MARDI 26 OCTOBRE 1999

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

CONTRÔLE BUDGÉTAIRE - OFFICE NATIONAL DES ANCIENS COMBATTANTS - COMMUNICATION

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial des crédits des anciens combattants, sur sa mission de contrôle de l'Office national des anciens combattants (ONAC).

En introduction, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a rappelé les raisons qui l'avaient poussé à lancer cette mission. Ainsi, il a constaté que l'existence et le rôle de l'Office national des anciens combattants (ONAC) étaient mal connus, notamment en raison de la confusion existant entre les missions exercées par le secrétariat d'Etat aux anciens combattants et celles qui incombent à l'Office. Il a estimé important de mieux appréhender le fonctionnement de l'ONAC et l'articulation de ses missions avec celles des services extérieurs du secrétariat d'Etat, les directions interdépartementales aux anciens combattants.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a ensuite annoncé qu'il avait été alerté par la situation financière difficile que traversait l'Office. En 1998, depuis deux ans, ses recettes courantes ne couvraient plus ses dépenses, entraînant un déficit d'exploitation grandissant. Or, le budget de l'ONAC dépasse 600 millions de francs, dont près de la moitié versée par l'Etat. Il était donc légitime que la commission s'intéresse à la gestion de cet établissement.

Par ailleurs, il a rappelé que lorsque cette mission d'information a été lancée, la légitimité de l'ONAC semblait remise en cause de manière diffuse.

Ainsi, peu avant la discussion du projet de budget pour 1997, un projet de réorganisation des services déconcentrés de l'Etat visant à faire disparaître les services départementaux de l'Office avait été soulevé, provoquant l'émoi parmi le monde combattant.

En outre, lorsque l'actuel secrétaire d'Etat, M. Jean-Pierre Masseret, avait pris ses fonctions, il avait lancé une réflexion sur le devenir de son département ministériel. Pendant plusieurs mois, l'Office était donc resté dans l'expectative sans connaître son avenir.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a insisté sur le fait que cette situation avait évolué par la suite et que les décisions prises avaient été favorables à l'Office national des anciens combattants. En effet, devant l'attachement des associations d'anciens combattants au maintien du rôle de l'ONAC et la nécessité d'obtenir l'accord de ces dernières sur la réforme de son département ministériel, le secrétaire d'Etat aux anciens combattants avait décidé de renforcer les missions et les moyens de l'Office.

Après cette introduction, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a précisé que cette mission avait tout d'abord permis de comprendre le rôle de l'Office national des anciens combattants.

Il a fait remarquer que celui-ci exerçait cinq grandes missions : l'action sociale, l'attribution de cartes et titres, l'information historique, la réinsertion professionnelle et l'accueil des personnes âgées. Il a ajouté que les services départementaux étaient responsables de l'action sociale, de l'instruction des demandes de cartes et titres et de l'information historique en assurant le secrétariat et la gestion financière des commissions départementales de l'information historique pour la paix.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a expliqué que la réinsertion professionnelle était essentiellement assurée par les 10 écoles de rééducation professionnelle de l'Office, tandis que ses 10 maisons de retraite étaient chargées de l'accueil des personnes âgées.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a ensuite présenté la situation financière de l'ONAC.

Si après deux années déficitaires consécutives, l'ONAC avait enregistré un bénéfice d'exploitation, certaines causes du déficit étaient structurelles. Il a cité l'exemple des maisons de retraite, qui ont été peu à peu confrontées à un alourdissement des coûts de fonctionnement liés au vieillissement des pensionnaires. Il a évoqué la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales qui a institué les sections de cure médicale financées par la sécurité sociale. Il a regretté la réaction de l'ONAC, qui, à cette époque, afin de préserver son particularisme et de ne pas avoir de compte à rendre aux organismes de sécurité sociale, n'avait pas jugé utile de demander des agréments auprès de la sécurité sociale.

Il a constaté que cette politique avait eu deux effets pervers. D'une part, elle a pénalisé les ressortissants dépendants qui doivent prendre en charge le surcoût lié à leur dépendance. D'autre part, elle a conduit le conseil d'administration de l'ONAC à fixer un prix de journée sans relation avec la réalité des coûts. La gestion des maisons de retraite a ainsi commencé à être déficitaire, tandis que les investissements indispensables à l'entretien des bâtiments et à la mise en conformité de ces derniers à des normes de sécurité et d'habitabilité de plus en plus exigeantes n'étaient plus assurés. Il a rappelé qu'en 1998, le coût total de rénovation des maisons de retraite était estimé à 360 millions de francs, dont 60 millions de francs pour les travaux urgents de sécurité.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a précisé que de nombreux rapports avaient fait état de ces dysfonctionnements dès le début des années 90 et conseillé une restructuration du parc des maisons de retraite afin de concentrer l'activité de l'ONAC sur les établissements les plus rentables, mais qu'aucune décision n'avait réellement été prise jusqu'en 1998.

Il a souligné que l'intervention de la loi du 24 janvier 1997 (loi instituant une prestation spécifique dépendance) obligeait l'Office à intégrer les dispositifs de droit commun. En effet, cette loi prévoit que pour être en mesure de continuer à accueillir des personnes âgées dépendantes, les établissements devront avoir signé des conventions tripartites établissement/assurance maladie/conseils généraux. Il a ajouté que, dans la mesure où la signature de ces conventions est liée au respect, par les établissements, de règles en matière de sécurité et d'habilité, l'ONAC avait dû se résoudre à dresser un état des lieux sur son patrimoine immobilier et à envisager la fermeture de certains établissements trop vétustes.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a déclaré qu'à l'heure actuelle 5 établissements sur 15 avaient cessé leur activité, et que le conseil d'administration aurait à statuer rapidement sur le devenir de 4 autres, à savoir Carignan, le Theil de Bretagne, Anse et Saint Gobain.

Puis il a abordé le problème des écoles de rééducation professionnelle. Il a estimé qu'il n'existait pas de déficit, mais plutôt un déséquilibre temporaire lié à l'inadaptation de la réglementation comptable auxquelles ces dernières sont soumises. En effet, la " M 9 " impose l'annualité budgétaire, alors que la procédure de fixation du prix de journée par les DDASS ne permet d'appréhender la situation financière des établissements que sur trois ans. Puis, il s'est inquiété du non-respect par les DDASS du principe d'additionnalité des crédits des fonds structurels qui pourrait conduire la commission européenne à exiger le remboursement des sommes versées. Il a donc exhorté les DDASS à cesser de prendre en compte les sommes versées par le fonds social européen pour fixer ses prix de journée.

Par ailleurs, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a estimé qu'au-delà des réformes structurelles visant les maisons de retraite, l'ONAC devait se doter d'une gestion moderne à travers trois mesures. D'une part, l'ONAC devait se doter d'un cadre budgétaire et comptable précis, qui lui permette de différencier ses diverses activités menées par le service central, les services déconcentrés, les écoles de rééducation professionnelle et les maisons de retraite. D'autre part, il a estimé que l'ONAC devait développer le contrôle interne de gestion afin de suivre de manière précise l'évolution des dépenses et de disposer d'éléments d'analyse sur l'efficacité de son administration. Enfin, il a prôné une amélioration de la politique d'investissements immobiliers de l'Office à travers la définition et le respect d'un programme pluriannuel d'investissement.

Il a précisé que ces réformes ne pourraient aboutir sans le développement d'une politique active de formation du personnel de l'ONAC et, notamment, de son personnel dirigeant.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, s'est déclaré favorablement impressionné par la forte motivation du personnel et son grand attachement à l'Office national des anciens combattants. Toutefois, il a considéré que certaines fonctions, comme par exemple celles des directeurs des maisons de retraite, exigeaient des compétences en gestion et en comptabilité qui faisaient parfois défaut. C'est pourquoi il a insisté sur la nécessité de la formation des directeurs de l'Office, mais aussi sur un éventuel repyramidage du personnel afin d'augmenter le nombre de catégories A.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, s'est ensuite montré confiant dans la capacité de l'ONAC à réussir sa mutation et a insisté sur les deux atouts de l'Office, à savoir le renforcement de sa légitimité et une augmentation de ses moyens financiers.

En conclusion, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a évoqué l'avenir plus lointain de l'ONAC.

Il a fait état de la diminution du volume d'activité qui devrait intervenir à partir de 2002, en raison de la baisse de l'activité relative aux cartes et titres, de la disparition progressive du fonds de solidarité, de la stabilité de l'action sociale à destination des ressortissants traditionnels et, enfin, du déclin général du nombre des ressortissants de l'Office.

Il a tenu à souligner que cette réflexion n'avait pas pour but de supprimer l'Office national des anciens combattants, qui gardera sa légitimité tant qu'il comptera aura des ressortissants, mais qu'il s'agissait d'adapter ses structures afin qu'il puisse faire face avec le plus d'efficacité possible à un volume d'activité certes réduit, mais toujours réel.

Il a estimé que l'intégration du secrétariat d'Etat aux anciens combattants au sein du ministère de la défense constituait une chance pour l'Office national des anciens combattants. En effet, certains services extérieurs du ministère de la défense exercent des missions similaires à celles des services départementaux de l'ONAC. Une collaboration des services pourrait donc être envisagée, notamment en matière d'action sociale.

En ce qui concerne la politique de la mémoire, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a noté que la création à terme de 100 " emplois-mémoire " dans les services départementaux de l'Office devrait contribuer à relancer cette activité. Toutefois, il a rappelé que leurs contrats s'achèveraient en 2004 et que se poserait alors la question des intervenants en matière de mémoire.

La commission a alors pris acte de la communication de M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, sur sa mission de contrôle sur les activités de l'ONAC et en a autorisé la publication sous forme d'un rapport d'information.

PJLF POUR 2000 - CRÉDITS DES ANCIENS COMBATTANTS ET ARTICLES 65 ET 66 RATTACHÉS - EXAMEN DU RAPPORT

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Baudot,rapporteur spécial, sur les crédits des anciens combattants et sur les articles 65 et 66 rattachés.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a tout d'abord précisé que les crédits du budget des anciens combattants ne reflétaient pas entièrement l'effort réalisé en faveur du monde combattant. Il a rappelé que la restructuration du secrétariat d'Etat aux anciens combattants et son intégration au ministère de la défense avaient entraîné un transfert des crédits vers le budget de la défense. Ainsi, désormais, l'ensemble des crédits de fonctionnement du secrétariat, (à l'exception des subventions aux établissements publics), tous les crédits d'investissement ainsi qu'une partie des crédits pour financer l'information historique, apparaissaient au budget de la défense. En conséquence, les crédits en faveur des anciens combattants ne s'élèvent pas à 24,059 milliards de francs seulement mais à 25,008 milliards de francs.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a ensuite présenté les modalités de la restructuration du secrétariat d'Etat.

Il a précisé que le traitement des droits des anciens combattants n'avait pas été banalisé et qu'avaient été conservés un secrétaire d'Etat chargé des anciens combattants, un budget autonome et individualisé, ainsi que les établissements publics que sont l'ONAC et l'Institution nationale des invalides (INI).

Il a ajouté qu'une mise en synergie de certaines activités conduites par les deux départements ministériels avait été mise en place en ce qui concerne la politique de la mémoire ou encore la réinsertion des anciens combattants et des militaires. Puis il a constaté non seulement une fusion des corps de fonctionnaires et ouvriers d'Etat des deux départements ministériels, mais aussi la suppression de la direction de l'administration générale des anciens combattants et l'intégration des autres structures d'administration centrale dans celles de la défense.

Par ailleurs, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a fait remarquer que les raisons de la baisse du budget s'expliquaient de manière différente par rapport aux autres années.

En effet, si jusqu'à l'an dernier, la baisse des crédits était liée à la diminution des sommes affectées à la dette viagère, cette année, elle est due à la forte diminution des crédits du fonds de solidarité. Il a précisé que celle-ci résultait de la sortie progressive du dispositif des anciens combattants d'Afrique du Nord. En effet, les allocations versées à ces derniers cessent dès que les bénéficiaires sont en mesure de faire valoir leurs droits à pension de vieillesse à taux plein ou atteignent leur 65e anniversaire. Or, en 1999, l'âge moyen des anciens combattants d'Afrique du Nord est de 61,8 ans.

Ensuite M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a souligné le renforcement des moyens alloués à l'Office national des anciens combattants et, dans une moindre mesure, à l'Institution nationale des invalides.

Puis il a évoqué la répartition des crédits jusqu'à présent affectés à la délégation à la mémoire et à l'information historique entre le ministère de la défense, d'une part, et le secrétariat d'Etat, d'autre part. Il a constaté la disparition de cette délégation et la création d'une direction de la mémoire, du patrimoine et des archives chargée de l'organisation de toutes les manifestations ainsi que de l'entretien des sépultures de guerre. Il a ajouté que les crédits restant à la disposition du secrétariat d'Etat étaient destinés à subventionner des associations et des collectivités territoriales pour leurs actions en matière de politique de la mémoire et d'information historique.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a alors présenté les deux articles rattachés. Il a fait remarquer que l'article 65 du projet de loi de finances pour 2000 étendait de nouveau les conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant en faveur des anciens d'Afrique du Nord et faisait passer la durée de présence minimale nécessaire pour pouvoir prétendre à la carte d'ancien combattant à 12 mois, contre 15 mois aujourd'hui. A cet égard, il a tenu à souligner qu'un nouvel assouplissement des conditions d'attribution de la carte d'ancien combattant risquait de dévaloriser cette dernière en entraînant sa banalisation.

Ensuite, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a expliqué que l'article 66 visait à relever le plafond donnant lieu à majoration de la retraite mutualiste du combattant. Il a rappelé qu'en 1999 l'indice de référence du plafond majorable était passé à 100. Cette année, il était proposé de le relever à 105, afin que le plafond de la rente s'élève à 8.553 francs au 1er janvier 2000.

Il a ajouté que cette majoration représentait un coût de 10 millions de francs et qu'à moyen terme, l'indice de référence du plafond majorable devrait passer à 130 et le plafond s'établir à 10.000 francs.

Puis, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a fait part de ses observations.

D'abord, il a regretté le manque de transparence du budget. Il a reconnu que cette relative opacité était liée à l'intégration des services du secrétariat d'Etat chargé des anciens combattants dans le ministère de la défense, qui s'était accompagnée du transfert de nombreux crédits vers le budget de la défense.

Toutefois, il a estimé que la transparence du budget pouvait être améliorée, notamment par la création d'un article 99 au sein du chapitre 54-41 du budget de la défense, intitulé " construction de hauts lieux de mémoire ".

