charasse, Jacques Oudin, vice-président, et Alain Lambert, rapporteur ;
- prévoir des modifications rédactionnelles s'agissant du caractère indicatif de la présentation par titre et des dérogations aux règles de limitativité.
A l'article 8, la commission a adopté deux amendements de portée rédactionnelle.
A l'article 9, la commission a adopté un amendement tendant à réécrire le texte de cet article, afin d'y inscrire l'ensemble des dispositions relatives aux engagements par anticipation, ainsi qu'aux reports de crédits. La rédaction proposée assouplit le régime des reports de crédits en y associant des exigences d'information. La discussion de cet amendement a donné lieu à un large débat auquel ont participé MM. Michel Charasse, Denis Badré, Jean-Philippe Lachenaud et Bernard Angels.
A l'article 10 (crédits évaluatifs), la commission a adopté quatre amendements supprimant le caractère évaluatif des dépenses de pensions et d'avantages accessoires, supprimant l'imputation des crédits évaluatifs sur un programme spécifique (deux amendements), et revenant sur l'interdiction d'annuler des crédits évaluatifs en cas de détérioration de l'équilibre financier.
Elle a supprimé l'article 11 (modifications réglementaires des autorisations budgétaires), ses dispositions étant reprises à d'autres articles de la proposition de loi organique.
A l'article 12 (répartition des crédits globaux), elle a adopté deux amendements de coordination avec la création des dotations pour dépenses accidentelles, dépenses imprévisibles et mesures générales en matière de rémunérations.
A l'article 13 (virements et transferts de crédits entre programmes), la commission a adopté trois amendements, le premier précisant le régime des virements, le deuxième, celui des transferts et le troisième, de pure conséquence.
A l'article 14 (décrets d'avances), la commission a adopté quatre amendements, le premier tendant à ouvrir le champ de cette procédure à l'ensemble des crédits du budget de l'Etat, le deuxième tendant à établir un plafond des ouvertures de crédits réalisées grâce à cette procédure, le troisième et le quatrième étant rédactionnels.
A l'article 15 (annulations de crédits), la commission a adopté quatre amendements, le premier tendant à préciser le sens des annulations de crédits, à savoir la prévention de la détérioration de l'équilibre budgétaire, le deuxième visant à définir un plafond particulier des annulations régies par le présent article, le troisième de caractère rédactionnel, et le dernier, dont se sont vivement félicités MM. Philippe Marini, rapporteur général, et Denis Badré, encadrant les pratiques de mise en réserve des crédits.
A l'article 16, la commission a adopté un amendement de suppression, conséquence de la réécriture de l'article 9.
Avant l'article 17, elle a adopté un amendement renommant le chapitre III du titre Ier « des conditions d'affectation de certaines recettes ».
A l'article 17 (dérogations autorisées au principe de non-affectation de recettes), après deux interventions de MM. Jacques Oudin, vice-président, et de Jean-Philippe Lachenaud, la commission a adopté un amendement réécrivant l'article pour y inscrire les principes d'universalité et d'unité budgétaires, y prévoir la technique des prélèvements sur recettes, ainsi que les procédures d'affectation de recettes des budgets annexes, des comptes spéciaux et des procédures particulières.
A l'article 18 (procédures d'affectation de recettes au sein du budget de l'Etat), la commission a adopté quatre amendements, visant, le premier à élargir à l'ensemble du budget de l'Etat les procédures visées par l'article, le deuxième à prévoir le régime de budgétisation des fonds de concours, le troisième à supprimer les fonds de concours par assimilation et, le quatrième, à leur substituer une procédure nouvelle d'attributions de produits.
La commission a alors adopté un article additionnel après l'article 18 déterminant les règles applicables aux budgets annexes.
A l'article 19 (catégories de comptes annexes), la commission a adopté quatre amendements prévoyant l'un, une nouvelle dénomination, le terme de comptes spéciaux étant substitué à celui de comptes annexes, l'autre, le rétablissement des comptes d'affectation spéciale, le troisième, celui des comptes de commerce, le dernier le monopole de l'initiative gouvernementale en matière d'affectation de recettes à un compte spécial.
A l'article 20 (règles générales applicables aux comptes annexes), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
Après l'article 20, la commission a adopté un amendement visant à insérer un article additionnel consacré aux règles particulières applicables aux comptes d'affectation spéciale. Par coordination, la commission a alors supprimé l'article 21 (compte de gestion des participations de l'Etat).
Après l'article 21, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel consacré aux règles particulières applicables aux comptes de commerce. Par coordination, elle a alors supprimé l'article 22 relatif au compte de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat.
A l'article 23, la commission a adopté quatre amendements de précision rédactionnelle.
A l'article 24, la commission a adopté cinq amendements, les deux premiers et le dernier, à caractère rédactionnel, le troisième et le quatrième tendant à entourer de plus de transparence les conditions de la gestion des avances de l'Etat.
Avant l'article 25, elle a adopté un amendement renommant le chapitre IV du titre Ier « des ressources et des charges de trésorerie ».
A l'article 25 (définition des ressources et des charges de trésorerie), elle a adopté cinq amendements précisant ou modernisant la rédaction, ou tenant compte des déplacements de dispositions.
