Travaux de la commission des finances
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Audition de M. Jean-Paul Bailly, président du groupe La Poste
La commission a procédé à l'audition de M. Jean-Paul Bailly, président du groupe La Poste, et de M. Patrick Werner, directeur général délégué, chargé des activités financières du groupe La Poste.
En introduction, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'audition du président du groupe La Poste portait, pour l'essentiel, sur les perspectives de création d'une banque postale, prévue à l'article 8 du projet de loi relatif à la régulation des activités postales, qui avait fait l'objet d'un avis de la commission des finances en janvier 2004. Il a donc souhaité que puissent être précisées, d'une part, l'articulation des relations entre le groupe La Poste et le nouvel établissement de crédit postal et, d'autre part, la manière dont La Poste entendait se conformer aux règles de la concurrence de droit commun, de manière à mettre la création de la banque postale à l'abri de critiques éventuelles.
M. Jean-Paul Bailly a souhaité, tout d'abord, présenter les raisons qui devaient conduire, selon lui, à la création d'un établissement bancaire postal. Il a rappelé que cette création était conforme aux engagements du contrat de plan signé entre l'Etat et La Poste et que le dispositif proposé existait déjà dans la plupart des autres pays européens. Il a jugé la création de la banque postale indispensable pour que La Poste puisse offrir à ses douze millions de clients la totalité de la gamme des services financiers proposés par ses concurrents, soulignant que La Poste était, aujourd'hui, dans l'obligation de refuser des crédits à la consommation et des crédits immobiliers sans épargne préalable.
Il a observé que le premier de ces produits était, pourtant, un produit d'appel majeur, notamment pour les clients les plus jeunes, et que le second était un produit de fidélisation de la clientèle, car il avait une incidence sur la domiciliation des comptes. Il a montré que l'élargissement de la gamme des services financiers de La Poste était essentiel en raison des risques d'étiolement d'une clientèle déjà plus âgée que la moyenne de celle des autres établissements bancaires. Il a, de plus, fait remarquer que les services financiers étaient au coeur de l'activité des bureaux de poste, puisqu'ils représentaient 70 % de l'activité, observant que la vitalité des services financiers constituait une des conditions du maintien de La Poste dans les zones rurales et les zones urbaines sensibles.
M. Jean-Paul Bailly a en effet considéré qu'en l'absence de banque postale, La Poste courait le risque de devenir une « banque des pauvres », à l'équilibre économique incertain. Il a estimé que cette perspective était peu compatible avec le souhait émis par les Français d'une présence de La Poste sur l'ensemble du territoire et de leur demande d'un service de proximité. Il a mis en avant le risque d'une évolution vers une « banque des pauvres », qui constituerait paradoxalement un facteur supplémentaire d'exclusion bancaire, la lutte contre celle-ci devant reposer sur l'ensemble des acteurs bancaires.
M. Jean-Paul Bailly a estimé que la mise en oeuvre de l'élargissement de la gamme des services financiers de La Poste était liée à la création d'un établissement de crédit de droit commun, soumis aux ratios prudentiels de la profession et assujetti aux mêmes conditions de concurrence. Il a affirmé sa volonté d'être traité « d'égal à égal » avec les autres établissements de crédit, ce qui passait par un rapprochement du marché. Il a précisé, dès lors, que la banque postale regrouperait les effectifs liés à l'état-major, l'audit, au contrôle des risques et à la comptabilité, toutes activités soumises à la surveillance de la Commission bancaire et du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI). Il a indiqué que l'activité des centres financiers et des conseillers financiers resterait rattachée au groupe La Poste et serait refacturée, dans le cadre de conventions, claires et transparentes, auditées et auditables, à l'établissement de crédit postal. Il a conclu en soulignant que la création d'une banque postale, dotée d'une gamme complète de services bancaires, n'aurait pas pour effet une perte de spécificité de La Poste, dont la politique était celle d'un accueil ouvert à tous et d'une modération tarifaire. Il a précisé que ni les caractéristiques de la clientèle actuelle de La Poste, ni ses implantations géographiques ne l'incitaient à changer de créneau et de positionnement.
En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Patrick Werner a indiqué que les fonds propres de la future banque postale, détenue à 100 % par le groupe La Poste, devraient lui permettre d'obtenir les agréments que devait avoir tout établissement de crédit « classique ». Il a indiqué que les apports en capital de La Poste au nouvel établissement comprendraient les fonds propres de deux filiales, SF2, à hauteur d'1 milliard d'euros et Effiposte, à hauteur de 300 millions d'euros et que, par ailleurs, la banque postale se verrait transférer l'ensemble des droits et biens des services financiers de La Poste. Il a ajouté que les produits d'épargne réglementés de la Caisse nationale d'épargne seraient, à l'exception du livret A, également transférés à la banque postale, ce qui correspondait à 1,6 milliard d'euros de fonds propres. Au total, il a estimé que les fonds propres du futur établissement devraient satisfaire aux règles posées par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), y compris en appliquant les critères dits « de Bâle II ».
M. François Trucy a exprimé sa satisfaction quant aux actions de communication mises en oeuvre au niveau national par le groupe La Poste et a souhaité qu'elles puissent se traduire, dans le réseau local, avec un niveau de qualité équivalent. Il s'est, en outre, interrogé sur la nature des prestations financières qui seraient fournies par les commerçants impliqués dans le réseau des « points Poste », en particulier au regard de l'octroi de contrats de prêt.
En réponse, M. Jean-Paul Bailly a tout d'abord indiqué que les prestations financières relevaient essentiellement de deux grandes catégories, le conseil et la transaction, cette dernière se faisant avec ou sans accès au compte du client. Il a indiqué que les prestations de conseil continueraient d'être assurées dans les agences postales sur une gamme de produits élargie, mais que les conseillers financiers seraient appelés à « rayonner » sur leur périmètre géographique pour rester en contact avec l'ensemble de leur clientèle. Les transactions nécessitant des infrastructures informatiques, aujourd'hui présentes dans la plupart des bureaux de poste, seraient également proposées dans les agences. Il a, en outre, précisé que les commerçants partenaires de La Poste assureraient essentiellement des prestations postales, et seraient habilités, de façon analogue à ce qui se faisait aujourd'hui dans les « Points verts » du Crédit Agricole, à assurer des retraits de sommes d'argent sans accès au compte du client, afin de respecter des obligations bancaires de confidentialité.
M. Patrick Werner a considéré que La Poste devait concilier une réglementation de plus en plus contraignante sur le risque de mévente, qui exigeait une bonne qualité de conseil, avec sa présence sur le territoire, ce qui impliquait que la prestation de conseil ne fût pas fournie dans les « Points Poste ». Il a ajouté que les obligations bancaires au titre de la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme requéraient que les agents de La Poste aient été spécifiquement formés dans ce but, ce qui ne serait sans doute pas applicable dans les plus petites agences. Il a précisé que les retraits dans les « Points Poste », pour lesquels une confidentialité totale serait garantie et dont La Poste supporterait les risques éventuels, seraient limités à 150 euros par semaine et aux clients de proximité. Il a également rappelé que l'importance de la clientèle occasionnelle de La Poste imposait une obligation de vigilance particulière au regard de la réglementation sur la lutte contre le blanchiment.
