Table des matières
Mardi 12 février 2002
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Sécurité sociale - Audition de M. François Monier secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale
La commission a procédé à l'audition de M. François Monier, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, sur sa note concernant « l'actualisation de la prévision des comptes du régime général en 2001 », qu'il a remise à Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité.
A titre liminaire, M. Nicolas About, président, a rappelé que la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre constituait la première étape de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale et que le rapport publié à cette occasion constituait un document de travail précieux pour le Parlement.
Il a observé toutefois que l'exercice auquel s'était livrée la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre dernier avait été passablement perturbé par deux facteurs.
En premier lieu, la commission des comptes avait choisi d'imputer sur les comptes 2001 du régime général l'annulation de la créance détenue par la sécurité sociale sur l'Etat au titre des exonérations de cotisations sociales non compensées en 2000. Le Gouvernement a décidé, en définitive, d'imputer cette annulation de créance sur les comptes 2000 avant que le Conseil constitutionnel ne censure cette disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002.
En second lieu, dès la mi-novembre 2001, Mme Elisabeth Guigou, ministre de l'emploi et de la solidarité, annonçait une « bonne surprise » pour les comptes 2001 sous la forme de recettes supplémentaires, sans pourtant en tirer des conséquences sur les agrégats soumis au vote du Parlement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, qui faisait, pourtant, également office de loi de financement rectificative pour 2001. Il a donc constaté que, de ce fait, le Parlement avait débattu du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 sur des bases largement erronées.
Par ailleurs, M. Nicolas About, président, a souligné que le Gouvernement avait finalement décidé de rendre publique la note de M. François Monier, datée du 25 janvier, le jour même de l'audition de ce dernier par la commission des affaires sociales du Sénat.
M. François Monier, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, a alors indiqué qu'il ignorait la date à laquelle sa note, qu'il a effectivement remise à Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité à la fin du mois de janvier dernier, serait rendue publique.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale, l'a ensuite interrogé sur l'ampleur et les causes de la correction ainsi apportée aux comptes du régime général pour 2001 qui se traduit, en droits constatés, par un supplément de recettes d'environ vingt milliards de francs par rapport aux prévisions initiales. Il a également souhaité connaître les raisons pour lesquelles une correction de cette importance est intervenue aussi tardivement, et sans que son éventualité même ait été évoquée dans les rapports de juin et de septembre 2001 de la commission des comptes de la sécurité sociale. Par ailleurs, il a demandé à M. François Monier si, compte tenu des difficultés apparemment rencontrées dans la mise en oeuvre de la comptabilité en droits constatés, celui-ci estimait que les comptes 2000 et 2001 du régime général pouvaient être néanmoins considérés comme « exacts ».
En réponse, M. François Monier a tout d'abord souligné que sa note relative à la nouvelle prévision des comptes du régime pour 2001, telle qu'établie suite à la demande écrite de Mme Elisabeth Guigou en date du 21 décembre 2001, était un exercice inhabituel par rapport au calendrier normal des travaux de la commission des comptes de la sécurité sociale. Il a donc souligné les limites méthodologiques ainsi que le caractère éminemment prévisionnel d'un tel exercice, qui n'a pu être réalisé qu'à partir des résultats effectifs des dix premiers mois de l'année 2001, avant de rappeler que l'ensemble des éléments nécessaires à l'établissement des comptes définitifs de l'exercice 2001 ne seraient connus qu'à la fin du mois de mars 2002.
Ces réserves faites, M. François Monier a indiqué que l'excédent du régime général en 2001 pourrait s'établir à environ 12 milliards de francs en comptabilité d'encaissement/décaissement, contre 9,8 milliards de francs prévus par la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre 2001. Les mesures nouvelles figurant au titre de 2001 dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 ont réduit cet excédent prévisionnel de 2,7 milliards de francs, et l'ont ainsi ramené à 7,1 milliards de francs. En sens inverse, la révision à la hausse de la prévision de croissance annuelle moyenne de la masse salariale en 2001 (soit + 6,5 %, contre 5,5 % en septembre dernier) se traduit par environ 5 milliards de francs de recettes supplémentaires.