A l'article 26, la commission a adopté quatre amendements visant globalement à préciser et à simplifier la rédaction du texte ainsi qu'à dispenser les établissements publics nationaux de l'obligation de dépôt de leurs disponibilités auprès de l'Etat.
Après l'article 26, la commission a adopté six amendements tendant, d'une part, à créer un chapitre V intitulé « Des comptes de l'Etat » et, d'autre part, à y inscrire cinq articles comportant l'ensemble des dispositions relatives à la comptabilité de l'Etat. Ces articles reprennent les dispositions comptables figurant dans le texte de l'Assemblée nationale, en y ajoutant notamment l'obligation, pour les services de l'Etat, de mettre en oeuvre une comptabilité destinée à analyser les coûts de leurs actions, ainsi que les modalités d'élaboration du référentiel comptable de l'Etat.
A l'article 27, la commission a adopté un amendement de portée rédactionnelle.
A l'article 28, la commission a adopté quatre amendements de portée rédactionnelle.
A l'article 29, la commission a adopté un amendement de suppression, les dispositions de cet article étant inscrites dans le chapitre dédié aux comptes de l'Etat.
A l'article 31 (le contenu des lois de finances), elle a adopté treize amendements tendant globalement à :
- simplifier la rédaction des 3° et 4° du I ;
- prévoir en première partie l'évaluation et la fixation du régime de chaque prélèvement sur recettes ;
- tenir compte en première et deuxième parties de la réintroduction des budgets annexes et des comptes spéciaux, ainsi que de la création des dotations ;
- supprimer le vote, en première partie, sur le plafond global des autorisations d'emplois et, en deuxième partie, sur le plafond par ministère de ces autorisations ; les remplacer par un vote en deuxième partie d'un tableau global reprenant les plafonds d'autorisations d'emplois de chaque ministère ;
- introduire le vote sur le plafond de variation, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an ; la discussion de cet amendement a donné lieu à des interventions de MM. Yann Gaillard et Jean-Philippe Lachenaud, indiquant qu'ils en partageaient totalement l'inspiration ;
- fusionner l'autorisation d'émission des emprunts et l'évaluation des opérations de trésorerie ;
- supprimer, après une intervention de M. Yann Gaillard, le vote des crédits par ministère pour ne retenir que le vote par mission ;
- préciser la rédaction sur les autorisations de reprises de dette par l'Etat et sur les dispositions facultatives de deuxième partie affectant les charges budgétaires de l'Etat ;
- prévoir de faire figurer en deuxième partie les dispositions comptables relevant de la loi de finances.
A l'article 32 (contenu des lois de finances rectificatives), la commission a adopté trois amendements de précision ou de coordination.
A l'article 34, la commission a adopté douze amendements tendant à améliorer la rédaction de cet article, à supprimer la définition du mode de construction du résultat budgétaire, à permettre au Parlement de voter les opérations de trésorerie exécutées, à introduire de manière explicite les notions de comptes de résultat et de bilan et à tenir compte du maintien des comptes spéciaux.
Après avoir tiré les conséquences d'une suggestion rédactionnelle de M. Jean-Philippe Lachenaud, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 34 qui prévoit les conditions de ratification par le Parlement des modifications apportées aux crédits par voie administrative.
Elle a supprimé l'article 35 (préparation des projets de loi de finances).
A l'article 38, la commission a adopté un amendement de suppression, les dispositions de cet article étant insérées dans le titre relatif à l'information et au contrôle du Parlement.
A l'article 39 (dépôt du projet de loi de finances de l'année et de ses annexes), elle a adopté deux amendements rédactionnels.
A l'article 40, la commission a adopté un amendement de suppression, les dispositions de cet article étant insérées dans le titre relatif à l'information et au contrôle du Parlement.
Elle a supprimé l'article 41 (délais de vote du projet de loi de finances de l'année et du projet de loi de finances rectificative) pour en proposer le rétablissement dans le chapitre relatif aux dispositions communes.
A l'article 43 (conditions de vote des recettes, des dépenses et des plafonds des autorisations d'emplois) et après les interventions de MM. Gérard Braun et Yann Gaillard, la commission a adopté quatre amendements prévoyant :
- un vote sur les recettes budgétaires et un vote sur les ressources de trésorerie ;
- un vote des crédits par mission ;
- un vote unique sur les plafonds des autorisations d'emplois ;
- un vote des crédits ou des déficits des budgets annexes et des comptes spéciaux par budget annexe ou par catégorie de comptes spéciaux.
A l'article 44 (répartition des crédits ouverts par les lois de finances), elle a adopté deux amendements de coordination.
A l'article 45 (procédures d'urgence), elle a adopté un amendement de coordination et un amendement modifiant les modalités de calcul des services votés.
A l'article 46, la commission a adopté un amendement de suppression, les dispositions de cet article étant insérées dans le titre relatif à l'information et au contrôle du Parlement.
A l'article 47 (délai de dépôt du projet de loi de règlement), outre un amendement de coordination, la commission a adopté un amendement reportant du 1er au 15 juin la date limite de dépôt du projet de loi de règlement de l'année précédente.
Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel avant l'article 48 déterminant les délais de vote des projets de loi de finances et étendant aux projets de loi de règlement les délais fixés par l'article 47 de la Constitution.