Mme Nicole Bricq s'est interrogée sur la viabilité de l'établissement de crédit postal, dont la gamme de produits demeurerait incomplète tant qu'elle n'intègrerait pas le crédit à la consommation, qui était cohérent avec le nécessaire rajeunissement de la clientèle du groupe. Se référant à une information donnée par La Poste, selon laquelle l'absence de création d'un établissement de crédit postal serait susceptible d'entraîner la perte de 70.000 clients annuels, elle s'est demandé combien de nouveaux clients, a contrario, la banque postale pourrait attirer, et si les collectivités territoriales pourraient devenir clientes de la banque. Elle a souhaité savoir comment La Poste pourrait concilier cette logique de conquête commerciale avec le rôle important qu'elle jouait en matière de prévention de l'exclusion bancaire. Elle a, enfin, relevé que la création de l'établissement de crédit postal suscitait des incertitudes au sein du personnel des actuels services financiers, considérant le fait que les 17.000 points de contact de La Poste ne pourraient pas tous distribuer des produits financiers.
M. Jean-Paul Bailly a émis le voeu que la banque postale puisse rapidement disposer d'une gamme complète de produits, ce qui incluait le crédit à la consommation, après le bilan qui aura été réalisé à la fin de l'année 2006, dans la mesure où cette gamme se révélait, en premier lieu, nécessaire dans une optique défensive, compte tenu de l'effritement actuel de la clientèle. Se fondant sur des études récentes qui indiquaient que la nouvelle banque postale contribuerait, dans un premier temps, à préserver les parts de marché du groupe, avant d'amorcer une phase de conquête qui serait néanmoins limitée à une fraction de la croissance annuelle du marché global, il a récusé les craintes portant sur une déstabilisation globale du marché bancaire français. Il a considéré que l'établissement de crédit postal permettrait, en outre, au groupe de mieux remplir sa mission de service public, en particulier au regard de l'exclusion bancaire, mais que la clientèle de la future banque ne devait pas, pour autant, se limiter aux seuls exclus bancaires, afin de ne pas mettre en péril l'équilibre financier de la filiale.
M. Patrick Werner a confirmé que le caractère incomplet de la gamme de services financiers de La Poste conduisait environ 70.000 clients, pourtant satisfaits des autres prestations fournies, à se tourner vers des établissements concurrents. La fourniture prochaine de crédit immobilier sans épargne préalable contribuerait, dès lors, à la défense des parts de marché et au maintien de ces clients. Il a indiqué que le crédit à la consommation, dont le potentiel de clientèle était large, mais sur une durée plus courte que le crédit immobilier, constituait également un outil de fidélisation d'une clientèle jeune.
Abordant la question du périmètre des effectifs du groupe qui relèveraient de la filiale bancaire, il a précisé que la plus grande partie du personnel du réseau, incluant les effectifs des centres régionaux de services financiers, qui représentaient 19.000 salariés dédiés aux fonctions de « back office », et les conseillers financiers, demeureraient à La Poste sans changement de statut.
Puis répondant à une question de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que ce maintien dans le périmètre de La Poste s'appliquerait également aux nouveaux salariés qui seraient embauchés. Il a, en outre, indiqué que les effectifs du futur établissement de crédit postal comprendraient approximativement 450 salariés actuels du siège, 260 salariés relevant du personnel de contrôle des risques bancaires opérationnels et de l'inspection, eu égard à la nécessité de rendre ces derniers indépendants des lignes de management, et environ 150 experts.
M. Maurice Blin s'est demandé pourquoi la filialisation des activités bancaires survenait si tardivement, alors qu'elle relevait manifestement d'une évolution naturelle et que plusieurs Etats européens l'avaient adoptée bien avant la France. Il s'est aussi interrogé sur le point de savoir si la future banque serait financièrement indépendante du réseau postal, compte tenu des actuelles difficultés du secteur postal et de l'hypothèse d'une compensation des pertes de ce métier par la rentabilité des activités financières.
M. Jean-Paul Bailly a estimé que l'approche française avait longtemps consisté à « concilier l'inconciliable », c'est-à-dire la possibilité pour les services financiers de La Poste de disposer d'une gamme complète de produits, tout en conservant un statut dérogatoire au droit commun des établissements de crédit. Il a souligné que le groupe La Poste avait l'ambition d'être rentable et performant sur ses trois métiers, et qu'il n'y avait, dès lors, pas lieu de dresser le constat de pertes inéluctables du réseau postal, ni la nécessité d'une compensation par les activités financières. Il a, à cet égard, relevé les grands progrès accomplis dans la modernisation du réseau, qui répondait à une ambition industrielle et commerciale, et contribuerait à construire le troisième réseau européen en matière de colis et d'envois express, après l'Allemagne et les Pays-Bas, et disposant d'un potentiel de croissance important.
Il a considéré que la proximité de la clientèle constituait un atout majeur de La Poste et serait une valeur d'avenir, répondant à une demande d'amélioration de la qualité des échanges et au rééquilibrage démographique de certains territoires. Il s'agissait donc, selon lui, que La Poste fût non seulement présente sur tout le territoire, mais offrît également des prestations adaptées aux attentes des Français, ce qui supposait de ne pas maintenir le statu quo et de proposer une organisation appropriée et concertée.
Evoquant le coût élevé du réseau postal, il a insisté sur la nécessité de renforcer son efficacité en exploitant les marges de manoeuvre encore disponibles, et d'étendre l'offre de services à la personne et aux collectivités territoriales, en se fondant sur l'existence d'un maillage informatique précis et sur le fonds postal national de péréquation territoriale.
M. Patrick Werner a considéré que les évolutions suivaient en France un cheminement lent, alors même que La Poste disposait, après le Japon, des services financiers les plus étoffés du monde. Il a estimé qu'à la différence de ce qui avait prévalu en Allemagne, où la création de la Bankpost avait été décidée concomitamment à la séparation entre La Poste et les télécommunications, la réforme de l'organisation de La Poste intervenait à un stade de maturité. Il a également souligné que le secteur bancaire était, en France, plus concentré qu'en Allemagne, où la Postbank occupait la première place de la banque de détail, avec seulement 5 % de part de marché, et qu'en dépit de la clarification des conditions de fonctionnement des services financiers de La Poste à laquelle contribuait le projet de loi de régulation des activités postales, il était d'autant plus difficile pour une banque postale d'émerger que le nombre d'acteurs du secteur était réduit.