En revanche, M. François Monier a souligné que l'accélération de la progression des dépenses d'assurance maladie en 2001 (soit 1,5 milliard de francs de dépenses supplémentaires) était « neutralisée », en comptabilité d'encaissement/décaissement, par le fait que la contribution de la branche accidents du travail du régime général au financement du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), soit également 1,5 milliard, est reportée sur l'exercice 2002 en raison du retard pris dans la mise en place de ce fonds. Il a ainsi estimé que la comptabilité d'encaissement/décaissement donnait, en dépit de ses imperfections, une vue assez claire de la réalité financière du régime général en 2001.
S'agissant des résultats 2001 du régime général exprimés en comptabilité de droits constatés, M. François Monier a admis que leur révision, beaucoup plus importante, s'expliquait, pour partie, par une maîtrise encore imparfaite de ce nouveau cadre comptable. L'excédent (résultat net) du régime général s'établirait ainsi à 25,5 milliards de francs, contre 3,7 milliards prévus après l'adoption de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002. Cette révision résulte principalement d'une prévision de recettes supplémentaires d'environ 24 milliards de francs soit, d'une part, une dizaine de milliards de francs de « recettes effectives » dues au dynamisme de l'assiette salariale en 2001 et, d'autre part, une douzaine de milliards de francs imputables à la correction technique de la sous-estimation des produits à recevoir au titre de l'année 2000. En comptabilité de droits constatés, en effet, les produits à recevoir sont une évaluation des montants encaissés au début d'une année au titre de l'exercice précédent (principalement : cotisations et CSG versées en janvier sur les salaires de décembre) qui doivent donc être rattachés à ce dernier. Or, ces produits à recevoir ont été sous-estimés d'environ 6 milliards de francs dans les comptes en droits constatés du régime général pour 2000.
M. François Monier a précisé que la prise en compte de cette sous-estimation des produits à recevoir de l'année 2000 avait donc conduit à une double correction des prévisions de l'année 2001. D'une part, les produits qui n'ont pas été rattachés à l'exercice 2000 doivent faire l'objet d'une imputation comptable sur l'exercice 2001 (environ 6 milliards de francs de recettes de l'exercice 2000 étant ainsi transférés sur l'exercice 2001) ; d'autre part, les produits prévus pour 2001, calculés en septembre dernier à partir d'une base 2000 sous-estimée, étaient eux-même trop bas. Ils doivent donc être relevés à due concurrence. Au total, et du fait de cette double correction, l'exercice 2001 bénéficie ainsi, en comptabilité de droits constatés, d'un supplément « comptable» de 12 milliards de recettes.
M. Alain Vasselle s'est interrogé sur les raisons pouvant expliquer la correction aussi tardive d'une erreur comptable de cette importance. A ce sujet, il a souhaité savoir s'il était exact que l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) avait attiré l'attention de la direction de la sécurité sociale sur ce problème par note en date du 1er juin 2001. Il a également demandé à M. François Monier si cette difficulté était susceptible de se reproduire pour l'évaluation des produits à recevoir, début 2002, au titre de l'exercice 2001.
En réponse, M. François Monier a indiqué que le débat était ouvert entre l'ACOSS et la direction de la sécurité sociale sur leur responsabilité respective quant à la prise en compte tardive de l'erreur d'évaluation des produits à recevoir de l'exercice 2000, avant d'estimer, pour sa part, que ce problème devait être assumé collectivement. S'agissant de l'évaluation des produits à recevoir au titre de l'année 2001, il a précisé que l'ACOSS avait attendu, cette année, de connaître les encaissements à fin janvier avant d'effectuer une évaluation plus fiable qui a été fixée à 112 milliards de francs, soit un niveau supérieur à celui retenu pour l'évaluation des produits à recevoir de l'exercice 2000.
Ayant rappelé que l'équilibre financier de la sécurité sociale était tout autant déterminé par ses dépenses que par ses recettes, M. Jean-Pierre Fourcade s'est interrogé sur l'impact de la dérive des dépenses d'assurance maladie sur les nouveaux comptes prévisionnels du régime général pour 2001.
M. François Monier lui a alors précisé qu'un tel impact, qu'il avait bien pris en compte dans son évaluation, était estimé à environ 1,5 milliard de francs en comptabilité de caisse.