A l'article 48, elle a adopté, après une intervention de M. Jean-Philippe Lachenaud, un amendement de suppression de la première phrase du premier alinéa et de coordination avec la création de la dotation, et un amendement restreignant aux articles 7, 19, 31 et 33 l'irrecevabilité de droit opposable aux amendements déposés sur tous projets ou propositions de loi.
Après avoir inséré deux divisions additionnelles après l'article 48 consacrées à l'information et au contrôle du Parlement, mentions jugées indispensables par M. Alain Lambert, rapporteur, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un premier article additionnel après l'article 48 consacré au rapport d'orientation budgétaire, le rapporteur ayant indiqué à M. Bernard Angels, vice-président, que ce rapport devrait être remis au cours du deuxième trimestre de l'année calendaire.
Puis la commission a adopté sept autres amendements portant articles additionnels après l'article 48 :
- le premier, relatif au régime des questionnaires budgétaires ;
- le deuxième, relatif au contenu du rapport économique, social et financier joint au projet de loi de finances de l'année ;
- le troisième visant à introduire un article additionnel reprenant les dispositions de l'article 38 de la proposition adoptée par l'Assemblée nationale ;
- le quatrième visant à introduire un article additionnel reprenant les dispositions de l'article 40 de la proposition adoptée par l'Assemblée nationale ;
- le cinquième visant à introduire un article additionnel reprenant les dispositions de l'article 46 de la proposition adoptée par l'Assemblée nationale ;
- le sixième élargissant à toutes les lois de finances l'obligation d'évaluer l'incidence financière de leurs dispositions ;
- le septième portant sur le régime de publication des actes administratifs prévus par la loi organique.
Après avoir inséré une division additionnelle, consacrée au contrôle, la commission a adopté quatre amendements portant articles additionnels :
- le premier, précisant les missions et prérogatives de contrôle des commissions des finances ;
- le deuxième, récapitulant certains aspects de la mission d'assistance au Parlement confiée à la Cour des comptes ;
- le troisième, instaurant une procédure de cessation d'entrave aux missions de contrôle et d'évaluation ;
- le quatrième, dont se sont félicités MM. Bernard Angels, vice-président, Yann Gaillard et Jean-Philippe Lachenaud, prévoyant les suites données par le Gouvernement aux observations notifiées après les contrôles des commissions des finances.
A l'article 51, la commission a adopté trois amendements de portée rédactionnelle.
A l'article 52 (dispositions transitoires relatives aux taxes parafiscales), la commission a adopté un amendement tendant à allonger la phase transitoire d'une année, afin de permettre aux professionnels concernés de mettre en place, dans des conditions satisfaisantes, un nouveau système de financement.
A l'article 53 (application anticipée de la réduction du délai de dépôt du projet de loi de règlement et de la certification des comptes de l'Etat), elle a adopté un amendement de coordination.
A l'article 54 (entrée en vigueur anticipée de certaines dispositions de la loi organique), elle a adopté un amendement de coordination étendant la mise en vigueur anticipée aux dispositions relatives au contrôle.
Enfin, à l'article 57 (décrets d'application de la loi organique), elle a adopté un amendement tendant à supprimer le dernier alinéa.
A l'issue de cet examen, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter la proposition de loi organique ainsi modifiée.
Mercredi 30 mai 2001
- Présidence de M. Alain Lambert, président.
Etude comparative sur la réforme de l'Etat à l'étranger - Communication
La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Gérard Braun, rapporteur spécial des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, sur une étude comparative portant sur la réforme de l'Etat à l'étranger.
M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a indiqué que l'examen très prochain, par le Sénat, de la proposition de loi organique relative aux lois de finances s'inscrivait dans un cadre plus général, celui de la modernisation de la gestion administrative, et a ajouté que la rénovation de la procédure budgétaire devait constituer le point de départ d'un vaste mouvement de réformes en France, « un préalable à la réforme de l'Etat » selon l'expression du président Alain Lambert. Il a considéré que la réforme de l'Etat, en France, était traitée de façon paradoxale : promue priorité de gouvernements successifs, dont l'actuel, elle fait régulièrement l'objet d'ouvrages et de rapports extrêmement nombreux, et bénéficie de structures institutionnelles ad hoc, tandis que des comités interministériels, réunis régulièrement, annoncent des priorités et des mesures ambitieuses. Il a pourtant regretté qu'aucune cohérence d'ensemble n'apparaisse, le gouvernement se contentant, soit d'annoncer des mesures qui, certes, ne sont pas négligeables, mais qui présentent un caractère essentiellement symbolique, par exemple, la suppression de la fiche individuelle d'état civil, soit d'afficher des axes qui restent abscons et dont nos concitoyens ne voient pas les conséquences pratiques. Il a estimé que la réforme de l'Etat, en France, butait sur le poids de la fonction publique - un quart de la population active et plus de 40 % du budget général -, sur l'interventionnisme grandissant de la sphère publique, comme l'illustrent les emplois-jeunes ou les 35 heures, sur des comportements syndicaux parfois archaïques, mais aussi sur une absence évidente de volonté politique de la part du gouvernement.
