Travaux de la commission des affaires sociales

Table des matières



Mardi 26 novembre 2002

- Présidence de M. Nicolas About, président -

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés au budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA) - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Marc Juilhard sur le projet de loi de finances pour 2003 (crédits consacrés au budget annexe des prestations sociales agricoles [BAPSA]).

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a tout d'abord rappelé que le Gouvernement avait dû définir, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2002 de juillet dernier, des mesures d'urgence afin de combler le déficit d'exécution du budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA), alors évalué à 746 millions d'euros. Ainsi, le collectif budgétaire a prévu d'une part, des prélèvements pour un montant total de 456 millions d'euros sur trois organismes agricoles (la société UNIGRAINS, le Fonds national de garantie des calamités agricoles ainsi que les caisses de mutualité sociale agricole) et, d'autre part, le doublement de la subvention d'équilibre du budget général, qui est passée de 270 à 560 millions d'euros. Le rapporteur pour avis a constaté que cet ajustement avait été rendu nécessaire par l'irréalisme, dénoncé en son temps par la commission des affaires sociales du Sénat, des prévisions initiales de recettes et de dépenses retenues par le précédent gouvernement, dans le cadre de la loi de finances pour 2002.

Puis M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a présenté les crédits du BAPSA pour 2003 qui s'élèveront, hors restitutions de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), à 14,625 milliards d'euros, soit une hausse de 2,56 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002.

S'agissant des recettes du BAPSA, il a précisé que les recettes externes du BAPSA restaient majoritaires en 2003, dans la mesure où les contributions professionnelles versées par les exploitants agricoles, dont le montant devrait rester stable en 2003 par rapport aux dotations de la loi de finances initiale pour 2002, ne permettaient pas de couvrir intégralement les besoins de financement de la protection sociale des agriculteurs.

Présentant le détail des autres recettes du BAPSA, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a relevé une faible progression du montant des taxes affectées (TVA et contribution sociale sur les bénéfices des sociétés) par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, une faible diminution du montant des transferts de compensation démographique et une augmentation de 31 millions d'euros des « recettes diverses », correspondant au nouveau prélèvement institué sur les caisses de la Mutualité sociale agricole par l'article 21 du projet de loi de finances pour 2003. En outre, il a souligné le quasi-doublement, par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, de la subvention d'équilibre versée par l'Etat, qui s'établit ainsi à 522,7 millions d'euros. A ce sujet, il a estimé que cette évolution favorable marque la volonté du Gouvernement de réaffirmer la solidarité financière de la Nation envers le régime de protection sociale des agriculteurs.

En ce qui concerne les dépenses prévisionnelles du BAPSA pour 2003, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a indiqué qu'elles s'élevaient à 14,625 milliards d'euros, hors restitutions de TVA, soit une augmentation de 2,6 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002.

Il a toutefois rappelé que la loi de finances rectificative pour 2002 avait, compte tenu de prévisions de réalisation plus importantes, porté les dépenses du BAPSA à 14,75 milliards d'euros, contre 14,26 milliards d'euros en loi de finances initiale, soit 490 millions d'euros des dépenses supplémentaires. De ce fait, on constate donc une diminution de 0,84 % des dépenses prévisionnelles du projet de BAPSA pour 2003 par rapport aux dépenses votées en loi de finances rectificative pour 2002.

Puis M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a présenté les principales dépenses du BAPSA pour 2003.

En ce qui concerne les prestations d'assurance vieillesse, il a indiqué qu'elles représentaient, avec un montant de 8,024 milliards d'euros, le principal poste de dépenses du BASPA en 2003, soit près de 55 % du total des dépenses, en augmentation de 1 % par rapport aux dépenses prévues en loi de finances initiale pour 2002. Il a également rappelé que les dépenses d'assurance vieillesse avaient été largement sous-évaluées en loi de finances initiale pour 2002. Il a, en outre, souligné que la participation de l'Etat au financement du nouveau régime de retraite complémentaire obligatoire des agriculteurs, à hauteur de 28 millions d'euros en 2003, était incluse cette année dans ce poste de dépenses.

Par ailleurs, il a indiqué que, constatant que les dépenses d'assurance vieillesse pour 2002 devraient être légèrement inférieures aux prévisions retenues lors de la préparation du projet de loi de finances pour 2003, l'Assemblée nationale avait réduit, en première lecture, et avec l'accord du Gouvernement, les crédits correspondants de 10 millions d'euros, le fruit de cette économie ayant été affecté au dispositif d'étalement et de prise en charge des cotisations sociales des agriculteurs en difficulté (« AGRIDIF »).

S'agissant des dépenses d'assurance maladie, maternité et invalidité, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a indiqué qu'elles constituaient le second poste de dépenses du BAPSA et qu'elles s'établiraient, en 2003, à 5,759 milliards d'euros, soit une augmentation de 5,4 % par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale pour 2002. A ce sujet, il a rappelé que la loi de finances rectificative pour 2002 avait majoré le montant des dépenses d'assurance maladie du BAPSA de 372 millions d'euros, soit une augmentation de 6,8 % par rapport à la dotation initiale. Evoquant ensuite les dépenses de prestations familiales, il a précisé qu'elles étaient évaluées à 581 millions d'euros en 2003, soit une baisse de 1,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002.