Evoquant les réactions des banques françaises concurrentes face à la perspective de création d'un établissement de crédit postal, il a indiqué qu'elles s'étaient tout d'abord montrées clairement hostiles, avant de faire preuve d'une plus grande compréhension à l'égard d'un projet qui se révélait conforme à la volonté de la représentation nationale. Il a estimé que la banque postale ne serait pas un facteur de disparition des marges de l'ensemble des banques, et qu'il était bien nécessaire de disposer d'un secteur bancaire fort en France. Il a déclaré s'attendre à ce que la banque postale soit placée sous « étroite surveillance » de ses concurrents et à ce que ces derniers utilisent des voies de recours. Il a enfin rappelé qu'il se montrait néanmoins confiant dans la « robustesse » du nouveau dispositif, et que le futur établissement serait également un important donneur d'ordres pour les autres banques, notamment par des partenariats dans le domaine de la gestion collective.
M. Jean-Paul Bailly s'est déclaré, en outre, persuadé que le positionnement de la future banque postale était de nature à élargir le marché.
En réponse à M. Joël Bourdin qui, s'inquiétant du volume d'investissement nécessaire, s'interrogeait sur la capacité du nouvel établissement bancaire à faire face, à la fois, aux règles prudentielles en matière de fonds propres et à l'évolution de son offre de crédit, M. Patrick Werner a montré que La Poste disposait d'une base extrêmement solide pour amorcer son développement, précisant que les comptes chèques postaux représentaient 15 % des dépôts des ménages en France et que La Poste détenait 4 à 5 % des parts de marché du crédit immobilier, alors qu'elle était exclue de l'activité du crédit immobilier sans épargne préalable. Il a certes admis que des investissements seraient nécessaires pour aménager des lieux d'accueil adaptés dans les bureaux de poste pour accomplir au mieux la mission de conseil de la future banque postale, mais que le niveau des fonds propres était suffisant à cet effet, le niveau de rentabilité attendu par le nouvel établissement étant de nature à nourrir l'adossement de nouveaux prêts.
En réponse à M. Serge Dassault, M. Jean-Paul Bailly a expliqué que La Poste était décidée à améliorer les conventions signées avec les municipalités afin de maintenir des points de présence postale, dans le respect des règles de la concurrence.
M. Yann Gaillard a souligné l'amélioration des relations entre les élus locaux et La Poste, en particulier dans le département de l'Aube, notant également une régénération du contexte social. Il a souhaité connaître les actions entreprises pour lutter contre les incivilités.
En réponse, M. Jean-Paul Bailly a tout d'abord indiqué qu'un important travail de concertation était mené avec les agents pour accompagner la modernisation de La Poste. Il a précisé que la lutte contre les incivilités faisait l'objet d'une priorité du groupe, rappelant, dans ce domaine, le travail mené pendant trois mois, et les propositions d'un « atelier citoyen » composé d'une trentaine d'usagers.
M. Thierry Foucaud a souligné le rôle joué par les services financiers de La Poste dans la lutte contre l'exclusion bancaire, appelant à l'introduction d'un « service bancaire de base ». Il a montré l'écart entre la recherche de rentabilité et la nécessité d'une présence postale de proximité, citant l'exemple de la Creuse. Il a abordé la question des effectifs, faisant un lien avec le temps d'attente dans les bureaux de poste.
En réponse, M. Jean-Paul Bailly a jugé que le « service bancaire de base » constituait une « fausse bonne idée », qui risquait de ne voir le jour qu'à La Poste. Il a considéré que les délais d'attente dans les bureaux de poste étaient liés, soit à des procédures trop longues, soit à une répartition du personnel peu adaptée entre les guichets et le « back office », soit enfin à des horaires d'ouverture inadéquats. Il a indiqué que des discussions locales seraient menées avec les syndicats pour que La Poste soit ouverte aux heures attendues par les Français.
M. Alain Lambert a souhaité savoir s'il ne fallait pas être inquiet pour la future banque postale que son seul actionnaire soit l'Etat, compte tenu des expériences malheureuses que celui-ci avait connues dans le domaine bancaire. Il s'est interrogé sur l'alternative à la création d'une banque postale qu'aurait pu constituer une coopération avec certains réseaux bancaires, comme les Caisses d'Epargne. Il a demandé si, en ce qui concernait la répartition des moyens matériels et humains entre le nouvel établissement bancaire et le groupe La Poste, les relations établies seraient conformes aux règles de la concurrence.
En réponse, M. Jean-Paul Bailly a indiqué que le travail qu'il menait avec l'Agence des participations de l'Etat (APE) donnait entière satisfaction, se félicitant de la compréhension, du conseil et de l'expertise qu'il trouvait au sein de cette agence, notant qu'il y avait une vraie transparence entre La Poste et son actionnaire. Il a jugé qu'une coopération de La Poste avec un autre réseau bancaire n'aurait pas permis la création d'une valeur ajoutée aussi importante que le permettait la future banque postale. Il s'est déclaré convaincu que le schéma prévu dans les relations entre le groupe et sa banque postale étaient conformes aux règles de la concurrence, soulignant que si des adaptations étaient nécessaires, elles seraient apportées.
En réponse à M. Michel Charasse, MM. Jean-Paul Bailly et Patrick Werner ont précisé que les CODEVI et les livrets B seraient transférés à la future banque postale, tandis que le livret A resterait à la Caisse nationale d'épargne, gérée par La Poste. Ils ont indiqué que les activités bancaires réalisées par les bureaux de poste, que ceux-ci soient financés ou non par le fonds de péréquation, seraient facturées à la banque postale, hors subvention, selon le coût unitaire de chaque opération. Ils ont montré qu'il y aurait continuité dans les comptes des clients entre les services financiers actuels et la future banque postale. Ils ont expliqué que les activités de découvert aux artisans et commerçants n'étaient pas ouvertes à La Poste, car cette activité relevait du crédit, la banque postale ayant vocation à être une banque de droit commun pour les seuls particuliers.
M. Michel Charasse a souhaité par ailleurs exprimer son mécontentement quant à la disparition de la mention « République Française » sur les timbres poste.
En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Patrick Werner a considéré que La Poste disposait d'une comptabilité analytique adaptée, reconnue dès 1996 par le Conseil de la concurrence. Il a précisé que le contrat de plan entre La Poste et l'Etat stipulait, en ce qui concernait la prise en compte des charges de retraite des agents fonctionnaires de La Poste, dont le passif latent atteignait 57 milliards d'euros, un traitement de la question au moment du passage aux normes IFRS. Il a jugé qu'un tel règlement était souhaitable et devrait, à terme, être favorable à La Poste, qui aujourd'hui remboursait les pensions des agents de La Poste à l'Etat.
M. Jean Arthuis, président, a appelé à une solution rapide de cette question, marquant la nécessité du passage à un système de cotisations de retraite, dans la transparence des coûts et des engagements de long terme.
Mercredi 2 mars 2005
- Présidence de M. Jean Arthuis, président.
Nomination d'un rapporteur spécial
La commission des finances a, tout d'abord, nommé Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial pour les crédits de l'écologie et du développement durable.
Loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale - Demande de saisine pour avis et désignation d'un rapporteur
Elle a, ensuite, décidé de se saisir pour avis du projet de loi organique n° 208 (2004-2005) relatif aux lois de financement de la sécurité sociale et nommé M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de ce projet de loi organique.
LOLF - Objectifs et indicateurs de performance - Communication
La commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur les objectifs et les indicateurs de performance au sens de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le prochain projet de loi de finances serait présenté, examiné et voté selon la nouvelle « Constitution financière », dont l'objet principal consistait à remplacer une culture de moyens, selon laquelle un « bon budget » était un budget qui augmentait, par une culture de résultats, pour laquelle un « bon budget » était celui qui permettait, au moindre coût, d'atteindre les objectifs préalablement définis.
Il a exposé que la LOLF avait prévu de joindre, pour chaque programme du projet de loi de finances de l'année, un projet annuel de performance (PAP) contenant, notamment, une présentation des objectifs et indicateurs de performance et que, symétriquement, le projet de loi de règlement comporterait en annexe un rapport annuel de performance (RAP) donnant, pour chaque programme et pour chaque indicateur, les écarts avec les prévisions de la loi de finances initiale, la réalisation de la performance, prescrite par le Parlement en loi de finances initiale, devant être vérifiée lors de l'examen du projet de loi de règlement.
Il a rappelé que, l'an dernier, le Parlement avait été consulté sur la nouvelle architecture budgétaire (missions, programmes, actions), et que celle-ci ne serait sans doute pas neutre par rapport à la composition du gouvernement, notamment pour les ministères sociaux, où la répartition des compétences était complexe.
M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la commission était appelée à se prononcer sur les objectifs et indicateurs de performance envisagés par le gouvernement, publiés dans les avant-projets annuels de performance annexés au dernier projet de loi de finances.
Evoquant le calendrier accéléré de préparation par le gouvernement du projet de loi de finances pour 2006 selon les nouvelles règles de la LOLF, il a précisé qu'il avait été demandé au Parlement de répondre dans des délais très brefs, et plus précisément dès les premiers jours du mois de mars 2005.
Il a rappelé qu'il avait été procédé, le mois dernier, au sein de la commission, à l'audition de plusieurs responsables de programmes dans le cadre d'un cycle d'auditions plus large sur la LOLF, appelé à se poursuivre au printemps 2005 et que ces auditions avaient été ouvertes aux membres des autres commissions, qu'il tenait à remercier pour leur participation et leurs contributions.
Il a exposé que le travail de synthèse, portant sur 121 programmes, 682 objectifs et 1.347 indicateurs de performance, avait été accompli après concertation et utilisation des travaux du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (direction de la réforme budgétaire et direction du budget), des différents ministères, et naturellement, de la Cour des comptes.
M. Jean Arthuis, président, a, tout d'abord, présenté les nouveaux instruments de pilotage de l'action de l'Etat par la mesure de la performance, en montrant que ceux-ci devaient permettre de cibler les objectifs et les indicateurs sur cette performance, insistant, ensuite, sur le fait que le contrôle budgétaire réalisé par la commission devrait s'appuyer sur les résultats de la performance.
Il a jugé qu'il convenait, tout d'abord, de cibler les objectifs et les indicateurs sur la mesure de la performance, ceux-ci devant être fondés sur des données factuelles et vérifiables.
Il a précisé que la définition d'une stratégie de performance constituait une première étape indispensable à la définition des objectifs et indicateurs de performance, déplorant que, dans les avant-projets annuels de performance, la réflexion stratégique s'avérait lacunaire, puisqu'environ la moitié seulement des programmes pouvait être considérée comme comportant des éléments de stratégie.
Il a indiqué que, selon le guide méthodologique de la performance, dont il a souligné qu'il avait été établi en « coproduction » par le ministère des finances, les commissions des finances des Assemblées, la Cour des comptes et le Comité interministériel d'audit des programmes, les choix des objectifs et des indicateurs devaient correspondre aux attentes des citoyens, des usagers et des contribuables et traduire, de manière équilibrée, les trois dimensions de la performance, à savoir :
- les objectifs d'efficacité socio-économique, répondant aux attentes des citoyens et traduisant la recherche de l'intérêt général ;
- les objectifs de qualité de service intéressant l'usager ;
- les objectifs d'efficience de la gestion concernant le contribuable et se rapportant à la productivité.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que les indicateurs d'activité socio-économique ou d'intérêt général, aussi intéressants soient-ils, pouvaient se heurter à la question de savoir si l'action publique serait susceptible de provoquer une évolution sensible du résultat, cette question illustrant la nécessité d'éviter tout dogmatisme en classant les indicateurs entre des catégories préétablies.
A titre d'exemple, il a cité, comme indicateurs de cette nature, le taux d'élucidation des délits de voie publique ou le taux de retour à l'emploi des personnes ayant obtenu une qualification professionnelle déterminée, qui seraient néanmoins confrontés à la difficulté d'une mesure objective de l'intérêt général.
Il a ajouté que les indicateurs d'efficience étaient destinés à mesurer la productivité des services, c'est-à-dire le rapport entre les moyens engagés et l'activité réalisée, énumérant, parmi les indicateurs de ce type, le coût réel d'un secours par hélicoptère, bien que cet indicateur soit aujourd'hui à construire, faute d'une définition commune à tous les intervenants, la pertinence d'un indicateur d'efficience étant liée à la qualité des instruments de mesure.
M. Jean Arthuis, président, a jugé, cependant, que trop de missions se trouvaient dépourvues d'indicateurs d'efficience, soit parce que celles-ci se prêtaient mal à une telle mesure, soit que la culture de la performance se devait d'être mieux appropriée par les personnels.
Evoquant la mission « Culture », il s'est demandé si l'on pouvait renoncer à l'évaluation de son efficience dès lors que le contribuable était invité à un effort financier. Il a ainsi estimé qu'un indicateur sur le nombre de places vendues au cours d'une saison dans les différentes catégories de structures subventionnées de spectacles vivants rapportés au nombre de places mises en vente ne paraissait pas devoir être écarté, même si l'accroissement de la vente de places n'était pas un gage absolu de l'intérêt artistique.
Il a considéré qu'il convenait de donner une plus grande place aux indicateurs d'efficience lors de l'élaboration des PAP annexés au projet de loi de finances et, en particulier, d'accroître le nombre d'indicateurs rapprochant la dépense de gestion de celle de la prestation, par exemple le ratio rapportant les dépenses de gestion à un euro de prestation de services.
Parmi les indicateurs de qualité de service, M. Jean Arthuis, président, a évoqué le taux d'intervention nocturne de la gendarmerie nationale dans un délai inférieur à 30 minutes ou l'évolution du délai moyen de traitement des dossiers.
S'agissant de la mission « Enseignement scolaire », qui mobilisait la moitié des effectifs de la fonction publique d'Etat, il a regretté l'absence de certains indicateurs de qualité afférents à l'évaluation des enseignants ou à l'orientation des élèves.