A cet égard, il a rappelé que l'actuel article 98 du chapitre 54-41 " remise en état des sépultures de guerre " incluait également des crédits visant à financer la construction de hauts lieux de mémoire. Il s'est inquiété du risque de confusion qui pourrait en résulter et qui pourrait conduire à une estimation erronée des crédits destinés à la rénovation des sépultures de guerre qui se trouvent ainsi gonflés artificiellement.

En revanche, il s'est félicité que le secrétariat d'Etat chargé des anciens combattants ait pris note des remarques de la Cour des Comptes sur la nécessité de créer un titre VI pour financer les travaux de sécurité de l'Office national des anciens combattants et de l'Institution nationale des Invalides.

Par ailleurs, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a souligné les retards accumulés dans le programme de rénovation des sépultures de guerre de 1914-1918.

Il a ajouté que les crédits d'investissements, mis à la disposition du secrétariat d'Etat, devaient être utilisés en priorité à l'exécution de ce programme.

Il a évoqué l'annonce, par le secrétaire d'Etat, de la construction d'un mémorial de l'annexion de fait de l'Alsace-Moselle à Schirmeck et d'une étude de faisabilité pour la construction d'un mémorial consacré au système concentrationnaire nazi dans le camp du Struthof.

Il a reconnu la pertinence de ces mémoriaux mais a demandé au secrétariat d'Etat d'attendre l'achèvement du programme de rénovation des sépultures de guerre pour engager des crédits dans ces deux projets.

Puis, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a souligné la nécessité de relancer le débat sur la " décristallisation " de certaines pensions.

Il a rappelé que plus de 1.400.000 Africains, Indochinois, Maghrébins, Malgaches, Somalis avaient combattu sur le sol de France au cours des deux guerres mondiales. Or, leurs droits s'en étaient trouvés modifiés de façon défavorable par rapport à leurs anciens compagnons d'armes métropolitains. Il a cité les articles 170 de la loi de finances pour 1959 (pour l'Indochine) et 71 de la loi de finances pour 1960 (pour les autres pays) qui avaient " cristallisé " les pensions des anciens combattants d'outre-mer au taux en vigueur au jour de l'indépendance des Etats en question.

Il a souligné que, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1999, le secrétaire d'Etat avait proposé d'engager la réflexion sur la décristallisation en termes de pouvoir d'achat et de comparer, pour un même taux d'invalidité, le pouvoir d'achat d'une pension attribuée à un ancien combattant ressortissant français et celui de la pension versée aujourd'hui à un ancien combattant ressortissant d'un pays étranger.

Il a ajouté que le secrétaire d'Etat avait alors reconnu que le Maroc et la Tunisie enregistraient un retard significatif, même en termes de pouvoir d'achat. C'est pourquoi M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a regretté que le projet de budget pour 2000 ne contienne aucune mesure pour remédier à cette situation.

Il a estimé que la revalorisation des pensions devrait se faire progressivement, au moins en ce qui concerne les pensions accordées au Maroc et en Tunisie.

En conclusion, il est revenu sur les dysfonctionnements relatifs à la mise en oeuvre de l'allocation de remplacement pour l'emploi.

Il a expliqué que l'article 121 de la loi de finances pour 1999 avait prévu l'attribution de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux salariés titulaires de la carte d'ancien combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du Nord qui, tout en remplissant les conditions d'attribution, se voyaient opposer un refus par leur employeur.

Il a rappelé que la commission des finances du Sénat s'était opposée à cette mesure. En effet, parce que seulement 1,1 % des demandes faisait l'objet d'un refus selon l'UNEDIC, elle avait estimé que ce dispositif allait s'avérer négatif pour les salariés anciens combattants, certains employeurs risquant de refuser de les embaucher sous peine de se voir imposer une décision unilatérale de préretraite.

La commission des finances avait demandé qu'un bilan de cette disposition soit dressé un an après son entrée en application. Or, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a annoncé qu'elle n'était pas encore entrée en vigueur. Il a précisé que l'application de cette mesure nécessitait l'adoption, par les partenaires sociaux, d'un avenant à la convention du 6 septembre 1995 qui régit le régime de l'ARPE. Il a ajouté qu'il était peu probable que les représentants des employeurs acceptent cette mesure qui leur ôterait toute marge de manoeuvre dans l'administration de leurs ressources humaines.

Il a constaté le blocage de cette réforme et a regretté que les services du secrétaire d'Etat aux anciens combattants aient pu élaborer une mesure dont ils savaient pertinemment qu'elle avait très peu de chances d'entrer en vigueur.

Un large débat s'est alors ouvert.

M. Yann Gaillard a souligné que la cristallisation des pensions était incompatible avec le devoir de reconnaissance de la France vis-à-vis des anciens combattants d'outre-mer.

MM. François Trucy, Roger Besse, et Joseph Ostermann ont également demandé une revalorisation des pensions cristallisées. Ce dernier a par ailleurs souhaité avoir des renseignements complémentaires sur le montant réel de la participation financière de l'Etat à la construction d'une part, du mémorial de l'annexion de l'Alsace-Lorraine et d'autre part, du mémorial consacré au système concentrationnaire nazi dans le camp du Stuthof.

En réponse, M. Jacques Baudot, rapporteur spécial, a exhorté ses collègues à faire connaître leur opposition à une non-revalorisation des pensions des anciens combattants d'outre-mer, notamment ceux du Maroc et de la Tunisie.

Puis la commission a décidé de réserver le vote des crédits du budget des anciens combattants jusqu'à l'audition du ministre de la défense.

PJLF POUR 2000 - AUDITION DE M. ALAIN RICHARD, MINISTRE DE LA DÉFENSE

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Alain Richard, ministre de la défense, sur l'exécution budgétaire pour 1999 et sur les crédits de son département ministériel pour 2000.

M. Alain Richard a tout d'abord expliqué que le projet de budget du ministère de la défense pour 2000 s'inscrivait dans la continuité et la cohérence de la gestion de son ministère et qu'il participait en outre à la nouvelle étape de la réforme de l'Etat par la fusion des administrations des anciens combattants et de celle de la défense.

Le système de la programmation militaire initié par le général de Gaulle à la fin des années 60 continue à être satisfaisant. Les lois de programmation ont connu des fortunes diverses mais, après l'alternance de 1997 et la " revue de programmes en 1998 " l'actuelle loi de programmation est poursuivie. Cette loi de programmation présente en effet deux mérites : elle assure la stabilité des crédits de la défense dans la durée et elle inclut par ailleurs la programmation des dépenses de personnel et de fonctionnement. Ces deux éléments constituent une garantie du bon aboutissement de la loi.

Aux deux-tiers du déroulement de la loi de programmation, il apparaît que celle-ci est très largement respectée et que des facteurs favorables permettent de penser à son bon aboutissement à la fin de l'année 2002. Le premier ministre, dans sa récente allocution à l'Institut des hauts études de la défense nationale (HEDN), a affirmé sa détermination à conduire à son terme l'actuelle loi de programmation militaire et à préparer la prochaine loi de programmation qui devrait être soumise au Parlement en 2001. Ainsi, le budget de 2002 serait examiné à la lumière de la programmation actuelle et à celle de la loi future.

M. Alain Richard a indiqué que le niveau de consommation des crédits s'améliorait et que la présentation des comptes du ministère de la défense permettait un examen plus aisé par les parlementaires, notamment pour le suivi des programmes qui sont individualisés.

Le ministre de la défense a précisé que les critiques émises par les parlementaires sur les crédits de fonctionnement avaient été prises en comptes. Sont notamment améliorés les crédits de fonctionnement de la gendarmerie, de l'infrastructure et de l'entretien programmé de l'armée de terre. Celle-ci bénéficiera également d'une remontée de ses taux d'activité.

M. Alain Richard a précisé que les crédits du titre III augmentaient de 0,5 %. L'intégration des crédits du secrétariat d'Etat aux anciens combattants conduit à retirer 475 millions de francs pour établir des comparaisons à périmètre constant.

Les principaux mouvements sur les effectifs sont les suivants : 36.000 appelés, une baisse du nombre de sous-officiers, un recrutement de militaires professionnels et de civils supérieur à 16.000. La création de 6.500 postes de volontaires, après les 4.750 en 1999, marque la montée en puissance de cette formule.

M. Alain Richard a souligné que les mesures d'accompagnement de la professionnalisation sont poursuivies et que 40 millions de francs supplémentaires permettront de mettre en oeuvre la loi sur les réserves qui vient d'être promulguée. C'est donc un montant de 350 millions de francs qui sera consacré aux réserves en 2000.

Le ministre a fait observer que les mesures d'amélioration de la situation du personnel étaient prorogées. Elles se traduisent par une augmentation des basses rémunérations et par diverses mesures de pyramidage.

M. Alain Richard a indiqué que le déficit en personnel civil résultait des freins à la mobilité géographique du personnel en surnombre à la direction des constructions navales et d'une inadaptation des emplois offerts aux spécialités des agents. Pour atténuer les difficultés de fonctionnement des unités, une dotation nouvelle de 216 millions de francs a été ouverte pour permettre la sous-traitance de certaines tâches. Ce transfert de crédits n'est pas irréversible et, au fur et à mesure des recrutements de personnel civil, ces sommes pourront être réintégrées dans les crédits de rémunérations et de charges sociales.

M. Alain Richard a précisé que les crédits de paiement pour l'équipement s'élevaient en 2000 à 83 milliards de francs. Ce niveau est conforme avec les besoins en consommation des crédits compte tenu, notamment, de la faiblesse des engagements en 1995 et en 1996. En revanche, les autorisations de programme seront portées à 87,5 milliards de francs ce qui permettra de poursuivre les commandes pluriannuelles qui se sont élevées à 30 milliards de francs en 1998.

Il a fait observer que les variations constatées par secteurs devaient être resituées dans le cadre du déroulement des grands programmes. Ainsi, la baisse des crédits du domaine spatial entre 1999 et 2000 est due en partie à la disparition des dépenses d'entretien du satellite Hélios I B qui sera lancé dans un mois et demi.

M. Alain Richard a précisé que les crédits du secteur nucléaire permettraient de passer en 2000 des commandes globales pour le missile M 51 et pour le missile air-sol moyenne portée améliorée (ASMP-A).

M. Alain Richard a conclu qu'à mi-chemin de la professionnalisation, notre outil de défense avait déjà franchi des étapes importantes qui ont permis que soient menées avec succès nos interventions au Kosovo et au Timor oriental. La France figure au rang des quatre ou cinq pays qui sont en mesure de projeter des troupes à des milliers de kilomètres. Par ailleurs, au Kosovo, notre pays a conduit plus du double d'opérations aériennes que le second pays européen, tout en ayant le taux le plus faible d'appareils retenus au sol et de personnel au sol par avion. Notre système de défense est donc performant et c'est avec optimisme que peut être envisagée la conduite à son terme de la réforme en cours.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur la réforme des services industriels de l'armement, notamment sur les conditions d'emploi du personnel, sur l'efficacité de l'outil industriel et sur les transformations juridiques et organisationnelles. Il a en outre abordé la question de la construction d'un second porte-aéronefs nucléaire.

M. Alain Richard a répondu que ces deux questions portaient sur des éléments centraux de la gestion du ministère. En ce qui concerne les services industriels de l'armement, il faut introduire des distinctions suivant leur objet. La direction des constructions navales est un fournisseur de l'Etat pour l'entretien des bâtiments et pour les constructions neuves. L'Etat ne peut avoir qu'un objectif : rendre compétitive la direction des constructions navales. Le niveau des commandes de la marine nationale ne peut satisfaire cet objectif ; il faut donc que la direction des constructions navales exporte. Les réponses qu'elle peut faire aux appels d'offre de pays tiers sont en outre une source importante de progrès. Le plan d'entreprise défini au mois de juin 1999 pour la direction des constructions navales a conduit à la constituer en " service à compétence nationale ". A la fin de l'année 2002 la direction doit avoir augmenté sa compétitivité de 20 ou 25 %. Ses effectifs seront réduits d'ici là de 17.500 à 12.500 personnes, avec un accompagnement social. La rationalisation de sa fonction achat nécessitera d'une part une adaptation du code des marchés publics et d'autre part, la mise sur pied de partenariats avec les fournisseurs. La voie déjà tracée par France Telecom peut servir de modèle pour cette évolution. Il n'y aura pas de fermeture de grands sites de la direction des constructions navales.

Les trois ateliers industriels de l'armement sont à l'équilibre et leurs missions sont partagées avec les industriels fournisseurs de matériel. Il n'y a pas de motif d'opérer pour eux de transformations structurelles mais ils devraient logiquement suivre la même évolution juridique que la direction des constructions navales.

La direction des centres d'essais regroupe les moyens de la délégation générale pour l'armement pour tester et étalonner le matériel. Elle a donc une mission d'assistance à l'Etat acheteur. Ses 22 implantations sont dispersées et des regroupements sont envisagés pour ce qui concerne ses activités non liées aux équipements lourds.

En ce qui concerne le second porte-avions, le ministre de la défense a précisé que les conditions économiques ne permettaient pas de le rattacher à l'actuelle loi de programmation militaire. Il devient ainsi un sujet de réflexion majeur pour la loi de programmation à venir. La question clé est celle de la permanence à la mer d'un porte-avions même si la présence du Foch dans l'Adriatique pendant l'intervention aérienne au Kosovo n'a pas valeur d'exemple. Elle a effectivement permis d'intervenir rapidement et sans les ravitaillements qui pénalisaient les opérations menées depuis l'Italie, l'Allemagne et la base de Solenzara. Cependant, on aurait pu substituer d'autres moyens aériens à ces opérations aéronavales. Le coût d'un second porte-avions, quel que soit son mode de propulsion, devrait s'établir entre 14 et 16 milliards de francs. La construction d'un second porte-avions réduirait les possibilités de modernisation de la flotte. Le Gouvernement britannique, au terme de sa " revue stratégique " envisage de construire deux porte-avions dans la décennie à venir. Des échanges d'informations existent entre les deux gouvernements, éventuellement en vue de " mutualiser " la permanence des porte-avions à la mer. C'est donc dans la prochaine loi de programmation que devra se faire le choix entre un programme purement national, un programme en coopération ou un programme en " mutualisation ".

M. Maurice Blin, rapporteur spécial des crédits de défense, (dépenses en capital) a indiqué qu'il était sensible au souci de continuité dans la conduite de la programmation et à celui de prospective qui conduit à préparer dès 2001 la future loi de programmation militaire.