Puis M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a souligné que les dotations liées à l'étalement et à la prise en charge des cotisations des agriculteurs en difficulté (« AGRIDIF ») étaient en constante diminution au cours de ces dernières années. Dans le projet de loi de finances initiale pour 2003, aucun crédit budgétaire n'était d'ailleurs inscrit sur la ligne budgétaire correspondante. Selon les explications fournies par M. Hervé Gaymard, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales, l'existence de crédits non consommés ne paraissait pas justifier, initialement, un abondement supplémentaire. M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a toutefois constaté avec satisfaction qu'à l'occasion de la première lecture à l'Assemblée nationale, la ligne « AGRIDIF » a bénéficié d'une ouverture de crédits de 10 millions d'euros pour 2003, justifiée, notamment, par la difficulté de la situation des agriculteurs victimes des récentes intempéries.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a ensuite fait part de ses observations concernant les crédits du BAPSA pour 2003. Il a d'abord rappelé que, depuis 1997, tous les exercices du budget annexe des prestations sociales agricoles s'étaient soldés par un déficit d'exécution. Il a également indiqué que les déficits constatés depuis 1997 avaient eu pour origine une sous-estimation récurrente des dépenses prévisionnelles du BAPSA, notamment des dépenses d'assurance maladie, ainsi qu'une constante sur-estimation des recettes de cotisations sociales. Il s'est donc félicité que le projet de BAPSA pour 2003 soit, quant à lui, établi sur la base de prévisions de recettes et de dépenses plus réalistes que les années précédentes.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a estimé que la situation financière du BAPSA devait être suivie avec d'autant plus d'attention que de nouveaux défis doivent être aujourd'hui relevés, à savoir la mise en place du régime de retraite complémentaire obligatoire des exploitants agricoles, l'entrée en vigueur de la réforme de leur assurance accidents du travail et maladies professionnelles (AAEXA) et, enfin, l'avenir même du BAPSA.

S'agissant du nouveau régime de retraite complémentaire obligatoire, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a indiqué que les bénéficiaires en étaient les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole. En revanche, les conjoints collaborateurs et les aides familiaux sont encore exclus du bénéfice de ce nouveau régime, en raison de l'importance de la charge financière qui en résulterait pour les cotisants. En effet, le régime d'assurance vieillesse complémentaire obligatoire est financé par le produit des cotisations dues par les chefs d'exploitation ou d'entreprise au titre de ce régime, ainsi que par une participation financière de l'Etat, fixée à 28 millions d'euros par l'article 61 du projet de loi de finances pour 2003.

Le rapporteur pour avis a ajouté que la mise en place de ce nouveau régime devait permettre aux chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole de percevoir, après une carrière complète, une pension globale (retraite de base majorée de la retraite complémentaire) équivalente à 75 % du SMIC annuel net de prélèvement social. Il a également précisé que, conformément aux dispositions de l'article 61 du projet de loi de finances, et compte tenu des délais nécessaires à la publication de la totalité des textes réglementaires d'application, ce nouveau régime entrera en vigueur le 1er avril 2003, et non le 1er janvier, comme prévu initialement.

Par ailleurs, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a rappelé que cette retraite complémentaire sera payée mensuellement, alors que les retraites agricoles de base continuent, quant à elles, d'être versées par trimestre, ce qui constitue un archaïsme auquel il convient de mettre fin dans les meilleurs délais. Il a indiqué que diverses solutions pertinentes avaient été proposées en ce domaine, notamment par la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole, avant de regretter que les prélèvements massifs opérés, ces dernières années, sur le fonds de roulement du BAPSA aient fait disparaître la « marge de manoeuvre financière » qui aurait pu faciliter la mensualisation progressive des retraites de base.

En ce qui concerne la réforme de l'AAEXA, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a précisé que la loi du 30 novembre 2001 était entrée en vigueur le 1er avril 2002. Il a rappelé que cette loi visait à l'instauration d'une obligation d'assurance en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles des non-salariés agricoles, au relèvement du niveau des prestations ainsi qu'à la mise en place d'une politique de prévention des risques professionnels sous l'égide de la Mutualité sociale agricole. Il a indiqué que cette réforme avait profondément modifié l'esprit de cette couverture, en transformant un régime assuranciel et basé sur des règles de concurrence en un véritable régime de sécurité sociale.

Enfin, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a évoqué l'avenir du BAPSA qui sera, en effet, amené à disparaître au plus tard d'ici 2006, conformément aux dispositions de la nouvelle loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Il a indiqué que la suppression à terme du BAPSA entraînera son intégration dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, avant d'émettre le souhait que la nouvelle structure qui remplacera le BAPSA satisfasse à deux exigences à savoir, d'une part, la confirmation du rôle irremplaçable des caisses de la Mutualité sociale agricole, dont la proximité et la qualité de gestion sont des gages d'efficacité et, d'autre part, la réaffirmation de la solidarité financière de la Nation à l'égard du régime de protection sociale des exploitants agricoles.

En conclusion, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2003.

Mme Françoise Henneron a souligné la nécessité de mettre en oeuvre, dans les meilleurs délais, la mensualisation des retraites agricoles de base, afin de répondre aux attentes légitimes des intéressés.

M. Alain Vasselle a appelé à la nécessaire vigilance de la commission, et de son rapporteur, afin que la solidarité financière de la Nation à l'égard du régime de protection sociale des exploitants agricoles ne soit pas remise en cause, tant dans son niveau que dans son principe même, à l'occasion de la disparition du BAPSA sous sa forme actuelle.

M. Dominique Leclerc a souhaité savoir comment se situait, par rapport au minimum vieillesse, le niveau global de pension garanti aux exploitants agricoles depuis l'entrée en vigueur de leur nouveau régime complémentaire obligatoire de retraite.

