Mardi 13 juillet 2004

Travaux de la commission des finances

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Audition de M. Bruno Parent, directeur général des impôts

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Bruno Parent, directeur général des impôts.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que cette audition intervenait quelques semaines après la publication du rapport annuel de performances 2003 de la direction générale des impôts, établi en application du contrat de performances qu'elle avait signé pour la période 2003-2005.

M. Bruno Parent a indiqué au préalable que le cap mis par sa direction générale sur le développement du civisme fiscal conduisait à fixer des objectifs pluriannuels chiffrés. Il a souligné que, pour l'exercice 2003, les résultats étaient bons, montrant par exemple que les « parts de marché électronique » de la direction générale des impôts s'étaient améliorées. Il a ainsi souligné que 850.000 entreprises transféraient dorénavant leurs données fiscales et comptables par voie électronique.

Il a rappelé le contexte dans lequel intervenaient ces résultats, indiquant que la direction générale des impôts avait signé un contrat triennal qui donnait, en contrepartie d'engagements ambitieux, des garanties budgétaires sur les années à venir, et donc une visibilité, pour les gestionnaires leur permettant une plus grande prise de risque dans leurs décisions.

M. Bruno Parent a mis en exergue la révolution qui consistait à résolument tourner l'administration fiscale vers l'usager, citant en exemple la mise en place de la direction des grandes entreprises et la création pour celles-ci d'un interlocuteur fiscal unique, et observant que l'enjeu était identique pour les PME à travers un rapprochement des centres des impôts et des recettes des impôts dont l'achèvement devrait intervenir en 2005. Il a souligné la nécessité d'un changement d'organisation et de culture, pour transformer la direction générale des impôts en une administration de service de référence. Il a fait valoir que des efforts récents y avaient été consacrés, grâce notamment au programme « pour vous faciliter l'impôt ». Il a fait valoir les efforts consacrés à l'amélioration des relations entre l'administration fiscale et les redevables, qu'il s'agisse de la généralisation des conciliateurs fiscaux ou de la création de centres d'appels téléphoniques ouverts tard le soir et le samedi.

Il a insisté, ensuite, sur les engagements de réduction des coûts, indiquant que son contrat de performances comportait une diminution des effectifs de 2.500 unités en 3 ans, ce qui correspondait au non-remplacement d'environ un départ à la retraite sur deux. Il a jugé qu'il était possible de dépenser mieux et évoqué ainsi la réduction des coûts opérée en 2003 par la direction générale des impôts en ce qui concerne les dépenses d'affranchissement, les dépenses de téléphone et d'impression. Il a montré les efforts réalisés pour optimiser les implantations immobilières de la direction générale des impôts, indiquant que certains services avaient ainsi été transférés hors de Paris et que les produits de cessions du patrimoine immobilier de la direction, de l'ordre de 9 millions d'euros en 2003, avaient pu financer une dizaine de millions d'euros de travaux liés à la profonde réorganisation du réseau pour créer « l'interlocuteur fiscal unique des PME ». Il a souligné que les marges de manoeuvre ainsi créées avaient permis d'éviter de solliciter de nouveaux crédits.

M. Bruno Parent a enfin observé que les efforts de la direction générale des impôts étaient mieux reconnus à l'extérieur, citant les récompenses obtenues en matière de qualité de service et rappelant un récent sondage qui indiquait que 80 % des personnes interrogées étaient satisfaites des services de la direction générale des impôts.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, s'est félicité qu'il n'y ait pas, en matière administrative, de fatalité et que l'exemple de la direction générale des impôts montrait qu'une réforme de l'Etat était bien possible. Il a souligné que les contrats de performances avaient permis à la direction générale des impôts d'échapper aux mesures de régulation budgétaire, y compris en ce qui concerne ses enveloppes informatiques, et que cet avantage constituait le corollaire des efforts de réduction des effectifs acceptés par cette direction générale.

M. Yves Fréville a souhaité connaître les raisons des disparités géographiques en matière de dégrèvements gracieux, s'interrogeant sur la doctrine de l'administration en la matière. Il a souhaité obtenir des précisions sur les modalités de réforme de la redevance audiovisuelle et d'adossement sur la taxe d'habitation. Il s'est interrogé notamment sur l'articulation possible entre les exonérations, dont bénéficiaient certains redevables de la redevance, avec les dégrèvements qui s'appliquaient à d'autres contribuables, en matière de taxe d'habitation.