M. Alain Vasselle s'est ensuite interrogé sur la possibilité de déterminer, en comptabilité de droits constatés, la véritable situation financière du régime général pour 2001. Il a également souhaité savoir si M. François Monier avait pu actualiser les prévisions de la commission des comptes pour 2002 compte tenu, d'une part, de la révision officielle des prévisions de croissance et, d'autre part, de l'évolution non maîtrisée des dépenses d'assurance maladie.
M. François Monier lui a répondu qu'il avait effectivement corrigé, à titre d'illustration, et en vue de les rendre plus représentatifs de leur réalité économique, les comptes 2000 et 2001 en droits constatés. Si l'on neutralise les diverses perturbations mises en évidence au cours de ces deux dernières années (mauvaise évaluation des charges à payer de l'exercice 1999 au titre des prestations d'assurance maladie, créance du régime général au titre des exonérations de sécurité sociale non compensées imputée sur l'exercice 2000 et erreur d'évaluation sur les produits à recevoir 2000), le solde du régime général serait ainsi très proche de l'équilibre en 2000, puis excédentaire d'environ 19 milliards de francs en 2001.
S'agissant de l'actualisation des prévisions pour 2002, M. François Monier a rappelé, d'une part, que cet exercice ne faisait pas partie de la mission confiée par Mme la ministre de l'emploi et de la solidarité et que, d'autre part, il était encore trop tôt pour pouvoir disposer d'informations fiables à ce sujet. Sous toute réserve, il a néanmoins estimé que les effets défavorables du ralentissement conjoncturel actuellement observé sur les recettes du régime général devraient être compensés par un « effet base » résultant de la prise en compte, en 2001, de la correction de l'erreur d'évaluation des produits à recevoir au titre de l'exercice 2000. Il a indiqué à cet égard que la croissance moyenne de la masse salariale serait probablement de 3,5 % au lieu des 5 % initialement prévus. Il a précisé qu'un point de croissance de masse salariale représentait environ 10 milliards de francs de recettes pour la sécurité sociale. Toutefois, la variable déterminante de l'équilibre financier du régime général en 2002 sera, selon toute probabilité, l'évolution de ses dépenses et, plus particulièrement, de ses dépenses d'assurance maladie. M. François Monier a ainsi précisé que la variation d'un point de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) se traduisait par 6 milliards de francs de dépenses, en plus ou en moins, pour le régime général.
Interrogé ensuite par M. Alain Vasselle sur la solution proposée pour le traitement comptable et financier de la créance de la sécurité sociale au titre des exonérations de cotisations non compensées en 2000, M. François Monier a tout d'abord rappelé que la commission des comptes de la sécurité sociale avait pris l'initiative, dans son rapport de septembre 2001, d'imputer l'annulation de cette créance sur l'exercice 2001, en raison des déclarations officielles selon lesquelles l'Etat n'entendait pas l'honorer. Cette imputation se justifiait donc, d'une part, par un souci de clarification des comptes de la sécurité sociale et s'expliquait, d'autre part, par l'impossibilité de procéder à l'annulation correspondante sur l'exercice 2000, déjà clos. A ce sujet, et en réponse à une question de M. Jean-Pierre Fourcade, M. François Monier a décliné toute responsabilité de la commission des comptes de la sécurité sociale quant à la disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, censurée depuis par le Conseil constitutionnel, et visant à imputer l'annulation de cette créance sur les comptes clos de l'année 2000.
M. François Monier a ajouté que, dans un souci d'exactitude comptable, et compte tenu de la confirmation des choix du Gouvernement à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, il proposait donc, dans sa note à la ministre de l'emploi et de la solidarité, de provisionner cette créance sur les comptes 2001 du régime général en droits constatés. En conséquence, l'excédent prévisionnel du régime général serait diminué à due concurrence du montant de cette provision, soit 15,9 milliards de francs.
Après s'être étonné que l'Etat français puisse ainsi être assimilé à un débiteur douteux, M. Alain Vasselle a souhaité connaître les raisons pour lesquelles la commission des comptes de la sécurité sociale n'avait, en septembre dernier, intégré dans les comptes 2001 et 2002 du régime général la compensation des exonérations de cotisations qu'à hauteur des remboursements effectivement versés par le Fonds de financement de la réforme des cotisations sociales patronales (FOREC), et dans la limite des ressources disponibles de ce dernier. Il l'a interrogé sur la conformité de ce choix comptable au regard des principes de la comptabilité en droits constatés, avant de lui demander ses nouvelles estimations concernant la situation financière du FOREC en 2001 et 2002.