Il a formulé trois observations :

- le budget de la défense est en récession évidente, en contradiction avec le reste du budget de l'Etat. La réduction de 2,2 % du budget de la défense et les annulations de crédits de plusieurs milliards de francs en cours d'année conduisent à diminuer sensiblement les moyens de la défense. A ce phénomène s'ajoute une sous-consommation des crédits d'équipement de 10 à 12 % qui mérite d'être expliquée ;

- le déséquilibre continue à croître entre le titre III et le titre V. Le titre III augmente en effet de 0,5 % alors que le titre V diminue de 3,6 %. L'augmentation des autorisations de programme ne se traduit pas par un nombre de commandes important puisque, pour la marine, il semble qu'un seul bâtiment hydrographe soit commandé alors que, pour l'armée de l'air, aucun avion n'est commandé malgré le vieillissement et l'augmentation du coût d'entretien des Transall. M. Maurice Blin s'est ainsi demandé si existaient des divergences entre les sept pays impliqués, qui expliqueraient la longueur de l'examen des offres de l'avion de transport futur ;

- la situation de la coopération européenne en matière d'armement (hélicoptères, frégates, satellites) n'est pas satisfaisante : le programme Horus a été abandonné à la suite de la défection de la partie allemande, les programmes Horizon et Trimilsatcom à la suite du retrait des Britanniques. Des menaces pèseraient en outre sur le programme du NH 90. Sur ces sujets, M. Maurice Blin a ainsi posé trois questions : les responsabilités des différents Etats sont-elles partagées dans les difficultés de la coopération européenne ? La fusion qui vient d'intervenir entre Aérospatiale-Matra et Dasa est-elle favorable au déroulement du programme de l'avion de transport futur ? Cette même fusion laisse-t-elle une voie ouverte pour les sociétés Dassault-Aviation et Thomson malgré les propos sévères de certains responsables de la Société européenne d'aéronautique de défense et spatiale (EADS) ?

M. François Trucy, rapporteur spécial des dépenses ordinaires, s'est interrogé sur les vacances du personnel civil. Le sous-effectif, de 5.000 postes, dont 3.800 dans l'armée de terre, c'est-à-dire l'équivalent de quatre régiments, introduit un décalage entre les intentions des nouveaux engagés et la réalité des premiers emplois qu'ils sont obligés de tenir. Par ailleurs, le déficit en appelés qui est de 12 % dans l'armée de terre et les interrogations sur le maintien du service militaire jusqu'à la fin de l'année 2002 suscitent les mêmes effets que le sous-effectif du personnel civil. Lors de tables rondes, des engagés ont fait part de leur intention de ne pas demander le renouvellement de leur contrat en raison de la déception qu'ils ont ressentie lors de leur premier emploi.

En ce qui concerne les activités des unités, le poids des crédits de rémunérations et de charges sociales empêche que des taux satisfaisants soient atteints. Les 70 jours sur le terrain, au lieu de 100, des unités de l'armée de terre ne sont pas suffisants de même que les 140 heures de vol au lieu de 180 des pilotes d'hélicoptère. M. François Trucy en a conclu que les améliorations prévues dans le budget 2000 ne permettraient pas de rejoindre un niveau optimal d'entraînement.

M. Jean-Pierre Demerliat a abordé la question du remplacement, dans certaines communes, des commissariats de police par des brigades de gendarmerie. Les maires craignent en effet, le remplacement ne se faisant pas nombre pour nombre, de perdre une partie des habitants de leur commune ainsi que des ressources fiscales. Se pose également la question du reclassement de ces policiers qui sont parfois relativement âgés.

M. Jacques Baudot, rapporteur spécial des crédits des anciens combattants, a fait observer que l'intégration du secrétariat d'Etat aux anciens combattants au ministère de la défense était entourée d'une certaine opacité. Il s'est notamment interrogé sur l'avenir des directions interdépartementales, sur la situation des agents qui refusaient de suivre la direction des pensions à Caen et sur le sort des écoles de rééducation professionnelle. Il a également demandé quel était l'avenir de la délégation à la mémoire et du patrimoine au sein d'une grande direction qui absorberait 70 % des crédits de ce domaine.

M. Roger Besse a demandé comment se traduiraient effectivement les décisions prises sur les réserves militaires. En outre, il s'est inquiété du danger des vols des avions de combat à basse altitude et à grande vitesse. Il a interrogé le ministre sur le point de savoir s'il ne serait pas possible, d'une part, d'informer les maires des jours de survol de ces avions pour prévenir les nuisances sonores et éviter les dangers que peuvent courir les adeptes du parapente et, d'autre part, d'interdire l'accès à des sites classés comme le Puy Marie.

Il a exprimé le souhait qu'un centre de formation des armées soit installé dans le Cantal.

M. Denis Badré a interrogé M. Alain Richard sur les conséquences de la fusion Aérospatiale-Matra-Dasa, et notamment sur la coordination du programme de l'Eurofighter avec celui du Rafale et sur la localisation du siège social de EADS aux Pays-Bas.

Il a fait observer que dans les zones urbaines la disparition de certaines brigades de gendarmerie posait également des problèmes.

En réponse à M. Maurice Blin, M. Alain Richard, ministre de la défense, a expliqué par trois raisons la sous-consommation des crédits d'équipement. D'abord, les mesures en cours pour faire baisser de 30 % le coût des programmes exigent un examen minutieux, par des experts, des réponses des fournisseurs aux appels d'offre. Cette action est source d'assez longs délais. Ensuite, la discontinuité constatée dans la conduite de certains programmes a été une cause d'interruptions dans la consommation des crédits. Enfin, certains programmes menés en coopération étaient fondés sur quelques ambiguïtés dont la résolution a entraîné des retards. L'engagement de seulement 61 milliards de francs en 1996 est également à l'origine de la sous-consommation des crédits de paiement.

En ce qui concerne les commandes de la marine M. Alain Richard a indiqué qu'en 2000, 2 milliards de francs, seraient consacrés aux travaux sur les prochains " transports de chaland de débarquement " (TCD) et que la première frégate Horizon serait commandée. La remise en cause du programme Horizon est due à des prétentions injustifiées des industriels britanniques. Cependant, le développement du système d'armes PAAMS est maintenu en coopération avec l'Italie et la Grande-Bretagne or, il représente 30 % du coût total du programme Horizon. Le quatrième SNLE-NG sera par ailleurs mis en commande en 2000.

L'absence de commande d'avions pour l'armée de l'air en 2000 s'explique par l'importance de la commande globale de 48 avions Rafale passée en 1999. Pour l'avion de transport futur, les trois propositions sont en cours d'examen : celle de Boeing associé à Lockheed-Martin, celle d'Antonov et celle de l'A 400 M. La commande d'un avion européen nécessite la coopération des sept pays qui sont cependant inégalement pressés. La fusion d'EADS permettra peut-être de faire évoluer la position du Gouvernement allemand, surtout si le choix de l'A 400 M s'accompagne d'une sous-traitance à Antonov.

L'abandon du programme de satellite radar Horus permettra certainement de choisir une nouvelle génération de satellites en accord avec d'autres pays européens, sur un concept allégé et d'un coût de réalisation réduit.

Aérospatiale-Matra détient 46 % de Dassault-Aviation. Cette part de capital va donc être intégrée aux actifs de EADS qui trouvera ainsi intérêt au succès à la fois de l'Eurofighter et du Rafale. Ces avions devraient, au cours des 25 ou 30 années de leur durée de vie, pouvoir évoluer vers une communauté d'équipements. Le sort de la société Thomson est différent. Elle est en effet concernée par la fusion Aérospatiale-Matra-Dasa car 20 % des activités de Dasa étaient consacrés à l'électronique. Un rapprochement de Thomson avec le nouveau groupe dépendra de l'appréciation de tous les actionnaires.

En réponse à M. Denis Badré, M. Alain Richard a indiqué qu'EADS aurait deux sièges opérationnels, l'un en France et l'autre en Allemagne.

En réponse à M. François Trucy, M. Alain Richard a apporté les indications suivantes :

- la situation de sous-effectif ne devrait pas durer trop longtemps. La limitation à 216 millions de francs des crédits d'externalisation est due au souci de lui conserver à ce stade un caractère expérimental et réversible ;

- le déficit en appelés n'était pas en augmentation et il fallait effectivement maintenir le service militaire jusqu'au 31 décembre 2002, condition indispensable pour éviter des à-coups dans le recrutement des engagés. Il n'est d'ailleurs pas constaté actuellement de refus massif de la conscription et, il n'est pas question de déroger au principe d'égalité pour les jeunes gens appartenant à une même classe d'âge ;

- les restructurations vont permettre progressivement une réduction des dépenses d'infrastructure, de transport et de petit matériel. Ces économies permettront d'augmenter le taux d'activité des forces.

En réponse à M. Roger Besse, M. Alain Richard a apporté les précisions suivantes :

- l'année 2000 permettrait de mettre en oeuvre les nouvelles dispositions concernant les réservistes. Les crédits qui leur seront consacrés devraient passer ensuite de 350 millions de francs en 2000 à 500 millions de francs en 2002. Cela permettra de confier aux réservistes le même équipement qu'aux militaires d'active et de les rémunérer conformément à leur grade ;

- les vols à basse altitude, sur des reliefs variés sont nécessaires à l'entraînement de nos pilotes. C'est notamment ce qui leur permet d'avoir des taux de pertes d'aéronefs de trois à cinq fois inférieurs à ceux de nos alliés européens. Les conclusions d'une étude conjointe avec le ministère de l'environnement permettent l'adoption de chartes locales pour les bases aériennes et les zones d'entraînement. La répartition des vols au cours de l'année et au cours de la journée sera améliorée et des préavis seront adressés aux autorités locales. Ainsi, les demandes raisonnables pourront être prises en compte.

En réponse à M. Jean-Pierre Demerliat et à M. Denis Badré, M. Alain Richard a confirmé que les redéploiements entre la gendarmerie et la police s'exécuteront au cas par cas, en tenant compte des demandes des élus. Il a affirmé que beaucoup d'entre eux pensaient que la sécurité de leur commune serait mieux assurée avec une brigade de gendarmerie départementale et un " peloton de surveillance et d'intervention de la gendarmerie " (PSIG), mais que peu le disaient. Des redéploiements interviendront donc dans les communes où les élus y consentent. Dans le département des Hauts-de-Seine, les brigades de gendarmerie n'ont pas de responsabilité de sécurité publique mais elles procèdent à des enquêtes et exécutent des missions au profit des armées. Le principe d'un gendarme pour 10.000 habitants y sera donc appliqué comme à l'ensemble de la petite couronne parisienne. Il conduit à accorder 140 gendarmes au département des Hauts-de-Seine. Un certain quadrillage sera maintenu pour conserver la possibilité de dépôt de plainte auprès de brigades de gendarmerie départementales.

Enfin, en réponse à M. Jacques Baudot, M. Alain Richard a indiqué qu'un travail de rationalisation, sous l'autorité des préfets, serait conduit sur les directions interdépartementales des anciens combattants mais qu'il n'existe pas de projet de suppression les concernant. Pour les services des pensions, la distinction entre les anciens combattants et la défense sera maintenue et aucune mesure de délocalisation n'est envisagée. Les écoles de rééducation professionnelle devront nouer des liens avec les organismes du ministère de la défense. Les capacités médicales du secrétariat d'Etat aux anciens combattants devront s'harmoniser avec celles du ministère de la santé, dans un schéma d'ensemble. La direction de la mémoire et du patrimoine recevra des capacités d'action accrues. Elle sera placée sous la responsabilité politique du secrétaire d'Etat aux anciens combattants. Pour ce travail de mémoire existent d'importantes possibilités de synergie entre les actions aux anciens combattants et celles de la défense.

La commission a ensuite procédé au vote sur les crédits des anciens combattants et sur les articles 65 et 66 rattachés.

Elle a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits des anciens combattants, et les articles 65 et 66 sans modification.

MERCREDI 27 OCTOBRE 1999

- Présidence de M. Alain Lambert, président.

PJLF POUR 2000 - CRÉDITS DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE ET SUR L'ARTICLE 64 RATTACHÉ - EXAMEN DU RAPPORT

Au cours d'une première séance, tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur les crédits de l'agriculture, de la pêche et sur l'article 64 rattaché.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que le budget de l'agriculture et de la pêche n'était pas, pour le Gouvernement, une priorité. Il a souligné qu'en apparence le projet de budget proposé pour 2000 diminuait de 13,5 % mais qu'en réalité cette réduction, hors subvention au budget des prestations sociales agricoles (BAPSA) et à périmètre constant, n'était que de 0,5 % par rapport aux crédits votés pour 1999. Parmi les modifications de structure de ce budget, il a indiqué que la subvention budgétaire d'équilibre au BAPSA était désormais inscrite au budget des charges communes et que le compte spécial du Trésor " fonds forestier national " (FFN) était supprimé, et ses dépenses intégrées dans le budget de l'agriculture et de la pêche.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que les dépenses ordinaires augmentaient fortement sous l'impact de diverses mesures de politique générale de la fonction publique, mais aussi de décisions propres au ministère de l'agriculture. S'agissant des dépenses d'intervention il a mentionné leur diminution, essentiellement due à des modifications de périmètre ainsi qu'à la diminution automatique des charges de bonification. Il a souligné l'augmentation rapide des dépenses en capital en raison de la budgétisation du FFN et d'un effort accru en faveur de l'enseignement et de la recherche agricoles.

Il a ensuite commenté les quatre priorités du ministre de l'agriculture et de la pêche pour 2000. Sur le financement des contrats territoriaux d'exploitation (CTE), il s'est dit en désaccord avec les modalités de financement retenues et notamment le redéploiement de crédits, au détriment d'actions en faveur de l'installation en agriculture, et la modulation des aides agricoles communautaires. Sur le financement des actions en faveur de la forêt et les crédits d'amélioration de la qualité sanitaire, il s'est dit largement en accord avec les orientations proposées. Enfin, s'agissant de la formation et de l'emploi des jeunes, il a reconnu que l'effort était indéniable en matière d'enseignement agricole mais il a estimé que le signal donné en matière d'installation était très mauvais, dans la mesure où le fonds d'installation en agriculture créé il y a moins de deux ans était asséché en 2000 et les crédits de la dotation aux jeunes agriculteurs amputés d'un quart.

A l'issue de cette présentation générale, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé à ses collègues qu'un article de la loi de finances pour 1997 faisait obligation au Gouvernement de déposer un rapport sur l'incidence pour le budget de l'Etat du programme de maîtrise des pollutions agricoles (PMPOA). Soulignant que le Parlement n'en avait jamais été destinataire et rappelant que le PMPOA allait avoir un impact budgétaire considérable, il a estimé qu'il serait juste que la représentation nationale ait accès aux conclusions d'un rapport récemment remis sur le même sujet et actuellement tenu confidentiel.

S'agissant de la fiscalité agricole, il a répété son souhait de voir le Gouvernement déboucher sur des propositions concrètes à la suite du dépôt prévu en mars 2000 du rapport d'un parlementaire en mission. Il a rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 prévoyait la création d'un nouveau compartiment de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) concernant les produits phytosanitaires. Il s'est étonné que le produit de cette taxe prélevée sur les agriculteurs ne retourne pas à des actions de résorption des pollutions agricoles, mais aille financer la réduction du temps de travail.

Enfin, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a critiqué les modalités pratiques de modulation des aides communautaires destinée à financer les CTE l'an prochain. Remarquant que le revenu tiré des exploitations n'entrait pas dans les critères retenus, il a estimé que le système proposé était inéquitable et potentiellement dangereux pour la survie de certaines exploitations.

En conséquence de ces observations, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a proposé le rejet des crédits de l'agriculture et de la pêche.

M. Alain Gérard, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur les crédits de la pêche, a indiqué que les crédits de ce secteur était en hausse modérée et que sur ce point le projet de budget était tout à fait convenable.

M. Bernard Dussaut, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur les crédits des industries agro-alimentaires, a noté quant à lui que le projet de budget contenait des efforts en matière de qualité sanitaire des aliments. Il a toutefois regretté la diminution des aides accordées à la Société pour l'expansion des ventes agro-alimentaires françaises (Sopexa).

M. François Trucy a souhaité avoir de plus amples informations sur les crédits de la recherche agricole et sur la qualité générale de celle-ci.

Au sujet de la pêche, M. Michel Sergent a alerté le rapporteur spécial sur des cas où la taxe sur la valeur ajoutée était payée deux fois sur les produits. Il a également souhaité connaître le sentiment du rapporteur spécial sur la possibilité d'instaurer comme en agriculture, une Charte de l'installation pour les jeunes pêcheurs.

M. Joseph Ostermann s'est inquiété d'un possible transfert des charges vers les collectivités locales suite au désengagement apparent de l'Etat sur la question des installations en agriculture. Il a également évoqué le coût très important du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole.

S'agissant de la disparition du compte spécial du Trésor " fonds forestier national ", M. Roland du Luart a souhaité connaître l'avis du rapporteur spécial. Il a également demandé s'il lui semblait garanti que les mêmes actions continuent d'être financées dans les années à venir.

M. Jacques Oudin a critiqué l'instauration de la TGAP qui opérera selon lui une confiscation de ressources issues du monde agricole au détriment d'actions de résorption des pollutions agricoles. Qualifiant cet impôt de nouvelle " gabelle ", il a estimé qu'il constituait une aberration à bien des points de vue, fiscal, économique, environnemental et agricole. S'agissant du secteur de la pêche et évoquant en particulier la question des filets maillants dérivants, il a estimé que les situations entre pays européens étaient contrastées et souvent inéquitables. Il a évoqué les négociations en cours dans le cadre du cinquième plan d'orientation de la pêche (POP V) ainsi que les difficultés du mareyage en France.

M. Philippe Adnot a souhaité connaître le sentiment du rapporteur spécial sur la question de l'embargo décidé par la France sur le boeuf britannique et des menaces de boycott qui y répondent outre-Manche. Il a également évoqué la possibilité d'intégrer un nouveau critère dans les calculs de modulation des aides agricoles européennes, celui de la marge brute standard.

M. René Ballayer a tenu à savoir ce que recouvrait l'article 10 " Anciens harkis " du chapitre 35-92 " Forêts : travaux d'entretien ", doté de 60 millions de francs.

M. Michel Moreigne s'est dit étonné des apparentes contradictions de la note de présentation de M. Joël Bourdin quant à l'évolution générale des crédits étudiés. Il a tenu en outre à connaître les aides à l'acquisition de forêts dont pouvaient bénéficier les communes forestières.

M. Jacques Pelletier a demandé au rapporteur spécial quelques précisions sur l'insuffisance des effectifs dans l'enseignement agricole public.

M. Alain Lambert, président, s'est dit inquiet de la disparition des crédits destinés à l'installation des jeunes en agriculture dans le fonds de financement des CTE.

En réponse à MM. Alain Gérard, Michel Sergent et Jacques Oudin au sujet des crédits de la pêche, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, s'est engagé à réserver un développement à ce secteur dans son rapport écrit. Il a trouvé intéressante l'idée de M. Michel Sergent de conclure une Charte d'installation spécifique à la pêche, mais a mis en garde ce dernier contre les désillusions, estimant que, quatre ans après la conclusion de la Charte d'installation en agriculture la diminution du nombre des installations annuelles se poursuivait.

En réponse à M. Bernard Dussaut, il a indiqué qu'il partageait son appréciation sur les crédits alloués au secteur des industries agro-alimentaires et en particulier à la Sopexa. Il a évoqué la possibilité de mener en 2000 une mission de contrôle budgétaire sur les crédits dont bénéficie cette société.

En réponse à M. François Trucy, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que la recherche agricole faisait l'objet dans ce projet de budget pour 2000 d'une attention particulière. Il a indiqué qu'il portait un jugement tout à fait positif sur sa qualité générale.

En réponse au président et à M. Joseph Ostermann, il s'est dit préoccupé comme eux de l'évolution des crédits destinés à l'installation des jeunes en agriculture. Il a rappelé que le fonds de financement des CTE devrait financer, entre autres, des installations, mais il a estimé que le signal adressé aux jeunes qui avaient le projet de s'installer était très mauvais.

En réponse à M. Roland du Luart, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que la disparition du fonds forestier national permettait de ne pas faire peser le développement de la politique forestière de la France sur les acteurs de la filière. Il a souligné que désormais l'Etat assumait budgétairement les actions de l'ancien FFN mais qu'en contrepartie cela signifiait que ces crédits n'étaient pas à l'abri de la régulation budgétaire et qu'il conviendrait de demander des garanties de pérennité de ces actions au ministre de l'agriculture et de la pêche.

Au sujet de la TGAP et en particulier de l'intervention de M. Jacques Oudin, il s'est dit parfaitement en accord avec ce dernier, estimant notamment que l'instauration d'une taxation des produits phytosanitaires pour financer la politique des 35 heures relevaient selon lui de la confiscation de ressources.

En réponse à M. Philippe Adnot, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, s'est déclaré très prudent sur les jugements que l'on pouvait porter sur la crise actuelle entre la France et la Grande-Bretagne. Il a toutefois estimé que les agriculteurs apparaissaient comme pris en otages par les embargos et boycotts réciproques. Au sujet du critère de la marge brute standard, il a indiqué qu'il permettrait de prendre en compte le niveau de revenu dans la modulation des aides mais que le jugeant trop complexe, le Gouvernement ne l'avait pas retenu pour 2000.

En réponse à M. René Ballayer, il a indiqué qu'il demanderait des explications complémentaires aux services du ministère, mais qu'il pouvait d'ores et déjà indiquer qu'il s'agissait de crédits nécessaires aux travaux d'entretien de la forêt, en particulier méditerranéenne, qui sont notamment assurés par d'anciens harkis.

En réponse à M. Michel Moreigne, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits du fascicule diminuaient de 13,5 % et que, hors subvention au budget annexe des prestations agricoles et à périmètre constant, ils diminuaient de 0,5 %. Il a toutefois ajouté qu'il ne s'arrêtait pas à la seule évolution des crédits pour juger le budget, mais qu'il tenait compte de la qualité de la gestion, de l'exécution budgétaire et des résultats obtenus. A cet égard, a-t-il rappelé, alors que les coûts de fonctionnement du ministère augmentent sensiblement, les retombées de son action pour le monde agricole diminuent.

En réponse à M. Jacques Pelletier, il a rappelé que l'enseignement agricole faisait l'objet d'un effort budgétaire important avec, pour accompagner l'ouverture de 72 classes nouvelles, la création de 230 emplois supplémentaires.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de l'agriculture et de la pêche pour 2000.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite présenté l'article 64 rattaché au budget de l'agriculture et de la pêche qui vise à proroger d'un an les majorations des taux des contributions additionnelles dues par les agriculteurs au profit du fonds national de garantie contre les calamités agricoles. Etant donnée la bonne santé financière du fonds et la faible participation de l'Etat à son financement alors qu'elle devrait être à parité avec le financement professionnel, il a estimé plus équitable de ne reconduire les majorations qu'à des taux réduits de moitié et a présenté à la Commission un amendement en ce sens.

La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter cet article ainsi amendé.

PJLF POUR 2000 - BUDGET ANNEXE DES PRESTATIONS SOCIALES AGRICOLES - EXAMEN DU RAPPORT

Puis, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, sur le budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2000.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que l'examen de ce budget annexe par la commission avait lieu le jour même des élections de la mutualité sociale agricole (MSA) pour la désignation des membres des assemblées générales et des conseils d'administration des caisses de MSA.

Il a indiqué que le projet de budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) pour 2000 s'établissait à un peu moins de 88 milliards de francs, en stabilité globale par rapport à la loi de finances initiale pour 1999.

S'agissant des recettes du BAPSA, il a rappelé la faiblesse du financement professionnel. Il a indiqué que les taxes affectées au BAPSA étaient particulièrement dynamiques en période de croissance, ce qui permettait la diminution de plus de 27 % par rapport à l'an dernier de la subvention budgétaire d'équilibre. Il a noté que celle-ci était désormais inscrite au budget des charges communes, et non plus à celui de l'agriculture et de la pêche, et il a estimé que cette modification était de nature à améliorer la lisibilité des évolutions de ce budget. Il s'est étonné que soit prévu comme l'an dernier, dans la première partie du projet de loi de finances, un financement complémentaire d'un milliard de francs de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) pour financer une nouvelle mesure de revalorisation des petites retraites agricoles, alors que le BAPSA est théoriquement exclu de la répartition de la C3S depuis l'an dernier.

S'agissant des dépenses du BAPSA, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a tout d'abord souligné un dérapage des charges d'intérêt depuis 1999, vraisemblablement dû à la diminution de la subvention budgétaire. Il a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoyait notamment un relèvement du plafond d'emprunt accordé à la caisse centrale de MSA à 12,5 milliards de francs. Il a noté que le montant des prestations vieillesse diminuait en dépit des revalorisations périodiques des retraites agricoles. Les dépenses d'assurance maladie lui sont apparues stables et il a indiqué que les prestations familiales poursuivaient leur décrue.

Il a ensuite qualifié le régime agricole de protection sociale de dynamique et innovateur. Mais il s'est dit inquiet de l'impact que pourraient avoir sur celui-ci les réformes de la couverture maladie universelle et des 35 heures.

Abordant la question de la modicité des retraites agricoles, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a rappelé que l'effort en leur faveur ne s'était pas démenti depuis 1994. Il a fait le point sur le programme 1997-2002 du Gouvernement qui a pour objectif d'atteindre le niveau du minimum vieillesse pour les carrières complètes en agriculture. Il a estimé que le contexte financier favorable donnait l'occasion au Gouvernement d'intensifier son effort de solidarité envers les petites retraites agricoles.

M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a ensuite proposé à la commission d'adopter ce projet de BAPSA pour 2000.

Considérant que les mesures fiscales et sociales pour 2000 étaient dispersées entre le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité que ces deux documents fassent l'objet d'une présentation consolidée.

M. Roland du Luart a observé qu'il faudrait étudier la possibilité d'organiser les élections de la MSA par correspondance en raison de la diminution du nombre de votants. Il s'est dit étonné que le BAPSA conserve toujours une spécificité forte et ne soit pas rattaché à la loi de financement de la sécurité sociale.

M. François Trucy a rappelé que l'existence du BAPSA, dont l'équilibre est assuré par une subvention publique, constituait un acquis social important des agriculteurs. Il a demandé au rapporteur spécial si cette forme de subventionnement du revenu des agriculteurs ne lui paraissait pas condamnée à terme, notamment par les négociations internationales visant à l'égalisation des conditions de concurrence.

M. Michel Moreigne a rappelé que le débat sur la disparition du BAPSA était récurrent et controversé. Il lui a semblé que la profession agricole souhaitait dans sa majorité son maintien en l'état.

En réponse aux différents orateurs, M. Joël Bourdin, rapporteur spécial, a indiqué que les agriculteurs étaient effectivement très attachés à la pérennité du BAPSA, partie intégrante du budget de l'Etat, mais que cette situation n'empêchait pas une présentation consolidée des deux textes de financement évoqués par M. Philippe Marini. Il a rappelé que le financement du BAPSA par la solidarité nationale s'expliquait notamment par la modicité des revenus agricoles, ainsi que par la diminution et le vieillissement de la population agricole. De ce point de vue, il a estimé que la subvention de l'Etat au BAPSA ne pouvait pas s'analyser en une aide directe au revenu agricole.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter le budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2000.

PJLF POUR 2000 - COMMUNICATION DU RAPPORTEUR GÉNÉRAL

La commission a ensuite entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur la façon dont il entendait aborder le projet de loi de finances pour 2000.

M. Philippe Marini a tout d'abord procédé à un double constat. Il a observé en premier lieu, qu'en dépit de la hausse des recettes fiscales induite par la bonne conjoncture économique - et dont il a évalué la sous-estimation entre 20 et 40 milliards de francs -, les nécessaires réformes de structure (retraites, réduction des effectifs publics, assurance-maladie, réforme patrimoniale, etc.) n'étaient pas menées à bien. Il a souligné en second lieu le décalage qui existait entre la sphère privée, très performante (création d'emplois, assainissement des comptes des entreprises), et la sphère publique qui n'évolue pas. En conséquence, a-t-il ajouté, la France continue d'accroître le taux de ses prélèvements obligatoires pour financer des dépenses en augmentation, sans réduire suffisamment son déficit budgétaire, perpétuant ainsi l'exception française au sein de l'Union européenne.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite estimé que le Sénat ne pouvait accepter un budget qui tire des traites sur l'avenir, n'est pas en mesure de résister à un retournement de conjoncture et, surtout, ne correspond pas aux préoccupations formulées lors du débat d'orientation budgétaire de juin 1999 dans le sens d'un contrôle de la dépense publique, d'une baisse des prélèvements obligatoires et d'une diminution sensible du déficit budgétaire.

En conséquence, il a proposé pour la discussion du budget 2000 de faire passer un message. Ce message comporterait les trois volets suivants :

- il est nécessaire de réduire les prélèvements obligatoires et d'apprécier la politique du Gouvernement en la matière à la fois au travers du projet de loi de financement de la sécurité sociale et du projet de loi de finances ;

- l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 limite les marges d'action du Parlement, dans la mesure où il doit gager toute diminution des prélèvements obligatoires par une hausse de même montant d'un autre impôt, et n'a pas la possibilité de réaffecter la dépense publique là où il l'estime plus efficiente ;

- à quelques années d'échéances lourdes pour les finances publiques de la France, en matière de retraites notamment, il est indispensable de réduire les dépenses de fonctionnement et de mettre la gestion publique en situation de préparer l'avenir, ce qui implique que toute dépense soit justifiée par un objectif de cette nature ainsi que par sa capacité à l'atteindre.

En conclusion, le rapporteur général a proposé d'adopter une démarche qualitative en proposant de " dépenser mieux ". Ainsi, s'il est indispensable de réduire les charges de structure, il peut être au contraire nécessaire d'accroître l'investissement public et les crédits de souveraineté. Dans ces conditions, il sera nécessaire de rejeter les budgets qui ne seraient pas conformes à ces critères.

M. Jean-Philippe Lachenaud a souhaité que ce message puisse être exposé clairement, simplement et de façon cohérente à l'ensemble des sénateurs. Puis il a dénoncé la contradiction qui existait entre le discours du Gouvernement selon lequel les prélèvements obligatoires diminuent (en pourcentage du PIB) et la réalité de la hausse des impôts constatée douloureusement par tous les Français. Il a observé que le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie escamotait habilement le débat grâce à la manipulation consistant à faire apparaître une partie des prélèvements nouveaux dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a également dénoncé l'opacité qui entourait la réforme fiscale et la manoeuvre consistant à annoncer une réforme fiscale future sans en faire apparaître les prémices pour l'année en cours, et a émis le voeu que ce débat puisse être porté sur la place publique. Enfin, après avoir estimé que le budget de la défense traduisait un effort de rationalisation louable, il a considéré que le Sénat ne devait pas rejeter un budget au seul motif qu'il n'augmente pas assez ou qu'il diminue, mais que l'appréciation devait porter aussi sur la réalité de la gestion.

Après avoir contesté le caractère impromptu de la communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, M. Michel Sergent a fait observer qu'il était conforme au jeu démocratique que les orientations budgétaires du Gouvernement ne soient pas celles préconisées par la majorité du Sénat. Après avoir estimé que l'ordonnance de 1959, avec ses rigidités, était un texte indispensable à l'ordonnancement juridique, il a observé que le Sénat ne pouvait à la fois demander une diminution des prélèvements obligatoires et une augmentation des dépenses.

En réponse, M. Alain Lambert, président, a indiqué que le calendrier de la discussion budgétaire en commission conduisait paradoxalement à examiner les fascicules, donc les dépenses, avant les recettes, et que c'était la raison pour laquelle le rapporteur général avait jugé nécessaire, comme en 1998, d'éclairer la commission sur sa démarche, mais que le débat sur celle-ci aurait lieu lors de la présentation des principaux éléments de l'équilibre budgétaire. Il a rappelé que l'ordonnance de 1959 compliquait à l'extrême la construction d'un budget alternatif, ce qui était trop souvent occulté par les délateurs de l'exercice. Il a assuré à M. Jean-Philippe Lachenaud que la commission des affaires étrangères allait s'exprimer sur le budget de la défense en toute indépendance, au même titre que les rapporteurs spéciaux des crédits de la défense, MM. Maurice Blin et François Trucy. Il a enfin souligné que l'enjeu pour le Sénat était d'éclairer la Nation de manière pédagogique sur les différents choix budgétaires possibles, et cela malgré toute la difficulté d'un tel exercice.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que la priorité de la commission des finances serait de faire apparaître la forte augmentation des prélèvements obligatoires en procédant à l'analyse conjointe des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Il a indiqué qu'il s'attacherait davantage à la qualité de la dépense publique qu'à son niveau. Sur le budget de la défense, il a proposé de s'en remettre à l'expertise des rapporteurs spéciaux.

PJLF POUR 2000 - CRÉDITS DE L'ÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE L'INDUSTRIE : II.- INDUSTRIE - EXAMEN DU RAPPORT

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jean Clouet, rapporteur spécial, sur les crédits de l'économie, des finances et de l'industrie : II.- Industrie.

Après avoir intitulé son intervention " chronique d'une mort annoncée ", M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a rappelé que la prédiction qu'il avait faite en 1998, s'était réalisée puisque les crédits de l'industrie étaient définitivement fusionnés, avec ceux du commerce et de l'artisanat, dans le fascicule budgétaire désormais unique du ministère de l'économie et des finances. Il a toutefois indiqué qu'un travail de médecin légiste lui avait permis de reconstituer un budget de l'industrie grâce aux quatre agrégats consacrés à l'action industrielle que le ministère de l'économie avait pris soin de conserver dans ce bleu unique.

M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a ainsi indiqué qu'à périmètre constant, le budget de l'industrie pour 2000 s'élevait à 15.677 millions de francs, traduisant une hausse de 2,6 % des crédits par rapport à 1999. Il a toutefois estimé qu'une analyse à structure constante n'avait pas grand sens compte tenu des très grandes modifications de périmètre budgétaire qui avaient traditionnellement lieu d'une année sur l'autre et dont le projet de loi de finances pour 2000 n'était pas exempt. Après avoir intégré un certain nombre de crédits résultant, soit de la budgétisation de fonds de concours (crédits de la Direction de la sécurité des installations nucléaires et des Centres techniques industriels), soit de transferts en provenance de la section " Services communs et finances " du budget de l'économie, des finances et de l'industrie (crédits destinés à financer des travaux de sécurité dans les mines et les bourses des élèves des mines), il a estimé que le budget de l'industrie pour 2000 s'élevait en réalité à 16.601millions de francs, soit une hausse de 8,18 % par rapport au budget de 1999.

Procédant ensuite à la présentation du budget par agrégats, M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a indiqué que le périmètre et le nombre d'agrégats faisaient de nouveau, dans le budget pour 2000, l'objet de modifications très substantielles qui rendaient toute analyse comparative très ardue : l'ancien agrégat " Accompagnement de l'activité industrielle " est ainsi scindé en deux agrégats, l'un retraçant l'ensemble des crédits destinés à accompagner le développement des entreprises mais aussi les crédits de l'enseignement supérieur industriel, intitulé " Actions sur l'environnement des entreprises et modernisation des PME ", et l'autre regroupant les aides directes ou indirectes aux industries en déclin ou à la reconversion industrielle intitulé " Accompagnement des mutations industrielles " ; par ailleurs, l'agrégat " Poste et télécommunications " est intégré dans le nouvel agrégat " Actions sur l'environnement des entreprises et modernisation des PME " ; enfin, l'agrégat " Commissariat à l'énergie atomique (CEA) " est fondu dans l'agrégat " Énergie et matières premières ".

Au total, M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a estimé que les quatre agrégats subsistant s'inscrivaient grosso modo dans les quatre axes de la politique industrielle - la politique énergétique, la politique de recherche industrielle, la politique d'aide aux entreprises, et la politique d'accompagnement des restructurations industrielles -, bien que cette politique, a-t-il précisé, ne soit pas réductible aux crédits inscrits dans le budget de l'industrie.

S'agissant de l'agrégat " Energie et matières premières " qui inclut donc désormais les crédits du CEA mais dont a été extraite la subvention à Charbonnages de France, le rapporteur spécial a observé que sa forte croissance résultait, d'une part, de la budgétisation à hauteur de 497,5 millions de francs des crédits destinés à la Direction de la sécurité nucléaire (DSIN), dont les contrôles étaient autrefois financés par voie de fonds de concours alimentés par les taxes parafiscales acquittées par les exploitants d'installations nucléaires, et, d'autre part, de l'inscription d'une provision de 100 millions de francs destinée à faire face aux conséquence de la transformation de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) en établissement public administratif indépendant du CEA. Il a toutefois observé que les crédits de paiement consacrés à la maîtrise de l'énergie diminuaient fortement (- 122,5 millions de francs) ainsi que ceux du fonds de soutien aux hydrocarbures (FSH), sans toutefois que les autorisations de programme soient contractées dans les mêmes proportions.

M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que l'agrégat " Recherche industrielle et innovation " était le seul dont le périmètre n'avait pas varié par rapport à 1999, mais également le seul à voir ses crédits décroître, quoique très faiblement. Cette diminution résulte de la contraction des crédits de paiement destinés à la recherche industrielle gérée directement par le ministère.

Puis M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a observé qu'en dépit de son intitulé, l'agrégat " Actions sur l'environnement des entreprises et modernisation des PMI " comportait pour l'essentiel des crédits destinés à la Poste (aide au transport de la presse pour 1.900 millions de francs), à l'Agence nationale des fréquences (ANF), à l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) et aux organismes de formation supérieure (Groupe des écoles de télécommunications, écoles nationales des mines, Ecole supérieure des postes et télécommunications). Les crédits destinés à favoriser la modernisation des entreprises et à améliorer leur environnement représentent en réalité 28,5 % (1.278,6 millions de francs) des crédits de cet agrégat. Le rapporteur spécial a indiqué que leur hausse traduisait la budgétisation des crédits des Centres techniques industriels, autrefois financés par voie de fonds de concours, l'augmentation de la subvention accordée à la Poste au titre de l'aide au transport de la presse, l'extension du périmètre d'action de l'ANF, la création de 12 postes dans les écoles des mines et l'intégration de 26 chercheurs du Centre national d'études et de télécommunications (CNET) dans le Groupe des écoles de télécommunications, l'accroissement des moyens destinés aux petites et moyennes industries et l'accentuation des actions en faveur de la qualité.

M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a expliqué que la très forte augmentation des aides à la construction navale (+ 487 millions de francs) inscrites à l'agrégat " Accompagnement des mutations industrielles " était due à l'engagement du Gouvernement en novembre 1998 d'accompagner le plan CAP 21 mis en oeuvre par les chantiers de l'Atlantique. Il a également noté la diminution de la subvention aux Charbonnages de France et des crédits destinés aux actions de restructuration industrielle ou à la reconversion des bassins miniers.

M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a ensuite regretté la disparition du budget de l'industrie. Cette disparition lui est apparue d'autant plus regrettable que les agrégats budgétaires consacrés à l'industrie traduisaient pour la première fois un effort de meilleur calibrage du niveau des crédits et de plus grande sincérité budgétaire. Pour illustrer cet effort, il a évoqué, d'une part, la diminution des dotations de certains des chapitres qui faisaient l'objet de reports importants chaque année, d'autre part, l'augmentation de l'enveloppe destinée aux aides à la construction navale, traditionnellement complétée en loi de finances rectificative, et, enfin, la budgétisation d'un certain nombre de fonds de concours correspondant à des charges permanentes, en application des recommandations du Conseil constitutionnel et de la Cour des comptes. Toutefois, M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a considéré que cet effort était occulté par la très grande volatilité du périmètre du budget de l'industrie, qui interdisait toute analyse sur le long terme.

M. Francis Grignon, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques sur les crédits de l'industrie, a indiqué qu'il pourrait tirer des conclusions qualitatives de l'analyse effectuée par le rapporteur spécial.

M. François Trucy a manifesté son accord avec les observations relatives à la libéralisation des secteurs de l'électricité et de la Poste contenues dans le rapport de M. Jean Clouet, en estimant que l'attitude protectrice adoptée par les autorités françaises risquait de léser les intérêts des opérateurs nationaux concernés.

M. Jean-Philippe Lachenaud a estimé que l'opacité de la gestion et l'insuffisance du contrôle de la gestion des aides attribuées par le secrétariat d'Etat aux entreprises était une raison suffisante pour recommander le rejet des crédits de l'industrie au sein du budget de l'économie, des finances et de l'industrie.

En conclusion, M. Jean Clouet, rapporteur spécial, a suggéré au rapporteur spécial des crédits du budget de l'économie, des finances et de l'industrie de ne pas recommander l'adoption des crédits de ce fascicule budgétaire.

Puis la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de l'industrie jusqu'à l'audition du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

PJLF POUR 2000 - CRÉDITS DE L'EMPLOI ET DE LA SOLIDARITÉ : I.- EMPLOI ET ARTICLE 70 RATTACHÉ - EXAMEN DU RAPPORT

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, sur les crédits de l'emploi et de la solidarité : I.- Emploi et article 70 rattaché.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a d'abord attiré l'attention de la commission sur un point essentiel du projet du budget de l'emploi pour 2000, portant sur une modification importante de la nomenclature budgétaire. Rappelant que les crédits du ministère de l'emploi s'élèvent dans le projet de loi de finances pour 2000 à 122,6 milliards de francs, alors qu'ils s'établissaient à 162,06 milliards de francs l'année dernière, il a expliqué que cette diminution de près de 25 % des crédits résultait de la non-inscription du financement de la " ristourne dégressive " sur les bas salaires au budget de l'emploi pour 2000.

En effet, les dépenses engagées à ce titre, soit 39,49 milliards de francs, seront prises en charge par le fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale, dont la création est prévue par l'article 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Une part du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés devrait alors être affectée à ce nouveau fonds pour assurer, à même hauteur, le financement de la " ristourne dégressive ". La nomenclature budgétaire subit ainsi une seconde modification importante en deux ans, les crédits finançant cette ristourne étant inscrits avant 1999 au budget des charges communes pour un montant de 43 milliards de francs. M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a rappelé que la Cour des comptes avait recommandé cette modification. En effet, la prise en compte de ces 43 milliards de francs permettait, selon la Cour, de disposer d'une vue d'ensemble de l'effort budgétaire consenti en faveur de l'emploi. La Cour des comptes ayant auparavant formulé des critiques sur l'inscription au budget des charges communes de crédits considérables destinés à l'emploi, le rapporteur spécial s'est interrogé sur le jugement qu'elle pourrait porter à l'avenir sur un financement des allégements de charges sociales distinct du budget de l'emploi.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a ainsi précisé que, à périmètre constant, le budget de l'emploi augmentait en 2000 de 2,3 %, la croissance moyenne des dépenses de l'Etat étant limitée à 0,9 %.