M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a affirmé que la réforme de l'Etat est possible, notamment au regard de la situation qui peut être observée dans de nombreux pays d'un développement comparable à celui de la France. Il a en effet souhaité mener une étude comparative sur la réforme de l'Etat dans 21 pays étrangers, dont il ressort que la France prend un retard qui n'est pas sans susciter d'inquiétude. Il a insisté sur la difficulté à manier les comparaisons internationales, et a essayé d'éviter de simplifier une situation qui opposerait, d'un côté, une France dont l'administration serait immobile et sclérosée, et, de l'autre, des pays étrangers où la réforme de l'Etat serait rapide, facile à entreprendre et quasiment aboutie. Ces pays en sont à un stade différent de leur processus de réforme, les freins au changement existent partout, tandis que l'administration française recèle des capacités d'adaptation et d'évolution. Il n'en reste pas moins vrai que, selon le rapporteur, la quasi-totalité des exemples étrangers montre l'existence d'une nette corrélation entre la réduction du format et des missions de l'Etat et une réforme de celui-ci susceptible d'obtenir quelque succès significatif.
Il a observé que la réforme de l'Etat, dans de très nombreux pays, avait constitué une nécessité consensuelle plus souvent qu'un choix politique partisan. En effet, la plupart des pays industrialisés a mis en oeuvre des réformes touchant à l'organisation de leur administration ou de leur fonction publique, suite à une crise économique ayant entraîné une forte augmentation du chômage et un net déséquilibre de leurs finances publiques. Plus rarement, la réforme de l'Etat a fait partie, en tant que telle, du programme électoral d'une formation politique accédant au pouvoir. En fait, elle s'est souvent imposée comme une solution rendue nécessaire par de graves difficultés économiques et sociales, plus qu'elle ne résultait d'un choix politique délibéré, et a été conduite de manière généralement pragmatique par des gouvernements confrontés à une situation critique de laquelle ils étaient bien décidés à sortir.
M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a ensuite illustré ses propos par quelques cas. Les réformes ont pu être décidées pour sortir le pays de la crise, comme en Italie, confrontée à une crise politique, sociale, financière, et même morale, et inquiète de pouvoir se retrouver au ban de l'Union économique et monétaire, interdite de monnaie unique en raison de mauvaises performances économiques ; c'est aussi le cas de la Grèce. Une situation budgétaire dégradée a également pu être à l'origine des réformes, comme au Canada ou en Nouvelle-Zélande. La volonté d'alléger le poids d'une bureaucratie inefficace, peu démocratique, corrompue, et même perçue comme paralysante, comme celle du Japon, a déclenché la réforme administrative. Des pays comme la Suède ou le Danemark présentent des cas intéressants, car les réformes y ont été introduites de façon à préserver l'essentiel de la spécificité de ces Etats-providence et de conserver les fondements de leur modèle social. Aux Etats-Unis, la réforme de l'Etat fédéral, engagée au cours du premier mandat du Président Clinton, est née de la dégradation de l'image de l'administration dans l'opinion. Des pays comme la Finlande et les Pays-Bas ont été animés de la volonté d'améliorer l'efficacité et la productivité des interventions étatiques.
Il a précisé que le Royaume-Uni avait été le seul pays, sous l'impulsion des conservateurs du gouvernement Thatcher, à donner un contenu clairement idéologique aux profondes réformes qu'il avait entreprises, même s'il convenait de faire la part des choses entre le programme affiché et les mesures effectivement réalisées, et si ce caractère partisan s'était nettement estompé au fil des ans. La Nouvelle-Zélande se trouve dans une situation assez proche, bien qu'il soit difficile de pousser trop loin la comparaison avec ce pays « neuf ». Il convient également de faire un sort à part à la Belgique qui n'a pas su améliorer le fonctionnement de son administration sans redéfinir au préalable les termes de son contrat social : pour trouver une solution à ses problèmes séculaires de communautés linguistiques, ce pays a procédé à une révision constitutionnelle le transformant en Etat fédéral, ayant entraîné de nombreuses modifications de son organisation administrative. En outre, les conséquences désastreuses de « l'affaire Dutroux » ont conduit le gouvernement, en lançant le plan Copernic, à moderniser l'administration fédérale, totalement discréditée aux yeux de l'opinion publique.
M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a insisté sur le fait que, dans l'ensemble, la réforme de l'Etat avait bénéficié, dans la quasi-totalité des pays étudiés, d'un consensus relativement large. Les réformes entreprises, en effet, ont été globalement approuvées, et ont même souvent fait l'objet d'un accord transpartisan. Cette situation peut tenir aux traditions politiques nationales, comme en Finlande, en Suède ou au Canada. Les réformes ont également été bien accueillies dans des pays, comme les Etats-Unis, où la tradition de service-client est bien ancrée. Le consensus a aussi pu apparaître au regard de l'urgence de la situation et de la lassitude que les défaillances de l'Etat ont fait naître dans la population, en Italie ou au Japon par exemple. Enfin, la conflictualité, qui a pu être relativement importante dans certains pays, s'est depuis lors considérablement réduite : c'est le cas, notamment, du Royaume-Uni et de la Nouvelle-Zélande. Des sondages effectués dans les pays considérés montrent ainsi une opinion publique généralement favorable ; a contrario le jugement porté sur les services publics par la population de pays ayant tardé à introduire des réformes, comme l'Espagne ou la Grèce, est négatif.
Le rapporteur spécial a également souligné la continuité dans la mise en oeuvre des réformes, par-delà les alternances politiques, et a noté que - ironie de l'histoire - les réformes les plus profondes avaient souvent été engagées par des gouvernements orientés à gauche, comme en Australie ou en Nouvelle-Zélande, les organisations syndicales étant généralement parties prenantes de ces évolutions.