En réponse, M. Bruno Parent a rappelé les travaux du comité du contentieux fiscal, douanier et des changes qui montraient les situations respectives en matière de remises gracieuses selon les départements. Il a expliqué que les agents des impôts recevaient des instructions de méthode, destinées à obtenir des décisions objectives et conformes à la déontologie interne, mais qu'il n'existait pas de prescription normative sur le fond, une décision de remise gracieuse nécessitant par définition un examen approfondi, au cas par cas, de la situation du contribuable. Il a dès lors souligné qu'il s'agissait de décisions prises « en conscience » par les agents et les cadres des impôts, indiquant que des efforts étaient entrepris pour orienter les contribuables vers les modes de paiement les plus adaptés pour éviter l'accumulation d'impayés, ainsi que pour favoriser le rééchelonnement des dettes plutôt que leur simple effacement. Il a enfin jugé que les variations, selon les départements, dans le nombre des remises gracieuses étaient dues principalement à des différences territoriales liées au tissu fiscal et au dynamisme économique.

En ce qui concerne la réforme de la redevance audiovisuelle, il a indiqué que plusieurs hypothèses de travail étaient envisagées. Parmi celles-ci figuraient l'unification des conditions d'exonération pour la taxe d'habitation et la redevance audiovisuelle. Evoquant l'évolution des effectifs du service de la redevance, il a montré que demeurerait à leur charge au moins une mission de contrôle de la véracité des informations transmises au moment de la déclaration sur le revenu.

M. Yves Fréville a attiré son attention sur les cas particuliers des villes universitaires dans lesquelles le nombre de logements ne coïncidait pas avec le nombre de ménages fiscaux assujettis à la taxe d'habitation, dans des proportions qui pouvaient atteindre 30 %, et qui provoquaient ainsi des biais dans les dégrèvements de taxe d'habitation.

En réponse, M. Bruno Parent a admis que plusieurs situations particulières faisaient l'objet d'une réflexion spécifique, comme celles également des résidences secondaires ou des non-résidents possédant un logement en France, rappelant que la taxe d'habitation restait un impôt compliqué à gérer en raison notamment des difficultés parfois rencontrées pour identifier les assujettis.

M. Roland du Luart s'est félicité que la réforme de l'Etat « soit en marche », s'interrogeant sur les conditions d'acceptation de la réforme par les syndicats. Il a souhaité obtenir des précisions sur l'importance des dégrèvements gracieux dans les départements d'outre-mer et sur les abus éventuels constatés en ce qui concerne la domiciliation de certains redevables dans ces territoires.

En réponse, M. Bruno Parent a indiqué que le degré de conflictualité dans l'administration était fluctuant mais que, depuis quelques années, une meilleure compréhension des enjeux de la réforme était perceptible, sous l'effet entre autres d'une meilleure prise en compte des attentes des usagers. En outre, des leçons ont été tirées de l'échec en 2000 de la réforme du ministère.

En ce qui concerne les dégrèvements outre-mer, il a indiqué que ceux-ci étaient importants en raison d'une forte proportion de non-redevables à l'impôt. Il a évoqué les difficultés pour contrôler les éventuelles pratiques de domiciliations fictives outre-mer.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître les raisons pour lesquelles le produit des redressements d'impôt restait relativement constant chaque année.

En réponse, M. Bruno Parent a expliqué que le nombre de contrôles restait assez stable chaque année, de l'ordre de 50.000 par an, d'où des montants de redressement également assez stables d'une année sur l'autre. Il a fait observer que certains changements dans les modes de comptabilisation, notamment en ce qui concerne la TVA intracommunautaire, avaient contribué à rendre les statistiques plus pertinentes. Il a enfin reconnu que cette stabilité résultait d'une politique du contrôle fiscal s'efforçant de prendre en compte l'acceptation de cette pratique par le contribuable.

En réponse aux questions de M. Jean Arthuis, président, sur le mode d'élaboration des indicateurs de performances de la direction générale des impôts, il a expliqué que les indicateurs avaient fait l'objet d'un chiffrage dès le début du contrat de performances et qu'ils avaient été ensuite déclinés année après année sur l'ensemble de la période. Il a montré que les moindres performances en ce qui concerne l'indicateur portant sur le « taux de délivrance des renseignements hypothécaires en moins de dix jours » étaient liées pour l'essentiel à des retards constatés en 2003 lors de périodes de grève et que la situation s'était notablement améliorée dès le premier trimestre 2004. Il a en revanche montré les difficultés à accroître, dans les proportions exigées par le contrat de performances, le nombre de déclarations à la téléTVA. Il a expliqué que les entreprises justifiaient notamment leurs réticences par le coût des certificats électroniques de sécurisation des transmissions, de l'ordre d'une centaine d'euros. Il s'est déclaré convaincu de la qualité du « produit téléTVA » et a indiqué que des efforts de communication étaient engagés pour convaincre les entreprises d'y souscrire, avec deux arguments majeurs, l'un portant sur les économies possibles en termes de jours de valeur, et donc de trésorerie, pour les redevables procédant par virement, l'autre sur le caractère utile et prometteur du certificat électronique, au-delà de sa seule application à la téléTVA.