M. François Monier a convenu que le traitement comptable des remboursements du FOREC, dans le rapport de la commission des comptes de septembre dernier, était une « entorse » aux principes de la comptabilité en droits constatés, avant d'ajouter que ce choix était néanmoins justifié par la volonté de faire apparaître, dans les comptes 2001 et 2002, le besoin de financement du FOREC et le manque à gagner en résultant pour le régime général. S'agissant des comptes 2001 du FOREC, ceux-ci devraient être excédentaires d'environ 2 milliards de francs en droits constatés, compte tenu, d'une part, des recettes supplémentaires définies dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 et, d'autre part, d'un montant d'exonérations légèrement moins élevé que prévu. Pour 2002, M. François Monier a estimé que l'équilibre financier du FOREC, tel que prévu par la loi de financement de la sécurité sociale, devrait être respecté.
Répondant, enfin, à deux questions complémentaires de M. Alain Vasselle, M. François Monier a déclaré qu'il ne lui appartenait pas de se prononcer sur les solutions qui seront finalement choisies par le Gouvernement afin de financer, suite à la décision du Conseil constitutionnel annulant le prélèvement rétroactif des sommes nécessaires sur l'excédent 2000 de la branche famille, les dépenses engagées en 2002 par le Fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance (FIPE). Par ailleurs, il a indiqué que, conformément au calendrier habituel, le rapport de printemps de la commission des comptes de la sécurité sociale devrait être prêt pour la mi-avril 2002, avant de rappeler que la convocation de cette réunion relève des prérogatives du ministre chargé de la sécurité sociale.
M. André Vantomme s'est alors félicité que, nonobstant certaines imprécisions et imperfections d'ordre comptable, les comptes actualisés pour 2001 mettent à nouveau en évidence l'amélioration significative de la situation financière de la sécurité sociale. Il a souhaité que la commission des affaires sociales du Sénat et, plus particulièrement, son rapporteur, intègre désormais dans ses analyses cette réalité incontestable. Il a également estimé que les règles de la comptabilité privée étaient bien plus rigoureuses que celles qui sont appliquées à la sécurité sociale.
M. Guy Fischer s'est interrogé sur la modestie des variations du solde des comptes sociaux au regard de l'importance des masses financières en jeu. Il a également relevé les spécificités des règles comptables applicables à la sécurité sociale par rapport, notamment, à celles qui sont suivies par les collectivités locales. Enfin, il a souhaité obtenir confirmation du fait que l'actuel ralentissement conjoncturel ne se traduirait pas, en 2002, par une diminution nette des recettes du régime général.
M. André Lardeux a exprimé sa préoccupation concernant, d'une part, l'inexactitude et l'imprécision des comptes en droits constatés de la sécurité sociale pour 2000 et 2001 et, d'autre part, le refus de l'Etat d'honorer sa créance à l'égard de la sécurité sociale, qui porte dangereusement atteinte, selon lui, à la crédibilité de la puissance publique.
En réponse, M. François Monier a notamment indiqué que les excédents récents du régime général étaient effectivement modestes au regard du montant total de ses dépenses et de ses recettes. Après avoir rappelé que l'abondance financière qu'a connu la sécurité sociale en 2000 et 2001 n'était pas sans précédent dans le passé, il a toutefois souligné que la modestie des excédents des derniers exercices pouvaient s'expliquer par le fait que les pouvoirs publics ont préféré réaffecter immédiatement les recettes supplémentaires au financement du fonds de solidarité vieillesse et du FOREC. Enfin, il a souligné que les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre de la comptabilité en droits constatés ne devaient pas faire oublier les progrès significatifs accomplis, ces dernières années, dans l'établissement et le traitement des comptes de la sécurité sociale.
Mercredi 13 février 2002
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles - Examen des amendements
La commission a tout d'abord procédé à l'examen des amendements sur la proposition de loi n° 126 (2001-2002), adoptée par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, tendant à la création d'un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les non-salariés agricoles dontM. Jean-Marc Juilhard est le rapporteur.