M. Jean Arthuis, président, a ensuite examiné les objectifs et indicateurs soulevant différents types de difficultés.
Il a précisé qu'un cinquième des 682 objectifs et 1.347 indicateurs ne reflétait que l'activité ou le niveau des moyens alloués, évoquant, par exemple, le taux de couverture de téléphonie mobile ou l'évolution du nombre de contrats d'apprentissage, ces indicateurs, susceptibles d'inciter à une augmentation des moyens budgétaires, ne constituant pas un moyen d'évaluer la performance, bien qu'apportant une information nécessaire au Parlement.
Il a fait valoir, au sujet des informations chiffrées sur l'activité et les moyens de l'administration, que si elles ne trouvaient pas leur place parmi les indicateurs de performance, elles devraient néanmoins figurer dans les futurs documents budgétaires, au titre de la justification des crédits au premier euro, comme le rappelait une circulaire du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire du 3 décembre 2004. Il a précisé que certains indicateurs d'activité pourraient être acceptés après un aménagement consistant à réintroduire la notion de performance pour mesurer l'atteinte de l'objectif, citant en exemple la mesure de la proportion de détenus ayant bénéficié d'une formation générale et professionnelle, jugeant préférable d'évaluer le nombre de détenus dont la formation aurait été sanctionnée positivement.
Il a estimé qu'il convenait aussi d'écarter les indicateurs dont l'évolution dépendrait plus du contexte général que de l'action publique, tous les indicateurs devant permettre de porter une appréciation sur la politique publique à laquelle ils concouraient, et ainsi éclairer préalablement toute prise de décision.
M. Jean Arthuis, président, s'est demandé en quoi la part des actifs ayant un emploi dans les zones rurales permettrait de mesurer l'efficacité des aides publiques en faveur du développement de l'emploi dans ces zones, jugeant préférable de prévoir un ratio entre la part de ceux qui avaient un emploi dans les zones rurales et le montant de la dépense fiscale annuelle en faveur des actifs en zone rurale, et ce, afin de mesurer l'efficacité de la dépense publique.
Il s'est interrogé sur les leviers d'action dont disposerait la mission « Ecologie et développement durable » pour maîtriser les rejets de dioxine des incinérateurs ou les émissions françaises de gaz à effet de serre, ces indicateurs étant beaucoup trop larges pour être retenus par rapport aux leviers d'action du ministère, et ne permettant pas de juger de la bonne utilisation des deniers publics.
Pour des raisons de lisibilité de l'information transmise au Parlement, il a estimé préférable de ne retenir qu'un nombre limité d'objectifs et d'indicateurs, tout en veillant à ce que ceux-ci couvrent l'essentiel des dépenses du programme auquel ils seraient associés, soulignant que certains programmes couvraient un trop grand nombre d'objectifs qui ne paraissaient pas devoir dépasser la demi-douzaine par programme. Il a constaté que 20 % des programmes comportaient de 7 à 10 objectifs et que 4 % d'entre eux dépassaient le seuil de 10 objectifs, soulignant l'importance de s'en tenir à un nombre raisonnable d'indicateurs pour mesurer l'atteinte de chaque objectif. Il a évoqué certains programmes de la mission « Enseignement scolaire », qui se caractérisaient par une moyenne trop élevée d'indicateurs assortis à chaque objectif (entre 5 et 5,5), la difficulté pouvant être surmontée en élaborant, pour chaque indicateur, des sous-indicateurs permettant de décliner par catégorie les données mesurées.
Il a observé que les objectifs et indicateurs, dans la plupart des cas, s'avéraient représentatifs des aspects essentiels du programme, notant en revanche que, par exemple, le programme « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations de travail » comportait des indicateurs tout à la fois trop nombreux, largement accessoires et insuffisamment hiérarchisés, 10 objectifs étant mesurés par 20 indicateurs représentant 0,6 % des crédits de la mission.
Il a également considéré comme inadéquats les objectifs et indicateurs correspondant à l'atteinte de cibles définies à trop long terme ou non disponibles à intervalles réguliers pour permettre un pilotage de l'action publique, les indicateurs devant comporter des données renseignées annuellement.
M. Jean Arthuis, président, a précisé que des développements concernant la nécessité d'articuler les projets de loi d'orientation et de programmation avec les nouvelles donnes de la réforme budgétaire seraient présentés dans son rapport écrit, soulignant que les objectifs et indicateurs de performance assignés à un programme devaient être cohérents avec ceux prévus dans les lois d'orientation. Il s'est ainsi félicité de ce que, dans le projet de loi d'orientation pour l'avenir de l'école, dont le rapport pour avis serait examiné en commission le 10 mars prochain, 7 des 10 objectifs énoncés trouvaient leur correspondant dans l'avant-projet annuel de performance, même si l'articulation entre le projet de loi et la réforme budgétaire pouvait être, encore, améliorée.
Estimant que le contrôle parlementaire se trouverait renforcé par les résultats de la performance, il a souligné l'importance d'améliorer, autant que faire se peut, la lisibilité des objectifs et indicateurs de performance.
M. Jean Arthuis, président, a déploré le manque de clarté de certains indicateurs et le caractère quelque peu « jargonnant » de certains intitulés, comme le « nombre d'académies dont le taux d'encadrement global ne s'écarterait pas plus de 2 % du P/E d'équilibre », une lecture attentive de la page entière consacrée à la méthodologie de l'indicateur permettant de découvrir que l'abréviation P/E signifiait le nombre de postes d'enseignants pour 100 élèves.
Il a jugé qu'il fallait beaucoup d'attention pour détecter la signification de certains indicateurs, renvoyant à son rapport écrit pour quelques exemples significatifs, et fait valoir que certains indicateurs composites devenaient incompréhensibles et illisibles à force de sophistication, tel cet indicateur qui était censé mesurer l'efficience de la masse salariale dans les directions régionales de l'agriculture et de la forêt, qui, à partir de 10 données de base, élaborait 5 ratios pondérés par les effectifs, soit 20 statistiques pour un seul indicateur.
Il a souligné que les indicateurs devraient être documentés de manière à permettre au Parlement de s'assurer de la pertinence et de la qualité des informations recueillies, l'administration devant donc décrire précisément, dans une fiche technique de documentation, la méthode d'élaboration de l'indicateur et le rôle de chaque acteur dans sa production.
Ainsi, M. Jean Arthuis, président, a évoqué l'indicateur concernant le taux d'appréciations positives relatives à la qualité des travaux de l'Inspection générale de l'administration, qui ne reposait sur aucune donnée objective, puisqu'il résultait du croisement d'un questionnaire renseigné par le commanditaire, d'une appréciation du chef de corps et d'une auto-évaluation des membres de la mission. De même, dans la mission « Agriculture », il a cité un indicateur sur le « pourcentage des études de bonne qualité », l'appréciation étant portée par le comité permanent des inspections et conseils généraux, se demandant, dès lors, en quoi ces appréciations subjectives mesureraient la performance.