Interrogé par M. Aymeri de Montesquiou, il a en revanche indiqué que la communication de la direction générale des impôts ne mettait pas spécialement en avant le caractère fiscalement déductible des certificats électroniques pour les entreprises.

Enfin, répondant aux questions de M. Jean Arthuis, président, M. Bruno Parent a insisté sur les efforts consentis pour parvenir avec la direction générale de la comptabilité publique à un dossier fiscal unique grâce au projet COPERNIC en cours. Il a reconnu que de réelles économies étaient enregistrées lorsque le contribuable « télédéclarait » ses revenus, sans en évaluer avec précision le montant, puisqu'il fallait atteindre, selon lui, une certaine taille critique avant de constater de réels gains de productivité. Tout en n'ayant pas pu fournir de précisions sur l'absentéisme à la direction générale des impôts, il a souligné néanmoins que les arrêts de travail pour cause de maladie pouvaient faire l'objet d'un contrôle médical. En ce qui concerne les recettes attendues en 2004 de cessions d'actifs immobiliers de l'Etat, il a rappelé que le service des domaines était en la matière un prestataire de services pour les autres ministères mais que la décision de procéder à des cessions d'actifs immobiliers ne lui appartenait évidemment pas. Enfin, s'agissant de la vignette automobile, il a expliqué que le coût de gestion du « reliquat » de cet impôt pouvait inciter à trouver des moyens plus économiques pour le percevoir.

Contrôle budgétaire - Gestion des personnels du ministère de la culture et de ses établissements publics - Audition de M. Henri Paul, directeur de cabinet du ministre de la culture, et de M. Guy Mayaud, conseiller-maître à la Cour des comptes

La commission a ensuite procédé à l'audition conjointe de M. Henri Paul, directeur de cabinet du ministre de la culture et de la communication, accompagné de Mme Martine Marigeaud, directeur de l'administration générale du ministère de la culture et de la communication, et de M. Guy Mayaud, conseiller-maître à la Cour des comptes, sur le rapport de la Cour des comptes relatif à la gestion des personnels du ministère de la culture et de ses établissements publics.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'audition conjointe à laquelle la commission des finances procédait était la neuvième de ce genre, en application de l'article 58-2 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoyait la réalisation, par la Cour des comptes, « de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle ». Il a précisé que cette audition, eu égard à son objet même, était ouverte aux membres de la commission des affaires culturelles du Sénat.

Il a indiqué que la Cour des comptes avait transmis à la commission, en janvier 2004, une « communication » relative à la gestion des personnels du ministère de la culture et de ses établissements publics, qui avait été adressée, par voie de référé, au ministre de la culture et de la communication, au ministre de la fonction publique et de la réforme de l'État, ainsi que, en copie, au ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que, conformément à la procédure déjà suivie par la commission des finances dans le cadre de l'application de l'article 58-2 précité de la LOLF, une audition conjointe des représentants du ministère de la culture et de la Cour des comptes était nécessaire. Il s'est félicité que cette procédure ait contribué au développement d'une coopération efficace entre la Cour des comptes et la commission des finances.

Il a observé que le rapport communiqué par la Cour des comptes mettait en évidence la difficile évaluation du nombre d'agents relevant directement ou indirectement du ministère de la culture et de ses établissements publics, déjà soulignée par M. Yann Gaillard, en sa qualité de rapporteur spécial des crédits de la culture. Il a noté que la Cour des comptes avait également évalué l'adéquation entre les besoins du ministère et ses effectifs, ainsi que les conséquences de la gestion par corps des personnels et du recours croissant aux personnels contractuels de droit public.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il appartiendrait à la commission des finances, conformément aux dispositions précitées de la LOLF, de statuer, à la fin de cette audition, sur la publication du rapport transmis qui, sur le plan juridique, était une « communication » de la Cour des comptes.

Il a ensuite invité M. Guy Mayaud, conseiller-maître, à présenter le contenu du rapport de la Cour des comptes sur la gestion des personnels du ministère de la culture et de ses établissements publics.

M. Guy Mayaud a indiqué qu'aucun document budgétaire ne permettait d'avoir aujourd'hui une vue synthétique de l'ensemble des emplois et des effectifs réels dont disposaient le ministère de la culture et ses établissements publics. Il a observé que les documents budgétaires comportaient des annexes relatives aux emplois qui ne traitaient que des emplois inscrits au budget du ministère, sans distinguer leur affectation en administration centrale, en services déconcentrés ou en établissements publics administratifs.