Après avoir présenté le contexte général de la réforme de l'Etat à l'étranger, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, en est venu à son contenu.
Il a indiqué que la première orientation avait trait à la modernisation de la gestion publique, et qu'elle visait à apprécier les résultats obtenus par les administrations et services publics. Il a précisé que, en matière de gestion par la performance, les situations étaient diverses. Dans certains pays, les réformes sont en cours, par exemple aux Pays-Bas, en Finlande, ou au Danemark, ces derniers ayant adopté une démarche le plus souvent pragmatique et expérimentale ; dans d'autres, comme l'Allemagne ou l'Italie, l'application des réformes a pris du retard, notamment en raison de l'inachèvement d'opérations préalables telles que la modification des règles comptables ; d'autres encore, comme l'Espagne, poursuivaient surtout un objectif de démocratisation de leurs procédures budgétaires, grâce à l'amélioration de la transparence. En revanche, certains pays sont extrêmement avancés, notamment en matière d'établissement d'une comptabilité d'exercice : c'est le cas de la Nouvelle-Zélande, pays qui est sans doute allé le plus loin dans cette voie, de la Suède, ou du Royaume-Uni. D'autres sont parvenus à élaborer des indicateurs de résultats pertinents destinés à améliorer l'information financière : c'est le cas des Etats-Unis, du Canada ou de l'Australie.
M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a toutefois estimé que, quel que soit l'état d'avancement de ces différents Etats, la tendance générale était la même et qu'il s'agissait de mettre en place des budgets axés non plus seulement sur les moyens, comme l'est l'ordonnance organique de 1959 en France, mais surtout sur des objectifs qu'il s'agit d'évaluer. Il a ajouté que de nouvelles méthodes comptables devaient doter ces Etats d'une comptabilité d'exercice donnant une image beaucoup plus précise et sincère de la réalité de leur situation budgétaire et financière. Il a rappelé que ces réformes s'étaient souvent traduites par l'adoption de méthodes proches de celles qui existent dans le secteur privé, l'accent ayant été porté, en raison de la rareté de la ressource publique, sur l'efficacité, la recherche du moindre coût et une allocation optimale des ressources, visant à réduire le poids des dépenses publiques en rationalisant leur utilisation. En Nouvelle-Zélande, au Royaume-Uni, aux Etats-Unis, et au Canada, le secteur public est quasiment géré comme une entreprise privée. La Suède ou la Finlande, tout en poursuivant les mêmes objectifs et sans renier leur culture sociale-démocrate, ont en revanche adopté une démarche plus pragmatique, reposant sur des expérimentations.
M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a ensuite présenté le deuxième volet de la réforme de l'Etat, concernant les transformations, parfois importantes, qu'a subies la fonction publique.
Il a indiqué que, dans de très nombreux pays, la gestion des ressources humaines dans la fonction publique avait été dynamisée, grâce à un assouplissement des dispositions statutaires applicables aux fonctionnaires et agents publics. Le statut de ces derniers a été généralement aligné sur le droit du travail auquel sont soumis les salariés du secteur privé : c'est le cas aux Pays-Bas, en Suède, en Finlande, en Italie, qui a procédé en une période très brève à une « privatisation » et à une « contractualisation » de l'emploi public, ou encore en Suisse, où le statut de la fonction publique a purement et simplement été abrogé, avec l'accord des syndicats. D'autres pays ont introduit de plus grandes possibilités de rémunération au mérite pour les agents publics, comme l'Allemagne, la Belgique ou le Japon. Il a ajouté que la haute fonction publique avait fait l'objet d'un intérêt spécifique aux Pays-Bas, en Suède, au Danemark, au Japon, ou en Belgique, où les cabinets ministériels ont été récemment supprimés. Le plus souvent, ces responsables administratifs ont bénéficié d'une plus grande autonomie de gestion, ont été mis en concurrence entre eux, voire avec des cadres du secteur privé, ou ont dû rendre régulièrement compte de leur gestion et de leur capacité à atteindre les objectifs initialement fixés.
Le rapporteur a insisté sur le fait que, d'une manière générale, beaucoup de pays avaient cherché à sensibiliser davantage leurs fonctionnaires aux résultats de l'administration, la responsabilisation accrue des fonctionnaires s'étant traduite par un attachement à la recherche de l'efficacité, comme au Royaume-Uni, en Norvège, en Belgique, en Nouvelle-Zélande, et par le développement de la rémunération au mérite, comme en Suède, en Italie, ou au Danemark. Il s'agissait également, pour tous ces pays, de rendre la fonction publique plus attractive, dans un contexte marqué par de profondes évolutions démographiques et par une amélioration de la situation du marché du travail favorable au secteur privé.
Puis M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a considéré que la réforme de l'Etat se mesurait aussi à la simplification et à la modernisation des structures administratives.
Il a indiqué que cette orientation avait été facilitée, et parfois permise, par des systèmes administratifs reposant sur des agences. Ces dernières, grâce à une plus grande autonomie de gestion et à leur contribution à une meilleure connaissance de l'action administrative, visent notamment à distinguer plus nettement, d'une part, la définition et l'évaluation des politiques publiques, qui relèvent du pouvoir politique, et, d'autre part, leur mise en oeuvre par l'administration. La rénovation du cadre comptable a du reste souvent été effectuée au sein des agences.