Il a relevé que les indicateurs de performance n'auraient de sens que s'ils étaient de nature à permettre l'évaluation de l'action publique, réalisée avec les moyens à la disposition du responsable de programme concerné, les trop nombreux indicateurs pour lesquels les services du programme ne disposaient pas de leviers d'action suffisants devant être écartés. Ainsi, il s'est demandé si le responsable du programme « Vie politique, cultuelle et associative » pourrait faire évoluer de manière significative le résultat de l'indicateur sur le coût moyen de l'élection par électeur inscrit, sachant que ce coût était tributaire du nombre de candidats et de la proportion de ceux qui auraient obtenu le seuil de suffrages ouvrant droit à un remboursement des dépenses électorales ou celui permettant un maintien au second tour, observant que les seuils électoraux, qui relevaient du domaine de la loi, non de l'action de l'administration territoriale de l'Etat, ne seraient pas modifiés pour des raisons budgétaires.
De même, il a relevé que le responsable du programme « Gestion des milieux et biodiversité » ne pourrait pas faire évoluer de manière significative le pourcentage de la population qui se jugeait insuffisamment informé sur tous les domaines concernant l'eau, qui trouvait l'eau du robinet sûre, ou qui serait prêt à payer davantage pour que sa qualité soit préservée.
M. Jean Arthuis, président, a souligné le cas particulier du programme « Santé publique et prévention » au sein duquel la direction générale de la santé était un opérateur très marginal de la politique de prévention, même si elle en était l'inspiratrice, indiquant que ce programme comportait un certain nombre d'indicateurs relevant plus de la compétence des régimes d'assurance maladie que de l'Etat, comme le pourcentage d'établissements de santé équipés de la transmission électronique ou le délai moyen de traitement des certificats de décès. Il a ajouté que ce programme comportait également de nombreux indicateurs sur l'évolution desquels les moyens mis à sa disposition n'avaient pas de prise, citant en exemple la consommation annuelle d'alcool par habitant de plus de 15 ans, ou le pourcentage de la prévalence du tabagisme quotidien par sexe et par âge.
Dans le même ordre d'idées, il a ajouté que le programme « Offre de soins et qualité de soins » était doté d'objectifs et indicateurs relevant manifestement des crédits de l'assurance maladie, comme le niveau de satisfaction des usagers du système de soins ou le pourcentage de la population résidant à moins de trois minutes d'un service médical d'urgence.
Il a ajouté que la mesure de la performance des organismes de sécurité sociale s'imposait, mais que celle-ci aurait plus avantageusement sa place dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale, comme d'ailleurs le prévoyait le projet de loi organique relatif au financement de la sécurité sociale, adopté en Conseil des ministres le 23 février 2005, et dont la commission des finances venait de se saisir pour avis.
M. Jean Arthuis, président, a, par ailleurs, signalé que de nombreux indicateurs restaient encore à construire, précisant que tel était le cas pour 64 % d'entre eux lors de la publication des avant-projets annuels de performance au mois d'octobre dernier, ce chiffre témoignant des réels efforts effectués par les administrations pour construire de véritables indicateurs de performance, au lieu de « recycler » des données existantes. Il s'est toutefois réjoui que, au sein de ces 64 %, environ la moitié des indicateurs étaient annoncés comme devant être disponibles pour l'examen du projet de loi de finances pour 2006.
Il a déclaré que, pour permettre une évaluation précise de la performance, il conviendrait de supprimer ou de reformuler certains objectifs non mesurables par des indicateurs précis tels que celui tendant à « contribuer à la présence française à l'international dans le domaine agroalimentaire », ajoutant qu'il conviendrait d'écarter les indicateurs traduisant des objectifs déjà atteints, comme celui sur le taux de disponibilité des réseaux et des applications, situé à l'intérieur de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », puisque ce taux avait déjà atteint 99,6 % selon les données mêmes figurant dans l'avant-projet annuel de performance.
Convenant de ce que chaque indicateur comportait ses limites et qu'il n'existait pas de formule idéale en la matière, il a fait valoir que les défauts d'un indicateur pouvaient être tempérés par son croisement avec d'autres indicateurs et qu'il était donc souhaitable de combiner les mesures de stock et de flux.
Il a ensuite souligné que, pour mesurer la réalisation de l'objectif de réduction de la durée des procédures judiciaires, le seul indicateur de durée moyenne des affaires achevées dans l'année aurait été porteur d'effets pervers, pouvant en effet conduire à ne pas traiter rapidement les affaires anciennes et à privilégier « le dessus de la pile », seuls les dossiers achevés étant pris en compte dans l'indicateur. Il s'est réjoui de ce que, fort heureusement, les objectifs et indicateurs de la mission « Justice » combinaient les mesures de stock et de flux, regrettant que ce ne fût pas le cas pour tous les indicateurs, alors même qu'une généralisation de cette combinaison serait souhaitable.
M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il serait souhaitable de privilégier les indicateurs de dispersion à des indicateurs de valeur moyenne, citant l'exemple de ceux du programme « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » qui se rapportaient au dossier traité dans une durée inférieure à un délai déterminé, qu'il s'agisse de départs à la retraite ou de pensions de réversion, estimant intéressant de disposer de données sur le pourcentage de dossiers traités dans un délai supérieur - à déterminer - au délai moyen de traitement, afin d'apporter un éclairage complémentaire sur les délais excessifs.
De même, il a jugé souhaitable de croiser des indicateurs exprimés en valeur absolue avec des données en pourcentage, les indicateurs en valeur absolue présentant le risque de dépendre fortement d'un contexte peu maîtrisable, citant en exemple le nombre de déclarations fiscales faites dans les délais, qui avait plus de chance d'augmenter si le nombre total de déclarations progressait. Il a estimé qu'un tel chiffre ne permettait pas de porter une appréciation objective sur l'efficacité de l'action conduite, et il serait donc souhaitable de compléter, dans ce cas, les données en valeur absolue par des indicateurs en pourcentage. En sens inverse, il a relevé que des indicateurs exprimés en pourcentage pourraient, dans certains cas, être utilement complétés par des données en valeur absolue, évoquant, dans le programme « Soutien de la politique de la justice et organismes rattachés », l'indicateur mesurant le pourcentage de dépassement du coût, pour les opérations livrées dans l'année, qui gagnerait, pour les opérations les plus coûteuses, à être complété par leur coût brut.
M. Jean Arthuis, président, a ajouté que la mesure de l'efficacité socio-économique ou de l'intérêt général n'était pas aisée, une évolution de l'indicateur pouvant trouver sa source dans un contexte plus général, voire traduire essentiellement des effets d'aubaine.
Il s'est interrogé sur la mesure objective de l'impact des allègements de charges représentant un montant de plus de 17 milliards d'euros par an, constatant qu'il apparaissait malheureusement difficile, en l'état, de trouver une formule incontestable et acceptée par toutes les parties en cause, mais qu'on ne pouvait cependant pas se satisfaire d'une telle situation. Il a jugé opportun, plutôt que de créer un nouvel observatoire, de conférer à l'actuelle direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère en charge de l'emploi, un rôle d'expertise en la matière, à la condition toutefois de lui accorder une certaine forme d'autonomie par rapport au pouvoir exécutif, la qualité des travaux de la DARES étant d'ores et déjà reconnue.