A l'article premier (création d'un régime obligatoire de retraite complémentaire par répartition au bénéfice des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole), la commission a souhaité le retrait de l'amendement n° 20 présenté par M. Gérard Le Cam, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a émis un avis favorable aux amendements n° 17 présenté par M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste et apparentés et n° 27 présenté par M. Dominique Leclerc et plusieurs de ses collègues membres du groupe du Rassemblement pour la République, ces amendements étant identiques à l'amendement n° 6 de la commission des affaires sociales. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 21 présenté par M. Gérard Le Cam, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
A l'article 2 (bénéficiaires et caractéristiques du régime), elle a souhaité le retrait des amendements n° 22 présenté par M. Gérard Le Cam, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et n° 19 présenté par M. Dominique Leclerc et plusieurs de ses collègues membres du groupe du Rassemblement pour la République.
Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 23 présenté par M. Gérard Le Cam, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 1 présenté par M. Gérard César au nom de la commission des affaires économiques, identique à l'amendement n° 9 de la commission des affaires sociales.
Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 24 présenté par M. Gérard Le Cam, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a donné un avis favorable, sous réserve d'une rectification rédactionnelle, aux amendements n° 2 présenté par M. Gérard César au nom de la commission des affaires économiques et n° 18 présenté par M. Bernard Cazeau et les membres du groupe socialiste et apparentés.
Elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 3 présenté par M. Gérard César au nom de la commission des affaires économiques. Elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 26 présenté par M. Jean Pépin, cet amendement étant satisfait par l'amendement n° 11 de la commission des affaires sociales. Elle a souhaité le retrait de l'amendement n° 25 présenté par M. Gérard Le Cam, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
A l'issue d'un large débat, elle a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 4 présenté par M. Gérard César au nom de la commission des affaires économiques.
Organismes extra-parlementaires - Désignation de candidats
La commission a ensuite procédé à la désignation de candidats proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein des organismes extra-parlementaires suivants :
- M. Marcel Lesbros au Conseil d'administration del'Office national des anciens combattants et victimes de guerre ;
- M. Alain Gournac au Conseil supérieur de la mutualité ;
- M. Dominique Leclerc, en qualité de titulaire, et M. Claude Domeizel, en qualité de suppléant, au Conseil de surveillance du Fonds de réserve pour les retraites.
Droit civil - Autorité parentale - Communication de M. Nicolas About, président
M. Nicolas About, président, a souhaité évoquer devant la commission la recevabilité sociale au titre de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale d'un amendement n° 25 rectifié déposé sur la proposition de loi relative à l'autorité parentale.
Il a précisé que cet amendement tendait à introduire, dans la proposition de loi, une disposition similaire à l'article 59 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2002, censuré par le Conseil constitutionnel. Il a rappelé que cet article, relatif à un prélèvement d'1,5 milliard de francs sur les excédents de la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) au profit du fonds d'investissement pour le développement des structures d'accueil de la petite enfance (FIPE), avait été invalidé par le Conseil constitutionnel car il n'avait d'incidence que sur l'exercice 2000 et que ses effets ne pouvaient être pris en compte ni dans l'objectif de dépenses pour 2002 de la branche famille, ni dans l'objectif révisé pour 2001.
Le Conseil constitutionnel a constaté que cette disposition ne pouvait pas dès lors figurer dans la loi de financement pour 2002. M. Nicolas About, président, a estimé qu'elle ne pouvait pour autant être introduite dans une loi ordinaire. Il a observé que la commission, à deux reprises, par la voix de son rapporteur pour la famille, M. Jean-Louis Lorrain, avait tenté de sauver le dispositif prévu en faveur des crèches, d'abord lors de la discussion du projet de loi de financement en proposant de modifier l'article 59 afin d'en inscrire les effets dans l'objectif de dépenses pour 2002, ensuite, en préconisant, dès le 19 décembre 2001, le dépôt d'un projet de loi de financement rectificatif.
Seul, en effet, le recours à un tel projet de loi, à condition que le Gouvernement accepte d'inscrire la dépense correspondante dans l'objectif figurant dans la loi, peut permettre d'atteindre l'objectif poursuivi.
Il a constaté avec regret que la solution retenue en définitive par le Gouvernement, à travers l'amendement du groupe socialiste, n'était pas la bonne, car l'amendement était irrecevable au titre de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale.