Mardi 29 juin 2004

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Cour des comptes - Personnels de recherche - Audition de M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche, de M. Jean-François Collinet, président de la 3e chambre de la Cour des comptes, et de M. Jacques Sallois, président de section, sur le rapport de la Cour des comptes relatif aux personnels de recherche

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche.

M. Jean Arthuis, président, a rendu hommage à M. François Logerot, premier président de la Cour des comptes, qui quittera ses fonctions dans les prochains jours, pour le rôle qu'il a joué à la tête de la Haute juridiction et en raison des relations de confiance qu'il a su développer entre cette dernière et les assemblées parlementaires. Il a rappelé qu'il avait oeuvré avec ténacité pour une pleine et entière mise en oeuvre des dispositions de l'article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), concernant la mission d'assistance de la Cour des comptes aux commissions parlementaires des finances, en matière de contrôle budgétaire.

Il a ajouté que la présente audition se situait précisément dans le cadre de l'article 58 (2°) de ladite loi organique qui prévoyait la réalisation par la Cour des comptes de toute enquête demandée par des commissions parlementaires des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôlait.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la Cour des comptes avait transmis à la commission, en novembre 2003, une communication relative à la gestion des personnels des établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST), portant sur les exercices 1996 à 2003. Il a indiqué que cette communication avait également été adressée par voie de référé au ministre délégué à la recherche.

M. Jean Arthuis, président, a exposé que, dans le contexte actuel de crise de la recherche, il lui avait semblé intéressant d'auditionner contradictoirement M. Jean-François Collinet, président de la troisième chambre de la Cour des comptes, dont émanait le rapport en question, et M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche. Il a souligné que, pour la première fois, avaient été conviés à cette audition les membres des commissions des affaires culturelles et des affaires économiques participant au groupe de réflexion informel sur l'avenir de la recherche. Il a ajouté que la recherche contribuait au progrès des connaissances, à la croissance économique ainsi qu'à la satisfaction de besoins essentiels de la société, notamment en matière de santé publique et d'environnement. Il a observé que les activités de recherche requéraient des moyens matériels de plus en plus coûteux, qu'il s'agisse de locaux, ou surtout d'équipements, particulièrement en ce qui concerne l'information, les calculs et les réseaux d'échange de données.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que l'apport des ressources humaines était déterminant dans ce domaine et que ses atouts devaient être préservés, sinon améliorés et utilisés au mieux. Il a fait valoir l'importance de retenir les jeunes chercheurs dans notre pays et d'attirer en France certains de leurs meilleurs collègues étrangers.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que, dans ses rapports publics de 1999 à 2001, la Cour des comptes avait dénoncé de nombreuses insuffisances à cet égard concernant le vieillissement des équipes, la faible mobilité et les déficiences de l'évaluation des chercheurs, ou l'insuffisante attention apportée au recrutement de jeunes scientifiques. Il a rappelé que, dans sa communication de 2003, la Cour des comptes avait évoqué les lacunes de la gestion des ressources humaines des établissements publics scientifiques et techniques dans leur ensemble et que se posait notamment le problème crucial du statut des chercheurs et du rôle dans la recherche des post-doctorants et des contractuels.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, dans un premier temps, MM. Jean-François Collinet et Jacques Sallois présenteraient le contenu du rapport communiqué à la commission puisque, dans un second temps, le ministre délégué à la recherche pourrait, s'il le souhaitait, répondre aux observations formulées, avant que les membres de la commission ainsi que les membres du groupe de réflexion informel puissent intervenir.

Il a rappelé que M. François d'Aubert, aujourd'hui ministre délégué à la recherche, n'était pas en fonction pendant la période considérée mais qu'il travaillait actuellement à la préparation de la future loi d'orientation et de programmation qui, notamment, concernerait le statut des chercheurs.

M. Jean-François Collinet a évoqué la stratégie de contrôle suivie ces dernières années par la Cour des comptes, précisant que celle-ci traitait, sous ses différents angles, la question de la recherche. Il a ajouté que des travaux étaient en cours sur le thème de « l'agronomie et du développement » et, depuis le début de l'année 2003, sur les rapports entre les universités et la recherche. Il a fait valoir que le propos de M. Raymond Barre, selon lequel il convenait de s'inquiéter de la bonne utilisation des ressources avant de songer à les majorer, s'appliquait pleinement à la recherche.

M. Jean-François Collinet a ensuite tiré cinq constats des études de la Cour des comptes achevées ou en instance :

- la recherche était encadrée par des structures archaïques ;

- la multiplication des acteurs chargés de missions insuffisamment définies entraînait une dispersion des efforts et ne facilitait pas l'émergence de pôles de valeur internationale ;

- le pilotage de la politique de recherche était largement déficient, ce qui provenait de la faiblesse des moyens du ministère, et d'une tradition d'indépendance des chercheurs ;

- le financement de la recherche n'était pas alimenté par une logique de performance ;

- les rigidités de la gestion de la recherche provenaient de lourdeurs administratives. Ainsi, la réforme de l'Etat était vouée à l'échec si elle ne s'appuyait pas sur une réforme en profondeur de la gestion des personnels de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a regretté que malgré les propositions de la commission des finances du Sénat, la nouvelle nomenclature budgétaire retenue par le gouvernement ne distinguait pas la recherche de l'enseignement universitaire.

M. Jacques Sallois a ensuite présenté les points principaux du rapport de la Cour des comptes. Il a tout d'abord précisé que la communication de la Cour des comptes à la commission en date du 13 novembre 2003 était l'aboutissement d'une enquête conduite en 2002, qui reprenait elle-même des thèmes abordés par la Cour à plusieurs reprises depuis 1999 dans ses publications. Il a souligné que la situation avait évidemment évolué depuis sept mois. Il a indiqué que la Cour des comptes avait suivi avec attention les débats qu'elle avait appelés de ses voeux dans sa communication et qui s'étaient développés bien au-delà de ce qu'elle avait imaginé. Il a relevé que, de ce fait, ses constatations, largement reprises, avaient été d'une certaine manière « banalisées » par le débat public. Il a rappelé que la Cour des comptes avait poursuivi ses travaux, en particulier sur les établissements du secteur de l'agronomie et du développement, dont la synthèse, en cours d'élaboration devrait être prochainement adressée sous forme de référé du Premier président au ministre délégué puis au Parlement avant la fin du mois d'octobre 2004.

M. Jacques Sallois a précisé que la communication de novembre 2003 ne traitait que d'une partie des personnels de recherche, laissant notamment à l'écart le problème de la gestion des enseignants chercheurs que la Cour des comptes était en train d'approfondir dans l'enquête qu'elle avait engagée sur la recherche universitaire. Il a précisé que la présente enquête portait sur les personnels des neuf établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST) soit environ 46.000 personnes.

M. Jacques Sallois a ensuite résumé les constatations et les recommandations de la Cour des comptes. En premier lieu, évoquant le pilotage de l'emploi scientifique par les administrations centrales, il a estimé que ses modalités n'étaient qu'une illustration des constatations générales sur les défaillances du système de direction de la recherche formulées par la Cour des comptes dans sa récente publication sur le pilotage ministériel. Il a ajouté que les défaillances du pilotage se manifestaient par une instabilité chronique de la « direction politique », par l'éclatement des structures administratives et par la prolifération des instances consultatives. Il a précisé que si le ministère de la recherche reconnaissait ces handicaps dans sa réponse, il ne semblait pas en avoir, à ce jour, tiré les conclusions, ajoutant que, pour sa part, le ministère des finances partageait l'analyse de la Cour des comptes en ce domaine.

M. Jacques Sallois a déploré que la politique mise en oeuvre manque de coordination, notamment en matière de systèmes d'information, et que les contrats pluriannuels ne soient pas encore dotés d'indicateurs. Il a souligné que la démarche de gestion prévisionnelle était restée tardive et hésitante, soulignant en particulier les déséquilibres de la pyramide des âges des chercheurs, puisque leur moyenne d'âge en France, la plus élevée du monde, était de 47 ans. Il s'est étonné de ce qu'un plan décennal de gestion des personnels, adopté en octobre 2001, n'ait même pas pris en compte l'aménagement et la réduction du temps de travail, précisant que ce plan décennal avait, par la suite, été abandonné.

M. Jacques Sallois a précisé que le ministère avait répondu que les problèmes de personnel devraient trouver leur solution dans le cadre de la prochaine loi d'orientation pour la recherche, en cours de préparation. Il a observé que, selon la Cour des comptes, les attitudes des établissements restaient dissemblables et reflétaient moins des différences de statut qu'une insuffisance de résolution de leurs dirigeants.

Il a ensuite évoqué les précédentes publications de la Cour des comptes ayant traité de la gestion des personnels scientifiques. Il a souligné que la Cour des comptes avait très régulièrement constaté que la fonction ressources humaines était largement décentralisée et confiée aux établissements eux-mêmes, qui l'assumaient mal. Il a ajouté que les plans stratégiques, qui reconnaissaient les difficultés, n'allaient pas au-delà du diagnostic. Il a précisé que ces publications avaient constaté les défaillances du système de pilotage, en particulier le défaut de contrôle de gestion, l'absence de bilan social annuel et de tableaux de bord spécifiques et systématiques en matière de personnels. Il a précisé, à propos des questions statutaires, que la Cour des comptes s'était interrogée sur les conséquences pour les chercheurs de l'attribution du statut de fonctionnaire, conféré en 1983, estimant qu'il n'était pas établi que tous les chercheurs devaient exercer des fonctions de recherche durant leurs quarante années de carrière. Il a ajouté que la Cour des comptes avait observé une grande diversité des formes juridiques d'emploi (statutaires, contractuels, post doctorant...), estimant souhaitable un débat sur une gestion équilibrée de ces différents statuts, afin, en particulier, de pouvoir accueillir un plus grand nombre de jeunes chercheurs.

M. Jacques Sallois a rappelé que les concours de recrutement étaient juridiquement ouverts aux étrangers depuis 1982, mais que les jurys marquaient certaines tendances à la cooptation et avaient quelques difficultés à prendre en considération les expériences de candidats non issus de la fonction publique. Evoquant ensuite les post-doctorants, il a observé que leur nombre était dérisoire, qu'ils étaient en fait financés pour l'essentiel par des bourses ou allocations externes de niveau insuffisant, que le problème avait été sous-estimé par le ministère, lequel avait privilégié les bourses de thèses, et que les changements annoncés en 2003 étaient toujours attendus.

S'agissant des contrats de recherche, M. Jacques Sallois a observé qu'ils se développaient de manière fort inégale et que leur cadre réglementaire (durée moyenne de 18 mois, limitation à un seul contrat...) en réduisait l'attractivité. Il a considéré que les mobilités statutaires, institutionnelles ou géographiques avaient progressé au cours des dernières années, et que l'effort devait être maintenu en ce domaine. S'agissant des ingénieurs techniciens et administratifs (ITA), il a constaté que le rapport entre ces derniers et les chercheurs s'établissait en moyenne à 1,5, la loi de finances initiale pour 2003 reconnaissant l'insuffisance de ce ratio en prévoyant des créations de postes sur des emplois de chercheurs. A propos des dirigeants, il a indiqué que la Cour des comptes ne préconisait pas un statut contraignant et qu'elle estimait souhaitable la définition de quelques principes généraux autorisant des modes de rémunération correspondant aux responsabilités exercées.

M. Jacques Sallois a ensuite évoqué les modalités d'évaluation des chercheurs, qui demeuraient formelles, évoquant le rituel du « rapport rendu ». Il a déploré que les effets de l'évaluation soient limités, tant sur le déroulement de la carrière que sur les primes et indemnités.

En conclusion, il a précisé que la Cour des comptes, attentive au débat public et aux travaux parlementaires, suivrait attentivement le sort qui serait réservé à ces recommandations, en particulier au travers des travaux préparatoires de la future loi d'orientation pour la recherche. Il a remis à M. Jean Arthuis, président, une liste récapitulative des critiques et recommandations émises par la Cour des comptes en conclusion de sa communication.

M. Jean Arthuis, président, remerciant la Cour des comptes de son étude, a marqué son vif attachement pour des rapports synthétiques, factuels et rédigés dans des termes rigoureux.

M. François d'Aubert, ministre délégué à la recherche, s'est félicité de l'organisation de cette audition contradictoire. Il a indiqué partager les diagnostics plutôt critiques de la Cour des comptes. Pour les remèdes, il a renvoyé à la loi d'orientation en cours de préparation, qui devrait être présentée à la fin de l'année, après l'organisation d'états généraux. Il a marqué son attachement à la promotion d'un système de recherche innovant et compétitif, soulignant que certains pays d'Asie, comme la Chine, avaient très sensiblement progressé en la matière.

Il a fait un lien entre la compétitivité des laboratoires et celle des entreprises. En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, M. François d'Aubert a considéré que le secteur de la recherche était globalement bien administré, même si on pouvait déplorer des carences sensibles notamment en matière de ressources humaines. Il a observé qu'un laboratoire donné pouvait avoir des chercheurs d'origines diverses et dotés de statuts différents, ce qui n'était pas de nature à simplifier la gestion.

M. François d'Aubert a rappelé la nécessité de répondre à la compétition internationale en s'ouvrant aux meilleurs chercheurs, rappelant que les salaires des meilleurs d'entre eux pouvaient être triplés dans certains pays comme la Corée ou les Etats-Unis. Il a ajouté qu'il convenait de prendre des dispositions pour attirer en France des chercheurs expatriés.

M. François d'Aubert a évoqué le nécessaire renouvellement des générations, précisant qu'en cinq ans, la moyenne d'âge avait progressé entre 18 mois et deux ans, ajoutant que d'ici 2012, 43 % des personnels partiraient en retraite. De ce prévisible renouvellement, il en a déduit un risque, portant sur la difficulté de transmettre les compétences aux jeunes générations, et une chance, celle d'une possibilité de redéploiement des effectifs. Il a souligné que la loi d'orientation devrait comprendre des dispositions favorisant la gestion prévisionnelle des emplois scientifiques. Il a considéré que le secteur de la recherche était tout à la fois sous-administré et bureaucratique, indiquant, à titre d'exemple, que l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) était doté de 600 personnels administratifs.

A propos des ingénieurs, techniciens et administratifs (ITA), il a relevé que les administratifs ne devaient pas être traités de la même manière que les ingénieurs et techniciens et il a précisé que la mobilité d'un scientifique vers le secteur administratif devait poser un problème de formation.

Evoquant ensuite le statut de fonctionnaire chercheur, M. François d'Aubert a fait valoir que si les missions des chercheurs ne devraient pas être exercées à vie, il lui paraissait difficile de remettre en cause le statut de 1983, observant qu'aux Etats-Unis, la situation des chercheurs n'était pas très éloignée du statut français et que dans notre pays, avant 1983, celle-ci n'était pas bien différente de celle des fonctionnaires. Il a, en outre, considéré légitime que le chercheur puisse aussi bénéficier d'une certaine assurance concernant la stabilité de son statut. Il a reconnu que le régime de l'évaluation méritait une modernisation et un enrichissement, observant que celle-ci serait plus crédible lorsqu'elle serait pratiquée effectivement dans les universités. Il a remarqué, s'agissant des sanctions de l'évaluation, que les solutions restaient à trouver.

M. René Trégouët, rapporteur spécial des crédits de la recherche et des nouvelles technologies, a interrogé le ministre sur l'expatriation des jeunes chercheurs et les solutions envisagées pour remédier à cette question. Il a en outre demandé quelles seraient les missions de l'Agence nationale de la recherche dont la création avait été annoncée le matin même par M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre.

M. François d'Aubert a précisé que cette agence serait chargée de rassembler certains moyens publics pour le financement des programmes de recherche, évoquant en particulier les produits de privatisation d'entreprises publiques ou issus de ventes de stocks d'or.

M. Jean Arthuis, président, a mis en garde contre les tentations de débudgétisation qui seraient contraires à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

M. Jacques Sallois a jugé qu'il était moins nécessaire de dissuader les post-doctorants de s'expatrier que de les inciter à revenir en France après quelques années. S'agissant de la nécessité de recruter des jeunes, il a fait valoir que selon les secteurs, la créativité maximale n'était pas atteinte nécessairement au même âge, et qu'il fallait donc nuancer un tel objectif.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques pour la recherche, évoquant les deux jours d'immersion qu'il avait passés dans une unité mixte de recherche, a souligné la situation matérielle précaire de certains chercheurs qui, au niveau «  Bac + 10 », percevaient mensuellement moins de 2.000 euros. Il a mis en relief la complexité de gestion des moyens d'une équipe de chercheurs par des administrateurs mal préparés à cette tâche.

A M. Jean Arthuis, président, qui s'était interrogé sur l'atomisation des moyens de gestion au lieu de leur mutualisation, M. Henri Revol a répondu que la question était complexe et que tous les personnels n'avaient pas les mêmes statuts.

M. Jean Arthuis, président, a regretté que la France préfère recruter des chercheurs plutôt que d'acheter des brevets, ce dont M. François d'Aubert a convenu, ajoutant que le système d'aide au dépôt de brevet méritait d'être revu.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur l'opportunité qu'il y aurait à faire procéder à des analyses de gestion par des établissements extérieurs et a souhaité que la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances apporte un moyen de remédier au « rituel de l'évaluation ». Soulignant que la recherche était « sur-administrée » et « sous-gérée », il a préconisé une meilleure interpénétration entre les entreprises privées et les laboratoires de recherche.

M. Yves Fréville a remarqué que le constat accablant de la Cour des comptes montrait que la situation n'avait pas évolué depuis 25 ans et que le problème résultait de notre incapacité à attirer des chercheurs étrangers, celle-ci pouvant s'expliquer par un statut n'autorisant pas un traitement matériel suffisant et ne permettant donc pas de disposer d'un personnel de haut niveau.

Il a remarqué, qu'en France, les chercheurs acquéraient leur statut dès l'âge de 30 ans alors que dans la plupart des pays étrangers celui-ci n'était acquis qu'à partir de 40 ans. Soulignant que l'ouverture vers le secteur privé des jeunes chercheurs devait être encouragée, il a regretté l'incompatibilité existant entre le statut de professeur d'université et l'exercice de fonctions de recherches. Il a considéré que dans le cadre actuel, le système d'évaluation ne pourrait pas connaître d'évolution sensible.

M. Maurice Blin s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles la France connaissait de telles difficultés, contrairement à la plupart des pays voisins, ainsi que sur la distinction faite entre la recherche fondamentale et la recherche appliquée. Il s'est aussi interrogé sur la question de savoir si la recherche pouvait être un métier et a évoqué la recherche d'Etat développée après la guerre, notamment pour le nucléaire.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles pour la recherche, évoquant sa propre expérience à Sophia Antipolis, a plaidé pour une meilleure combinaison des structures publiques et privées, par exemple sous la forme de fondations.

M. Jean Arthuis, président, a demandé au ministre quelles orientations il avait prises pour donner consistance au pilotage des ressources humaines et l'a interrogé sur la teneur de son « projet ministériel ». Il a regretté que l'expression de revendications débouchait généralement sur l'annonce de majorations de crédits ainsi que sur des créations de postes budgétaires. Il a considéré que le remède à de telles dérives pouvait être trouvé par une meilleure gestion prévisionnelle des ressources humaines.

M. François d'Aubert a fait valoir que la culture du résultat ne devait pas porter uniquement sur des aspects financiers. A propos du pilotage de la gestion des ressources humaines, il a jugé qu'une tutelle lourde du ministère serait de nature à déresponsabiliser les gestionnaires et que l'uniformité ne serait pas une bonne chose. Il a annoncé que des audits sur la gestion de certains établissements seraient demandés. Il a précisé que le projet de loi d'orientation sur la recherche n'imposerait pas des solutions mais rechercherait un consensus entre les parties prenantes, ajoutant que la décentralisation pouvait donner de bons résultats.

S'agissant des objectifs assignés à une politique de recherche, M. François d'Aubert a évoqué les progrès de la connaissance, le développement de « technologies de souveraineté » comme le nucléaire, l'aéronautique ou l'espace, les retombées économiques ou pour la santé, ainsi que le rayonnement de la France, notamment dans les domaines des sciences sociales, des sciences humaines et des sciences du vivant. Il a admis l'existence d'un lien entre l'évolution des dépenses de recherche et la croissance. Il a évoqué l'objectif fixé par l'Union européenne de crédits de recherche atteignant 3 % du PIB à partir de 2010, estimant que cette perspective était positive en raison de ses retombées économiques, notamment au regard de la question des délocalisations. A propos de la législation sur les 35 heures, il a précisé qu'elle avait eu une incidence réelle chez les ingénieurs, mais non chez les chercheurs qui ne comptabilisaient pas leurs heures de travail. Il a considéré que les entreprises devaient accepter de prendre certains risques en vue de bénéficier ensuite de retours sur investissements, évoquant en particulier le secteur des télécommunications où les dépenses pour la recherche étaient passées en quelques années de 4 % à 1 % du chiffre d'affaires.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, M. François d'Aubert a précisé que les ingénieurs pouvaient être considérés comme des assistants de chercheurs.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a souhaité que les travaux de la Cour des comptes et de la commission des finances connaissent une suite effective et ne soient pas trop rapidement « perdus de vue », comme cela était trop souvent le cas. Il a demandé à M. François d'Aubert de transmettre à la commission, dans un délai de huit jours, une réponse écrite aux quatorze observations et préconisations de la Cour des comptes.