S'agissant du programme « Accès et retour à l'emploi », M. Jean Arthuis, président, a indiqué que les indicateurs relatifs à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE) n'étaient pas pertinents, car ils s'appliquaient au taux de satisfaction des offres d'emploi, au délai moyen de satisfaction de celles-ci et à leur nombre. Il a plutôt préconisé de prévoir des indicateurs portant sur le nombre de demandes non satisfaites par l'ANPE après un délai à déterminer, et comparant le nombre d'offres d'emploi pourvues par l'ANPE par rapport au nombre total d'offres pourvues au cours de la même période.
S'agissant des objectifs et indicateurs de qualité de service, il a insisté sur les nombreux indicateurs tendant à la mesure de la satisfaction des usagers au moyen d'enquêtes d'opinion, signalant que la méthode était intéressante, sous des réserves méthodologiques tenant à la représentativité de l'échantillon, la neutralité du libellé de la question, et l'indépendance de l'enquêteur, ajoutant qu'il y aurait lieu également de tenir compte du coût de ces enquêtes, étant entendu que les sondages ne sauraient constituer un « étalon universel de mesure de l'efficacité administrative ».
S'agissant des objectifs et indicateurs d'efficience de la gestion, il a déclaré qu'il y avait lieu d'écarter ceux qui seraient susceptibles d'encourager purement et simplement le transfert de charges sur d'autres acteurs publics, en particulier les collectivités territoriales, et les acteurs privés, notamment les usagers. Ainsi, s'agissant du programme « Concours financier aux communes et groupements de communes », il a indiqué qu'il serait souhaitable d'avoir une idée plus précise de l'effet de levier réel des dotations, c'est-à-dire de connaître les projets d'investissement qui n'avaient pu être réalisés que grâce aux subventions. L'indicateur sur l'évolution du volume des investissements des collectivités réalisé grâce à la dotation globale d'équipement ou la dotation de développement rural n'apparaissant pas satisfaisant, il a indiqué qu'il serait sans doute préférable de cibler l'indicateur sur des thèmes jugés prioritaires.
M. Jean Arthuis, président, faisant état d'une coordination insuffisante entre les objectifs et indicateurs ayant une finalité commune proche ou comparable, a cité en particulier les programmes « Justice administrative » et « Justice judiciaire » dont la coordination pourrait être améliorée, les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » qui, bien que concourant à la même politique, n'avaient manifestement pas fait l'objet d'un effort élémentaire d'harmonisation, comme le démontrait le tableau comparatif figurant dans son rapport écrit, les programmes relevant du document de politique transversale (DPT) sécurité routière, pour lequel un chef de file aurait la responsabilité de la coordination des actions des programmes afférents à ladite sécurité routière (police nationale, gendarmerie nationale, réseau routier national).
Il a indiqué que les fonctions « soutien », répondant à des problématiques communes ou transversales aux différentes missions des ministères, gagneraient à être évaluées à partir de données harmonisées sur des sujets tels que l'information et la communication, la gestion des emplois, la gestion immobilière ou informatique. Il a ajouté que l'harmonisation serait toutefois nécessairement incomplète, car les priorités et les enjeux budgétaires variaient fortement selon les missions et les ministères, une convergence étant, certes, souhaitable dans la perspective d'une vision d'ensemble, mais précisant qu'il serait toutefois illusoire, voire dangereux, de comparer directement ces mêmes données entre les différents ministères et missions, car les structures de coût n'étaient pas forcément comparables.
M. Jean Arthuis, président, s'est déclaré particulièrement intéressé par les rares indicateurs mesurant les économies obtenues grâce à l'informatisation de l'Etat, notamment dans le programme soutien de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », lequel comprenait une mesure du taux de dématérialisation des procédures internes et externes. Il a cependant déploré que l'intitulé de l'indicateur soit mal formulé, jugeant qu'il serait préférable de prévoir la mesure du coût de fonctionnement des applications informatiques par utilisateur, du coût moyen d'une journée de maintenance et de développement, en distinguant les deux aspects et en globalisant les prestations internes et externes.
Enfin, il lui serait apparu logique, même si cela n'avait pas toujours été le cas, d'associer étroitement les utilisateurs de terrain à la définition des objectifs et indicateurs de performance, soulignant que M. Yves Détraigne avait ainsi exposé, dans son rapport pour avis au nom de la commission des lois sur les crédits de la justice inscrits dans le projet de loi de finances pour 2005, que les organisations syndicales de magistrats et de greffiers lui avaient exprimé le regret de ne pas avoir été consultées, en jugeant paradoxal de vouloir mobiliser les personnels sans les associer à la mise en oeuvre des modalités de l'évaluation. Il n'est peut-être pas trop tard pour procéder à des consultations en vue des ajustements nécessaires des objectifs et indicateurs, dans la perspective du prochain projet de loi de finances.
M. Jean Arthuis, président, a ajouté qu'un succès de la LOLF n'était pas imaginable sans une réelle concertation avec l'ensemble de ses acteurs de terrain et, qu'à défaut, des blocages et des échecs surviendraient inévitablement.
Il s'est interrogé sur un handicap restant à surmonter dans la mise en oeuvre de la LOLF : l'archaïsme du système d'information budgétaire et comptable, après l'abandon du système ACCORD auquel le dispositif « Palier 2006 » permettait de répondre, du moins dans un premier temps.
Il a rappelé que la mise en oeuvre de la LOLF renouvelait le rôle du Parlement en matière budgétaire, en particulier que le contrôle parlementaire était appelé à prendre une nouvelle dimension avec cette dernière puisqu'il se trouvait intégré dans la procédure budgétaire, entre la loi de finances initiale et ses projets annuels de performance et la loi de règlement, dont l'importance croîtrait inévitablement avec la vérification de l'atteinte des objectifs approuvés par le Parlement, au travers des rapports annuels de performance. Il a souligné que cette vérification devrait s'appuyer sur des contrôles plus serrés et plus ciblés, ce qu'une volonté politique devrait rendre possible, grâce d'abord à l'implication de chaque membre de la commission des finances.
En conclusion, il a fait valoir que la « culture de la performance » ne devait pas être confondue avec le « culte des indicateurs » et que la LOLF mettrait pleinement en oeuvre l'article XV de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789, selon lequel « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».
Un large débat s'est alors instauré.
M. Yves Fréville a comparé la mise en oeuvre de la réforme budgétaire à une « fusée à trois étages ». Si la mesure de la performance constituait le troisième étage, il a souligné qu'il ne fallait pas, pour autant, négliger les deux premiers étages, à savoir la répartition des crédits entre les programmes, d'une part, et les informations sur l'activité et les moyens, d'autre part. A titre d'exemple, il a cité la marine militaire : si l'évaluation de la performance requérait de mesurer le nombre de jours de navigation des bateaux, il importait de connaître préalablement le nombre de navires disponibles. Aussi bien a-t-il estimé qu'une parfaite mesure de la performance s'étalerait sur plusieurs années avant de devenir un outil entièrement opérationnel.