Il a noté que la récapitulation générale des emplois budgétaires rendait compte de l'évolution de leur nombre d'une année à l'autre, en recensant les personnels titulaires et les personnels contractuels, et que la récapitulation détaillée fournissait, par chapitre, et par article, le nombre des emplois budgétaires, en distinguant les personnels titulaires, classés par grade, et les personnels contractuels, classés par fourchettes d'indices nouveaux majorés. Enfin, il a précisé que la récapitulation prévue en loi de finances ventilait les emplois budgétaires par corps.

M. Guy Mayaud a regretté que ne soient pas recensés, dans ces annexes budgétaires, les emplois non inscrits au budget du ministère, mais dont les titulaires étaient juridiquement des agents de l'Etat, tels que les 1.300 agents du musée du Louvre, les emplois propres des établissements publics du ministère et les contractuels « sur crédits » auxquels le ministère, ses services et ses établissements publics avaient recours.

Il a observé que le « vert » budgétaire indiquait, en revanche, pour chaque établissement public la ventilation de ses personnels, payés par lui-même, ou par l'Etat, rappelant cependant que les emplois payés par l'établissement public ne l'étaient pas forcément sur la base de ses fonds propres.

M. Guy Mayaud a estimé que le recollement des données précédemment énumérées était peu précis. Il a indiqué que le bilan social du ministère de la culture n'était guère plus satisfaisant que les documents budgétaires, dans la mesure où ce document, rétrospectif, n'intégrait pas les emplois propres des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC).

Il a considéré que si l'absence d'un document consolidé des effectifs n'était pas une particularité propre au ministère de la culture, elle était particulièrement regrettable dans son cas. Il a relevé que ce ministère recourait de façon croissante à la création d'établissements publics et que la frontière entre ceux-ci et les services à compétence nationale (SCN) du ministère, d'une part, et les associations d'autre part, était floue, comme en témoignaient la modification du statut de l'établissement public du musée d'Orsay, ancien SCN, et la transformation de l'Association des fouilles archéologiques nationales (AFAN) en institut national des recherches archéologiques préventives (INRAP), nouvel établissement public.

Il a conclu à l'absolue nécessité de créer un document synthétique recensant tous les personnels dépendant du ministère de la culture, document qui serait annexé au projet de loi de finances.

M. Guy Mayaud a ensuite abordé la question de l'adéquation des personnels par rapport aux besoins, rappelant que les effectifs du ministère de la culture et de ses établissements publics avaient augmenté entre 1996 et 2003 de près de 3.500 personnes. Il a noté que cette augmentation s'expliquait en partie par l'intégration des 1.430 anciens membres de l'AFAN au sein de l'INRAP en tant qu'agents de droit public, d'une part, et par la titularisation de 600 vacataires dans le cadre des dispositions de résorption de l'emploi précaire, d'autre part.

Il a souligné que les personnels contractuels « sur crédits » n'avaient pas été pris en compte dans cette estimation, la direction de l'administration générale du ministère (DGA) ayant indiqué que leur nombre était resté stable. Il a toutefois considéré que cette stabilité était relative, compte tenu de la titularisation des 600 vacataires.

M. Guy Mayaud a précisé que les effectifs de l'administration centrale, correspondant aux emplois budgétaires, étaient restés stables de 1996 à 2003, et représentaient 1.450 personnes. Il a noté que les effectifs des directions régionales de l'action culturelle (DRAC) avaient progressé de 250 unités pour s'établir à 1.963 personnes, et que ceux des services départementaux de l'archéologie et du patrimoine (SDAP) n'avaient pas augmenté. Il a indiqué que les effectifs des établissements publics administratifs (EPA) avaient augmenté de 2.500 personnes, et ceux des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) de 700 personnes, dont 250 pour la réunion des musées nationaux (RMN), 170 pour l'Opéra national de Paris, et 150 pour les EPIC, créés récemment.

Il a observé que les effectifs des services déconcentrés du ministère de la culture étaient insuffisants au regard du développement des activités de partenariat entre les DRAC et les collectivités territoriales ou les associations. De même, il a relevé que les SDAP n'étaient pas en mesure de faire face aux tâches qui leur incombaient. En revanche, il a estimé que les effectifs de l'administration centrale étaient disproportionnés par rapport aux fonctions de conception, d'animation, d'orientation et d'évaluation qui devraient être les leurs selon la charte de déconcentration de 1992.

M. Guy Mayaud a considéré que le ministère de la culture n'effectuait pas d'analyse critique des tâches qu'il confiait à ses services. Il a cité, à titre d'exemple, la sur-représentation des agents de catégorie C aussi nombreux en administration centrale qu'en régions.

Il a ajouté qu'à de très rares exceptions, le ministère ne menait pas de réflexion approfondie sur les métiers de son secteur, leur évolution, et sur les possibilités d'amélioration de l'adéquation entre les effectifs et les métiers. Il a rappelé que l'inspection générale du ministère de la culture avait rendu en 2000 un rapport sur ces questions, et a regretté que ses conclusions soient restées « lettre morte », notamment celle relative à la création d'un observatoire des métiers.

M. Guy Mayaud a indiqué qu'un contrat d'objectifs et de moyens avait été conclu entre l'Etat et le musée du Louvre pour la période 2003-2005, prévoyant une gestion prévisionnelle des personnels. Il a toutefois rappelé que cet exemple, pour intéressant qu'il soit, restait unique à ce jour.

M. Henri Paul, après avoir relevé le « ton vigoureux » de laprésentation ainsi faite, a indiqué que de nombreux progrès avaient été accomplis afin de mieux appréhender le nombre de personnels dépendant du ministère de la culture. Il a rappelé que les lois de finances n'imposaient pas la production d'un document agrégé synthétique.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si ce document existait d'ores et déjà.

M. Henri Paul a indiqué que ce document, non publié, serait communiqué à la commission des finances du Sénat, à sa demande.

Il a indiqué que le ministère de la culture entendait faire des contrats d'objectifs un outil de pilotage pluriannuel, et qu'ils ne seraient plus limités au seul champ des relations entre le ministère et ses établissements publics, mais qu'ils trouveraient à s'appliquer également aux relations entre les directions techniques et la direction de l'administration générale du ministère.

M. Henri Paul a ensuite indiqué que le projet RHAPSODIE, logiciel permettant la consolidation des effectifs du ministère et de ses établissements publics, ainsi que les simulations démographiques, serait opérationnel au dernier trimestre 2004.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a précisé que les crédits d'investissement nécessaires à la mise en place de cet outil informatique n'avaient pas été touchés par les mesures de régulation budgétaire.

M. Henri Paul a rappelé que le nombre de corps gérés directement par le ministère de la culture était de 36, sur les 59 corps regroupant ses effectifs.

M. Jean Arthuis, président a remarqué que cela pouvait être un élément de blocage de la gestion des personnels dépendant du ministère de la culture. Il s'est demandé si la recherche d'une plus grande polyvalence des effectifs ne serait pas souhaitable.

M. Henri Paul a indiqué que le personnel affecté au ministère de la culture était souvent très spécialisé, et que les personnels de recherche notamment étaient souvent répartis dans des corps à effectifs très réduits. Il a précisé que le ministère de la culture était très favorable à la fusion des corps lorsqu'elle était possible, bien qu'il ait conservé une forte tradition de séparation des personnels en fonction de leur spécialisation, héritée du ministère des beaux-arts. Il a considéré que d'importants progrès avaient été faits dans ce domaine.

Répondant à M. Jean Arthuis, président, M. Henri Paul a énuméré les nombreux corps d'inspection que comptait le ministère de la culture, regrettant que ceux-ci ne participent pas volontiers à des projets communs. Il a indiqué qu'une fusion entre les corps d'attachés de l'administration centrale et des DRAC lui paraissait réalisable, à condition toutefois que les mesures indemnitaires nécessaires soient prévues. Il a rappelé, à ce sujet, qu'un directeur régional des affaires culturelles était à ce jour moins bien rémunéré qu'un sous-directeur d'administration centrale et qu'il convenait, sans doute, de remédier à cette situation. Il s'est déclaré favorable à la mise en place d'un système de rémunération prenant en compte le mérite des agents.

Enfin, M. Henri Paul a observé que le ministère de la culture avait un « rôle pilote » dans l'application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), rappelant que la définition des objectifs de performance était avancée, et que l'architecture budgétaire du ministère se prêtait bien à la définition des programmes prévus par la LOLF.

M. Jean Arthuis, président s'est étonné de la très forte proportion de personnels de catégorie C en administration centrale.

M. Henri Paul a fait valoir que celle-ci était passée de 36 % des effectifs du ministère en 2001 à 33 % en 2004. Il a souligné que l'intégration des personnels vacataires dans le cadre de la résorption de l'emploi précaire contribuait à la quasi-stabilité des personnels de catégorie C.

En réponse à une observation de la Cour des comptes, il a rappelé que la complexité de la procédure de délivrance des licences de spectacle était le corollaire de la possibilité qu'elles ouvraient d'embaucher des personnels intermittents du spectacle.

M. Henri Paul a estimé que le ministère de la culture allait renforcer son rôle d'impulsion, d'encadrement et d'ingénierie, comme l'y incitait la mise en oeuvre de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a constaté que le ministère de la culture ne contestait pas les observations de la Cour des comptes, mais tentait d'y apporter des réponses.

M. Henri Paul a indiqué que la réalisation d'un document synthétique agrégeant les données disponibles sur les personnels du ministère de la culture et de ses établissements publics répondait aux observations de la Cour des comptes. Il a observé que la création de nouveaux établissements publics était nécessaire, la transformation de l'AFAN en établissement public mettant fin à une situation proche de la gestion de fait. Il a, de plus, rappelé que la création de l'établissement public du musée et du domaine national de Versailles avait permis un réel développement de ses activités, ce qui n'était pas possible lorsqu'il était un service du ministère à compétence nationale.

M. Jean Arthuis, président a souhaité savoir si les établissements publics du ministère lui rendaient compte de leur gestion dans une forme claire et sincère.

M. Henri Paul a estimé que la mise en place de contrats d'objectifs et la réalisation d'audits de gestion permettaient au ministère de la culture d'exercer de façon éclairée son rôle de tutelle sur ses établissements publics. Il a souligné que la forte fréquentation des établissements publics était également un indice de leur bonne gestion.

Mme Martine Marigeaud a rappelé que le ministère avait mis en oeuvre de nombreux chantiers de réforme et qu'une typologie des métiers était en cours de définition. Elle a indiqué que des audits devaient permettre d'évaluer les relations entre les directions techniques et la DAG, ainsi que l'adéquation entre les effectifs et les missions des DRAC. Elle a également noté que cinq postes de contrôleurs de gestion avaient été créés et que chaque DRAC serait bientôt dotée de son propre contrôleur de gestion.

M. Guy Mayaud a rappelé que la Cour des comptes était favorable à la titularisation des anciens personnels de l'AFAN. Il a observé que le ministère de la culture avait déjà fusionné de nombreux corps administratifs, mais que l'exercice avait ses limites et que seule une approche « par métier » permettrait de contourner les rigidités inhérentes à la gestion des fonctionnaires. Enfin, il a souligné l'exemplarité du ministère de la culture qui avait su s'adapter très rapidement aux enjeux de la LOLF.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la culture, a observé que le ministère de la culture était un ministère de mission qui avait à gérer une très grande variété d'activités, et que les observations de la Cour des comptes sur l'adéquation entre les effectifs et les besoins du ministère devaient être lues en tenant compte de cette situation. Il a indiqué que chacune des missions du ministère pouvait mobiliser l'essentiel de ses moyens financiers et humains lorsqu'une crise éclatait dans un secteur culturel, tel que l'archéologie préventive, ou le spectacle vivant. Il a souligné que le ministère de la culture devait gérer des personnels très divers porteurs de fortes revendications.

M. Yann Gaillard s'est félicité que le ministère de la culture ait bien anticipé la mise en oeuvre de la LOLF, comme il avait pu en rendre compte dans le cadre de ses derniers rapports budgétaires.

Il a estimé que la création de nouveaux établissements publics ne devait pas se faire au détriment de la réunion des musées nationaux (RMN). Il s'est déclaré favorable à la fusion des nombreux corps que gérait le ministère de la culture. Il a, par ailleurs, regretté que les rapports entre le ministère et ses services extérieurs soient parfois trop complexes, ce qui aboutissait à une absence de pilotage réel des DRAC.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a interpellé M. Henri Paul sur le contenu du projet de loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement, comportant un article sur l'archéologie préventive, et a regretté que le gouvernement n'ait pas encore fait connaître sa position définitive sur la question. Il a rappelé que le problème posé par l'assiette de la redevance d'archéologie préventive pour les travaux soumis à autorisation ou déclaration préalable en application du code de l'urbanisme était connu depuis de longs mois, et que le gouvernement aurait pu s'en saisir plus tôt, afin de ne pas contraindre le Parlement à travailler dans des délais aussi brefs.

M. Yann Gaillard a rappelé qu'il avait engagé en 2004 un contrôle de l'INRAP et des services de l'archéologie, en application de l'article 58-1 de la LOLF. Il a indiqué que le ministère de la culture l'avait informé de son projet de faire réaliser une évaluation des différentes modalités de réforme de la redevance d'archéologie préventive.

M. Henri Paul a rappelé que le ministère de la culture et de la communication n'était pas pilote en la matière.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette situation pouvait donner une mauvaise image du ministère de la culture qui semblait incapable d'élaborer un système stable de financement de l'archéologie préventive.

M. Henri Paul a rappelé que les réformes s'étaient succédé, dans l'urgence, et que le ministère de la culture n'avait jamais eu ni le temps ni les moyens d'évaluer leur impact financier.

Il a ensuite rappelé que la création de nouveaux établissements publics permettait, parfois, de réaliser la fusion d'associations, l'établissement public du jeu de paume regroupant ainsi l'ancienne association du jeu de paume, le centre national de la photographie et l'association patrimoine photographique.

En ce qui concerne le nombre de corps gérés par le ministère, M. Henri Paul a rappelé qu'en quinze ans, leur nombre était passé de 100 à environ 30. Il a rappelé que les fusions de corps ne pouvaient se faire sans mesures d'accompagnement indemnitaires.

Il a précisé que le ministère de la culture donnait des orientations aux DRAC et que l'inspection générale du ministère était chargée d'évaluer le respect des objectifs fixés.

Il a annoncé qu'auprès de chaque préfet de région, un « pôle culture » allait être créé dont la direction serait confiée au directeur régional des affaires culturelles.

M. Henri Paul a observé que les Galeries nationales du Grand Palais resteraient un lieu d'exposition important de la capitale, les établissements publics des grands musées travaillant en consultation avec la RMN pour y organiser de grandes expositions.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité obtenir des précisions sur la gestion des personnels de catégorie C en administration centrale.

M. Henri Paul a précisé que l'administration centrale était soucieuse de poursuivre la réduction amorcée depuis 2001 de la proportion de ces personnels en administration centrale.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir quels étaient les objectifs de suppression d'emplois pour 2005 du ministère de la culture, rappelant que la commission des finances tenait à ce qu'un effort significatif soit réalisé dans ce domaine.

M. Henri Paul a indiqué que les arbitrages budgétaires n'avaient pas encore été rendus.

M. Aymeri de Montesquiou s'est inquiété du retard pris dans la création de l'observatoire de la gestion des métiers. Il a rappelé que les autres ministères assuraient également des missions très variées et que le ministère de la culture ne faisait pas exception dans ce domaine. Il s'est demandé s'il ne serait pas plus logique d'établir un organigramme fonctionnel et de répartir ensuite les personnels, plutôt que de tenter, par des fusions successives, d'atteindre une organisation optimale.

M. Guy Mayaud a indiqué que le regroupement des activités du ministère en trois grands programmes dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF correspondait aux trois grandes missions du ministère : gestion du patrimoine, développement de la culture, formation et enseignement. Il a estimé que la mise en oeuvre de la LOLF faciliterait la rationalisation de l'organisation du ministère.

M. Jean Arthuis, président, a remercié les intervenants pour la qualité des informations données, et a souhaité que le gouvernement tire le plus grand profit des observations que la Cour des comptes avait communiquées à la commission des finances.

A l'issue de ce large débat, la commission a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication d'un rapport d'information sur la communication de la Cour des comptes relative à la gestion des personnels du ministère de la culture et de ses établissements publics.

Jeudi 15 juillet 2004

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Consommation - Soutien à la consommation et à l'investissement -Examen des amendements

La commission a procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 379 (2003-2004) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, pour le soutien à la consommation et à l'investissement.

Elle a tout d'abord émis un avis défavorable aux amendements n°s 30, 31 et 32 de M. Marc Massion portant articles additionnels avant l'article 1er.

A l'article 1er (exonération temporaire de droits de mutation pour les dons en argent aux enfants et petits-enfants), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 15 de M. Thierry Foucaud, ainsi qu'aux amendements n°s 33 et 34 de M. Marc Massion.

Puis la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s  35 et 36 de M. Marc Massion portant articles additionnels après l'article 1er.

Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 54 de M. Charles Revet portant article additionnel avant l'article 2.

A l'article 2 (réduction d'impôt au titre des intérêts payés dans le cadre de prêts à la consommation), après les interventions de MM. Marc Massion et Aymeri de Montesquiou, elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 37 et 38 de M. Marc Massion et n° 16 de M. Thierry Foucaud.

Puis la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 53 de M. Charles Revet portant article additionnel après l'article 2.

A l'article 3 (mesures exceptionnelles de déblocage de la participation et de l'épargne salariale), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 17 de M. Thierry Foucaud, et adopté un amendement présenté par le rapporteur général.

Puis la commission a examiné des amendements portant articles additionnels après l'article 3. Elle a décidé de se rallier à l'avis du gouvernement s'agissant des amendements n°s 24 et 25 de M. Jean Chérioux et émis un avis favorable à l'amendement n° 11 de M. Jean Chérioux.

Après les interventions de MM. Yann Gaillard et Aymeri de Montesquiou, elle a ensuite émis un avis favorable à l'amendement n° 56 de M. Roger Karoutchi.

Puis elle a examiné l'amendement n° 39 de M. Marc Massion portant article additionnel avant l'article 4, au sujet duquel, après les interventions de MM. Marc Massion, Paul Girod, Philippe Adnot et Denis Badré, elle a décidé de s'en remettre à l'avis du gouvernement.

A l'article 4 (aide temporaire en faveur de l'emploi dans les hôtels, cafés et restaurants), elle a émis un avis favorable à l'amendement n° 51 de M. Bernard Joly. Elle a en revanche émis un avis défavorable aux amendements n°s  40, 41, 42, 43 et 44 de M. Marc Massion, ainsi qu'à l'amendement n° 63 de Mme Gisèle Gautier.

Puis elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 45 de M. Marc Massion portant article additionnel avant l'article 5.

A l'article 5 (dégrèvement temporaire de la taxe professionnelle afférente à certains investissements réalisés entre le 1er janvier 2004 et le 30 juin 2005), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 18 de M. Thierry Foucaud, puis s'en est remise à l'avis du gouvernement s'agissant de l'amendement n° 13 de M. Denis Badré.

Puis la commission a examiné des amendements portant articles additionnels après l'article 5. Elle a souhaité connaître l'avis du gouvernement au sujet de l'amendement n° 52 rectifié bis de M. Denis Badré, et émis un avis défavorable à l'amendement n° 46 de M. Marc Massion.

Elle a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 47 de M. Marc Massion portant article additionnel avant l'article 6.

A l'article 6 (exonération des plus-values professionnelles réalisées par les contribuables exerçant une profession commerciale, industrielle, artisanale ou libérale), elle a adopté un amendement de précision présenté par le rapporteur général, et souhaité connaître l'avis du gouvernement su sujet de l'amendement n° 26 de M. Jacques Baudot. Elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 19 de M. Thierry Foucaud et 61 de M. Gérard César.

A l'article 7 (exonération des droits de mutation à titre onéreux dus à l'Etat au titre des reprises d'activités de proximité), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 20 de M. Thierry Foucaud.

Elle a ensuite examiné plusieurs amendements portant articles additionnels après l'article 7. Elle a décidé de se ranger à l'avis du gouvernement s'agissant des amendements n°s 12 de M. Michel Mercier et 62 de M. Roger Karoutchi. Elle a en revanche émis un avis défavorable à l'amendement n° 58 de M. Roger Karoutchi.

A l'article 8 (nouveau) (modification de la redevance d'archéologie préventive), après les interventions de MM. Paul Girod et Yann Gaillard, elle a adopté une rectification à son amendement n° 8 précédemment examiné. Elle a, par conséquent, émis un avis défavorable aux amendements n°s 14 de Mme Jacqueline Gourault, et 27 et 28 de M. Yves Dauge.

Elle a également, après les interventions de MM. Aymeri de Montesquiou et Yann Gaillard, émis un avis défavorable à l'amendement n° 29 de M. Yves Dauge qui tendait à insérer un article additionnel après l'article 8.

Examinant l'article 9 (nouveau) (programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 21 de M. Thierry Foucaud.

A l'article 10 (nouveau) (modification du programme national de développement et de modernisation des activités commerciales et artisanales prévu par la loi d'orientation du commerce et de l'artisanat), elle s'est également prononcée contre l'adoption de l'amendement n° 22 de M. Thierry Foucaud.

Puis la commission a examiné des amendements tendant à insérer un article additionnel après l'article 10. Elle a tout d'abord adopté une rectification à son amendement n° 9 précédemment adopté, visant notamment à modifier les modalités de paiement de la redevance d'occupation du domaine public. Après avoir décidé de solliciter l'avis du gouvernement s'agissant de l'amendement n° 50 de M. Paul Loridant, elle s'est déclarée favorable à l'amendement n° 1 rectifié de M. Paul Girod, sous réserve d'une rectification. Elle s'est également déclarée favorable à l'amendement n° 2 rectifié de M. Paul Girod, sous-réserve de l'adoption du sous-amendement n° 55 rectifié de M. Jean Pépin. Elle s'en est remise à la sagesse du Sénat, s'agissant de l'amendement n° 3 rectifié de M. Paul Girod, et s'est déclarée favorable aux amendements n°s 57 et 60 de M. Alain Vasselle, ainsi qu'à l'amendement n° 59 de M. François Trucy. Elle a décidé de s'en remettre à l'avis du gouvernement s'agissant de l'amendement n° 48 rectifié de M. Gérard Longuet.

Enfin, à l'article 11 (nouveau) (report de quatre mois de l'entrée en vigueur des sanctions pénales prévues par la loi « Dutreil » en cas de défaut de garantie dans un contrat de sous-traitance), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 23 de M. Thierry Foucaud.

Questions diverses

M. Maurice Blin s'est interrogé sur la suite du déroulement des travaux du Sénat en séance publique au cours de la session extraordinaire, eu égard au retard pris à l'Assemblée nationale, dans l'examen du projet de loi portant réforme de l'assurance maladie.

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