Il a observé que le système des agences avait été adopté par des pays aux traditions politiques très différentes : dans des pays marqués par la culture libérale, comme le Royaume-Uni, les Etats-Unis, ou les Pays-Bas, mais aussi dans des pays de tradition sociale-démocrate, la Norvège, la Finlande, où les agences sont même très puissantes, la Suède, ou le Danemark. Indiquant que le second axe de cette politique avait consisté à rapprocher l'administration de l'usager, il a noté que l'amélioration de la qualité du service avait été privilégiée, et qu'elle s'était traduite, concrètement, par la réforme des administrations centrales, comme en Italie, en Belgique, ou au Japon, et par la simplification des démarches administratives, au Royaume-Uni, en Italie, en Norvège, en Suède, aux Etats-Unis par exemple. Puis il a souligné l'importance de l'administration électronique, aux Pays-Bas, en Norvège, en Nouvelle-Zélande ou aux Etats-Unis, Internet devant notamment permettre d'accroître les gains de productivité des services publics, de télécharger des formulaires administratifs, voire d'enregistrer directement des informations depuis le domicile.
En conclusion, M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a souhaité mettre en évidence deux éléments importants :
- la réforme de l'Etat est possible, tant que les gouvernements font preuve de volonté politique et de pédagogie auprès des partenaires sociaux et de l'opinion publique ;
- le gouvernement français se montrerait particulièrement inspiré de tirer les conclusions des expériences étrangères qui, si elles tiennent évidemment compte de leurs spécificités nationales, n'en comportent pas moins des axes de réforme à méditer.
Un large débat s'est ensuite engagé.
M. Jacques Oudin a estimé que la réflexion sur la réforme de l'Etat ne pouvait être séparée de l'examen prochain de la proposition de loi organique relative aux lois de finances. La communication du rapporteur a suscité de sa part plusieurs observations. La sphère publique en France dépense beaucoup, comme le montre un niveau de prélèvements obligatoires très élevé et de plus en plus mal supporté par la population, avec une efficacité parfois limitée. Il a ensuite rappelé que de nombreux travaux avaient montré que l'importance de ces prélèvements obligatoires s'accompagnait d'un niveau de service souvent moindre que dans de nombreux pays étrangers, ce qui pose la question de l'efficacité de notre système de gestion publique. Il a ensuite relevé que la quasi-totalité de nos voisins avait manifesté la volonté politique de mettre en oeuvre des mesures parfois draconiennes. Il a surtout insisté sur l'extrême difficulté à mesurer l'efficacité de la sphère publique en France, la rationalisation des choix budgétaires (RCB) dans les années 1970 ayant échoué sur l'insuffisance des informations relatives aux administrations publiques. Les grands axes de la réforme de l'ordonnance organique de 1959 rappellent cette expérience : il a dès lors déploré qu'en trente ans, la France n'ait pas avancé sur ce sujet, tout en constatant qu'elle avait en revanche recruté toujours plus de fonctionnaires et accru considérablement le niveau de ses dépenses publiques. Il a toutefois salué l'amélioration de l'information relative aux dépenses sociales.
M. René Trégouët a souhaité obtenir des informations sur l'évolution de l'emploi public en Italie.
M. Maurice Blin, déplorant la lenteur des réformes de l'administration ainsi que le désintérêt pour les résultats de son action, a voulu connaître les principales critiques adressées aux administrations des Etats étudiés. Il a également regretté le caractère tabou de la réforme de la fonction publique en France, notant que très peu de responsables politiques prenaient des engagements sur ce sujet. Il s'est lui-même interrogé sur la pertinence de l'existence de l'emploi à vie.
M. Michel Charasse a noté que la réforme de l'Etat était en France un très vieux débat, remontant au moins au début du XXe siècle, tout comme le thème de la réforme fiscale. Il a constaté, pour le regretter, que l'Etat ne faisait l'objet de réformes qu'en cas de crises graves, comme au lendemain des deux guerres mondiales ou comme en 1958. Il a toutefois souligné l'existence de l'exception constituée par la décentralisation en 1981-1982, tout en considérant que cette réforme concernait les relations à l'intérieur des pouvoirs publics et non les relations entre l'Etat et les citoyens. Il a dès lors estimé qu'il était indispensable de prendre l'opinion publique à témoin pour réussir la réforme de l'Etat, et a cité l'exemple, a contrario, de la réforme avortée du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a également insisté sur la nécessité d'un consensus politique minimal, relevant qu'il n'existait pas en France aujourd'hui. Il s'est dès lors interrogé sur les conséquences d'une réforme de l'Etat « rampante » qui serait imposée à notre pays de l'extérieur, c'est-à-dire sous la contrainte communautaire.
M. Alain Lambert, président, a observé que l'ensemble des contrôles effectués par les rapporteurs spéciaux de la commission des finances convergeaient dans leurs conclusions, souhaitant que la France se dote d'instruments de gestion administrative plus performants. Il a voulu savoir si la réforme de l'Etat conduite à l'étranger devait nécessairement passer par une réforme de la procédure budgétaire. Puis, il s'est interrogé sur les réactions des organisations syndicales.
M. Gérard Braun, rapporteur spécial, a estimé que l'argent public était trop souvent mal dépensé en France, et qu'il était indispensable d'améliorer l'emploi des dotations budgétaires. Il a indiqué que la réforme de l'Etat devait être conduite sur la base d'un triptyque réunissant la volonté politique, insuffisante en France à ses yeux sur ce point, la sensibilisation auprès de l'opinion publique et un réel dialogue social avec les organisations syndicales qui doivent être parties prenantes au processus de réforme. Il a confirmé que, dans les pays qu'il avait observés, la réforme de l'Etat avait nécessité une réforme des procédures budgétaires. Il a ajouté que la haute fonction publique devait faire l'objet d'un intérêt spécifique. Il a indiqué que, d'une manière générale, la réforme de l'Etat était plus avancée dans les pays étrangers étudiés qu'en France, mais que les événements porteurs de ces réformes étaient extrêmement différents selon les pays : la crise politique, économique et sociale en Italie, la nécessité de rétablir l'équilibre des finances publiques en Australie ou au Canada, la prise de conscience d'une administration indifférente, inefficace et corrompue en Belgique ou au Japon... Seuls, les pays scandinaves n'ont pas été confrontés à une crise aussi grave, la réforme de l'Etat ayant été engagée afin de préserver les spécificités de leur modèle social d'Etat-providence. Il a indiqué que la privatisation et la contractualisation de l'emploi public en Italie avaient abouti, avec l'agrément des organisations syndicales, à la suppression du statut général de la fonction publique, les fonctionnaires étant désormais soumis au droit du travail applicable aux salariés du secteur privé. Enfin, il a conclu sur la nécessité d'engager la réforme de l'Etat de manière pragmatique et progressive, la Nouvelle-Zélande étant le seul pays à avoir réformé en profondeur son Etat avec rapidité.
La commission a alors donné acte au rapporteur des conclusions de sa communication et a décidé d'autoriser leur publication sous la forme d'un rapport d'information.
Mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier - Examen des amendements
Puis la commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 301 (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur.
A l'article premier (régime juridique de l'ingénierie publique), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 70, 71 et 72 de M. Daniel Eckenspieller, demandant à l'auteur de se rallier à ses amendements n°s 24 et 26, et aux amendements n°s 57, 58, 59 et 60 de M. Georges Othily. Elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 61 de M. Georges Othily et a souhaité que M. Daniel Eckenspieller retire l'amendement n° 81 à son profit. La commission a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 83 de M. Thierry Foucaud, à l'amendement n° 126 de M. Jean-Paul Amoudry et à l'amendement n° 82 de M. Daniel Eckenspieller.
A l'article 2 (unification des contentieux relatifs aux marchés publics), et sur proposition de M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 133 de M. Paul Loridant. Elle a ensuite donné un avis favorable à l'amendement n° 73 de M. Bernard Murat. Elle a estimé que les amendements n°s 127 de M. Jean-Paul Amoudry, 74 et 75 de M. Bernard Murat, 62 de M. Georges Othily seraient satisfaits par l'adoption de l'amendement n° 73.
A l'article 3 (définition de la délégation de services publics), et sur proposition de M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois, la commission a émis un avis favorable aux amendements n°s 128 de M. Jean-Paul Amoudry, 2 et 3 de M. Pierre Jarlier et 122 de M. Bernard Angels.
Après l'article 3, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 129 de M. Pierre Jarlier, identique à son propre amendement n° 30.
A l'article 4 (aménagement du régime de la sous-traitance), la commission a émis un avis favorable aux amendements n°s 4, 5, 6 et 7 de M. Pierre Jarlier au nom de la commission des lois.
Avant l'article 4 bis, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 8 de M. Pierre Jarlier au nom de la commission des lois.
A l'article 4 bis (déclaration des sous-traitants auxquels le soumissionnaire à un marché envisage de recourir), la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 9 de M. Pierre Jarlier au nom de la commission des lois.
A l'article 5 (extension du régime de publicité et de mise en concurrence de certains contrats), la commission a émis un avis favorable aux amendements n° 10 de M. Pierre Jarlier au nom de la commission des lois et, sur proposition de M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois, à l'amendement n° 65 de M. Yves Fréville.
Après l'article 5, la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 84, 85, 86 et 88 de M. Thierry Foucaud. Elle a, en revanche, souhaité connaître l'avis du Gouvernement au sujet de l'amendement n° 87 de M. Thierry Foucaud, auquel elle s'est déclarée favorable.
Après l'article 5 bis, la commission a émis un avis favorable aux amendements n°s 123 et 124 de M. Bernard Angels et à l'amendement n° 141 de M. Jean-Pierre Raffarin.
A l'article 5 ter (quart réservataire aux bénéfices des sociétés coopératives et des associations), la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 11 de M. Pierre Jarlier au nom de la commission des lois.
Après l'article 5 ter, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 76 de M. Jean-Pierre Schosteck et un avis défavorable à l'amendement n° 77 du même auteur.
Sur un souhait de M. Michel Charasse, la commission a demandé au rapporteur, à l'occasion de la discussion en séance publique, de s'étonner auprès de la ministre de ce que le nouveau code des marchés publics, dont l'entrée en vigueur est pourtant prévue au 8 septembre 2001, n'ait toujours pas donné lieu à l'envoi d'une circulaire explicative aux maires.
Avant l'article 6, la commission a émis un avis défavorable sur les amendements n°s 89 à 95 de M. Thierry Foucaud portant articles additionnels avant l'article 6.
A l'article 6 (définition du cadre juridique des relations des banques avec leurs clients), elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 96 à 106 de M. Thierry Foucaud. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 107 de M. Thierry Foucaud et a émis un avis favorable à l'amendement n° 139 de M. Bernard Angels sous réserve de rectification.
Après l'article 6, la commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 108 à 111 de M. Thierry Foucaud.
A l'article 7 (aménagement du régime des frais et des pénalités libératoires relatifs aux chèques sans provision), elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 112 et 113 de M. Thierry Foucaud.
Avant l'article 9 relatif à la protection de l'euro contre le faux monnayage et à l'adaptation du droit sur le blanchiment lors du passage à l'euro, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 114 de M. Thierry Foucaud.
A l'article 9, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 12 de M. Pierre Jarlier au nom de la commission des lois.
Après l'article 10 relatif à la collecte d'informations sur la contrefaçon de l'euro, la commission a donné un avis favorable aux amendements n°s 63 de M. Joël Bourdin et 68 de M. Denis Badré, sous réserve de modifications, et un avis favorable aux amendements n°s 66 et 67 de M. Denis Badré.
Elle a estimé que l'amendement n° 116 de M. Thierry Foucaud était satisfait par le droit existant et a décidé de solliciter l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 115 de M. Thierry Foucaud.
A l'article 11 (refonte du statut de la compagnie nationale du Rhône), après une présentation de M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, la commission a donné un avis favorable aux amendements n°s 13 et 14 de la commission des affaires économiques. Elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 117, 118 et 119 présentés par M. Pierre Lefèbvre et des membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a ensuite demandé le retrait des amendements n°s 15, 16 et 17 de la commission des affaires économiques au profit des amendements n°s 44, 45 et 46 adoptés par la commission des finances et ayant le même objet.
A l'article 12 (déclassement des biens immobiliers du domaine public de La Poste), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 120 de M. Pierre Lefèbvre. Elle a également décidé de demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 125 de M. Michel Charasse, tendant à soumettre à enquête publique le déclassement du domaine public des biens immobiliers de La Poste, lorsque les collectivités territoriales concernées y voient des objections.
Après l'article 12, la commission a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 132 portant article additionnel après l'article 12, présenté par M. Bernard Angels et les membres du groupe socialiste.
A l'article 13 (incitation à la construction de logements sociaux), après les interventions de M. Philippe Marini, rapporteur, de M. Gérard Larcher, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, et de M. Bernard Angels, la commission a décidé de demander le retrait de l'amendement n° 130 de M. Denis Badré et des membres du groupe de l'union centriste, et des amendements n°s 18, 19, et 20 de la commission des affaires économiques, au profit d'un ralliement à l'amendement n° 78 de M. Louis Althapé et des membres du groupe du rassemblement pour la République. La commission a également autorisé M. Philippe Marini à retirer son amendement de suppression n° 48, en séance, au profit de l'amendement n° 78.
Après l'article 13, la commission a adopté un amendement présenté par M. Philippe Marini, rapporteur, visant à interdire la révision des loyers des baux commerciaux pour les locaux à usage de bureaux et les locaux commerciaux de plus de 1.000 m², et pour les locaux de stockage de plus de 5.000 m², sauf décision contraire des parties. Puis elle a émis un avis favorable aux amendements n°s 135, 136, 137 et 138 de M. Jacques Valade.
A l'article 14 (mesures d'harmonisation dans la perspective de la constitution d'un marché financier européen unifié), la commission a souhaité le retrait des amendements n°s 1 rectifié de M. Philippe Darniche et 121 de M. Thierry Foucaud. La commission a également adopté un amendement relatif aux pouvoirs du Conseil des marchés financiers. Elle a ensuite émis un avis favorable à l'amendement n° 140 de M. Claude Lise.
Après l'article 14, elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 69 de M. Jean Huchon, relatif aux conditions d'ouverture dans les départements d'outre-mer de magasins à dominante alimentaire.
A l'article 15 (exception à la règle de la mise en réserve pour les sociétés locales d'épargne), la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 21 de M. Joël Bourdin.
Après l'article 15, la commission a adopté un amendement corrigeant une erreur de codification dans le code de commerce. Elle a ensuite donné un avis favorable aux amendements n°s 22 rectifié de M. Joël Bourdin et 64 de M. Gaston Flosse. Elle a, d'autre part, décidé de demander l'avis du Gouvernement, avant de s'en remettre à la sagesse du Sénat, au sujet des amendements n°s 79 et 80 de M. Jean-François Le Grand, proposant une enquête publique et une étude d'impact préalables à l'implantation d'éoliennes de plus de douze mètres de haut. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 131 du Gouvernement.
La commission a enfin adopté l'amendement n° 134 présenté par M. Paul Loridant, visant à un aménagement du régime des obligations foncières.
Nomination d'un rapporteur
Enfin, la commission a nommé M. Jacques Chaumont, rapporteur sur le projet de loi n° 312 rectifié (2000-2001), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant l'approbation du protocole modifiant la convention du 23 juillet 1990 relative à l'élimination des doubles impositions en cas de correction des bénéficiaires d'entreprises associées.