En outre, il a insisté sur la nécessité de mesurer non seulement les produits (« output ») de l'action publique, mais également de prendre davantage en compte la quantité de moyens (« input ») utilisée pour atteindre ce niveau de production. Pour illustrer la disproportion entre le niveau des dépenses contrôlées, au titre de la performance, et le volume des enjeux budgétaires, il a observé que les moyens d'action de l'Agence France-Trésor (AFT) portaient sur un montant d'économie de 200 millions d'euros, alors que les intérêts annuels de la charge de la dette s'élevaient, eux, au total, à 42 milliards d'euros.
M. Jean Arthuis, président, a convenu que seule l'épreuve de la réalité permettrait de porter pleinement une appréciation pertinente sur les objectifs et indicateurs de performance, auxquels ne se limiteraient pas les futurs PAP, puisqu'ils comportaient, aussi, des développements sur la justification des crédits au premier euro, comme dans les actuels « bleus ». Il a fait valoir que, si la performance constituait un critère pour mesurer l'efficacité de l'action publique, il n'en demeurait pas moins que chaque Français avait à supporter environ 17.000 euros de dette publique, et que la performance n'occultait pas le besoin d'information sur les faits, besoin qui continuerait à être satisfait dans les documents budgétaires. Toutefois, il a observé que la diminution de la dette publique relevait de la responsabilité du politique, alors que la mission de l'AFT était de gérer, au mieux, la charge de la dette existante.
Il a reconnu que la lecture brute des objectifs et indicateurs de performance devait nécessairement être complétée, citant en exemple le coût unitaire d'une intervention dans un service départemental d'incendie et de secours, qui s'avérait d'autant plus élevé que les interventions étaient moins nombreuses.
Il a jugé qu'il convenait également de rechercher, autant que faire se peut, la mesure du service rendu à l'usager.
M. Paul Girod s'est félicité que le président Jean Arthuis le rejoignît sur l'impératif de la revalorisation de la loi de règlement, laquelle devait occuper plus de place qu'actuellement dans le cours des débats parlementaires. Il a ajouté que, d'un point de vue méthodologique, les objectifs et indicateurs de performance devaient combiner le calcul de moyennes avec des mesures de dispersion et d'écarts-types.
M. Jean Arthuis, président, a confirmé son accord quant à l'intérêt de consacrer une semaine, au printemps, au contrôle de l'exécution budgétaire dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement. Il a rappelé l'exemple d'une discussion en loi de finances initiale, au cours de laquelle le Parlement s'était prononcé sur un doublement des crédits du budget de l'environnement, alors qu'il avait été constaté en loi de règlement que, seule, la moitié des crédits avait été engagée. Il a jugé également nécessaire de préférer les indicateurs de dispersion aux indicateurs de valeur moyenne.
M. Jean-Jacques Jégou a aussi approuvé l'impérieuse nécessité d'un examen approfondi de la loi de règlement. Il a mis en exergue la disparition de la notion de services votés dans le nouveau régime de la LOLF et il a noté que la justification des crédits au premier euro participait d'une remise en cause de l'ensemble des dépenses à chaque exercice budgétaire, ce qui constituait un changement culturel substantiel.
M. Jean Arthuis, président, a abondé en ce sens, estimant qu'il s'agissait là d'un moyen de sortir du « conformisme budgétaire ».
Mme Marie-France Beaufils a observé qu'il convenait de définir préalablement des orientations claires, ce qui n'avait pas été le cas s'agissant du secteur des transports, où la nomenclature budgétaire avait opéré un découpage des éléments d'appréciation par mode, alors que la notion de complémentarité devait davantage être prise en compte.
M. Jean Arthuis, président, a alors invité les rapporteurs spéciaux à relever, dans leurs secteurs respectifs de compétences, les insuffisances de la réflexion stratégique préliminaire à la définition des objectifs et indicateurs de performance.
M. Aymeri de Montesquiou a rappelé qu'en son temps, « le GOSPLAN donnait satisfaction à tous ». Il a noté que les principes républicains impliquaient que l'Etat ne se gérât point comme une entreprise, ajoutant toutefois que les attentes légitimes des contribuables sur la bonne utilisation de l'argent public commandaient la mise en place d'une comptabilité analytique.
M. Jean Arthuis, président, a reconnu qu'une comptabilité analytique permettrait « de mettre de la lumière dans chaque pièce de la maison », auquel cas les réformes seraient davantage acceptées.
Il a ainsi exprimé ses craintes que le dispositif « Palier 2006 » ne constituât point le système d'information comptable et budgétaire vérifiable que requérait la satisfaction de cette exigence.
M. Maurice Blin a déploré le caractère délibérément obscur de certaines formulations, traduisant les réticences des ministères à faire preuve d'une entière transparence. Il a relevé, dans le domaine de la recherche, une certaine tentation de laisser les choses en l'état.
Il a souligné l'effort intellectuel que représentait, pour le Parlement français, la volonté d'apporter un regard exhaustif sur la construction budgétaire, alors que l'exemple du Congrès américain témoignait d'une participation effective à l'élaboration du budget.
Pour ces différentes raisons, il a exprimé sa conviction que la préparation du budget 2006 constituerait une première étape vers la définition, à plus longue échéance, d'objectifs et d'indicateurs de performance entièrement satisfaisants.
M. Jean Arthuis, président, est convenu de la nécessité de changer les comportements et, notamment, de veiller à ce qu'avec la LOLF, le Parlement privilégie sa capacité d'expertise autonome.
Mme Nicole Bricq a également exprimé le souhait d'une discussion plus approfondie du projet de loi de règlement en modifiant, en conséquence, l'ordre du jour des Assemblées parlementaires.
Elle a regretté que certains ministères n'aient pas radicalement modifié leurs méthodes de travail, en tendant à réutiliser les trop nombreux indicateurs déjà disponibles.
Elle a, enfin, mis en garde contre le « mythe de la comptabilité analytique », des exemples de grandes entreprises montrant la capacité de professionnels à « habiller les statistiques », sans qu'une comptabilité analytique, aussi sophistiquée fût-elle, eût empêché leur naufrage financier.
M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'établissement d'une comptabilité analytique répondait à la nécessité première d'apporter un éclairage sur les finances publiques et de sortir d'une « culture d'opacité », soulignant à nouveau l'impératif de développer la « culture de la performance », et non le « culte des indicateurs ».
Il a souligné enfin que la discussion du projet de loi de règlement devait constituer une réforme essentielle du travail parlementaire, pour que l'examen de l'exécution budgétaire permît d'élaborer le budget différemment.
La commission a alors donné acte à M. Jean Arthuis, président, de sa communication et décidé, à l'unanimité, que ses conclusions feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.