A l'issue de ce large débat, la commission a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication d'un rapport d'information sur la communication de la Cour des comptes relative aux personnels de recherche.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats

La commission a ensuite désigné M. Joël Bourdin comme candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conseil d'orientation des retraites et M. Jacques Oudin comme candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Haut conseil du secteur public.

Mercredi 30 juin 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Budget - Débat d'orientation budgétaire - Examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a examiné le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le débat d'orientation budgétaire.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a commencé son exposé en indiquant qu'il avait axé son analyse autour de l'idée de stabilisation, qui devait concerner à la fois la dépense publique, le solde budgétaire, l'endettement, tout du moins, a-t-il précisé, à moyen terme, ainsi que la fiscalité. Il a estimé que cette stabilisation devait être conçue dans un cadre macro-économique cohérent et prudent. Il a mis en garde contre une éventuelle surestimation du taux de croissance en 2005, rappelant que si les chiffres semblaient aujourd'hui plus favorables, on ne connaissait pas ceux du second semestre. Considérant qu'il était dangereux d'arbitrer les choix budgétaires en fonction d'un taux de croissance surévalué, il lui a paru préférable de faire preuve de prudence budgétaire, quitte, en cas de différentiel positif du taux de croissance, à répartir un surplus de recettes.

Il a indiqué que, pour l'année 2005, le rapport soumis au parlement par le gouvernement en vue du débat prévoyait un rythme de croissance de 2,5 % qu'il a comparé aux taux anticipés par les économistes du « consensus » dont la moyenne se situait à 2,1 %. Il a fait remarquer que les prévisions du gouvernement faisaient apparaître le paradoxe suivant : alors que la prévision de croissance était inférieure à celle des économistes, la prévision de déficit public était, elle aussi, plus faible.

En ce qui concerne le cadrage macro-économique, il a estimé que le taux de croissance n'était pas la seule variable et qu'il fallait également prendre en compte les prix des matières premières et, en particulier, ceux des produits pétroliers. A ce sujet, il a estimé utile d'interroger le gouvernement, afin de connaître la moyenne annualisée des prix des produits pétroliers prévue pour 2005. De même, il a indiqué qu'il fallait prendre en compte les prévisions d'inflation ainsi que celles des taux d'intérêt à long terme, dont il a rappelé l'impact, potentiellement redoutable, sur la dette. Il a également insisté sur le danger des promesses reposant sur des recettes non concrétisées. Soulignant que les engagements pris jusqu'ici constituaient une réalité dont le coût estimé devait être pris en compte à dépense globale constante, c'est-à-dire financés par redéploiement, il a précisé que, pour l'année 2004, il demeurait des incertitudes sur le montant des recettes fiscales, qui pourraient soit être inférieures de 3 milliards d'euros aux prévisions, soit leur être supérieures de 2 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que, dans le passé, les allègements d'impôts qui n'avaient pas été accompagnés de réformes structurelles, avaient dégradé le solde des finances publiques. Puis il a estimé insuffisant l'effort de maîtrise du déficit structurel sur la longue période, qu'il a jugé responsable de l'importance des déficits actuels. Il a déclaré que la conséquence en était manifeste au niveau de l'endettement public, dont la part en pourcentage du produit intérieur brut avait augmenté de 25 points depuis 1992, relevant à cet égard que la période de haute conjoncture des années 1999-2000 en avait tout juste freiné la croissance.

Puis il a abordé la question théorique de l'affectation d'un éventuel surplus de recettes. Il a rappelé que M. Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, proposait de prendre des engagements selon lesquels un éventuel surplus serait consacré pour l'essentiel à la réduction de la dette, et pour la part restante, à des investissements tournés vers le futur, le surplus ne devant en aucun cas être utilisé pour abonder les budgets de fonctionnement.

Ensuite, il a évoqué brièvement les impératifs européens et les procédures mises en oeuvre par la commission à l'égard des 11 Etats en situation de « déficit excessif ». Il a fait état des réflexions de la Commission européenne sur l'adaptation du pacte de stabilité et de croissance.

Il a également abordé la question du contenu du futur projet de budget pour 2005 et a souhaité dégager les grandes lignes de la stratégie fiscale de la commission des finances. S'agissant des dépenses, il a indiqué que les départs en retraite constituaient la seule véritable marge de manoeuvre des budgets de fonctionnement et, qu'en outre, le rythme actuel des départs en retraite ne se traduisait pas par des économies sur le budget de l'Etat mais par des charges nouvelles de pensions. Aussi, il a estimé indispensable de disposer d'une vision globale des masses budgétaires, afin de jouer le jeu de la performance, en particulier dans le nouveau cadre budgétaire défini par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite évoqué la problématique du patrimoine de l'Etat. Il a déclaré que la croissance en volume de la dette ne pouvait être contenue que si le déficit ne dépassait pas 2,5 points de PIB. Il s'est demandé s'il ne serait pas plus opportun de freiner la dynamique de la dette par des cessions d'actifs publics plus importantes, indiquant que le montant total des participations de l'Etat atteignait 50 milliards d'euros dans les sociétés cotées et environ 70 milliards d'euros dans des sociétés non cotées. Convenant qu'il s'agissait d'un montant relativement faible, il a néanmoins estimé qu'il était suffisant pour entamer un processus d'assainissement des finances de l'Etat.

Il a ensuite affirmé que le système fiscal français était quasiment « à bout de souffle », jugeant qu'il reflétait le non-choix, l'empilement des diverses politiques fiscales, pour constituer un ensemble exagérément complexe, et parfois contradictoire. Il a rappelé que l'impôt sur le revenu rapportait environ 50 milliards d'euros de recettes, alors que les « niches » fiscales constituaient un manque à gagner d'un montant à peu près équivalent pour le budget de l'Etat. Dans l'hypothèse théorique où ces « niches » seraient supprimées, il a estimé qu'il serait possible d'alléger substantiellement son barème. Il a également évoqué la piste d'une réunification de la contribution sociale généralisée et de l'impôt sur le revenu. Enfin, concernant l'imposition du capital, il en a rappelé le caractère néfaste et a souhaité son allègement.

A l'issue de cet exposé, un large débat a eu lieu.

M. Jean Arthuis, président, s'est réjoui de ce que le taux de croissance prévu en 2005 soit supérieur à 2 % mais a souhaité qu'il soit fait preuve de prudence. Concernant l'affectation des surcroîts de recettes fiscales imprévues, il a estimé que la vraie sagesse consisterait à les consacrer intégralement à la réduction du déficit et donc de la dette publique. Il a par ailleurs salué la constance de la position de la commission des finances concernant ses propositions de réforme fiscale.

M. Yves Fréville a estimé que la question de la réduction du déficit structurel n'apparaissait pas clairement dans les projets gouvernementaux.

M. Gérard Miquel a estimé que la situation délicate des finances publiques confirmait que les mesures prises depuis deux ans n'étaient pas opportunes, et a cité, en particulier, la baisse de l'impôt sur le revenu. Il a rappelé que son groupe avait proposé de plafonner les possibilités de réduction fiscale à hauteur de 50 % de l'impôt à payer. Il a par ailleurs jugé regrettable la multiplication des outils de défiscalisation et estimé qu'il devait être mis un terme à ces pratiques. Enfin, il s'est inquiété de ce que le retour de la croissance n'ait pas forcément comme corollaire la décrue du nombre de chômeurs, du fait des délocalisations croissantes.

M. Jean-Philippe Lachenaud a souhaité savoir s'il existait une évaluation des conséquences de la remontée des taux d'intérêt sur la dette. Il a également souhaité avoir des informations sur la politique de gestion des effectifs et a enfin estimé que le débat fiscal n'avait pas encore eu lieu.

M. Roland du Luart a fait remarquer que la croissance reprenait surtout dans le secteur du bâtiment et des travaux publics, alors qu'elle semblait moins vive dans le secteur industriel. Il a par ailleurs jugé qu'il serait plus parlant d'expliquer aux contribuables que les recettes de l'Etat ne couvraient pas ses dépenses à hauteur de 22 % plutôt que de parler en termes de pourcentage de produit intérieur brut. Il s'est inquiété également de ce que 80 % de l'impôt sur le revenu serve à couvrir les intérêts de la dette. Enfin, il a jugé le nombre de ministres pléthorique et responsable du montant élevé de propositions de dépenses.

M. Aymeri de Montesquiou a estimé que l'écart de 0,4 point entre les prévisions de croissance des instituts et celles du gouvernement était important. Il a souhaité savoir si le coût de la réforme de la taxe professionnelle était pris en compte dans les projets gouvernementaux. Il a, par ailleurs, estimé utile d'actualiser la courbe des prix des produits pétroliers en fonction du dernier état du marché. Enfin, il a considéré que la politique européenne de défense devait avoir une incidence sur les budgets militaires et que tous les pays devaient faire un effort.

M. Michel Moreigne est intervenu pour demander des précisions sur les prévisions de recettes au titre de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

M. Yann Gaillard a demandé comment le gouvernement entendait s'impliquer dans le débat d'orientation budgétaire.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a insisté sur la nécessité d'affecter intégralement les surplus de recettes à la réduction du déficit.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a d'abord répondu à M. Yann Gaillard, estimant que l'importance du débat budgétaire dépendait tout autant de l'implication des parlementaires que de celle du gouvernement, et a incité ceux-ci à saisir cette occasion pour exprimer largement leurs points de vue, évoquant la « méthode de l'ébranlement », qui consistait, selon lui, à poser des jalons dans le débat national, même si leurs effets ne devaient se faire sentir qu'à plus long terme.

Il a déclaré partager l'approche de M. Yves Fréville, en ce qui concerne l'insuffisante prise en compte de la réduction du déficit structurel.

En réponse à M. Jean-Philippe Lachenaud, il a indiqué qu'une hausse des taux d'intérêt de 1 % se traduirait par une augmentation de la dette de 1,1 milliard d'euros au bout d'un an et de 10 milliards d'euros à long terme.

A M. Gérard Miquel, il a déclaré que plafonner les déductions fiscales revenait à augmenter la pression fiscale.

Il a précisé, à l'attention de M. Aymeri de Montesquiou, que les recettes de taxe professionnelle en année pleine atteignaient environ 22 milliards d'euros.