En réponse, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur pour avis, a fourni les précisions suivantes :

- la Mutualité sociale agricole avait, un moment, envisagé de mobiliser ses réserves en faveur du passage à la mensualisation des retraites agricoles de base, mais les prélèvements effectués, depuis, sur ces réserves ont rendu impossible cette solution ;

- le niveau global de pension garanti aux exploitants agricoles dans le cadre du nouveau régime complémentaire obligatoire de retraite est égal à 75 % du SMIC annuel net de prélèvement social. Au terme d'une carrière complète, un exploitant agricole devrait ainsi percevoir une retraite totale d'environ 8.000 euros par an, soit un montant supérieur au minimum vieillesse.

A l'issue de ce débat, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du budget annexe des prestations sociales agricoles pour 2003.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés au logement social - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Françoise Henneron sur les crédits consacrés au logement social inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003 (crédits consacrés au logement social).

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a rappelé que, l'an dernier, malgré la prise de fonctions d'un nouveau ministre et les nombreuses annonces qui l'avaient suivie, le budget enregistrait une baisse de 1,7 % des crédits consacrés au logement social.

Elle a indiqué que la conjoncture défavorable imposait au Gouvernement, cette année, d'opérer des choix sélectifs et constaté que le projet de budget traduisait cette contrainte, avec une stabilité des crédits de paiement (7,3 milliards d'euros), et une inflexion significative des autorisations de programme (- 7,6 %).

Elle a estimé que, fort de cette idée qu'il est possible de « moins dépenser pour dépenser mieux », le Gouvernement concentrait ses moyens sur deux points : le développement de l'habitat et le renouvellement urbain.

Elle a indiqué que les crédits inscrits sur la « ligne fongible » (prêts locatifs aidés [PLA], prêts locatifs à usage social [PLUS], primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale [PALULOS]) destinée à la construction et à la réhabilitation des habitations à loyer modéré, passaient de 401 à 435,5 millions d'euros, soit une augmentation de 8,6 %, les autorisations de programme progressant de 459,1 à 474 millions d'euros (+ 3,2 %).

Elle a fait valoir que cette dotation permettrait la réalisation effective de 54.000 logements en 2003, soit un niveau équivalent à celui budgété en 2002, ce dernier n'ayant toutefois pas été entièrement réalisé.

Elle a rappelé que, à cette enveloppe, devraient s'ajouter près de 4.000 logements réalisés par la nouvelle association foncière du 1 % logement.

Elle a précisé que, parmi les 100.000 logements réhabilités en 2003, les opérations relevant des sites prioritaires de la politique de la ville ou intégrés dans une action de renouvellement urbain seraient prioritaires, ainsi que les opérations concernant la mise en sécurité des installations d'ascenseurs, qui feront, par ailleurs, l'objet d'un projet de loi au semestre prochain.

Constatant que l'objectif fixé pour 2002 ne serait effectivement réalisé qu'à 80 %, elle a estimé qu'une enveloppe de 100.000 PALULOS pour 2003 était réaliste.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de budget pouvait également être jugé à l'aune des acquis qui se voyaient consolidés : les aides à la personne et la qualité de service dans les quartiers.

Elle a indiqué que les aides personnelles en faveur des ménages modestes représentaient 73 % du budget du logement, soit 5,2 milliards d'euros, cette proportion étant reconduite en 2003, et que la consolidation des crédits affectés aux fonds de solidarité logement était un gage du renforcement de la solidarité.

Concernant les actions en faveur de la qualité de service dans les quartiers, elle a précisé que les crédits de paiement qui leur étaient affectés passaient de 11,4 à 31,6 millions d'euros, soit un quasi-triplement, même si les autorisations de programme étaient réduites de 47,3 à 36,6 millions d'euros.

Elle a toutefois reconnu que le projet de budget du logement pouvait être considéré comme un budget de transition, compte tenu des perspectives de réforme de deux dispositifs importants : l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et le mode de financement du logement social.

S'agissant de l'article 55 de la loi SRU et de l'obligation d'atteindre un seuil de 20 % de logements locatifs sociaux dans la plupart des communes, Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, s'est félicitée de la réflexion en cours pour rendre le dispositif plus souple et contractuel, en tenant compte de la particularité des différentes communes.

Elle a ensuite estimé que la question du mode de financement du logement social était double : redonner un rôle clé à l'épargne logement, devenue trop souvent un produit financier classique, et définir clairement l'utilisation de la participation des employeurs à l'effort de construction dite « 1 % logement » dans le cadre de la nouvelle « association -foncière- logement ».

Elle a précisé que cette association foncière avait été constituée début 2002 par les partenaires sociaux et que, gérée par ces derniers et financée sur le « 1 % logement », elle devait progressivement investir 2 milliards d'euros par an, à l'horizon 2006, dans des programmes immobiliers locatifs.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a salué les objectifs de cette réforme qu'elle a jugés ambitieux ; elle a fait valoir que les contreparties de l'engagement des partenaires sociaux à leur participation majoritaire dans l'association foncière devraient toutefois être contrôlées.

Elle a déclaré que les nombreux éléments de satisfaction qui pouvaient être relevés dans le budget devraient inciter le Gouvernement, lorsque la conjoncture redeviendra favorable, à développer plus avant la politique du logement au vu des besoins de la population dans ce domaine.

A cet égard, elle a observé que, depuis plusieurs années, la crise de la construction accentuait la pénurie de logements qui touchait particulièrement les ménages disposant de ressources modiques.

Elle a ajouté que, paradoxalement, l'embellie économique et l'augmentation de la demande de locaux professionnels qui en avait résulté avaient amplifié ces difficultés et que la croissance avait, de fait, entraîné la reprise de la progression des loyers dans le parc privé, comme dans le parc social.

Elle a précisé que, à partir des éléments statistiques livrés par le recensement de 1999, les hypothèses de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) faisaient apparaître une demande potentielle de près de 350.000 logements par an.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a déploré que ce problème soit, en outre, aggravé par le nombre important de logements vacants, estimé au 31 décembre 2000 à environ 130.000 dans le parc locatif social, dont la moitié était inoccupée depuis plus de trois mois faute de nouveau locataire, notamment dans les zones urbaines sensibles.

Il lui est donc apparu urgent d'engager une politique de reconquête de cet habitat par des investissements massifs dans la réhabilitation.

Rappelant que cette difficulté à se loger était accrue pour certaines populations, elle a indiqué que, plus largement, c'était le défi de la lutte contre les exclusions dans le domaine du logement que le Gouvernement avait décidé de relever au cours de cette législature.

Elle a ainsi précisé que, le 5 novembre dernier, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, et Mme Dominique Versini, secrétaire d'Etat à la lutte contre la précarité et l'exclusion, avaient présenté au secteur associatif les orientations du nouveau programme national de lutte contre l'exclusion dans le domaine du logement.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a souligné que les priorités retenues seraient articulées autour de trois objectifs majeurs : rendre effectifs l'accès et le maintien dans le logement, donner plus d'attractivité et sécuriser l'investissement dans la pierre pour redonner confiance aux bailleurs privés et encourager les bailleurs sociaux à s'investir davantage dans les programmes très sociaux en prenant mieux en compte les éventuels surcoûts d'intérêt social.

Elle a rappelé qu'à ce titre, le projet de budget pour 2003 insistait sur la lutte contre l'insalubrité, notamment, par l'amélioration de l'efficacité de la lutte contre le saturnisme, dont les crédits étaient traditionnellement peu ou pas consommés du fait de leur grande dispersion et de la complexité des procédures.

Elle a regretté que les opérations de résorption de l'habitat insalubre soulèvent la même difficulté, prenant acte qu'au 30 septembre dernier, la consommation des autorisations de programme pour 2002 ne représentait que 3,5 % de l'enveloppe disponible, celle des crédits de paiement 29,4 %.

De fait, Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a déclaré que l'expérience avait montré qu'il était inutile d'afficher des dotations significatives si celles-ci ne pouvaient, du fait de la complexité des procédures, être utilisées. Elle en a conclu qu'il était donc urgent de clarifier au préalable les compétences, d'alléger les procédures et surtout de définir un acteur unique de la politique de lutte contre l'insalubrité pour que celle-ci soit enfin efficace.

Elle a indiqué, par ailleurs, que l'autre grand chantier qui s'ouvrait au Gouvernement était celui du développement d'une politique ambitieuse d'intervention en faveur du parc privé, valorisant tant l'accession sociale à la propriété que les opérations de réhabilitation, mais qu'il était regrettable que le budget 2003 n'ait pu engager un effort plus important en ce domaine.

Elle a observé que, malgré son efficacité tant du point de vue social qu'économique, le dispositif du prêt à taux zéro n'était pas suffisamment encouragé, puisque depuis 1997, aucune revalorisation des plafonds de ressources n'était intervenue, entraînant la sortie du dispositif de plusieurs milliers d'accédants potentiels.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a ainsi constaté que le nombre de prêts à taux zéro s'était fortement réduit de 1997 à 2001, passant de 123.000 à 102.000 ; elle a observé que la légère remontée prévue en 2002-2003 ne permettait pas de parler d'une inversion de tendance.

De fait, les moyens budgétaires du prêt à taux zéro ne cessent de se réduire : pour 2003, la dotation passerait de 884,2 à 780 millions d'euros, les moyens d'engagement étant réduits de 869 à 778 millions d'euros. Elle a constaté que cette diminution n'était pas compensée par la vente de logements HLM, ni par l'accession très sociale à la propriété et elle a souhaité, à ce titre, qu'une réflexion soit menée sur la vente de logements HLM, qui ne concernait actuellement que 6.000 logements par an, sur un parc de 3,8 millions d'unités.

Elle a constaté, en outre, que la tentative d'accession très sociale à la propriété, mise en oeuvre par Mme Marie-Noëlle Lienemann, s'achevait sur un constat d'échec : seuls 335 logements sur mille ont été éligibles à cette procédure.

Puis Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, s'est inquiétée de la baisse des crédits de l'agence nationale de l'habitat (ANAH), alors même que son champ d'action s'était élargi depuis la loi SRU aux propriétaires occupants.

Concernant cette question, elle a indiqué que les subventions d'investissement de l'ANAH, qui incluent depuis la loi de finances pour 2001 la prime à l'amélioration de l'habitat, s'élevaient à 411,6 millions d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation substantielle de 13,2 %, mais que cette progression apparente risquait de ne pas être suffisante compte tenu de la forte mobilisation de la trésorerie de l'ANAH en 2002 pour suppléer à la réduction des moyens budgétaires.

Elle a ajouté que les autorisations de programme de l'agence étaient réduites de 11 %, de 442,1 à 392 millions d'euros, ce qui laissait craindre une réduction réelle de ses interventions.

Aussi Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, s'est-elle vivement félicitée de la majoration de 30 millions d'euros, intervenue à l'Assemblée nationale, tant en crédits de paiement qu'en autorisations de programme, des crédits de l'ANAH conduisant à une augmentation de 21,5 % des moyens alloués à l'agence.

Elle a souligné que le projet de budget s'inscrivait également dans la perspective de la future loi d'orientation et de programmation du renouvellement urbain, qui avait fait l'objet d'une communication de M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et au renouvellement urbain, le 30 octobre dernier en conseil des ministres.

Evoquant le contenu annoncé de ce projet de loi, elle a indiqué que, pour les cinq ans à venir, l'objectif était de construire, détruire ou réhabiliter 200.000 logements, traiter 100.000 copropriétés dégradées, et mobiliser 200.000 logements vacants, grâce à un financement simplifié par la création d'un guichet unique, 30 milliards d'euros pouvant être débloqués par les différents financeurs habituels du logement social, dont 1,5 milliard d'euros par l'Etat.

A cet égard, elle a considéré que le financement extra-budgétaire du logement social se confirmait, mais que cette évolution s'expliquait par l'ampleur des besoins qui nécessitait une action partenariale afin de dégager des moyens auxquels le budget de l'Etat ne saurait faire face seul.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a enfin souhaité aborder la question de la décentralisation de la politique du logement, qui avait été au coeur des débats lors du congrès de l'Union sociale de l'habitat le 2 octobre dernier à Lyon, indiquant que le Gouvernement réfléchissait sur l'opportunité de concentrer l'action de l'Etat sur quelques grandes priorités : les aides fiscales et à la personne, la tutelle des opérateurs et la gestion de la politique de la ville.

Dans ce cadre, elle a précisé que le volet décentralisé de la politique du logement porterait sur le pilotage du logement locatif à vocation sociale, c'est-à-dire la gestion des loyers et des plafonds de ressources, ainsi que sur les attributions de logements sociaux.

Rappelant que le projet de budget présentait, dans certains de ses aspects, les caractéristiques d'un budget de transition, et ne pouvait répondre, à ce titre, à toutes les attentes, elle a toutefois indiqué que la priorité qu'il donnait à l'efficacité était le gage d'une ambition nouvelle et salutaire pour la politique du logement.

Aussi bien Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a-t-elle proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs au logement social pour 2003.

M. Alain Gournac a rappelé que la classification des logements sociaux telle qu'elle était conçue dans la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, c'est-à-dire ne prenant en compte que les logements HLM, lui avait toujours semblé très critiquable.

Il a estimé, à cet égard, que devaient également être pris en compte les logements sociaux des villes ou d'autres institutions, qui nécessitaient le même accompagnement social que les logements HLM.

M. Nicolas About, président, a partagé le point de vue de M. Alain Gournac, en rappelant qu'il ne fallait pas non plus se limiter au logement locatif, mais prendre en compte également l'accession sociale à la propriété. Il a précisé que la France ne comptait que 57 % de ménages propriétaires de leur logement, alors que ce taux atteignait 80 % dans certains pays étrangers.

M. Alain Vasselle a indiqué que, si la réforme des bases des valeurs locatives n'avait pas abouti, cela était dû au fait que les logements sociaux ne se limitaient pas aux logements HLM ; une fiscalité locale particulière à l'égard de ces derniers aurait exclu de nombreuses familles vivant dans d'autres types de logements sociaux.

Il a également déploré la complexité des procédures et la longueur des délais dans le domaine du financement du logement social, qui aboutissaient à une sous-consommation chronique des crédits. Il a donc appelé de ses voeux la mise en place du guichet unique annoncée par le ministre.

Il a souligné la nécessité d'une meilleure coordination de l'action des différents ministères afin que l'effort consenti en faveur de la réhabilitation de logements ne soit pas réduit à néant par des actes de vandalisme.

M. Roland Muzeau a considéré que l'exercice auquel s'était livrée Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, était difficile, même pour un budget de transition, puisque la litanie des chiffres, utile et instructive, révélait une baisse générale des crédits. Il a particulièrement déploré la diminution des crédits sur les postes essentiels qui permettaient la mixité sociale.

Il en a donc conclu que le soutien du rapporteur pour avis au budget présenté ne pouvait être que « politique », et non pas « budgétaire ».

M. Louis Souvet, rappelant les chiffres avancés par le rapporteur d'une demande potentielle de 350.000 logements par an et de l'existence de 130.000 logements vacants dans le parc HLM, s'est interrogé sur les raisons de ce phénomène.

M. Jean Chérioux, se faisant l'écho des propos de M. Louis Souvet, a indiqué que la ville de Paris connaissait une situation de vacance importante de logements.

Il a considéré que le problème était celui de l'insécurité des quartiers de l'Est parisien dans lesquels ces logements avaient été construits. Il a ajouté que ce phénomène de vacance prolongée entraînait la détérioration des logements et a souhaité que puisse être réalisé un recensement des locaux inoccupés, notamment ceux de l'OPAC de Paris.

Mme Sylvie Desmarescaux, rappelant le souhait du Gouvernement de favoriser l'accession sociale à la propriété dans le parc privé, a souligné que de nombreux jeunes couples cherchaient à devenir propriétaires dans le parc public, et qu'ils devaient y être mieux aidés car un tel phénomène était favorable à l'amélioration de la mixité sociale dans les quartiers.

Elle a ajouté qu'il fallait développer le prêt à taux zéro, dont les crédits ne cessaient de se réduire.

Mme Valérie Létard a estimé que c'était la façon dont les crédits étaient dépensés qui avait de l'importance, et que cette voie avait été ouverte par une ligne fongible plus souple et le début d'une réflexion sur les dispositifs à mettre en place dans le domaine du financement du logement social. Elle a salué à cet égard la création de l'association foncière logement.

Elle a souligné que certaines petites communes cumulaient les handicaps dans le domaine du logement social.

Elle a estimé à ce titre qu'il était indispensable de revoir le mode de calcul de la dotation de solidarité urbaine, afin qu'elle profite vraiment aux communes en difficulté, ainsi que l'avait proposé Mme Nelly Olin.

Concernant l'objectif de mixité sociale, elle a déploré que la révision des aides personnalisées au logement n'ait pas concerné les revenus moyens dont les titulaires étaient de fait conduits à quitter le parc locatif public.

Abordant la question des vacances de logement, elle a indiqué que ce dernier problème était le fait de la dégradation du parc social, contre lequel il fallait lutter grâce au développement de programmes de gestion urbaine de proximité, sans lesquels les réhabilitations étaient inutiles.

Elle a enfin rappelé que la lutte contre l'insalubrité était de la compétence des bailleurs et de l'Etat avec un cofinancement des collectivités locales mais que, souvent, ces dernières ne pouvaient pas s'investir dans de tels programmes du fait de leur faible potentiel fiscal.

M. Serge Franchis a souligné également les délais trop longs de financement du logement social ainsi que la charge que représentait ce financement pour les collectivités locales.

Après avoir entendu les réponses de Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, aux différents intervenants, la commission a décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits du logement social pour 2003.

PJLF pour 2003 - Crédits consacrés à la santé - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Gilbert Barbier sur les crédits consacrés à la santé inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a précisé que la section « santé, famille, personnes handicapées et solidarité » du projet de loi de finances pour l'année 2003 avait été réorganisée pour tenir compte de la nouvelle structure gouvernementale, la création d'un ministère de la santé de plein exercice exauçant un voeu formulé à de nombreuses reprises par la commission.

Il a indiqué qu'il analyserait les deux agrégats « santé publique et sécurité sanitaire » et « offre de soins et accès aux soins », qui relevaient de la responsabilité du ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées. Il a fait observer que le budget de la santé s'inscrivait en 2003 dans une perspective de « clarification » des relations entre l'Etat et les régimes d'assurance maladie de la sécurité sociale et intégrait ainsi deux transferts de l'Etat vers l'assurance maladie : la prise en charge des centres spécialisés de soins aux toxicomanes, pour 107,5 millions d'euros, au sein de l'agrégat « santé publique et sécurité sanitaire » et les dépenses afférentes à l'interruption volontaire de grossesse, pour 24,7 millions d'euros au sein de l'agrégat « offre de soins et accès aux soins ». A contrario, au sein de l'agrégat « offre de soins et accès aux soins », l'Etat reprenait en charge le financement des stages extrahospitaliers des internes en médecine et pharmacie et des résidents en médecine, pour 40 millions d'euros.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a estimé que ces modifications de périmètre ne facilitaient pas l'examen de l'évolution des masses budgétaires. Il a souligné que les crédits inscrits au titre des agrégats « santé publique et sécurité sanitaire » et « offre de soins et accès aux soins » s'élevaient, en 2003, à 1.469 millions d'euros, en progression de 3,6 % à structure constante 2003.

L'agrégat « santé publique et sécurité sanitaire », qui rassemble les chapitres consacrés à la lutte contre les pratiques addictives et contre le sida, les crédits de prévention ainsi que les subventions aux agences et institut de sécurité et de veille sanitaire, atteignait 284 millions d'euros, soit une progression de 7,7 % à périmètre 2003 constant.

Le second agrégat, intitulé « offre de soins et accès aux soins », qui rassemble traditionnellement les crédits destinés aux agences régionales de l'hospitalisation, au Fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers (FIMHO), ainsi que les crédits destinés à la formation des professionnels de santé comprenait désormais la dotation de l'Etat au fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie, pour 970 millions d'euros, soit une progression de 4,4 % par rapport à 2002.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a relevé que l'agrégat « offre de soins et accès aux soins » bénéficiait au total de 1.184 millions d'euros, la dotation au fonds de financement de la CMU mobilisant à elle seule 82 % des crédits. A structure 2003 constante, les crédits consacrés à cet agrégat augmenteraient en 2003 de 2,7  %.

Il a noté l'absence, au sein du même agrégat, de dotations en autorisations de programme pour le FIMHO, le Gouvernement ayant décidé de ne plus engager de dépenses nouvelles d'investissement relatives à la modernisation des établissements hospitaliers, celles-ci devant faire l'objet d'un plan de financement ad hoc pluriannuel, en l'espèce, le plan « Hôpital 2007 » présenté le 20 novembre en Conseil des ministres.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a souligné que les grandes évolutions du budget 2003 de la santé marquaient la priorité accordée aux actions de prévention. Il a indiqué que le projet de loi dégageait ainsi des financements nouveaux pour des programmes de santé publique ciblés sur la prévention, en particulier le cancer, les maladies transmissibles telles que le SIDA ou l'hépatite C (+ 30 % à 173 millions d'euros).

Il a précisé que les programmes existants seraient intégrés et redéfinis dans le cadre de la loi quinquennale de programmation en santé publique présentée au Parlement au printemps 2003. D'ores et déjà, 5 millions d'euros étaient « provisionnés » dans le présent projet de loi pour la préparation de cette loi.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a souligné que parmi les priorités de santé publique, la loi de programmation de santé publique prendrait en compte, en premier lieu, le cancer, qui constitue un des chantiers du Président de la République pour le quinquennat. Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2003 prévoyait 35 millions d'euros supplémentaires pour la lutte contre le cancer, soit des crédits quatre fois supérieurs à ce qu'ils étaient en 2002.

Il a rappelé que dans leur rapport présenté au nom de la commission en juin 2001, intitulé « La volonté de vaincre le cancer », MM. Claude Huriet et Lucien Neuwirth avaient appelé de leurs voeux un renforcement significatif des moyens alloués à la prévention et à la prise en charge du cancer. Il a fait valoir que la commission ne pouvait dès lors que se réjouir de l'effort financier très substantiel que comportait le présent budget.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a indiqué que dans le domaine du sida, la politique du Gouvernement répondait à l'engagement présidentiel, exprimé à nouveau avec force au cours de la 14e conférence internationale sur le Sida à Barcelone. Au total, l'effort budgétaire pour la lutte contre le sida devrait représenter en 2003, comme en 2002, près de 65 millions d'euros. Les crédits destinés à la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) étaient quant à eux ramenés de 45,6 millions d'euros à 40 millions d'euros en 2003. Cette baisse des crédits s'expliquait par la nécessité de rechercher, en matière de communication, une meilleure synergie avec le nouvel Institut national de prévention et d'éducation à la santé (INPES), qui remplaçait le Comité français d'éducation pour la santé et qui se voyait doté en 2003 de 14,4 millions d'euros.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a souligné que le projet de budget pour 2003 se caractérisait également par l'accent mis sur la sécurité sanitaire. Les crédits consacrés aux agences de sécurité sanitaire diminuaient de 6,9 millions d'euros (- 11,8 %), pour s'établir à 51,5 millions d'euros. Cette diminution était toutefois justifiée par le niveau élevé des fonds propres dont disposaient certaines agences. Selon le Gouvernement, les dotations dont bénéficieront les agences en 2003 permettront, de fait, de financer 10 millions d'euros de mesures nouvelles, en particulier l'embauche de plus de 150 personnes dans ces agences.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a jugé que cette diminution des dotations budgétaires allouées aux agences de sécurité sanitaire n'apparaissait pas infondée. Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre dernier, la Cour des comptes relevait en effet que « toutes les agences disposent d'une aisance financière certaine. Les ressources ne leur ont pas été comptées, alors que leur montée en charge, trop lente, a limité les dépenses effectives. » Selon la Cour, aucune agence ne consommait la totalité des crédits qui lui sont alloués, tant en fonctionnement qu'en investissement. Ainsi, en 2000, après quatre années de fonctionnement, l'ANAES avait eu par exemple un taux d'exécution de ses dépenses de fonctionnement de 60,7 %. Cette sous-consommation avait pour conséquence un gonflement des fonds de roulement disproportionné par rapport aux besoins des agences. En 2000, le fonds de roulement de l'AFSSAPS était proche du montant des dépenses de fonctionnement d'une année entière. En dépit de la réduction du montant de sa subvention en cours d'année, l'ANAES présentait encore un ratio de 468 jours d'autonomie, celui de l'AFSSA était de 169 jours.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a considéré néanmoins que la commission, qui avait contribué, par ses travaux, à la création de l'AFSSAPS, devait se montrer vigilante quant à l'évolution des moyens dont dispose cette agence. Il a rappelé que lors des débats sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, un certain nombre de collègues avaient fait part de leur inquiétude quant à la qualité des médicaments génériques fabriqués à bas prix dans des pays en développement. Il a estimé qu'il convenait donc de veiller à ce que l'AFSSAPS puisse disposer, à l'avenir, des moyens nécessaires à l'exercice de ses missions et notamment, par exemple, au contrôle des installations de production situées à l'étranger et qui approvisionnent le marché français.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits de la santé comportaient désormais une dotation de 970 millions d'euros destinée à financer la contribution de l'Etat au financement de la protection complémentaire de la couverture maladie universelle. Il a rappelé que le nombre de bénéficiaires à la fin de l'année 2002 serait vraisemblablement en baisse, avec 4,5 millions de personnes concernées. Toutefois, la dépense par bénéficiaire, en ce qui concerne les régimes de base, devrait augmenter d'environ 10 %, pour s'élever à 295 euros, soit le double de l'évaluation faite à l'origine. Cette évolution se traduisait par un déséquilibre récurrent du fonds de financement de la CMU et un poids financier croissant pour le budget de l'Etat.

Il a signalé que l'insuffisante dotation budgétaire au fonds de financement de la CMU, au titre de 2001 (- 130 millions d'euros) et au titre de 2002 (- 90 millions d'euros) avait en effet contraint le nouveau Gouvernement à inscrire, lors du collectif budgétaire de l'été 2002, un complément d'un montant global de 220 millions d'euros. Pour 2003, le montant de la dotation de l'Etat au fonds CMU croîtrait de 4,4 % par rapport à 2002, soit de plus de 40 millions d'euros.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a rappelé que plusieurs des organismes complémentaires chargés de la gestion de la CMU complémentaire ayant fait part de leur intention de se retirer de cette mission, le Gouvernement avait procédé, par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, au relèvement de la déduction dont bénéficient les organismes complémentaires à 283 euros par assuré, montant davantage conforme aux dépenses réelles qu'entraîne la gestion d'un dossier de CMU. C'était l'objet de l'article 78 du projet de loi, rattaché aux crédits de la santé.

Il a indiqué en outre que le projet de budget comprenait des moyens nouveaux pour les politiques de soutien à la formation en faveur des professions médicales et paramédicales, dont la dotation progressait de 3,8 %, à 137 millions d'euros.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a conclu en soulignant combien la marge de manoeuvre allouée à M. Jean-François Mattei pour conduire sa politique de santé était réduite, puisqu'elle portait sur seulement 400 millions d'euros. L'essentiel de l'effort en faveur de la santé publique était aujourd'hui financé par l'assurance maladie et se trouvait dès lors retracé en loi de financement de la sécurité sociale. A titre de comparaison, l'article 32 du projet de loi de financement de sécurité sociale pour 2003 fixait l'objectif national d'assurance maladie à 123,5 milliards d'euros.

Après avoir mis l'accent sur les points très positifs que comportait ce projet de budget, M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de la santé pour 2003.

Mme Sylvie Desmarescaux a souligné l'importance d'une mobilisation de tous les acteurs en faveur du dépistage du cancer du sein. Elle a cité l'exemple de l'initiative intitulée « octobre rose », menée dans le département du Nord qui associe élus locaux et associations pour inciter les femmes à se faire dépister. Elle a mis l'accent sur les efforts nécessaires pour convaincre la population de s'associer aux efforts de dépistage.

M. Francis Giraud a estimé que la création d'un ministère de la santé de plein exercice constituait une avancée essentielle. Il a souligné la nécessité de définir une politique globale de santé publique, centrée sur l'éducation à la santé. Il a considéré que rien ne pouvait se faire en la matière sans la confiance des professionnels de santé.

M. Paul Blanc a rappelé la grande misère de la santé scolaire en France et s'est demandé s'il ne conviendrait pas de confier cette mission au ministère de la santé plutôt qu'à celui de l'éducation nationale.

M. Guy Fischer a indiqué qu'il voterait contre ce projet de budget par cohérence avec les positions exprimées sur l'ensemble des budgets du travail, de la santé et de la solidarité, mais également sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a mis l'accent sur les problèmes que connaissait la médecine scolaire, particulièrement dans les collèges, lycées et universités. Il a rappelé que le rapport de Mme Claire Brisset, défenseure des enfants, consacré à la santé des enfants, révélait de très fortes inégalités de situation.

M. André Vantomme a demandé si la commission avait progressé dans sa réflexion sur la compensation du handicap et si le rapport d'information, présenté par M. Paul Blanc en juillet dernier, allait déboucher prochainement sur des pistes de réformes. Il a évoqué la situation sanitaire désastreuse des prisons et a demandé si cette question relevait des crédits de la santé.

M. Jean-Claude Etienne a relevé que le Gouvernement mettait l'accent sur le dépistage du cancer du sein. Il a souhaité savoir si des efforts similaires étaient menés en faveur du dépistage du cancer du col de l'utérus. Il s'est demandé s'il ne serait pas opportun de faire en sorte que les étudiants en 3e cycle d'études médicales puissent jouer un rôle dans la prévention en participant, par exemple, à la permanence des soins, à la médecine scolaire ou au remplacement de praticiens dans les zones rurales.

En réponse aux différents intervenants, M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a constaté qu'un certain nombre de questions, notamment celles portant sur la médecine scolaire, la médecine pénitentiaire ou les études médicales ne relevaient pas des crédits de la santé. S'agissant du dépistage du cancer, il a estimé que les actions menées dans ce domaine avaient beaucoup souffert du scandale de l'association pour la recherche contre le cancer (ARC). Il a fait valoir que les collectivités locales pouvaient naturellement intervenir, mais que cela ne remplaçait pas le dynamisme des associations.

Evoquant la santé scolaire, il a considéré qu'il s'agissait moins d'un problème de rattachement ministériel que de moyens insuffisants consacrés notamment aux professionnels concernés. Il a indiqué que des efforts importants étaient accomplis en faveur du dépistage du cancer du col de l'utérus et du cancer de la prostate. Il a rappelé que les crédits de la santé ne comprenaient aucune dotation relative à la prise en charge du handicap.

M. Jean-Claude Etienne a souligné que le cancer de la prostate était beaucoup plus fréquent que le cancer du col de l'utérus, mais qu'il restait « dormant » dans la plupart des cas.

En réponse à M. André Vantomme, M. Paul Blanc a indiqué que les travaux menés par la commission sur la compensation du handicap conduiraient prochainement au dépôt d'une proposition de loi, mais que, déjà, le projet de budget de la solidarité comportait des mesures concrètes allant dans le sens des préconisations de la commission.

A l'issue de ce débat, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la santé pour 2003.

La commission a ensuite examiné l'article 78, rattaché au budget de la santé.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a précisé que cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale résultait de l'adoption d'un amendement présenté par le Gouvernement. Il a indiqué que l'article visait à revaloriser significativement, au 1er janvier 2003, la déduction forfaitaire qu'opèrent les organismes d'assurance complémentaire participant à la CMU, en la portant de 228 à 283 euros par bénéficiaire et par an. Ce niveau de revalorisation correspondait au coût moyen de la dépense pour les organismes complémentaires en 2002. Cette déduction n'avait pas été revalorisée depuis 1999, date de mise en place de la CMU.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis, a proposé d'émettre un avis favorable sur cet article.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la santé inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003 ainsi qu'à l'adoption de l'article 78, rattaché à l'examen de ces crédits.

Nomination d'un rapporteur

La commission a procédé à la nomination de M. Alain Gournac en qualité de rapporteur sur le projet de loi n° 375 (Assemblée nationale) relatif à la négociation collective sur les restructurations ayant des incidences sur l'emploi.

Jeudi 28 novembre 2002

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Conseil national consultatif des personnes handicapées - Désignation d'un candidat

La commission a procédé à la désignation de M. Paul Blanc comme candidat proposé à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conseil national consultatif des personnes handicapées.

PJLF pour 2003 - Questions diverses

Au titre des questions diverses, M. Guy Fischer a fait état des amendements de réduction de crédits présentés par la commission des finances dans le cadre de l'examen des différents fascicules budgétaires.

Il a demandé au président s'il était informé des amendements susceptibles d'être déposés sur le projet de budget du travail, de la santé et de la solidarité.

M. Nicolas About, président, a indiqué qu'il ne doutait pas que, le moment venu, le président de la commission des finances prendrait son attache pour l'informer de la démarche entreprise par cette commission, suite à la révision à la baisse des prévisions de recettes pour 2003.

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