Concernant l'article 70 du projet de loi de finances, rattaché au budget de l'emploi, il a expliqué qu'il tendait à centraliser les excédents financiers du capital de temps de formation (CTF), estimés à 700 millions de francs, au niveau d'une section particulière créée au sein du fonds national habilité à gérer les excédents financiers du congé individuel de formation (CIF). Il a ajouté que ce dispositif permettrait de procéder à l'affectation d'une contribution de 500 millions de francs, versée par le comité paritaire du CIF (COPACIF) au budget de l'emploi, par voie de fonds de concours, afin de compenser la diminution des crédits destinés au financement de l'indemnité compensatrice forfaitaire à l'apprentissage. Le rapporteur spécial a rappelé que la commission s'était fixée une doctrine au sujet de tels prélèvements, selon laquelle, s'ils peuvent être dans certains cas légitimes, leur caractère systématique, en revanche, est le reflet d'une mauvaise gestion. Ainsi, lors du dernier prélèvement de 500 millions de francs réalisé en 1998 sur les fonds de l'Association pour la gestion des fonds de l'alternance (AGEFAL), la commission avait décidé d'autoriser, pour la dernière fois, un tel prélèvement. Le rapporteur spécial, mettant cette doctrine en pratique, a proposé de supprimer l'article 70 rattaché.

Puis M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a fait part des observations que lui inspiraient les dotations allouées à l'emploi pour 2000.

Il a d'abord constaté que l'exécution du budget de l'emploi avait donné lieu à de nombreux dysfonctionnements. Il a rappelé que la Cour des comptes avait présenté, dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998, sa première monographie consacrée au budget de l'emploi. Après avoir observé que ce dernier était désormais le deuxième budget civil de l'Etat après celui de l'enseignement scolaire, ses dotations ayant progressé de plus de 36 % depuis 1994, la Cour a considéré que ce budget était soumis à une inertie qui en rendait la réorientation difficile. Elle s'est également montrée sévère sur l'effort de maîtrise des dotations budgétaires, qu'elle a qualifié " d'insuffisant ". Le rapporteur spécial a ainsi estimé que l'analyse de la Cour des comptes confirmait la sienne, l'année dernière, lorsqu'il avait souligné que le financement des priorités gouvernementales était assuré par la réalisation d'économies significatives, baptisées, pour la circonstance, " recentrages ". Dans ces conditions, il a considéré que le projet de budget pour 2000 opérait des choix très contestables, par exemple la création de 130 emplois, motivée, d'après le Gouvernement lui-même, par la mise en place de la réduction autoritaire du temps de travail. Ainsi, les effectifs budgétaires du ministère ne cessent de croître, alors même que la Cour des comptes avait rappelé le caractère non optimal de la gestion des emplois. Il a donc jugé que la création de ces nouveaux emplois lui paraissait inopportune.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a ensuite indiqué que les emplois-jeunes étaient à l'origine d'un coût budgétaire croissant. En effet, le budget de l'emploi pour 2000 prévoit 21,34 milliards de francs au titre du financement des emplois jeunes, soit une augmentation de 53,3 % des crédits par rapport à 1999. Le nombre total d'emplois jeunes devant s'élever à 350 000, leur coût en année pleine s'établirait à 33,25 milliards de francs pour le seul budget de l'emploi. En outre, ce dernier ne regroupe pas l'ensemble des crédits destinés au financement de ce dispositif, l'éducation nationale ayant recruté des aides éducateurs, le ministère de l'intérieur, des agents de sécurité, et l'outre-mer bénéficiant de 11.000 emplois jeunes. Ainsi, le coût total des emplois jeunes en 2000 s'élèvera à 33,83 milliards de francs.

Le rapporteur spécial a ajouté que l'avenir de ces jeunes était pour le moins incertain, et qu'il était à craindre qu'une partie importante d'entre eux ne vienne accroître les effectifs des fonctionnaires, et, par conséquent, les dépenses les plus rigides du budget de l'Etat.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a, enfin, estimé que le financement des 35 heures n'était pas assuré. Il a rappelé que seuls 4,3 milliards de francs étaient inscrits à ce titre au budget de l'emploi pour 2000, alors que le coût global est évalué à 25 milliards de francs environ pour l'année prochaine. Il a qualifié le financement des 35 heures " d'usine à gaz ", ses modalités reposant en grande partie sur les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, et sur un raisonnement postulant le succès du passage aux 35 heures, le dispositif s'autofinançant en partie.

Il a constaté que cette mesure décidée par le Gouvernement conduisait à créer de nouvelles impositions : une contribution sociale sur les entreprises et une écotaxe. Il a rappelé que la version initiale du projet gouvernemental prévoyait de mettre à contribution les organismes de protection sociale, les caisses de sécurité sociale et l'UNEDIC. Devant l'hostilité que n'a pas manqué de susciter une telle formule auprès des partenaires sociaux, le Gouvernement, reconnaissant implicitement son erreur, a fini par reculer lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale. La ministre de l'emploi et de la solidarité a, en effet, annoncé que le produit de la taxation des heures supplémentaires ainsi que celui des droits sur les alcools, aujourd'hui affectés au fonds de solidarité vieillesse et à la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), viendraient finalement abonder le fonds de financement. D'autofinancement et de " recyclage ", il n'est désormais plus question : le Gouvernement, renonçant à imposer une contribution à l'UNEDIC et au régime général de la sécurité sociale, a préféré priver ce dernier d'une partie de ses ressources.

M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial, a conclu en estimant que ce dispositif de financement était passé de " l'usine à gaz " au " bricolage ".

A l'issue de cette présentation, la commission a décidé de réserver son vote sur les crédits du budget de l'emploi pour 2000 ainsi que sur l'article 70 rattaché jusqu'à l'audition de la ministre de l'emploi et de la solidarité.

OFFICE PARLEMENTAIRE D'ÉVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES - PROMOTION DES INVESTISSEMENTS ÉTRANGERS EN FRANCE - COMMUNICATION

Au cours d'une seconde séance, tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord entendu M. Serge Vinçon, rapporteur pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques sur l'efficacité du dispositif de promotion des investissements étrangers en France, établi sur la base d'une étude des cabinets BIPE et Price-Waterhouse-Coopers.

Après avoir rappelé que le rapport dont il avait été chargé faisait suite à une saisine de la commission des finances et que l'originalité de la démarche de l'office était de pouvoir recourir à des experts extérieurs, M. Serge Vinçon a indiqué qu'il se contenterait d'un bref compte rendu de son rapport dans la mesure où allaient pouvoir s'exprimer directement devant la commission les experts des cabinets d'études choisis par l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.

M. Xavier Leflaive, de Bipe-conseil, est intervenu pour esquisser les tendances récentes de l'investissement international : l'ère des grandes implantations, créées ex-nihilo dites " grennfield ", comme on en connaît un exemple avec l'installation de Toyota, appartenait sans doute au passé, tandis qu'on voyait se multiplier les recherches de partenariats par des petites et moyennes entreprises (PME).

Il a souligné qu'il fallait tenir compte de ces évolutions dans le cadre de la réforme en cours des structures administratives organisées actuellement au niveau national à partir de deux pôles avec, d'une part, le réseau Invest in France Network dépendant de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et les Invest in France Agencies, et, d'autre part, la Délégation aux investissements internationaux et l'association Friend qui relèvent du ministère des Finances, mais que, pour autant qu'il pouvait en juger, le projet en gestation laissait encore sans réponse deux questions essentielles : le choix d'une stratégie de nature à définir les priorités de la nouvelle structure et les modalités d'association des acteurs locaux.

Puis, M. Didier Frèrebeau du cabinet Price-Waterhouse-Coopers, a pris la parole pour commenter les principales conclusions de l'étude. Il a souligné :

- qu'il était important de définir une stratégie d'assistance personnalisée à l'investisseur, afin de lui permettre d'identifier ses besoins, et, d'une façon générale, structurer le processus de décision ;

- que, pour être efficace, la démarche de prospection devait être orientée " clients " plutôt que " produits " ;

- qu'il était souhaitable d'avoir des équipes de terrain composées de professionnels expérimentés, et non de volontaires du service national ne restant en poste que pour une durée limitée, étant noté que, d'une façon générale, il y avait trop de monde à Paris et pas assez à l'étranger ;

- qu'il fallait, à l'instar des Ecossais, mettre l'accent sur le " service après vente ", c'est-à-dire le suivi de l'investisseur après son installation pour l'inciter à développer ses implantations ;

- qu'il fallait mettre en place des systèmes de communication performants pour permettre à tous les acteurs, aux niveaux local, central et à l'étranger, d'échanger librement l'information ;

- enfin et surtout, qu'il fallait promouvoir vis-à-vis de l'étranger les régions les plus attractives, quitte à trouver d'autres moyens de compensation pour les zones moins favorisées.

Répondant aux questions qui leur étaient posées par M. Alain Lambert, président, par M. Maurice Blin, et M. Gérard Miquel, les deux intervenants ont précisé que :

- la DATAR leur semblait trop orientée vers la promotion des territoires, et donc marquée par une approche " produits ", par opposition à une approche " clients ", qui semblait plus adaptée et qui faisait toute l'efficacité des organismes de promotion hollandais ;

- les premiers critères d'installation restaient, au-delà des coûts et des charges, la proximité d'un marché et la qualité de la main-d'oeuvre, notamment pour la maîtrise des hautes technologies, deux critères au regard desquels la France est bien placée.

AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX - AUDITION DE M. JEAN-LOUIS GUIGOU DÉLÉGUÉ À L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET À L'ACTION RÉGIONALE ET DE M. DIDIER LOMBARD, AMBASSADEUR DÉLÉGUÉ AUX INVESTISSEMENTS INTERNATIONAUX

Puis, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'aménagement du territoire et à l'action régionale et de M. Didier Lombard, ambassadeur délégué aux investissements internationaux.

M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'aménagement du territoire, a tout d'abord rappelé quelques données chiffrées : trente ans après l'ouverture en 1969 du premier bureau de la DATAR à New-York, on dénombre actuellement 17 représentations françaises à l'étranger, dont 12 dans les pays de l'OCDE employant 70 personnes, pour 43 millions de francs de crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour l'an 2000.

Il a admis l'existence d'un certain nombre de dysfonctionnements soulignés dans le rapport de M. Serge Vinçon pour l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques et, en particulier, la compétition inadmissible entre deux services de l'État, tout en indiquant que, désormais, on était d'accord, tant du côté de la DATAR que du ministère des finances, pour travailler ensemble.

Il a attiré l'attention sur le nouveau contexte créé par la mise en place de l'euro, qui faisait de l'Europe la concurrente directe de l'Amérique pour attirer les investissements étrangers, compte tenu des perspectives économiques dans le reste du monde.

Il a noté, à ce propos, que même un pays de tradition libérale comme l'Allemagne était sur le point de créer un organisme national de promotion, à la tête duquel doit être nommé un ancien président de la Bundesbank, ce qui montre l'importance que ce pays attache désormais à ce type de structure.

M. Jean-Louis Guigou a alors explicité les conditions dans lesquelles il allait être procédé au " mariage " entre ses services et ceux de la Délégation aux investissements internationaux du ministère des finances :

- la future agence doit, quel que soit son statut, être ouverte aux régions, faute de quoi on pourrait assister à une balkanisation de l'effort public actuellement réparti à raison de 200 millions de francs pour les régions, 50 millions pour la DATAR et 10 millions de francs pour le ministère des finances ;

- les bureaux à l'étranger ne doivent pas être constitués de fonctionnaires, compte tenu de leur fonction essentiellement commerciale ;

- la prospection à l'étranger ne peut être dissociée de celle des territoires et un lien étroit doit être maintenu entre les bureaux à l'étranger et ceux implantés dans les régions ;

- la prospection doit s'appuyer sur une stratégie, ce qui prive de fondement la critique contenue dans le rapport de l'Office parlementaire d`évaluation des politiques publiques, consistant à dénoncer l'absence de stratégie de l'administration : bien au contraire, cent technologies-clés de l'avenir ont été identifiées, parmi lesquelles il en est douze où la France est bien placée.

Puis M. Didier Lombard, ambassadeur délégué aux investissements internationaux, est intervenu pour compléter l'intervention du délégué à l'aménagement du territoire. Après avoir rappelé certains éléments de cadrage et, en particulier, leur croissance exponentielle -les investissements internationaux doublent tous les deux ans- l'ambassadeur délégué a reconnu les lacunes du dispositif actuel, source de confusion dans l'esprit des entreprises étrangères qui ne savent pas toujours à qui s'adresser. Il a insisté sur la nécessité de mettre en place un réseau de communication intranet très performant et réitéré les objectifs de la réforme : clarification du dispositif, renforcement de la présence à l'étranger et développement de la coopération avec les acteurs régionaux. Il a conclu en estimant arbitraire la division du travail entre les agents de la DATAR et ceux du ministère des finances préconisée par le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.

En réponse à M. Maurice Blin, les deux intervenants ont souligné certains éléments de la compétitivité de l'appareil de production français : M. Jean-Louis Guigou a souligné l'importance de la qualité de la main-d'oeuvre, car ce qui était important pour l'investisseur, c'était de gagner de l'argent, tandis que M. Didier Lombard faisait remarquer que, compte tenu de la qualité de certaines infrastructures et services collectifs disponibles en France, le coût d'un ingénieur américain en France était, pour une entreprise, moindre qu'à New-York.

Répondant ensuite aux questions de MM. Roger Besse, Jean Clouet,et Joseph Ostermann, ainsi que de M. Alain Lambert président, M. Didier Lombard est d'abord intervenu pour signaler :

- que les investissements effectués sous forme de prises de participation constituaient souvent l'amorce de nouveaux investissements ;

- que l'aménagement du territoire devait se faire en s'efforçant de s'appuyer sur l'effet de polarisation des activités, d'effet " valley", en misant sur des pôles technologiques et la présence de " starts up" ;

- qu'il fallait être très attentif au phénomène de restructuration des sièges sociaux, qui avait tendance à se concentrer sur un seul pays en Europe et, notamment, aux Pays-Bas ;

- que le recours à des experts extérieurs pour évaluer les politiques publiques était une bonne chose, dès lors qu'avait pu se développer une interaction suffisante avec les acteurs, ce qui n'était peut-être pas le cas de l'étude des cabinets sur laquelle repose le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques.

Puis, M. Jean-Louis Guigou est intervenu à son tour pour indiquer que le statut d'établissement public industriel et commercial envisagé pour la nouvelle agence était préférable du point de vue de la gestion des personnels, bien que cela pose encore des difficultés d'articulation avec les ambassades et que, si certaines régions frontalières pouvaient mettre en place des structures pour prospecter de l'autre côté de leur frontière, il lui semblait normal qu'elles recourent à des structures d'État pour les pays lointains.

A l'issue de cette discussion, M. Serge Vinçon a tiré les enseignements du débat en soulignant l'intérêt de certaines propositions et, notamment, l'idée consistant à mettre en place un dispositif de veille économique permettant de repérer très en amont les entreprises susceptibles de procéder à un investissement direct à l'étranger

PJLF 2000 - AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET ENVIRONNEMENT - AUDITION DE MME DOMINIQUE VOYNET, MINISTRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L'ENVIRONNEMENT

Ensuite, la commission a procédé à l'audition de Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, sur l'exécution budgétaire pour 1999 et les crédits de son département ministériel pour 2000.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a tout d'abord présenté les crédits de son ministère pour 2000 en estimant que ce projet de budget confirmait les choix du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire et d'environnement. Elle a indiqué que le budget de son ministère s'élèvera à 6,2 milliards de francs pour 2000, en progression de 8,1 %. Elle a noté que si ce budget figurait parmi les budgets prioritaires, il n'en demeurerait pas moins d'une relative modicité, ne représentant que 0,25 % du budget de l'Etat s'agissant du budget de l'environnement et 0,14 % s'agissant de celui de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR).

Mme Dominique Voynet a ensuite présenté le budget de l'environnement, en progression de 8,6 % par rapport à sa dotation pour 1999.

Elle a souligné que l'eau constituait la priorité n° 1 de ce budget avec notamment la création du fonds national de solidarité pour l'eau qui revêtira la forme d'une section d'un nouveau compte spécial du Trésor intitulé " fonds national de l'eau " et qui sera alimenté à hauteur de 500 millions de francs en 2000 par un versement des agences de l'eau. Elle a indiqué que ce nouveau fonds se substituait aux deux fonds de concours existants et qu'il permettra de doubler la capacité d'intervention de la direction de l'eau. Selon la ministre, il permettra de financer, outre les actions des deux précédents fonds de concours, des actions nouvelles telles que la péréquation interbassin, la solidarité nationale et la connaissance de l'eau et des milieux aquatiques.

S'agissant de la protection de la nature, des sites et des paysages qui constitue la deuxième priorité du ministère de l'environnement, elle a indiqué que les crédits consacrés à la protection de la nature enregistrent une croissance de 14,2 % en l'an 2000 et qu'en particulier les crédits du fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) créé l'an dernier progresseront de 27 % pour atteindre 242 millions de francs.

Au sujet de la prévention des pollutions et des risques, la ministre a indiqué que la part du budget qui y sera consacrée augmentera de 4,5 % en 2000. Elle a insisté sur la poursuite de l'effort fait en faveur de la mise en place des plans de prévention des risques ainsi que sur le renforcement des moyens de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et de l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS). Elle a également mis l'accent sur la politique de réduction des nuisances sonores qui bénéficiera d'un supplément de moyens de l'ordre de 10 millions de francs en 2000 en provenance de son ministère.

S'agissant des moyens propres du ministère, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a rappelé sa volonté de transformer celui-ci en " ministère de plein exercice ". Elle a indiqué à ce titre que 140 créations d'emplois et 70 transferts en provenance d'autres départements ministériels étaient prévus pour la création d'une nouvelle direction d'administration centrale - la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale, le renforcement des services déconcentrés du ministère ainsi que la création d'une inspection générale de l'environnement.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a ensuite présenté le budget de la DATAR qui enregistrera une croissance de 7,2 % en 2000. Elle a rappelé que ce budget ne représentait en fait qu'1/37e des moyens budgétaires consacrés à l'aménagement du territoire, mais que l'année 2000 constituait une échéance capitale (mise en oeuvre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, nouvelle programmation en matière de contrats de plan Etat- régions et de fonds structurels) qui devait se traduire dans la consolidation des moyens budgétaires de la DATAR. Elle a indiqué que les moyens de soutien à la localisation des activités et à la création d'emplois étaient accrus avec, notamment, la progression de la dotation budgétaire consacrée à la prime d'aménagement du territoire (PAT). Elle a remarqué que les moyens du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) progresseront également de 63 millions de francs en 2000, afin notamment de participer au financement du volet territorial des contrats de plan.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite interrogé la ministre sur le transfert de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) à la sécurité sociale et sur son extension à partir de 2001 aux consommations intermédiaires d'énergie. Il s'est étonné que l'on puisse qualifier ce nouvel impôt d'écotaxe dans la mesure où l'on en faisait, dès 2000, un impôt de rendement destiné à financer les 35 heures.

Il a constaté qu'une circulaire concernant le FNADT devait intervenir prochainement dans le but de réformer ce fonds en tenant compte des observations formulées par la Cour des comptes. Il a souhaité connaître le contenu de ces observations et les grandes lignes de la réforme à venir.

Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a indiqué que la TGAP avait deux ambitions : d'une part, être un instrument de prévention des pollutions (c'est ce qu'elle a appelé le premier dividende) et d'autre part, ne pas conduire à des prélèvements supplémentaires, mais permettre, au contraire, une répartition différente des prélèvements existants (ce qu'elle a appelé le second dividende). Elle a ajouté être attachée à la dissociation des crédits nécessaires à la réparation des dégâts environnementaux et des produits prélevés sur les pollueurs. S'agissant de l'extension de la TGAP aux consommations intermédiaires d'énergie en 2001, elle a indiqué que l'objectif en était la lutte contre l'effet de serre, que la France n'était pas le seul pays à anticiper de la sorte sur l'aboutissement de la directive européenne relative à l'écotaxe, qu'une concertation était en cours et que des atténuations de la taxation seraient prévus pour certains secteurs.

Elle a ensuite indiqué que le Gouvernement avait fait part de son souci de modifier les règles d'emploi du FNADT dès le comité interministériel d'aménagement du territoire (CIAT) du 15 décembre 1997 et que, dans ce but, elle avait demandé à l'inspection générale des finances de réaliser une évaluation du dispositif actuel. Elle a déclaré que cette étude avait confirmé que le FNADT ne servait pas toujours à financer des projets nouveaux d'aménagement du territoire, mais se substituait souvent aux crédits d'autres ministères. Elle a fait allusion à certaines analyses très dures de l'utilisation par les préfets de la section locale du FNADT. Elle a souhaité que, à compter de 2000, la gestion du FNADT respecte le principe de subsidiarité et s'oriente principalement vers les projets participant à la recomposition du territoire.

M. Roger Besse, rapporteur spécial des crédits de l'aménagement du territoire, est alors intervenu sur plusieurs points. Il a tout d'abord déploré que la nouvelle carte de la prime d'aménagement du territoire (PAT) ait été réalisée sans consultation des élus locaux ; il a fait état d'incohérences dans le nouveau découpage proposé, et a demandé si les critères fixés pour la révision de la carte avaient toujours été respectés.

En deuxième lieu, il a souhaité que la ministre précise la répartition entre zones rurales et zones urbaines des populations concernées par le nouvel objectif 2 des fonds structurels européens et s'est interrogé sur l'articulation de ce nouveau zonage avec la future carte de la prime d'aménagement du territoire.

En troisième lieu, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a relevé que l'article 58 du projet de loi de finances pour 2000, qui proroge jusqu'en 2004 les exonérations en zone de revitalisation rurale (ZRR), reprenait un amendement déposé par la commission spéciale du Sénat auquel la ministre s'était opposée lors du débat sur le projet de loi relatif à l'aménagement et au développement durable du territoire.

En quatrième lieu, le rapporteur spécial a demandé à la ministre de préciser certaines de ses déclarations selon lesquelles la gestion des fonds structurels n'avait pas été satisfaisante jusqu'ici, en raison du manque de moyen des secrétaires généraux à l'action régionale (SGAR), mais également du fait de la gestion de ces crédits par des associations.

En dernier lieu, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a souhaité que la ministre précise quel serait le montant total de la participation de l'Etat aux nouveaux contrats de plan Etat-régions.

En réponse, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a reconnu que la méthode de révision de la carte de la prime d'aménagement du territoire avait été imparfaite du point de vue de la concertation. Elle a toutefois estimé que son inquiétude principale, s'agissant de cette nouvelle carte, résidait dans l'obligation de rendre éligibles aux fonds structurels européens des zones qui bénéficient déjà de la prime d'aménagement du territoire. Elle a précisé que les négociations sur ce point étaient toujours en cours avec la Commission européenne. Elle a affirmé que les critères avaient été respectés de façon stricte, à quelques exceptions près. Elle a également souligné les problèmes potentiels posés par le fait que les périmètres des projets de territoire, les pays et les agglomérations, qui émergeront dans les années à venir ne coïncideront pas toujours avec les zonages existants.

S'agissant de l'objectif 2, la ministre de l'aménagement du territoire a indiqué que les nouvelles règles communautaires obligeaient les Etats à inclure dans le zonage l'ensemble des catégories de territoires en difficulté. Ainsi, en France, les 18,7 millions d'habitants des zones éligibles à l'objectif 2 devront être répartis de la manière suivante : 10 millions en zone de reconversion industrielle, 5 millions en milieu rural, 2 millions dans les zones urbaines en difficulté, et 1 million dans les zones de pêche. Elle a reconnu que certains cantons ruraux, dans lesquels les crédits des fonds structurels n'avaient pas été consommés jusqu'ici, avaient été exclus du nouveau zonage. Elle a toutefois indiqué que ces zones pourront bénéficier d'aides transitoires ainsi que des crédits du fonds social européen (FSE), pour des montants parfois supérieurs à ceux perçus antérieurement.

Mme Dominique Voynet a regretté de n'avoir jusqu'ici pas eu le temps de revoir les zonages issus de la loi d'aménagement du territoire de 1995 et du pacte de relance pour la ville de 1996, qu'elle juge nombreux, complexes et incompréhensibles. Elle a précisé qu'elle était favorable à l'article 58 du projet de loi de finances pour 2000 et que l'avis défavorable qu'elle avait donné à l'amendement sénatorial, lors de la discussion de la loi d'aménagement et de développement durable du territoire, s'expliquait par le choix du Gouvernement de ne pas insérer de mesures fiscales dans ce texte.

S'agissant de la gestion des fonds structurels, elle a insisté sur la lourdeur des circuits, la longueur des délais de traitement des dossiers, et le manque de transparence des procédures. Elle a indiqué que la Commission européenne acceptait que les crédits des fonds structurels soient affectés à des dépenses de fonctionnement, mais pas à la rémunération d'agents publics. Cette règle explique l'apparition d'associations qui emploient des contractuels pour gérer les fonds structurels. Elle a déploré le manque de rigueur de ce système et insisté sur la nécessité de renforcer les moyens des SGAR. Elle a rappelé sa décision du 1er septembre 1999 qui encourage la simplification des circuits financiers, le recours à la procédure de subvention globale, un meilleur fonctionnement des comités de suivi, et le développement d'outils informatiques de suivi des actions. Elle a ajouté que si ces innovations se révélaient insuffisantes, il faudrait en envisager d'autres.

S'agissant des contrats de plan Etat-régions, Mme Dominique Voynet a rappelé que le premier ministre avait annoncé, le 23 juillet 1999, le montant d'une première enveloppe, dite " enveloppe de reconduction ". Elle a précisé que cette enveloppe, dont le montant s'élève à 95 milliards de francs, comportait un rattrapage de l'effort de l'Etat en faveur des régions les moins bien dotées dans les précédents contrats, et prenait en compte la situation particulière des départements d'outre-mer dans lesquels la croissance démographique est importante et où, en raison de la concentration des moyens de l'objectif 1 des fonds structurels, l'Etat est obligé de mettre en place des contreparties.

La ministre de l'aménagement du territoire a indiqué que la deuxième enveloppe prendrait en compte les priorités des régions qui ne recouperaient pas celles de l'Etat. Elle a signalé que ces priorités, dont le coût total est aujourd'hui estimé à 35 milliards de francs, ne pourraient pas toutes être satisfaites, puisque le montant de la deuxième enveloppe sera compris entre 10 et 20 milliards de francs. Elle a annoncé son intention de s'assurer que l'ensemble des demandes formulées par les régions comportait bien des contreparties financières dans les budgets locaux. Elle a ajouté qu'il fallait, pour obtenir le montant total de l'effort de l'Etat dans les prochains contrats de plan, ajouter au montant des deux enveloppes celui des crédits consacrés à des programmes interrégionaux, tels que la réalisation de la RN 19 ou du tunnel de Toulon, qui s'établira entre 10 et 15 milliards de francs.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial des crédits de l'environnement, a demandé des informations sur les récentes annulations par le Conseil d'Etat de décisions relatives au programme Natura 2000. Il a souhaité connaître la position de la ministre sur la proposition d'affecter les écotaxes aux régions. Il s'est dit inquiet pour les dotations futures du budget de l'environnement qui a laissé la fiscalité écologique " s'évanouir " dans le budget général de l'Etat. Il a estimé que la présentation de la création du fonds national de solidarité pour l'eau comme permettant de dégager des moyens nouveaux pour l'eau était fallacieuse car il s'agissait en réalité d'un prélèvement sur les moyens existants des agences de l'eau.

M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis pour la commission des affaires culturelles des crédits de l'environnement, a souhaité obtenir de la ministre une mise au point sur les plans de prévention des risques, les plans départementaux d'élimination des déchets ménagers ainsi que les pistes préconisées par le ministère de l'environnement s'agissant des boues d'épuration.

En réponse à M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a indiqué que les annulations prononcées par le Conseil d'Etat s'agissant des sites retenus pour Natura 2000 étaient sans conséquences pratiques car de nouvelles procédures, régulières, avaient été engagées entre-temps. S'agissant de la proposition d'affecter la fiscalité écologique aux régions, elle a indiqué que d'une manière générale les instruments fiscaux dont disposent les communes, les départements et les régions avaient besoin d'être clarifiés et que leur lisibilité pour le citoyen devait être améliorée. Elle a indiqué qu'il lui paraissait primordial de ne pas affecter spécifiquement l'impôt écologique à des actions de réparation de l'environnement mais elle a ajouté que le transfert du produit de la TGAP à la sécurité sociale ne lui semblait pas irréversible. Elle s'est dit peu inquiète pour les dotations futures de son ministère. Elle a notamment estimé qu'il n'y aurait pas de risque tant que la représentation nationale et l'opinion publique se montreraient concernées par les questions environnementales. S'agissant des moyens des agences de l'eau, elle a indiqué que son projet initial prévoyait la réforme complète des accises de l'eau et qu'après consultation des présidents des comités de bassin, la création du fonds national de solidarité pour l'eau avait été décidée. Elle a par ailleurs indiqué que pour 2001 elle prévoyait une réforme des redevances et en particulier la création de redevances sur les excédents d'azote et sur la modification du régime des eaux.

En réponse à M. Ambroise Dupont, rapporteur pour avis, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a indiqué que la relance de la révision des plans départementaux d'élimination des déchets ménagers devait permettre une visibilité à moyen terme pour les collectivités locales. Elle a rappelé que la diminution du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur la collecte sélective ainsi que l'approche des échéance de 2001 (élections municipales) et de 2002 (fin de la mise en décharge) avait provoqué un afflux massif de dossiers à l'ADEME qui a dû revoir ses barèmes d'intervention. Elle a souligné que l'agence bénéficiait de moyens nouveaux et qu'en cas de difficultés, elle s'engageait à lui fournir les moyens supplémentaires nécessaires. S'agissant des boues d'épuration, elle a indiqué que les textes n'avaient pas à être modifiés mais que leur application laissait encore à désirer. Elle s'est insurgée contre les pratiques des distributeurs qui imposent aux agriculteurs de ne pas épandre de boues sur leurs terrains, alors qu'il n'y a pas de risque objectif de contamination.

M. Jacques Oudin a souhaité savoir si la ministre était favorable à l'augmentation des moyens du fonds national de développement des adductions d'eau (FNDAE) géré par le ministère de l'agriculture et de la pêche. Il s'est inquiété qu'en dépit des besoins énormes en matière de résorption des pollutions agricoles, la taxation de ces pollutions ne crée pas de ressources pour l'environnement mais pour les 35 heures. S'agissant des schémas départementaux d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), il a signalé que la procédure patinait. Il s'est également inquiété de la politique menée en matière de zones humides pour éviter leur dévitalisation.

M. Bernard Angels a tenu à faire connaître à la ministre les difficultés rencontrées par de nombreuses collectivités locales d'Ile-de-France pour l'approbation de leurs projets de traitement des déchets ménagers par l'ADEME.

M. Claude Belot a attiré l'attention de la ministre sur les taux différenciés de TVA que supportent les différentes formes d'énergie, l'électricité bénéficiant d'un taux réduit alors que les autres sources d'énergie, et en particulier les sources renouvelables, sont taxées au taux normal. Il a rappelé que lors de la discussion budgétaire de l'année dernière, le secrétaire d'Etat au budget avait rejeté un amendement du Sénat visant à égaliser les taux de TVA au motif qu'une directive européenne l'empêchait. Or, M. Claude Belot a affirmé que, contrairement aux affirmations du secrétaire d'Etat au budget, aucune directive européenne ne justifiait l'inégalité de traitement observable aujourd'hui.

M. Joël Bourdin a dénoncé le régime inégalitaire et complexe de la redevance pollution perçue par les agences de l'eau. Il a interrogé la ministre sur ses intentions en ce domaine.

M. Henri Torre s'est étonné que le produit de la TGAP n'aille pas à la politique de l'environnement. Il a ensuite tenu à préciser que le prélèvement prévu sur les agences de l'eau pour abonder le nouveau fonds national de solidarité pour l'eau correspondait à 5 % des recettes des agences. Il a indiqué que les agences devraient faire face à leurs engagements avec des recettes relativement amoindries.

M. Jacques Pelletier s'est interrogé sur la politique menée en matière d'énergies nouvelles pour 2000. Il a également souhaité savoir si la ministre suivrait les conclusions de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur la présence du loup et notamment si elle comptait renégocier la convention sur les espèces protégées.

En réponse à M. Jacques Oudin, Mme Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a indiqué que 85 % des crédits du FNDAE allaient aux mises aux normes des bâtiments d'élevage, soit 850 millions de francs par an. Elle a estimé que les modalités de cette politique devaient être revue, notamment afin d'intégrer les petits élevages. Elle a ensuite tenu à préciser que selon elle la TGAP n'était pas affectée au financement des 35 heures mais à la diminution des charges sur le travail.

En réponse à M. Bernard Angels, la ministre a indiqué que les files d'attente à l'ADEME provenaient en partie de la saine rigueur financière des dirigeants et du retard de certaines collectivités à se lancer dans un programme de traitement des déchets ménagers.

Mme Dominique Voynet a indiqué à M. Claude Belot qu'elle avait été sensibilisée par son argumentation relative aux distorsions de taux de TVA sur l'énergie.

S'agissant de l'eau, elle a répondu à MM. Joël Bourdin et Henri Torre qu'elle avait fait le matin même en conseil des ministres une communication sur ces sujets et qu'elle travaillait en particulier à responsabiliser l'usager individuel et à élargir la taxation à d'autres pollutions comme, par exemple, le réchauffement des cours d'eau, le rejet de substances radioactives ou les excédents d'azote organique ou minéral. Elle a indiqué que le prélèvement sur les agences serait reconduit en 2001 et que le projet de loi prévu alors permettrait de faire le point pour les années suivantes.

En réponse à M. Jacques Pelletier, Mme. Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, a indiqué que le programme Eole 2005 était en bonne voie, soutenu par de nombreux partenaires et notamment l'ADEME et Electricité de France (EDF). S'agissant de la présence du loup dans l'arc alpin, elle a rappelé que l'on y comptait une trentaine de représentants de l'espèce et que le loup n'expliquait pas l'ensemble des problèmes rencontrés par la profession de l'élevage ovin. Elle a donc affirmé qu'elle ne reprendrait pas l'ensemble des propositions de l'Assemblée nationale sur ce sujet.

M. Roland du Luart a félicité la ministre de faire de l'eau la première priorité de son ministère. Il a demandé s'il était envisagé d'inscrire au programme de nouveaux contrats de plan les politiques de prévention des inondations. Evoquant les retards pris dans la réalisation de l'autoroute A 28, il a indiqué que les collectivités locales étaient également prêtes à financer, dans le cadre des contrats de plan, la reconstitution de l'habitat naturel du scarabée pique-prune, qui permettrait aux travaux de repartir.

Mme Dominique Voynet s'est déclarée prête à inscrire la prévention des inondations dans les futurs contrats de plan. Elle a ajouté qu'elle était disposée à étudier toutes les possibilités qui permettraient à la France de respecter ses engagements internationaux relatifs aux espèces protégées, tout en débloquant le dossier de l'autoroute A 28.

M. Jean-Pierre Demerliat a critiqué les nouveaux découpages des zones éligibles à la prime d'aménagement du territoire et à l'objectif 2 des fonds structurels européens. Il a regretté que la nouvelle carte de la prime d'aménagement du territoire ne prenne en compte que les zones en déclin démographique et économique, conduisant ainsi, dans des régions comme le Limousin, à exclure du zonage les rares pôles de dynamisme économique. Il s'est interrogé sur les moyens de faire bénéficier de l'objectif 2 les zones qui perdent l'éligibilité à la prime d'aménagement du territoire.

M. Michel Moreigne a rappelé que le dernier comité interministériel d'aménagement du territoire avait décidé le financement, hors contrat de plan, de l'achèvement du tronc central de la route à deux fois deux voies RN 145. Il a souhaité que la ministre lui précise les modalités du financement de cette opération. Il a également rappelé que le même comité interministériel d'aménagement du territoire avait décidé de ne pas cofinancer le barrage de Chambonchard, mais que cette décision s'accompagnait de compensations destinées au bassin du Cher amont. Il s'est demandé si ces compensations pourraient également bénéficier aux communes riveraines des affluents du Cher, la Tardes et la Voueize.

M. Michel Moreigne a souhaité savoir si une évaluation d'une possible pollution des sédiments du barrage de Rochebut serait mise en oeuvre en plus du cofinancement de la dépollution de l'ancien site du Chatelet.

M. Claude Belot a demandé si le volet territorial des futurs contrats de plan représenterait bien 25 % de l'enveloppe totale, et si ces crédits figureraient au sein du FNADT.

Mme Dominique Voynet a confirmé à M. Jean-Pierre Demerliat que les critères retenus pour élaborer la nouvelle carte de la prime d'aménagement du territoire étaient parfois difficiles à accepter. Elle a cependant constaté que le Conseil national d'aménagement du territoire, dont le président de la région Limousin est un membre assidu, n'avait pu que constater que la zone d'emploi de Limoges ne répondait pas aux critères. Elle a précisé que les scénarios élaborés par le CNADT avaient privilégié les solutions d'aménagement du territoire consistant à retenir pour le zonage les zones rurales plutôt que les zones urbaines ne présentant pas de problèmes de cohésion sociale.

La ministre de l'aménagement du territoire a indiqué à M. Michel Moreigne que le comité interministériel d'aménagement du territoire du 23 juillet 1999 avait sorti le tracé de la route Centre-Europe-Atlantique de l'enveloppe régionalisée des contrats de plan et que les moyens consacrés à sa réalisation entre 2000 et 2006 s'élèveront à 2 milliards de francs. Elle a indiqué que la décision concernant le barrage de Chambonchard s'inscrivait dans le cadre plus général du plan Loire auquel contribuent l'Etat, l'Etablissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents (EPALA) et la région.

Mme Dominique Voynet a signalé à M. Claude Belot que le volet territorial des contrats de plan représenterait 10 à 20 % du montant total des contrats, et qu'il ne serait pas financé seulement par le FNADT.

M. Joël Bourdin a estimé qu'il était temps d'engager une réflexion approfondie sur la politique d'aménagement du territoire. Il a donné l'exemple d'un pays composé de huit cantons dans lequel, compte tenu notamment de l'existence des zonages PAT, des fonds structurels, du " phasing out " ou encore des ZRR, il existait sept ou huit régimes d'aides différents. Il a considéré que la multiplication de ces zonages allait à l'inverse des objectifs de la politique d'aménagement du territoire, c'est-à-dire le renforcement de l'homogénéité du territoire français.

M. Jacques Pelletier est revenu sur les critères d'éligibilité aux fonds structurel européen. Il a demandé si l'emploi était un critère déterminant. Il a donné l'exemple du bassin de Soissons qui, jusqu'ici, était éligible alors que son taux de chômage se situait dans la moyenne nationale, et qui ne le sera peut-être plus à compter de 2000, alors que son taux de chômage est aujourd'hui supérieur à 20 %.

Mme Dominique Voynet s'est réjoui que M. Joël Bourdin reprenne à son compte l'argumentaire du Gouvernement sur le zonage. Elle a estimé que la plupart des dispositifs existant ne servaient à rien et s'est étonnée du décalage entre, d'une part, le faible montant des crédits de la PAT, qui s'élève à 500 millions de francs dans le meilleur des cas, et dont une bonne partie est annulée en cours d'exercice et, d'autre part, la virulence des polémiques provoquées par la révision de la carte de cette prime. Elle s'est demandée si, parfois, l'objectif prioritaire des élus n'était pas de faire partie des territoires bénéficiant du zonage plutôt que la manière dont le zonage pourrait être mis à profit.

La ministre de l'aménagement du territoire a rappelé à M. Jacques Pelletier que les critères pour le zonage au titre de l'objectif 2 étaient très stricts et que le taux de chômage constituait une des variables prises en compte. Elle a insisté sur le fait que les résultats du recensement général de 1999 n'étaient pas encore définitifs et qu'elle avait l'intention de faire pression sur l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) afin de bénéficier de résultat solides le plus rapidement possible, de manière à renforcer les propositions françaises dans le cadre des négociations avec la Commission européenne. Elle a en effet expliqué que, en l'absence de résultats définitifs pour 1999, la Commission travaillerait à partir des dernières données disponibles.

La commission s'est ensuite prononcée sur les crédits de l'aménagement du territoire.

M. Roger Besse, rapporteur spécial, a déclaré que les explications apportées par la ministre au cours de son audition avaient tempéré le jugement négatif qu'il portait sur son budget. Il a néanmoins réaffirmé son désaccord avec les méthodes et les résultats des procédures de réforme des zonages PAT. De manière générale, il a considéré que les orientations de la politique du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire, notamment dans le domaine des infrastructures, étaient en contradiction avec les positions constantes du Sénat. En conséquence, il a préconisé le rejet des crédits de l'aménagement du territoire inscrits dans le projet de loi de finances pour 2000.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat de rejeter les crédits de l'aménagement du territoire.

CONTRÔLE SUR L'APPLICATION DES LOIS - COMMUNICATION

Puis la commission a entendu une communication de M. Alain Lambert, président, sur le contrôle de l'application des lois pour la période courant du 1er octobre 1998 au 30 septembre 1999. Il a tout d'abord rappelé qu'il appartenait à la commission des finances, comme à chaque commission, de dresser un bilan de l'application des lois qu'elle avait rapportées au fond. Sans entrer dans le détail des décrets d'application de chaque loi, il s'est limité à deux observations principales.

Il a, en premier lieu, souligné que l'amélioration sensible des délais d'application des lois, constatée depuis quelques années, se confirmait et qu'elle tenait largement à l'opiniâtreté du Parlement, ce dont il convenait de se féliciter.

Il a rappelé qu'une vigilance permanente dans le contrôle de la publication des rapports demandés par le Parlement demeurait nécessaire. Il a toutefois observé que trois des rapports demandés lors du dernier débat budgétaire, l'un sur la réforme de la taxe professionnelle, l'autre sur les effets du régime des micro-entreprises et un troisième sur la fiscalité en Corse, avaient été récemment déposés.

En second lieu, il a jugé que, trop souvent négligé, le contrôle constituait une prérogative essentielle du Parlement vis-à-vis du Gouvernement et qu'il s'agissait même d'un devoir démocratique. Il a constaté, en particulier, que les administrations rechignaient à appliquer les quelques rares dispositifs votés contre leur gré par la représentation nationale.

M. Alain Lambert, président, a rappelé qu'un des moyens à la disposition du Parlement était d'interroger régulièrement les ministres à ce sujet.

En conclusion, il a plaidé pour que, dans le cadre des réflexions à conduire sur le contrôle du Gouvernement, le suivi réglementaire de l'application des lois, d'ordre quantitatif et qualitatif, puisse gagner toute sa place.

La commission a alors donné acte au président de sa présentation du bilan de l'application des lois pour la période courant du 1er octobre 1998 au 30 septembre 1999.

ORGANISME EXTRAPARLEMENTAIRE - COMITÉ CENTRAL D'ENQUÊTE SUR LE COÛT ET LE RENDEMENT DES SERVICES PUBLICS - DÉSIGNATION D'UN CANDIDAT

Enfin la commission a proposé M.Gérard Braun à la nomination du Sénat pour siéger au sein du comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics.

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