Puis, en réponse à M. Michel Moreigne, il a indiqué que la baisse du rendement de la TIPP pouvait être liée à l'action du gouvernement en matière de sécurité routière, dans la mesure où un plus strict respect des limitations de vitesse avait pour conséquence une moindre consommation de produits pétroliers.

Enfin, il a qualifié de vertueuse la proposition de M. Jean Arthuis, président, consistant à affecter l'intégralité des excédents à la diminution de la dette.

A l'issue de ce large débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Documentation française - Communication

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a entendu une communication de M. François Marc, rapporteur spécial, sur la Documentation française.

M. François Marc, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait décidé, en 2002, de conduire une mission de contrôle budgétaire sur pièces et sur place de la Documentation française, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a observé que son choix s'était porté sur une direction d'administration centrale aux missions originales - être le diffuseur et l'éditeur de l'administration française - mais dont les difficultés récurrentes avaient déjà fait l'objet d'observations de la Cour des comptes.

Il a indiqué que la Cour des comptes avait procédé, en 2002, à un contrôle exhaustif de la Documentation française, portant sur les années 1995-2000. Par souci d'efficacité, et afin de favoriser le développement des synergies dans l'exercice des prérogatives de contrôle budgétaire, il avait souhaité disposer du référé de la Cour des comptes, qui n'était parvenu à la commission des finances que début février 2004.

M. François Marc, rapporteur spécial, a d'abord décrit les missions de la Documentation française, la qualifiant de « remarquable instrument » d'information mis à la disposition de l'Etat et des citoyens. Il a rappelé que l'ancêtre de la Documentation française, la direction de la documentation et de la diffusion, était née, à la Libération, de la fusion de deux services issus de la Résistance, situés à Londres et à Alger, et du service d'analyse de la presse étrangère. Il a montré qu'il importait alors de faire face à la propagande de Vichy, puis de répondre aux besoins de la reconstruction à la Libération. Il a rappelé que la Documentation française manifestait la volonté de l'Etat de relever un triple défi : rassembler une documentation générale, à destination des administrations et du public ; élaborer, éditer et diffuser des documents d'information générale ; agir comme éditeur pour le compte d'administrations et d'organismes publics.

Il a estimé que les résultats étaient inégaux. D'une part, il s'est félicité que la Documentation française ait mis en place sur Internet quelques-uns des meilleurs sites français : outre son site propre, la Documentation française gérait les sites vie-publique.fr et surtout service-public.fr, qui avait reçu plus de 20 millions de visites en 2003. Il a ajouté que la Documentation française avait constitué une bibliothèque électronique des rapports publics, tout en devenant un éditeur de référence des documents administratifs, et qu'elle gérait aussi certaines revues spécialisées combinant des approches d'ordre généraliste et d'ordre technique.

M. François Marc, rapporteur spécial, a toutefois regretté que la Documentation française n'occupât que la 37e place parmi les éditeurs français, et eût reculé de 5 places entre 2000 et 2002 : ses 450 titres annuels représentaient à peine plus de 1 % des titres édités en France, et seulement 0,36 % du chiffre d'affaires de l'édition 2002 (soit 8,7 millions d'euros, alors que le chiffre d'affaires du secteur avait atteint 2,41 milliards d'euros).

Il a déploré que la Documentation française n'ait pas su s'affirmer comme l'éditeur privilégié des administrations, dans la mesure où la plupart d'entre elles choisissaient de procéder à des opérations en interne ou de recourir à des éditeurs privés. Il a proposé de généraliser les comparaisons de prix avec les prestations que pouvait offrir la Documentation française. Il a relevé que cette démarche participerait d'un recentrage des administrations sur leurs missions essentielles, dans le cadre de la mise en place d'une comptabilité analytique prévue par la LOLF.

Il a mis en exergue la permanence des besoins de financement des activités concurrentielles de la Documentation française, alors que celles-ci devraient, en principe, s'autofinancer. Il a rappelé que la Documentation française bénéficiait d'un financement dual. D'une part, les crédits inscrits au budget des services généraux du Premier ministre pour financer les activités non concurrentielles s'élevaient à 13,5 millions d'euros, et la recherche de l'équilibre financier ne constituait pas l'objectif prioritaire. D'autre part, les opérations à caractère industriel et commercial, retracées au compte de commerce n° 904-19, étaient financées par des ressources propres estimées à 16,5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004.

M. François Marc, rapporteur spécial, a souligné que la situation au 1er janvier 2003 avait atteint un point particulièrement critique, faute d'un réel contrôle interne de gestion et en l'absence de véritable culture de performance chez les agents de la Documentation française. Il a précisé que la Documentation française était alors incapable d'honorer les commandes de ses fournisseurs dans des délais inférieurs à 45 jours, et que sa situation débitrice nette avait atteint 5,6 millions d'euros, soit le tiers de ses ressources commerciales annuelles. Il a précisé que ce solde correspondait aux créances et aux dettes accumulées à hauteur de 2,6 millions d'euros et à une autorisation de découvert, par le Trésor public, de 3 millions d'euros.

Il a ajouté que ce constat avait été corroboré par le contrôle de la Cour des comptes et un audit interne confié par la Documentation française au cabinet privé BearingPoint. Sans atteindre les conclusions de la Cour des comptes, il a indiqué que la Documentation française avait engagé un plan de consolidation couvrant les années 2003 à 2007, approuvé par le secrétariat général du gouvernement, autorité de tutelle, et la direction du budget. Il a observé que le plan de consolidation prévoyait un retour à l'équilibre financier du compte de commerce en 2007, à partir d'un point de départ particulièrement bas : sans un versement exceptionnel, en 2003, du budget général de l'Etat, à hauteur de 3,12 millions d'euros, obtenu en contrepartie du plan de consolidation, le déficit annuel du compte de commerce aurait approché 4 millions d'euros, soit plus de 20 % des recettes commerciales annuelles.

Il a exposé les mesures d'assainissement que comportait le plan de consolidation, précisant que le compte de commerce ne devrait plus financer de publications non rentables, ce critère étant mesuré grâce à des « fiches produits » établissant les coûts complets associés à chaque publication. Il a fait état de la réduction des effectifs de 405 à 350/355 emplois sur la période 2003-2007, envisagée grâce au non-remplacement de trois départs à la retraite sur quatre. Il a ajouté que le recentrage des activités impliquait le transfert de la photothèque à d'autres administrations. Il a insisté sur la mise en place d'instruments fiables de comptabilité analytique, dans le cadre de la définition des objectifs et des indicateurs de performance prévus par la LOLF, qui devait constituer une priorité pour la Documentation française.

Il a évoqué le rapprochement de la Documentation française avec les Journaux officiels proposé par la Cour des comptes, voire leur fusion, qu'étudiait une mission confiée, par le Premier ministre, à M. Frédéric Tiberghien, le 23 février 2004. Tout en observant que M. Thierry Foucaud, rapporteur spécial du budget annexe des Journaux officiels, devait également se prononcer sur ce point, il a souligné les complémentarités existantes entre la Documentation française et les Journaux officiels. Il a souhaité que puisse être envisagée une rationalisation des structures existantes et des économies d'échelle, tout en se félicitant du transfert, aux Journaux officiels, des capacités d'impression, obsolescentes de la Documentation française à Aubervilliers.

Il a relevé que le nouveau directeur de la Documentation française depuis mars 2004, M. Olivier Cazenave, avait fait état d'un début de redressement financier lors de son audition par le rapporteur spécial le 8 juin 2004 : la moitié des diminutions d'emplois, soit 28 postes, était déjà acquise, tandis que les réalisations de recettes commerciales du compte de commerce avaient atteint les prévisions à l'issue du premier trimestre 2004, pour la première fois depuis deux ans. Il a ajouté que le déficit prévisionnel du compte de commerce en fin d'année 2004 s'établissait à 184.000 euros.

M. François Marc, rapporteur spécial, s'est félicité de cette évolution, tout en soulignant qu'un redressement durable requérait de poursuivre les réformes structurelles. Il a appelé à renforcer la mission de contrôle interne de gestion, nécessaire au pilotage de l'activité, et à définir clairement le périmètre des activités commerciales et non commerciales.

Il a précisé avoir étudié l'hypothèse d'une transformation de la Documentation française en établissement public industriel et commercial (EPIC), compte tenu du poids des recettes commerciales dans les ressources de la Documentation française. Il avait écarté cette option en raison de surcoûts évalués par la Documentation française entre 5 et 6 millions d'euros. En effet, celle-ci devrait alors prendre en charge des fonctions supports, aujourd'hui assumées à un moindre coût, du fait d'économies d'échelle, par la direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre. Il a ajouté qu'en cas de transformation en EPIC, la Documentation française devrait également fournir ses prestations de services aux autres administrations, dans le cadre de procédures formelles de marchés publics.

Il a relevé la persistance de pratiques pour le moins discutables au regard de la LOLF, dont l'article 22 disposait que les comptes de commerce retraçaient des opérations de caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par les services de l'Etat, soulignant que cette condition n'était pas respectée, dans la mesure où les recettes du compte de commerce représentaient près de la moitié des ressources de la Documentation française.

En conclusion, il a estimé que la Documentation française avait pris conscience de la nécessité de moderniser ses méthodes de gestion, afin que l'approfondissement des réformes permette la poursuite d'une mission de service public effectuée depuis près de 60 ans.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a observé que le contrôle budgétaire de la Documentation française avait mis en évidence les lacunes de gestion d'un service dont le fonctionnement restait méconnu.

M. Maurice Blin a demandé quelles étaient les spécificités du service de la Documentation française par rapport aux éditeurs privés. Il s'est ensuite interrogé sur l'origine et l'ancienneté des difficultés financières auxquelles étaient confrontées la Documentation française, en posant la question du poids de la concurrence du secteur privé. Par analogie avec les établissements militaires, il a souhaité savoir le coût que représentait la Documentation française à la charge de l'Etat.

M. François Marc, rapporteur spécial, a rappelé que la mission spécifique de la Documentation française consistant à mettre à disposition l'ensemble des rapports publics, tout en respectant une certaine objectivité. Il a observé que ce rôle découlait de l'histoire même de la Documentation française. S'agissant des concurrents de la Documentation française, il a relevé qu'outre les éditeurs privés, certaines administrations avaient la capacité juridique de diffuser leurs propres documents. Il a estimé que cette situation soulevait la question de l'éclatement de l'activité éditoriale de l'administration entre plusieurs organismes.

En réponse à une question de M. Maurice Blin sur le cadre des activités éditoriales de la Documentation française pour le compte d'autres administrations, M. François Marc, rapporteur spécial, a répondu que des conventions stipulaient les conditions de ses prestations par la Documentation française, tout en déplorant que les tarifs et les délais pratiqués ne soient pas toujours optimaux au regard des propositions des éditeurs privés.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si la mise en ligne des rapports publics ne pouvait pas limiter les coûts d'impression des rapports.

M. François Marc, rapporteur spécial, a noté que le processus d'externalisation des activités en cours à la Documentation française était renforcé par le transfert de l'imprimerie d'Aubervilliers aux Journaux officiels.

Concernant le coût des activités de la Documentation française pour l'Etat, il a établi une distinction entre les activités non concurrentielles, ayant vocation à être financées par les dotations du budget général de l'Etat, soit 13,5 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2004, et les activités commerciales retracées au compte de commerce, compte qui avait bénéficié, en 2003, d'un versement exceptionnel du budget de l'Etat de 3,12 millions d'euros, tout en restant structurellement déficitaire.

M. Auguste Cazalet a également insisté sur les causes des difficultés financières chroniques de la Documentation française.

M. Jean Arthuis, président, a demandé quels motifs plaidaient pour le maintien de la Documentation française, alors que ses activités commerciales pouvaient être prises en charge par le secteur privé.

M. François Marc, rapporteur spécial, a observé que, dans certaines circonstances, la préservation des intérêts vitaux justifiait l'existence d'une source d'information publique. S'agissant des activités concurrentielles, il a souligné que la Documentation française ne pouvait pas pratiquer des prix trop bas, qui remettraient en cause les conditions de la libre concurrence. Il a estimé que la Documentation française devait être préservée dans le cadre d'une profonde réorganisation.

M. Jean Arthuis, président, a conclu que ces réformes de fond étaient indispensables et urgentes pour l'avenir de la Documentation française.

La commission a alors, à l'unanimité,donné acte de sa communication à M. François Marc, rapporteur spécial, et décidé que les conclusions de sa mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.

Affaires étrangères - Audition de M. Hubert Colin de Verdière, secrétaire général du Quai d'Orsay

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que, suite à la communication, le 22 juin, de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial du budget des affaires étrangères, sur sa mission d'évaluation et de contrôle en Turquie, effectuée en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et aux divers déplacements effectués par les parlementaires à l'étranger, il était apparu que le ministère des affaires étrangères connaissait des difficultés dans la gestion de son patrimoine immobilier. Il a estimé que les mesures de régulation budgétaire qu'avait connues le ministère des affaires étrangères au cours des dernières années expliquaient, pour partie, ces difficultés, mais ne pouvait masquer des problèmes structurels de financement. Il a alors donné la parole à Jacques Chaumont, rapporteur spécial.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a estimé que cette audition arrivait à point nommé, puisque le ministre des affaires étrangères, M. Michel Barnier, avait annoncé récemment un projet de regroupement de l'ensemble des services de l'administration centrale du ministère sur un site unique à Paris.

Il a rappelé que le ministère des affaires étrangères disposait d'un parc immobilier de 2,4 millions de m2, situés pour 90 % à l'étranger, et dont il était propriétaire pour un peu moins des trois quarts. Il a noté que les crédits du titre V du budget du ministère des affaires étrangères avaient fortement diminué au cours des dernières années, ce qui, conjugué aux mesures de régulations budgétaires, avait conduit le ministère à avoir plus de 10 millions d'euros de factures impayées à la fin de l'année 2003.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a souligné que, lors de déplacements à l'étranger, les parlementaires constataient souvent une insuffisance d'entretien des locaux, ainsi qu'une politique immobilière peu dynamique. En particulier, il s'est interrogé sur l'opportunité de conserver des résidences d'ambassadeurs inadaptées, car éloignées du centre-ville, comme c'était le cas à Bruxelles ou à Buenos Aires. Par ailleurs, il s'est demandé pour quelles raisons la France conservait un grand nombre de consulats en Europe et en Allemagne en particulier. Il a également déploré que la France n'ait toujours pas vendu son ancienne ambassade et la résidence à Bonn, ce qui traduisait, selon lui, une politique patrimoniale peu réactive. Enfin, il s'est interrogé sur la justification, dans le contexte budgétaire actuel, de la construction de nouvelles ambassades prestigieuses, se référant à l'ambassade de France à Berlin et aux projets à Tokyo et à Pékin.

Il a souligné, toutefois, que des progrès avaient été effectués au cours des dernières années, prenant pour exemple la réalisation d'un état des lieux des biens mobiliers et immobiliers à l'arrivée de chaque nouvel ambassadeur.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a alors détaillé les différents problèmes immobiliers qu'il avait découverts à l'occasion de sa mission en Turquie. Il a également évoqué la question de l'immeuble de « l'Alliance française » à Sofia, que la France avait récupéré récemment, et où elle avait l'intention d'installer les services de coopération et d'action culturelle en Bulgarie.

M. Hubert Colin de Verdière a indiqué que l'idée du regroupement de l'ensemble des services du ministère des affaires étrangères à Paris dans un lieu unique constituait une volonté forte du ministre. Il a précisé que cette opération serait difficile, compte tenu de la rareté des terrains disponibles dans la capitale. L'objectif était de pouvoir l'effectuer à coût nul, grâce à la vente des biens actuels. Il a souligné que M. Patrick Roussel, nommé directeur des services de l'équipement il y a trois mois, avait été chargé de mettre en oeuvre une nouvelle approche des questions immobilières du ministère. Il a souligné que la priorité consistait à intégrer la problématique immobilière dans la démarche de gestion du ministère, mais que cela était rendu difficile compte tenu, à ce jour, de l'absence de comptabilité patrimoniale dans le secteur public.

M. Hubert Colin de Verdière a ensuite évoqué quelques exemples particuliers, afin de souligner les économies qui pouvaient résulter d'une plus grande rationalisation des choix d'implantation des services du ministère à l'étranger. Il a ainsi indiqué qu'à Madrid, la chancellerie était située dans un magnifique hôtel particulier, et l'institut culturel français, dans un quartier parmi les plus chers d'Europe. A l'issue d'un déplacement sur place, il a indiqué avoir approuvé le transfert de la chancellerie auprès des autres services français à Madrid et la recherche de locaux plus appropriés pour accueillir l'institut culturel. Il a précisé que la vente de l'hôtel particulier permettait d'escompter une recette très supérieure au coût de la réinstallation, dans de nouveau locaux, de la chancellerie et de l'institut culturel. Il a estimé qu'il suffisait, parfois, de s'interroger sur la valeur des biens au mètre carré pour prendre des décisions rationnelles et dégager des marges de manoeuvre financières.

M. Hubert Colin de Verdière a souligné la rigidité des procédures relatives à la cession de biens, rappelant qu'il s'agissait, en l'occurrence, de biens du domaine privé de l'Etat. En effet, il a précisé que les appels d'offres étaient obligatoires avant de pouvoir s'engager dans d'éventuelles négociations de gré à gré et que le ministère des affaires étrangères était contraint de pré-financer les éventuels travaux de réinstallation de ses services dans l'intervalle. Il a indiqué que l'ambassadeur de France au Royaume-Uni avait proposé, lui aussi, de regrouper les services français à Londres, sous réserve qu'un partenaire puisse proposer de nouveaux locaux, en se rémunérant sur la vente des locaux actuels, et que le ministère soutenait une formule de ce genre. S'agissant du projet de construction de l'ambassade de France au Japon, il a rappelé que le Conseil d'Etat avait récemment annulé la décision prise par le ministre à l'issue du second concours, pour un motif de forme. Il a précisé que la procédure était relancée sur des voies nouvelles pour tenir compte de la modicité des crédits budgétaires disponibles, l'ambassadeur ayant notamment proposé de faire construire une tour sur le site même de la résidence.

M. Hubert Colin de Verdière a indiqué, au sujet du réseau diplomatique, consulaire et culturel, particulièrement en Europe, qu'une réflexion approfondie avait été engagée il y a un an avec les postes pour réduire les effectifs là ou cela était possible et revoir certaines implantations. Les économies qui seraient effectuées seraient redéployées pour financer les quatre priorités du ministère : la formation des personnels, l'informatique, la sécurité et l'immobilier.

Il a souligné que des fermetures de consulats étaient prévues dès l'été 2004, mais que ces opérations étaient souvent difficiles à mener à bien, compte tenu des réactions diverses, voire des interventions auxquelles elles donnaient lieu, y compris de la part des parlementaires. Il a toutefois attiré l'attention sur le fait que, même si cela était souvent douloureux, il convenait « d'aller de l'avant ». Ainsi, il a précisé que le consulat de Sarrebrück devait être fermé à l'été 2005, ce qui avait entraîné des pétitions. Il a ajouté que les activités consulaires seraient, à l'avenir, gérées depuis Francfort, et qu'il était demandé à l'institut culturel français de Mayence d'assurer une présence à Sarrebrück.

M. Hubert Colin de Verdière a indiqué que le ministère devait réviser ses modalités de gestion interne en matière immobilière. Au sujet de l'ambassade de France à Berlin, pour laquelle la Cour des comptes effectuait actuellement des investigations, il a indiqué que les procédures habituelles avaient été suivies.

Il a considéré que le véritable problème avait sans doute été la reproduction, à Berlin, des schémas d'ambassade anciens, estimant qu'il aurait été possible de placer les services français à Berlin dans une tour, avec un bâtiment plus modeste (résidence) sur la Pariserplatz. Il a souligné les orientations que le ministère souhaitait voir privilégier à l'avenir : fonctionnalité, sécurité, économie de moyens, sans rechercher le geste architectural si celui-ci induisait des coûts supplémentaires. Pour le projet d'ambassade de France à Pékin, il a indiqué avoir demandé que de telles conditions soient respectées et que des hypothèses raisonnables soient prises en compte, s'agissant, notamment, des perspectives d'évolution des personnels français à Pékin au cours des quinze prochaines années. Il a souhaité que, dans la définition du projet de construction d'une ambassade, les contraintes de fonctionnalité, de sécurité et d'économie soient les éléments déterminants.

M. Hubert Colin de Verdière a évoqué, ensuite, la question des cessions de biens appartenant à la France, rappelant que le ministère des affaires étrangères avait incité fortement les ambassades à vendre des locaux depuis quelques années, et que la moyenne annuelle du produit de ces cessions, que le ministère du budget lui restituait, était de l'ordre de 6 à 7 millions d'euros. Il a ajouté que les objectifs pour les trois prochaines années étaient beaucoup plus ambitieux. Ainsi, il a donné l'exemple de l'institut culturel français à Florence, situé dans un palais datant de la Renaissance inadapté à l'exercice de ses activités, et dont la valeur était élevée, pour lequel une décision de cession pouvait être envisagée, ajoutant que de telles décisions constituaient des révisions déchirantes, mais nécessaires. Il a indiqué que l'augmentation du produit des cessions et l'amélioration de la gestion des opérations nouvelles ne permettrait pas de régler l'ensemble des problèmes immobiliers du ministère, mais aiderait, en tout cas, à remédier à l'absence de gros entretien des bâtiments, situation très dommageable pour l'avenir de nos biens à l'étranger.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que ces questions donnaient l'impression de ne pas avoir de solution.

M. Michel Charasse a souhaité disposer d'un état complet des propriétés françaises à l'étranger que l'Etat envisageait de vendre. Il a souligné que le Parlement, et en particulier la commission des finances du Sénat, pouvait apporter son appui au projet de rationalisation du ministère des affaires étrangères, qui devait faire face à de nombreuses pressions. Il a suggéré qu'un article de loi de finances, comportant une annexe détaillée précisant les projets de cession de biens immobiliers à l'étranger, serait de nature à favoriser la mise en oeuvre rapide de ces opérations.

M. Hubert Colin de Verdière aindiqué que le ministère des affaires étrangères avait proposé au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, de conclure un contrat d'objectifs et de moyens pour l'année 2005, mais que ce dernier y semblait peu favorable.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il serait utile de disposer d'un programme des fermetures de sites à l'étranger, accompagné de données chiffrées sur les économies escomptées et les redéploiements envisagés.

M. Hubert Colin de Verdière a rappelé que, depuis un an, l'exercice d'aménagement du réseau à l'étranger qui avait été engagé par le ministère des affaires étrangères était sans précédent.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a demandé si les opérations de recensement des biens du ministère des affaires étrangères étaient terminées.

M. Patrick Roussel, directeur du service de l'équipement, a indiqué qu'un recensement exhaustif des biens immobiliers utilisés par le ministère des affaires étrangères avait été effectué, seules, quelques précisions restant à obtenir au sujet de certains biens, au sujet desquels les postes diplomatiques et consulaires allaient être sollicités.

M. Michel Charasse a considéré qu'il faudrait prévoir des règles dérogatoires aux règles du code de la domanialité publique pour les propriétés de l'Etat à l'étranger, considérant que ces règles empêchaient souvent le ministère des affaires étrangères de conclure des ventes rapidement. Par ailleurs, il a estimé qu'il serait utile de conduire une étude juridique pour vérifier s'il était indispensable de respecter le droit français en matière d'architecture lorsqu'il s'agissait de bâtiments à l'étranger.

M. Patrick Roussel a précisé que le principal obstacle à la vente des biens immobiliers à l'étranger était la fixation de leur prix par les domaines, souvent à un niveau trop élevé.

M. Hubert Colin de Verdière a présenté, ensuite, en réponse à M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, la situation et les perspectives d'évolution du parc immobilier français en Turquie. A Izmir, où la France disposait de deux bâtiments, l'un mal entretenu et l'autre inoccupé, il avait demandé qu'il soit procédé à la cession de l'un des bâtiments, en veillant à ce que les éventuels travaux de rénovation et de réaménagement de l'institut culturel ne présentent pas un coût supérieur au produit de la cession. Il a précisé que les choses avançaient et devaient aboutir prochainement.

A Ankara, il a considéré que le principal problème était celui de la construction d'un nouveau lycée « Charles de Gaulle ». Il a rappelé qu'un terrain avait été acquis et un concours organisé, mais que ce terrain s'était ensuite avéré trop exigu. Il a indiqué que la réforme des statuts de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), qui avait été engagée en 2003, devait lui permettre à l'avenir de gérer seule ses opérations immobilières, l'engagement des associations de parents d'élèves d'augmenter les droits d'écolage pouvant, en effet, permettre de souscrire des emprunts. Il a précisé qu'un site plus vaste avait été identifié à l'extérieur d'Ankara pour y construire le lycée et accueillir les élèves dans de bonnes conditions, et que le produit de la cession du terrain actuel pourrait être rétrocédé à l'AEFE dans le cadre de sa subvention globale.

M. Hubert Colin de Verdière a considéré, s'agissant de l'Institut d'études françaises d'Ankara, qu'il était regrettable qu'aucune décision n'ait été prise depuis sa fermeture en 1999, pour des raisons de sécurité. Il a indiqué que de premières études techniques avaient conclu à la nécessité d'engager des travaux considérables, mais que des diagnostics complémentaires seraient faits cette année. En fonction du coût de l'opération, il a estimé qu'il devrait être procédé, soit à la mise aux normes du bâtiment, soit à sa cession.

Il a indiqué que le « Palais de France » à Istanbul était une résidence somptueuse, mais peu occupée, qui pouvait accueillir d'autres occupants, ce qui susciterait des surcroîts de rentrées locatives.

S'agissant de l'immeuble de l'Institut français d'études anatoliennes (IFEA), il a indiqué qu'il ne répondait pas aux normes parasismiques, et qu'on ne pouvait exclure d'être dans l'obligation de le détruire, en relogeant l'institution dans d'autres locaux plus sains, sur le même site. Quant au consulat et à l'Institut culturel français à Istanbul, il a rappelé qu'ils partageaient le même bâtiment, en méconnaissance des normes de sécurité, et a considéré qu'une séparation claire des locaux s'avérait nécessaire. Enfin, évoquant la situation du lycée français « Pierre Loti », il s'est prononcé en faveur d'un regroupement de l'ensemble des classes sur le site de « Tarabya », à l'extérieur d'Istanbul.

M. Aymeri de Montesquiou a estimé qu'il était absurde de conserver des consulats dans l'Union europénne, considérant que « l'on était désormais tous des citoyens européens », et qu'il convenait de mettre en adéquation les actes avec les principes. Par ailleurs, il a estimé que la France se targuait d'avoir l'un des plus importants réseaux diplomatique mondial, mais, compte tenu du manque d'entretien de ses locaux, qu'elle n'en tirait en réalité guère de prestige. Il a souligné que l'Union européenne pouvait aider la France à disposer de moyens supplémentaires, en développant les sites communs à plusieurs Etats dans certains pays où une présence autonome ne s'avérait pas absolument indispensable.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître le coût des consulats français dans l'Union européenne.

M. Hubert Colin de Verdière a présenté le calendrier de fermeture des consulats français en Allemagne, précisant que le consulat de Hambourg devait être fermé en 2004, ceux de Düsseldorf et Sarrebrück en 2005, et celui de Stuttgart en 2006, les activités consulaires étant alors concentrées sur les consulats de Berlin, Francfort et Munich.

Il a souligné le souci du ministère des affaires étrangères de maintenir une représentation dans les villes où ces consulats seraient fermés, représentation qui serait assurée par les directeurs d'instituts culturels, ces derniers pouvant, le cas échéant, conserver le titre de consul général afin d'asseoir leur fonction d'influence et exercer ce qui subsisterait de missions consulaires de proximité. En réponse à MM. Michel Charasse et Aymeri de Montesquiou, qui avaient estimé que les effectifs de la direction des relations économiques extérieures (DREE) restaient trop importants à l'étranger, il a indiqué qu'une étude avait été lancée sur l'évolution des effectifs de toutes les administrations françaises à l'étranger, dont les conclusions devaient être rendues d'ici à la fin de l'année, soulignant, par ailleurs, que les effectifs du ministère des affaires étrangères étaient parfois minoritaires au sein des postes à l'étranger.

M. Hubert Colin de Verdière aindiqué ensuite, en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, sur la résidence de l'Ambassadeur de France à Buenos Aires, que le nouvel ambassadeur avait attiré son attention sur les problèmes posés par la distance de celle-ci par rapport au centre ville. En réponse à M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, qui l'avait interrogé au sujet du bâtiment de « l'Alliance française » à Sofia, il a rappelé que le ministère avait appuyé les initiatives de l'ambassadeur de France en Bulgarie en vue d'obtenir sa restitution, mais sans savoir, à l'époque, si les moyens financiers nécessaires à la rénovation du bâtiment seraient disponibles. Il a exprimé le souhait que des crédits soient dégagés au cours de l'exercice 2005 pour engager les travaux de rénovation nécessaires du bâtiment.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui l'avait interrogé sur les moyens et l'organisation du service de l'équipement du ministère des affaires étrangères, M. Patrick Roussel a indiqué que son service comprenait 118 personnes, dont 35 étaient affectées à 17 antennes à l'étranger pour y instruire les projets immobiliers. Il a souligné que l'accent serait désormais mis sur la maintenance des bâtiments existants et l'encadrement des coûts des opérations nouvelles. A cette fin, il a précisé que son service cherchait à définir des éléments de programme communs à l'ensemble du monde, de façon à éviter les dérives en terme de surface constatées au cours des dernières années.

M. Michel Charasse a souligné que, lorsque les parlementaires se déplaçaient à l'étranger, ils recueillaient souvent les doléances des ambassadeurs, sans disposer nécessairement des éléments d'information correspondants émanant de l'administration centrale du ministère.

M. Jean Arthuis, président, après avoir remercié M. Hubert Colin de Verdière et M. Patrick Roussel pour avoir répondu aussi rapidement au souhait de la commission de les entendre, a souligné l'intérêt qu'il y avait, pour la commission, à auditionner des directeurs d'administration centrale sur leur gestion. Il a considéré, en effet, qu'il était indispensable de « mettre en mouvement » l'administration pour engager la réforme de l'Etat. Il a demandé que soient transmis à la commission le coût des consulats à l'intérieur de l'Union européenne, ainsi que son évolution et la liste des fermetures de postes décidées pour les prochaines années, ainsi que le produit attendu des cessions correspondantes.

La commission des finances a alors autorisé la publication de la communication de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, sous la forme d'un rapport d'information.

Jeudi 1er juillet 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Budget - Débat d'orientation budgétaire - Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, sur le débat d'orientation budgétaire.

A titre liminaire, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a résumé l'état des lieux de l'économie française en indiquant que la conjoncture internationale s'améliorait, mais que la situation budgétaire demeurait très difficile.

S'agissant tout d'abord de la conjoncture économique, il a précisé que la France sortait d'un ralentissement de la croissance sans précédent depuis 1993, puisque son taux de croissance ne s'était établi qu'à 0,5 % en 2003, soit un peu plus que celui de la moyenne de la zone euro. Il a ajouté que l'environnement international était désormais porteur, l'économie mondiale s'appuyant sur plusieurs moteurs, les Etats-Unis, la Chine, dont la croissance pourrait dépasser 8 %, et le Japon, dont la croissance pourrait atteindre 4 %, si bien que la zone euro pourrait connaître un taux de croissance de plus de 1,6 % en 2004.

Il a annoncé une autre « bonne nouvelle », selon laquelle la France allait désormais mieux qu'on ne l'avait prédit, avec une croissance de 0,8 % au premier trimestre 2004, grâce à la consommation des ménages, de sorte que l'INSEE avançait désormais une prévision de croissance de 2,3 % pour l'année 2004, soit un rythme plus élevé que la moyenne de la zone euro.

M. Nicolas Sarkozy a estimé que le volontarisme restait néanmoins plus que jamais de mise, compte tenu des risques liés à la faiblesse de l'activité en Allemagne et en Italie et aux fluctuations du prix du pétrole, et surtout compte tenu de l'augmentation du taux de chômage et de la situation de nos comptes publics.

Il a rappelé que le déficit public de la France dépassait, en effet, depuis 2002, 3 % de son produit intérieur brut (PIB), et que la dette publique avait atteint près de 64 % du PIB l'an passé. Il a constaté ainsi que la France ne respectait plus les critères de Maastricht, qui s'imposaient à elle, quelle que soit l'opinion que l'on pouvait en avoir.

Il a ajouté que la France avait d'ailleurs pris, en décembre 2003, pour suspendre la procédure de déficit excessif engagée à son encontre, les engagements suivants : revenir à un déficit public inférieur à 3 % du PIB dès 2005, ce qui supposait 3,6 % en 2004 ; stabiliser les dépenses de l'Etat en volume chaque année entre 2004 et 2007 ; réformer l'assurance maladie ; affecter à la réduction du déficit tout surplus de recettes lié à une croissance plus forte ; enfin, financer toute nouvelle baisse d'impôts soit par une maîtrise accrue des dépenses publiques, soit par la suppression de « niches fiscales ».

Il a exposé qu'il s'agissait là de sa « feuille de route » en matière budgétaire, en précisant que ces orientations ne correspondaient pas seulement aux engagements européens pris au plus haut niveau par la France, mais aussi au bon sens, compte tenu de la dégradation structurelle de nos finances publiques, illustrée par le fait que l'Etat dépensait chaque année 25 % de plus que ses recettes.

M. Nicolas Sarkozy a alors jugé nécessaire, dans un tel contexte, d'agir à la fois pour réduire les déficits et pour soutenir la croissance.

Il a fait part de sa conviction que la réduction des déficits ne devait pas passer par le recours à de nouveaux prélèvements obligatoires, parce que la France connaissait déjà un taux de prélèvements obligatoires très élevé et parce que l'expérience de la hausse de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en 1996 démontrait que l'augmentation des impôts risquerait de freiner la croissance.

En conséquence, il a estimé que l'on devait maîtriser les dépenses publiques pour réduire les déficits. A cet égard, il a précisé qu'il avait décidé d'appliquer en 2004 la même règle qu'en 2003, consistant à ne pas dépenser plus que le montant total des crédits adoptés en loi de finances initiale. Par ailleurs, pour l'année prochaine, il a insisté sur le fait que la progression spontanée des dépenses imposait de définir des priorités et d'effectuer des choix. Il a ajouté que cela impliquait nécessairement, non pas par idéologie mais, là encore, par bon sens, de diminuer le nombre d'emplois de l'Etat, en profitant des 73.000 départs à la retraite prévus.

Il a également jugé nécessaire l'adoption, pour l'avenir, d'une règle simple consistant à prévoir l'affectation des plus-values de recettes liées au retour de la croissance pour une part, au moins égale aux deux tiers, à la réduction des déficits, pour éviter la réédition de « l'affaire de la cagnotte ».

Il a proposé la tenue d'une conférence annuelle sur les comptes publics, réunissant les gestionnaires de l'Etat, des collectivités territoriales et des administrations de sécurité sociale, afin de se concerter sur des objectifs communs. Il a jugé que cette procédure ne se heurterait en rien à l'autonomie des collectivités territoriales et serait de nature à rassurer nos compatriotes quant à la cohérence des orientations de long terme des finances publiques.

Puis M. Nicolas Sarkozy a fait part de l'ensemble des mesures qu'il avait prises ou qu'il entendait prendre pour soutenir la croissance sans pour autant peser sur les finances publiques : la revalorisation du « SMIC hôtelier » en contrepartie de la baisse des charges sur les services d'hôtellerie et de restauration, afin de soutenir le pouvoir d'achat, mais aussi de réduire le nombre d'offres d'emploi non satisfaites dans ce secteur ; la négociation avec les producteurs et les distributeurs d'engagements de baisse des prix de produits de grande consommation, afin d'accroître le pouvoir d'achat ; l'exonération des droits de mutation consentis aux enfants et petits-enfants majeurs entre le 1er juin 2004 et le 31 mai 2005, dans la limite de 20.000 euros par don, afin d'encourager la consommation des jeunes générations ; l'octroi d'une réduction d'impôt sur le revenu pour les intérêts payés en 2004 et en 2005 à raison de certains prêts à la consommation ; enfin, la faculté offerte aux salariés de débloquer par anticipation leur épargne salariale.

En conclusion, il a également souligné l'importance de la mesure proposée dans le cadre du projet de loi en faveur de la consommation et de l'investissement consistant à exonérer les cessions de fonds de commerce de droits de mutation et de l'imposition des plus-values professionnelles, afin de favoriser le maintien du commerce et de l'artisanat en centre-ville.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné la similitude des propos du ministre avec ceux qu'il avait lui-même tenus la veille devant la commission. Soulignant que le déficit public permettant de stabiliser la part de la dette dans le PIB était de 2,5 % de ce dernier, il a considéré que les dépenses publiques devaient être stabilisées. Il a estimé qu'en cas de surplus de recettes de l'Etat en 2004, celles-ci devraient être intégralement affectées à la réduction du déficit public et de la dette publique. Il s'est interrogé sur le réalisme de la prévision de croissance présentée par le gouvernement pour l'année 2005, de 2,5 %, alors que le dernier consensus des conjoncturistes évaluait cette croissance à 2,1 %. Il a souhaité savoir si la déclaration de M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, selon laquelle l'un des objectifs de la loi de finances pour 2005 serait de supprimer 17.000 emplois dans la fonction publique, devait être comprise comme indiquant qu'une décision avait été prise en ce sens. Il a suggéré d'accélérer les cessions d'actifs de l'Etat, afin de ralentir la croissance de la dette publique.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a affirmé que l'effort représenté par la réduction de 0,5 point de PIB du déficit public prévue pour 2004 justifiait le bien-fondé des mesures de soutien de la consommation. Il a confirmé que les dépenses de l'Etat, exprimées en volume, n'augmenteraient pas en 2005, afin de permettre le respect des engagements pris par le gouvernement auprès de nos partenaires de l'Union européenne. Il a estimé qu'il était trop tôt pour savoir dans quelle mesure les prévisions de croissance du gouvernement pour l'année 2005 étaient prudentes ou non. Il a indiqué que les arbitrages concernant une éventuelle diminution des effectifs de la fonction publique en 2005 n'avaient pas encore été rendus, et a ajouté que, selon lui, cette réduction devait être d'au moins 10.000 emplois pour être significative. Après avoir considéré que la privatisation de la SNECMA avait été un succès, il a indiqué que, celle-ci ayant suscité des recettes de l'ordre de 1,5 milliard d'euros, il restait 3,5 milliards d'euros à trouver afin d'atteindre l'objectif inscrit dans la loi de finances initiale pour 2004, de 5 milliards d'euros. Il a considéré, en outre, que la réforme d'EDF avait été un succès, et s'est félicité du réalisme des partenaires sociaux.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, a rappelé que 73.000 départs à la retraite étaient prévus dans la fonction publique de l'Etat en 2005. Il a précisé que le Premier ministre avait formulé dans les lettres de cadrage adressées aux ministres l'objectif de ne remplacer qu'un départ à la retraite sur deux, mais que cet exercice s'avérait très difficile. Il a ajouté qu'il avait évoqué le chiffre de 17.000 suppressions d'emplois dans le projet de loi de finances pour 2005 afin d'ouvrir un débat. Il a précisé que les ministères faisaient d'ailleurs preuve de bonne volonté en ce qui concernait la réduction de leurs effectifs.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le Parlement pouvait aider le gouvernement en ce sens.

M. François Marc s'est demandé si l'interventionnisme actuel du gouvernement traduisait un changement de doctrine, si le déficit public permettait d'alléger l'impôt sur le revenu, et si la France était économiquement attractive.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a indiqué qu'il croyait au volontarisme, et estimé que le fatalisme pouvait contribuer au désintérêt des citoyens vis-à-vis de l'action politique. Il a considéré que la diminution des impôts était une nécessité, dès lors que la situation des finances publiques le permettait. Il a jugé que la France manquait surtout d'attractivité pour les activités faisant appel à de la main-d'oeuvre peu qualifiée, et a annoncé son intention d'instaurer une exonération totale de charges sociales pour les entreprises délocalisant leurs fonctions de type « back-office » vers les zones du territoire national économiquement sinistrées.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la commission ferait prochainement des propositions relatives aux délocalisations.

M. René Trégouët a affirmé que les PME françaises recouraient peu au crédit d'impôt-recherche, dans la crainte de déclencher un contrôle fiscal.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a indiqué son intention de lancer un appel à projets pour constituer plusieurs pôles de compétitivité, sur le modèle des « clusters » américains, dont le plus connu était la Silicon Valley californienne, créée par l'université de Stanford. Il a souligné l'importance du pôle de compétitivité de Crolles, situé près de Grenoble. Il a annoncé que le montant du crédit d'impôt-recherche serait porté, en 2005, de 500 millions d'euros à 1 milliard d'euros.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est interrogé sur le contenu en emplois de la croissance actuelle de l'économie. Jugeant que la règle d'affectation des deux tiers des surplus de recettes était bienvenue, il s'est demandé si elle s'appliquait en particulier aux surplus de recettes provenant de cessions de capital. Il a en outre déploré que le débat d'orientation budgétaire ne soit pas l'occasion pour le gouvernement d'indiquer précisément les mesures fiscales envisagées pour l'année suivante.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a estimé que la réintégration des « recalculés » parmi les demandeurs d'emplois pesait temporairement sur les statistiques du chômage et a considéré que la question des contreparties demandées aux allocataires des indemnités de chômage devait être posée. En ce qui concernait les allégements de charges sociales patronales, il a jugé que les emplois délocalisables pourraient être plus aidés que les autres, et qu'il y avait une contradiction entre augmenter le SMIC d'une part, et demander à l'Etat de financer les allégements de charges en résultant, d'autre part. Il a souligné que le gouvernement avait indiqué son intention de ne pas alourdir la fiscalité en 2005 et de réduire les « niches » fiscales.

M. Aymeri de Montesquiou, évoquant une tribune qu'il avait publiée à ce sujet dans le journal « Les Echos », le 21 janvier 2003, s'est félicité de la déclaration du ministre, selon laquelle les recettes de l'Etat étaient inférieures de 25 % à ses dépenses, considérant que cette présentation de la situation des finances de l'Etat était particulièrement claire. Il a en outre déploré que le Parlement soit mis devant le fait accompli en ce qui concernait les mises en réserve de crédits.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a estimé que si le principe exposé par M. Aymeri de Montesquiou était justifié, de telles mises en réserve étaient inévitables, du fait en particulier des dépenses supplémentaires décidées en cours d'exercice.

M. Yves Fréville a jugé que les collectivités territoriales devaient davantage contribuer à l'effort de réduction des déficits publics et que chaque ministre devait réaliser des réformes réduisant structurellement ses dépenses. Il s'est en outre interrogé sur le caractère pérenne du dégrèvement de taxe professionnelle sur les investissements nouveaux proposé par le projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a rappelé l'importance des compensations versées par l'Etat au titre des exonérations et dégrèvements de taxe professionnelle. Il a considéré que les grands postes d'économies budgétaires potentielles étaient les dépenses militaires, les exonérations de charges sociales patronales, les dépenses de fonction publique. Il a jugé que le dégrèvement de taxe professionnelle proposé par le projet de loi précité renforçait la nécessité de réformer la taxe professionnelle.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur les projets du ministre concernant la réorganisation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a indiqué souhaiter faire en sorte que ce ministère ait pour principale fonction non de refuser des crédits aux autres ministères, mais d'inciter ceux-ci à se réformer.

M. Roland du Luart a jugé que l'avis d'imposition sur le revenu devait indiquer l'évolution de l'ensemble de la fiscalité depuis l'année précédente, et a souhaité disposer de données chiffrées sur les expatriations « suscitées » par l'impôt de solidarité sur la fortune.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a considéré que l'information du contribuable sur le poids de l'ensemble de ses prélèvements obligatoires devait être améliorée, et a déclaré que ses services fourniraient à la commission les données relatives aux expatriations, si celle-ci les demandait.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la commission disposait d'ores et déjà de données à cet égard, qui avaient permis au rapporteur général de présenter un rapport d'information sur cette question, qui avait été approuvé par la commission le 16 juin 2004 (numéro 351, 2003-2004).

M. Michel Charasse s'est interrogé sur l'état d'avancement du projet de vente de propriétés de l'Etat, sur la possibilité de supprimer les emplois vacants dans les administrations, et sur l'opportunité des mesures destinées à limiter les expulsions de locataires de logements devant figurer dans le prochain projet de loi relatif à la cohésion sociale. Il a considéré, en outre, que l'Etat devait moins recourir aux associations pour la mise en oeuvre de ses politiques, que le renforcement de la décentralisation susciterait des dépenses publiques supplémentaires, les collectivités territoriales étant, selon lui, moins susceptibles que l'Etat de résister aux pressions locales, et que l'effort de réduction du déficit public devait être équitablement réparti.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a indiqué que la vente de propriétés de l'Etat s'effectuait désormais sous l'autorité du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à un rythme encore lent, même si une récente amélioration avait pu être constatée. Il a considéré, en outre, qu'il était nécessaire de réhabiliter la « valeur travail » en France.

Mme Marie-Claude Beaudeau a suggéré au ministre de recommander au président d'EDF de ne pas prendre de sanctions contre les agents ayant commis certaines fautes dans le cadre du mouvement social qu'avait récemment connu cette entreprise. Elle s'est demandé si les rétablissements de la distribution électrique effectués dans le cadre de ce mouvement chez certains abonnés n'ayant pas acquitté leur facture seraient maintenus. Elle s'est interrogée sur l'opportunité d'alléger l'impôt de solidarité sur la fortune, alors que le nombre d'allocataires du RMI était en augmentation. Elle a considéré qu'une diminution du nombre de fonctionnaires nuirait à la croissance et pouvait, en conséquence, avoir un coût net pour l'Etat. Elle a souhaité connaître la proportion de ménages susceptibles de recourir à la possibilité de déblocage anticipé des réserves de participation, proposée par le projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement. Elle s'est demandé si les récentes mesures de régulation budgétaire permettraient à la France de réaliser les actions prévues en matière d'aide publique au développement.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a indiqué que la décision éventuelle de sanctionner certains agents d'EDF relevait du président de cette entreprise. Il a néanmoins déclaré que les agents ayant effectué des dégradations physiques devraient être sanctionnés. Il a considéré que la question du maintien éventuel de l'alimentation électrique de certains abonnés méritait un examen particulier. Il a affirmé que l'impôt de solidarité sur la fortune suscitait une expatriation par jour et déclaré qu'il serait attentif aux propositions du rapporteur général au sujet de cet impôt. Il a rappelé que la France avait pour objectif de porter ses dépenses d'aide publique au développement, de 0,43 % du PIB, en 2004, à 0,45 % en 2005, et à 0,5 % en 2007.

M. Paul Girod a jugé que les évaluations du coût des mesures fiscales étaient généralement insatisfaisantes, dans la mesure où elles n'indiquaient pas les recettes supplémentaires qu'elles pouvaient indirectement susciter. Il s'est en outre demandé si la croissance actuelle du PIB ne reposait pas de manière excessive sur le secteur du bâtiment.

En réponse, M. Nicolas Sarkozy a rappelé son intention d'évaluer les « niches » fiscales de façon systématique, et observé que le secteur du bâtiment contribuait utilement à la croissance.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le ministre d'Etat pour la clarté de ses analyses. Il a suggéré que la totalité des plus-values de recettes de l'Etat soient affectées à la réduction du déficit public et de la dette publique. Il a en outre encouragé le gouvernement à supprimer plus de 17.000 emplois de fonctionnaires en 2005.

Energie - Service public de l'électricité et du gaz et entreprises publiques électriques et gazières - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi n° 383 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises publiques électriques et gazières.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a préalablement indiqué qu'il convenait de soutenir dans son ensemble le projet en cours d'examen, et qu'il ne souhaitait donc procéder qu'à des ajustements mineurs.

Il a justifié la saisine pour avis de la commission des finances par les incidences du texte en matière de politique patrimoniale de l'Etat actionnaire et de droit général de la concurrence. En outre, il a relevé que la commission des finances ne pouvait être indifférente à la problématique de l'approvisionnement en énergie des collectivités locales. Il a rappelé que la commission des affaires économiques était saisie au fond du texte, M. Ladislas Poniatowski en ayant été désigné rapporteur, et que la commission des affaires sociales s'était également saisie pour avis du texte, M. Dominique Leclerc en ayant été désigné rapporteur pour avis.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le texte ayant été transmis au Sénat mardi 29 juin, son analyse s'était inscrite dans des délais particulièrement contraints.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par M. Philippe Marini, rapporteur général.

A l'article 4 relatif à l'organisation de la séparation fonctionnelle des réseaux, après l'intervention de M. Jean-Philippe Lachenaud, la commission a adopté un amendement visant à supprimer la référence au « budget » des gestionnaires de réseau, notion par trop imprécise, afin de garantir l'indépendance de ces derniers.

A l'article 13 relatif aux modalités pratiques de l'autonomie fonctionnelle, la commission a adopté un amendement visant à supprimer, concernant le contrôle des actionnaires ou des dirigeants de l'entreprise, la référence à « l'exécution » du budget, dans le même objectif de garantir l'indépendance des gestionnaires de réseau.

La commission a ensuite examiné un amendement portant article additionnel après l'article 13, visant à garantir aux nouveaux fournisseurs un libre accès aux capacités de stockage, qui constituaient la clé de voûte de l'ouverture du marché. A l'issue des interventions de MM. Michel Sergent, Jean-Philippe Lachenaud et Yves Fréville, la commission a adopté l'amendement tout en donnant mandat au rapporteur général d'en modifier la rédaction afin de préciser la notion de capacité de stockage.

A l'article 16 concernant la contribution tarifaire au profit de la caisse nationale des industries gazières, à la suite des interventions de MM. Yves Fréville, Michel Sergent et Yann Gaillard, la commission a adopté un amendement précisant que les prestations de transport d'électricité et de gaz naturel en provenance d'un Etat autre que la France et destinées à un consommateur raccordé à un réseau situé dans un autre Etat n'étaient pas assujetties à cette contribution.

Puis à l'article 22 concernant la forme juridique d'EDF et de GDF, la commission a adopté un amendement tendant à fixer la part minimale de l'Etat à 70 % du capital d'EDF et à 50 % du capital de GDF, après que M. Philippe Marini, rapporteur général eut précisé qu'il s'agissait d'un « amendement d'appel » et que M. Paul Girod, ainsi que M. Philippe Lachenaud s'exprimant au nom de M. Roland du Luart, eussent manifesté leur approbation.

La commission a ensuite adopté un premier amendement portant article additionnel avant l'article 28 A, pour garantir l'autonomie des ressources de la commission de régulation de l'énergie afin d'en renforcer l'indépendance et l'autorité et, en conséquence, un second amendement portant article additionnel avant l'article 28 A pour conférer la personnalité morale à ladite commission.

Puis à l'article 28 A relatif au droit des collectivités locales de ne pas faire jouer leur éligibilité, après que M. Michel Sergent eut indiqué les difficultés juridiques posées par l'expiration des contrats de fourniture d'énergie, la commission a adopté un amendement visant à se conformer aux prescriptions de deux directives communautaires portant respectivement sur les marchés publics et les marchés de l'électricité.

La commission a ensuite adopté un premier amendement portant article additionnel après l'article 37, tendant à rendre applicable l'article 31 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, en précisant son contenu. Elle a également adopté un deuxième amendement portant article additionnel après l'article 37, visant à améliorer le régime des délibérations de la commission de régulation de l'énergie, puis un troisième amendement portant article additionnel après l'article 37, tendant à étendre au secteur du gaz le pouvoir réglementaire supplétif donné à la commission de régulation de l'énergie en matière d'électricité.

Enfin, à l'article 15 fixant les modalités de répartition et de financement des droits spécifiques passés, la commission a adopté un amendement tendant à ne pas faire subir de discrimination aux industries électriques et gazières dont la majeure partie des activités a été considérée comme concurrentielle du fait de l'obligation, imposée par les nouvelles normes comptables, de provisionner les charges de retraite correspondant aux droits spécifiques passés de leurs salariés.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

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