Table des matières

• Mardi 22 octobre 2002
  • PLF pour 2003 - Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer
  • Emploi - Salaires, temps de travail et développement de l'emploi - Communication
  • Emploi - Salaires, temps de travail et développement de l'emploi -- Examen des amendements
• Mercredi 23 octobre 2002
  • Emploi - Salaires, temps de travail et développement de l'emploi - Examen des amendements
• Jeudi 24 octobre 2002
  • PLF pour 2003 - Crédits consacrés aux anciens combattants - Examen du rapport pour avis
  • PLF pour 2003 - Crédits consacrés à la ville - Examen du rapport pour avis
  • PLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'outre-mer - Examen du rapport pour avis
  • Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2002 - Communication

Mardi 22 octobre 2002

- Présidence de M. Nicolas About, président -

PLF pour 2003 - Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, sur le projet de budget de son ministère pour 2003.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a rappelé que le budget de l'outre-mer pour 2003 s'élevait à 1,084 milliard d'euros, en augmentation de 0,56 % par rapport à 2002. Elle a précisé qu'à périmètre constant, l'augmentation réelle était de 1,5 % du fait des transferts de crédits vers le ministère de l'intérieur, à hauteur de 10,5 millions d'euros dans le cadre d'une expérimentation de la gestion des crédits de la préfecture de la Martinique. Elle a souligné que le projet de budget était une première étape dans l'attente du vote d'une loi-programme sur quinze ans, actuellement en préparation. Cette loi-programme ne recevra sa traduction budgétaire que dans le budget pour 2004, de sorte que le présent budget peut être considéré comme un budget de transition.

Mme Brigitte Girardin a mis l'accent sur les trois axes de son projet de budget :

- premièrement, celui-ci opère une réorientation des crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) vers la création de vrais emplois durables, c'est-à-dire par un retour à l'esprit de la loi Perben ;

- deuxièmement, le projet de budget concrétise le principe de continuité territoriale au travers de la mise en place d'un passeport-mobilité au profit de 11.000 étudiants et 5.000 jeunes en formation. Ce passeport aura pour objet de faciliter la formation des jeunes dans le cadre de leur formation par une prise en charge intégrale de leurs billets d'avion vers la métropole ou d'autres collectivités territoriales ;

- troisièmement, le projet de budget apporte des moyens supplémentaires pour le développement économique et social des collectivités nécessitant un effort particulier de rattrapage. A cet effet, deux conventions de développement pour Mayotte et Wallis et Futuna seront préparées.

Mme Brigitte Girardin a souhaité insisté sur les deux priorités budgétaires du ministère qui regroupent près des trois quarts des moyens du budget : l'emploi, l'insertion et la formation d'une part, le logement d'autre part.

S'agissant de la première priorité, elle a déclaré vouloir rétablir la vocation première du FEDOM en favorisant la création d'emplois durables dans les entreprises par le biais des contrats d'accès à l'emploi (CAE), dont le nombre avait été divisé par trois entre 1996 et 2002. Elle a indiqué avoir constaté, dès son arrivée au ministère, que le nombre des mesures affichées pour les CAE n'était pas en passe d'être réalisé et avoir voulu en conséquence inverser la tendance, en mai dernier, en demandant au comité restreint du FEDOM de mobiliser pleinement le dispositif CAE et de faire en sorte que l'objectif soit atteint. Pour 2003, elle a affirmé accentuer cette tendance par une augmentation de plus de 11 % des contrats, soit 5.000 mesures. Elle a précisé que cette première orientation des crédits du FEDOM se faisait sans rupture, puisque les crédits consacrés aux contrats emploi-solidarité (CES) et aux contrats emploi-consolidé (CEC) étaient augmentés. Au total, entre 2002 et 2003, le nombre de mesures pour l'emploi passerait de 74.825 à 80.545.

Elle a estimé à cet égard qu'elle héritait d'une situation difficile (il y a environ 10.000 emplois-jeunes outre-mer) et que la situation de l'emploi restait encore très tendue. C'était la raison pour laquelle une part importante des moyens du FEDOM restait encore consacrée aux emplois aidés afin d'assurer une transition harmonieuse avec le futur dispositif de la loi-programme.

Concernant plus particulièrement les emplois-jeunes, Mme Brigitte Girardin a tenu à rappeler que tous les contrats iraient à leur terme. Dans l'attente des effets bénéfiques des mesures visant à offrir de vrais emplois durables, elle a déclaré qu'elle avait veillé à ce que les moyens consacrés aux emplois-jeunes soient préservés en 2003 et qu'une solution de reclassement soit trouvée pour chacun. Elle a précisé que les crédits consacrés aux emplois-jeunes s'élevaient à 150 millions d'euros (soit près de 15 % de son budget), complétés par un dispositif d'accompagnement des jeunes en fin de contrat.

Quant aux mesures prévues par la loi d'orientation du gouvernement précédent, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a souligné qu'elles étaient loin d'avoir eu les résultats escomptés. Elle a observé que son prédécesseur avait affiché, de façon peu réaliste, 23.000 mesures, dont 10.000 bénéficiaires du projet initiative-jeune (PIJ), 3.000 jeunes recrutés au titre du congé solidarité et 10.000 allocataires du retour à l'activité. Or, les résultats montraient qu'un tiers, seulement, de ces mesures devrait se réaliser (7550).

Aussi, pour tirer les conséquences de l'expérience de cette année, elle a annoncé que les prévisions pour 2003 avaient été fixées avec pragmatisme et réalisme. Dans cet esprit, les mesures de la loi d'orientation avaient été réajustées à hauteur de 9.300 et que plus de 46 millions d'euros seraient consacrés à leur mise en oeuvre, soit, par rapport à ce qui allait être réalisé en 2002, une augmentation de 23 %. Elle a jugé que cette approche lui paraissait raisonnable dans l'attente de la mise en oeuvre de la loi-programme.

Elle a assuré que les moyens concernant la formation seraient renforcés afin de faciliter les débouchés vers l'insertion professionnelle.

Elle a annoncé que, sur le plan de la formation initiale, les dotations allouées pour l'allocation des bourses en faveur des étudiants des territoires d'outre-mer, de Nouvelle-Calédonie et de Mayotte, seraient doublées en 2003. Quant à la formation professionnelle, 7,7 millions d'euros seraient destinés au financement du programme « cadre-avenir » en Nouvelle-Calédonie et à la formation des cadres à Wallis et Futuna.

Mme Brigitte Girardin a ajouté que le service militaire adapté (SMA), qui a pour principale mission d'insérer dans la vie active les jeunes d'outre-mer par une formation professionnelle adaptée et spécifique, avait eu un réel succès, qui justifiait l'augmentation des moyens alloués. Ainsi, le nombre de volontaires était augmenté de 500 par rapport à 2002. Au total, 3.000 jeunes d'outre-mer seraient formés et insérés en 2003.

Elle a jugé que l'objectif prioritaire du Gouvernement était de faire baisser significativement le niveau de chômage et, en particulier, celui des jeunes, et de faciliter leur formation et leur insertion. Le passeport-mobilité s'inscrivait dans cette logique, car il allait permettre aux bénéficiaires d'élargir leurs perspectives de formation et de postuler plus facilement à des emplois, notamment en métropole.

Mme Brigitte Girardin a ensuite indiqué que la deuxième priorité du budget était le logement, volet essentiel de l'action du ministère. Elle a considéré que l'axe d'effort pour 2003 était l'amélioration de l'offre de logements afin de mieux répondre aux besoins résultant de la forte croissance démographique et de l'insuffisance manifeste du parc de logements. Elle a ajouté que cet effort serait d'autant plus important que l'action en faveur du logement social contribuait à la lutte contre l'exclusion et la précarité, lutte qui constituait un engagement essentiel du Premier ministre.

Elle a expliqué que cet objectif se concrétiserait par le déploiement des actions en faveur de la construction de logements sociaux et de l'accession sociale et très sociale pour un montant de 287,5 millions d'euros. Les moyens seraient complétés par la reconduction du dispositif d'aide au logement évolutif social, mis en place début 1997, qui arrivait normalement à échéance en 2002 et qu'elle avait souhaité reconduire compte tenu de son succès et de l'importance qu'elle attachait à favoriser l'accession à la propriété, élément de dignité pour nos compatriotes d'outre-mer. Les engagements de l'Etat en matière de logement seraient donc maintenus et poursuivis.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a noté que la priorité en faveur du logement s'illustrait par une progression des moyens destinés à la résorption de l'habitat insalubre qui s'élevaient à 30 millions d'euros, soit une hausse de 10 % par rapport à 2002. Enfin, d'une façon plus générale, les crédits de paiement pour la ligne budgétaire unique (LBU) progresseront de 7,5 % en 2003, pour s'établir à 173 millions d'euros.

Sur ce dossier du logement, elle a souligné que sa préoccupation était moins celle du niveau de la ressource budgétaire que celle de la consommation de cette ressource. Aussi bien son objectif était-il de consommer effectivement l'ensemble de ces moyens et de ne plus avoir des reports aussi importants que les années passées, notamment en crédits de paiement (reports de 75 millions d'euros pour une dotation globale de la ligne budgétaire unique de 161 millions d'euros, soit près de la moitié de cette enveloppe).

Mme Brigitte Girardin a insisté, à cet égard, sur le contexte budgétaire dans lequel s'inscrivait la construction de son budget. En effet, si les moyens accordés au budget de l'outre-mer ces dernières années ont augmenté de manière régulière et importante, ils n'ont été consommés que de manière très insuffisante. Ainsi, le montant cumulé des reports s'élèvent à 727 millions d'euros (dont 423 millions d'euros sur les deux dernières années), soit près de 4,8 millions d'euros. Aussi Mme Brigitte Girardin a-t-elle exprimé le souci de consommer dans la totalité les moyens accordés à l'outre-mer.

Elle a rappelé, en conclusion, que les moyens du ministère de l'outre-mer ne regroupaient pas l'ensemble de l'effort que l'Etat consacrait à l'outre-mer. Ils ne représentent qu'un dixième de l'action de l'Etat dans ce domaine. La ministre a fait valoir qu'il était de sa responsabilité d'intervenir auprès des autres ministères pour qu'ils mettent en place les financements et les moyens propres à satisfaire les besoins de l'outre-mer qui relèvent de leur compétence. Elle a assuré, à cet égard, qu'elle veillerait continuellement à la cohérence de l'action de l'Etat au sein de l'outre-mer et à la prise en compte de ses particularités.

Répondant ensuite aux questions de Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a reconnu que la sous-consommation des crédits était un phénomène désespérant, particulièrement en matière d'emploi et de logement. Elle a qualifié dans ce domaine les précédentes lois de finances de budgets virtuels, relevant de l'affichage politique sans adéquation entre les besoins et crédits mobilisés. Elle a réaffirmé que son projet de budget relevait d'une démarche réaliste et pragmatique.

Mme Brigitte Girardin a fait état de deux mesures susceptibles de mettre fin à la sous-consommation des crédits :

- une cellule de contrôle de gestion au sein du ministère, qui aurait pour mission de procéder à un examen précis du niveau de consommation des crédits de l'outre-mer mois après mois ;

- plus spécifiquement, dans le domaine du logement, l'utilisation du levier fiscal aurait pour objet de mobiliser le foncier en faveur d'une revitalisation des centres villes. Cette mesure serait intégrée dans le projet de loi-programme, mais serait complétée par l'action des fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU), désormais généralisés à l'ensemble des DOM. Elle a précisé que son intention était de concilier la construction de logements avec les contraintes du foncier. Au total, elle a estimé qu'en 2003, l'ensemble de la ligne budgétaire unique serait consommé grâce à ces mesures.

Puis Mme Brigitte Girardin a exposé les raisons pour lesquelles son projet de budget ne procédait pas à une réallocation, en faveur du secteur marchand, des crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon (FEDOM). D'une part, la vocation initiale du FEDOM avait été dénaturée, d'autre part, une vaste réallocation serait opérée dans le projet de loi-programme. Elle a précisé qu'un dispositif de relance de l'investissement par des exonérations de charges sociales serait mis en place, que les effets de seuil introduits par la loi d'orientation pour l'outre-mer pour les petites entreprises seraient supprimés et qu'un revenu minimum d'activité serait créé. Elle a souligné que sa démarche reposait ainsi sur une réduction du coût du travail dans les DOM, et estimé à nouveau que le projet de budget pour 2003 était un budget de transition, dans l'attente du vote d'une loi-programme sur quinze ans, qui pourrait intervenir l'été prochain, pour une entrée en vigueur dès l'automne 2004.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a expliqué que le passeport-mobilité, créé par le projet de budget 2003, pourrait s'accompagner de deux mesures complémentaires :

- la refonte de l'Agence nationale pour la promotion des travailleurs de l'outre-mer (ANT). Cette Agence ne fonctionne plus et se trouve quasiment en dépôt de bilan. Un nouveau président a été désigné afin d'en rénover le fonctionnement ;

- la mise en place de quotas de logements sur la part réservée de l'Etat pour les travailleurs ultramarins en métropole. Cette mesure, similaire au dispositif existant en faveur des travailleurs étrangers, pourrait être mise en oeuvre en partenariat avec les organismes de logements sociaux de la métropole.

En réponse à Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, qui l'interrogeait sur la nécessité de rendre l'aide à la pierre plus incitative afin d'accélérer la construction de logements neufs adaptés aux spécificités de l'outre-mer, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a rappelé que, dans les départements d'outre-mer, le dispositif d'aide était fondé sur deux principes :

- l'aide à la pierre étant trois fois plus importante dans les DOM qu'en métropole, elle ne nécessitait pas une revalorisation particulière ;

- à l'inverse, l'aide à la personne, inférieure de 25 % à celle de la métropole, gagnerait à être relancée.

Puis elle a présenté trois mesures susceptibles d'accélérer la construction de logements sociaux. En premier lieu, elle a annoncé la signature prochaine d'un décret alignant l'aide à la personne sur le niveau 2 (intermédiaire) de la métropole. En deuxième lieu, elle a insisté à nouveau sur les dispositifs contenus dans le projet de loi-programme, à savoir la politique de défiscalisation et la suppression des lourdeurs introduites par la loi solidarité renouvellement urbain (SRU) en faveur de la résorption de l'habitat insalubre.

Cette politique passerait par la déconcentration des opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) et la simplification des procédures.

Enfin, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a annoncé la construction de 13.000 à 14.000 logements sociaux grâce à la reconduction du dispositif fiscal favorable au logement évolutif social, mis en place en 1996, qui arrivait normalement à échéance en 2002.

M. Gérard Roujas a jugé excessive la critique de la ministre, selon laquelle le budget de son prédécesseur était virtuel. Il a considéré que ce qualificatif pouvait s'appliquer au projet de budget pour 2003, au regard notamment des hypothèses macroéconomiques qu'il retient. Il a relevé que les crédits du FEDOM pour l'outre-mer étaient réduits de 5 % par rapport à 2002. En particulier, les dotations du contrat d'insertion par l'activité baissent de 4 %, celles du projet initiative-jeune de 45 % et les contrats d'accès à l'emploi de 2 %. Il a constaté qu'une partie des crédits affectés aux emplois-jeunes par le projet de loi de finances pour 2002 n'avait pas été consommée et s'est interrogé, dans ces conditions, sur les raisons d'une augmentation des dotations affichée en 2003.

M. Michel Esneu s'est déclaré agréablement surpris par le succès du service militaire adapté. Il a insisté sur le volet insertion du revenu minimum d'insertion (RMI), et s'est interrogé sur l'existence d'offres d'emplois non satisfaites dans les départements et territoires d'outre-mer, ainsi que sur le devenir des emplois-jeunes.

M. Guy Fischer s'est étonné de la rudesse des critiques formulées par la ministre à l'égard des budgets de ses prédécesseurs. Il a relevé que la situation sociale des DOM était difficile, citant leur croissance démographique, la jeunesse de la population et la proportion importante d'emplois aidés. Il a souhaité obtenir davantage de précisions sur le projet d'un passeport-mobilité et sur l'annonce d'un revenu minimum d'activité (RMA). Il a douté du bien-fondé d'une politique centrée sur les seules exonérations fiscales ou de charges sociales.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a répondu qu'il n'était pas dans ses intentions de dénigrer ses prédécesseurs. Elle a réaffirmé le réalisme de son budget, rappelant que, depuis 1998, près d'un budget annuel de l'outre-mer n'avait pas été consommé. Elle s'est attachée à démontrer que les crédits de l'outre-mer pour 2003 ne baissaient pas mais, qu'au contraire, ils augmentaient de 23 %, si l'on tenait compte de la consommation effective des dotations.

En réponse à M. Michel Esneu, elle a exprimé son souci de sortir les jeunes de la précarité. Elle s'est dite consciente de l'impossibilité, pour le secteur marchand, d'absorber la totalité des emplois aidés, mais a affirmé parallèlement sa volonté d'offrir à la jeunesse d'outre-mer des perspectives d'emplois durables. C'est pourquoi, conformément au principe d'identité législative, les contrats « jeunes en entreprises » seraient pleinement applicables dans les départements d'outre-mer. En outre, la création du RMA devrait faciliter l'embauche des jeunes dans les entreprises. Soulignant les effets pervers du RMI, Mme Brigitte Girardin a cité le cas des entreprises guyanaises du bâtiment et des travaux publics, faisant appel à une main-d'oeuvre immigrée du Surinam.

A contrario, elle s'est réjouie du succès du SMA, qu'elle a considéré comme le moyen le plus efficace de formation et d'insertion dans le secteur productif. Elle a cité l'exemple de Mayotte où 100 % des jeunes du SMA, formés dans l'aquaculture, avaient trouvé un emploi à l'issue de leur formation.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a précisé que le passeport mobilité n'avait pas pour objet de vider les îles de leur jeunesse, mais de créer une mobilité susceptible de permettre aux jeunes de trouver des filières de formation plus accessibles en France et même en Europe. Elle a ainsi observé que le voyage Paris - Saint-Denis de la Réunion coûtait trois fois plus cher que le trajet Paris - Los Angeles. Or, les collectivités locales n'avaient pas la capacité financière de prendre en charge un tel coût.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est félicitée du discours objectif et réaliste de la ministre. Elle a demandé si l'Agence nationale pour l'emploi à la formation des travailleurs d'outre-mer (ANT) possédait des relais dans les départements métropolitains.

M. Jean Chérioux s'est dit frappé par la sincérité, le pragmatisme et le réalisme du projet de budget présenté par la ministre. Il a ensuite souhaité savoir si le niveau de consommation des crédits différait d'un DOM à l'autre et si, par ailleurs, des moyens de lutte contre l'immigration clandestine avaient été mis en oeuvre en Guyane.

Mme Anne-Marie Payet s'est réjouie de l'intention de la ministre de préférer le réalisme au virtuel, en mettant fin à la sous-consommation des crédits. Elle a dressé un tableau de la situation sociale dans les DOM, et plus particulièrement à la Réunion. En ce qui concerne l'emploi, elle a relevé que les fortes créations d'emplois dans ce département n'avaient pas suffi à absorber le dynamisme démographique. En effet, si 4.000 emplois avaient été créés en 2001 à la Réunion, 7.000 jeunes étaient entrés sur le marché du travail.

En conséquence, le seul recours avait été la signature de contrats aidés dont le nombre avait été cinq fois supérieur aux contrats signés dans le secteur marchand. Mais elle a affirmé compter sur l'action de la ministre pour renverser progressivement cette tendance en faveur des emplois marchands.

En ce qui concerne le logement, elle a constaté avec satisfaction que l'aide au logement augmentait de 8 % et l'aide à la résorption de l'habitat insalubre de 10 % dans le projet de budget pour 2003.

Cependant, elle a reconnu que cet effort n'était pas à la mesure de l'ampleur des besoins, notant que 7.000 logements sociaux restaient à construire pour satisfaire les besoins de la Réunion, quand le Gouvernement en prévoit 10.000 pour l'ensemble des DOM.

Elle a souligné, à cet égard, que les obstacles à la construction de logements sociaux tenaient à trois facteurs : le dynamisme démographique -la Réunion compterait 1 million d'habitants en 2020-, l'insuffisance des réserves foncières et la nécessité de préserver les terres agricoles et les zones naturelles sensibles.

Elle a conclu en rappelant le caractère réaliste de la progression des crédits pour l'outre-mer, indiquant que cette progression reflétait la situation financière de l'Etat. Comparant le budget de l'Etat à celui d'une famille, elle a convenu qu'un bon père de famille ne peut dépenser plus d'argent qu'il n'en dispose.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a précisé que l'ANT disposait d'antennes dans chaque DOM et d'une dizaine de délégations régionales en métropole (Paris, Rouen, Lille, Nantes, Lyon, Marseille, Mulhouse, Toulouse) et estimé que ses missions devaient être réactivées et prolongées sur le territoire métropolitain. Elle a ajouté que le Comité national de l'action des Réunionnais en mobilité (CNARM) pouvait constituer une référence, dans la mesure où il est parvenu, grâce à une politique active d'aide à la mobilité, à favoriser l'insertion professionnelle des travailleurs réunionnais en France mais aussi dans les autres Etats de l'Union européenne.

Elle a précisé à M. Jean Chérioux qu'aucun DOM n'était plus vertueux qu'un autre en matière de consommation des crédits, et a souligné, en matière d'immigration clandestine en Guyane, l'échec qu'avait constitué la construction d'un hôpital à Albani, de l'autre côté de la frontière, et les effets pervers de l'allongement à quinze jours du délai de reconnaissance en paternité.

Elle a répondu à Mme Anne-Marie Payet qu'étant donné que seuls 5 % des fonds européens alloués aux DOM étaient consommés, elle allait proposer d'en affecter une partie à un fonds de continuité territoriale dont l'objet serait de réduire le coût de la desserte aérienne. Cette proposition figurerait dans le projet de loi-programme. Plus largement, elle a affirmé être en concertation avec MM. Michel Barnier et Jean-Paul Delevoye pour alléger les procédures administratives en ce sens.

S'agissant du devenir de la créance de proratisation du RMI, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a confirmé que la part insertion de la créance ne fera pas l'objet de compensation ; en effet, l'alignement du RMI des DOM sur celui de la métropole était devenu effectif depuis le 1^er janvier 2002 et les agences départementales d'insertion (ADI), qui financent les mesures d'insertion, disposaient déjà d'un important fonds de roulement (60,7 millions d'euros pour la Réunion, 21,3 millions d'euros pour la Guadeloupe, 22,4 millions d'euros pour la Martinique et 6,9 millions d'euros pour la Guyane), ne nécessitant pas de dotations budgétaires supplémentaires.

En revanche, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a confirmé que la part logement de cette créance serait compensée, en réponse à l'ampleur des besoins répertoriés dans les DOM et conformément aux engagements du Président de la République.

Emploi - Salaires, temps de travail et développement de l'emploi - Communication

M. Nicolas About, président, a présenté une brève communication sur le déroulement de l'examen du projet de loi n° 21 (2002-2003) relatif aux salaires, à la réduction du temps de travail et au développement de l'emploi. Il a estimé qu'il était possible d'aborder la discussion des articles dès ce mardi soir et proposé en conséquence à la commission de se réunir à la suspension pour examiner une dizaine d'amendements, portant sur les articles premier et 2 (paragraphe I).

La commission en a ainsi décidé.

Emploi - Salaires, temps de travail et développement de l'emploi -- Examen des amendements

Au cours d'une seconde réunion tenue dans la soirée, la commission a commencé l'examen des amendements au projet de loi n° 21 (2002-2003) relatif aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi.

A l'article premier (harmonisation des salaires mensuels minima), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 76, 77, 78 et 79 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine et M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et aux amendements n°s 35 et 36 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste.

Après l'article premier, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 80 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel.

Avant l'article 2, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 37 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, tendant à insérer un article additionnel.

A l'article 2 (assouplissements des 35 heures), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 38 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste.

Au paragraphe I (régime définitif des heures supplémentaires), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 39 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, et n° 81 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 125 de M. Philippe Marini.

Mercredi 23 octobre 2002

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Emploi - Salaires, temps de travail et développement de l'emploi - Examen des amendements

La commission a tout d'abord adopté un amendement supplémentaire à l'article 2 présenté par M. Louis Souvet, rapporteur, et visant à limiter la portée des contingents conventionnels actuels, en matière de déclenchement du repos compensateur obligatoire, au niveau du contingent réglementaire actuel, soit 180 heures.

La commission a ensuite poursuivi l'examen des amendements sur leprojet de loi n° 21 (2002-2003) relatif aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi.

Après le paragraphe I de l'article 2 (assouplissements des 35 heures), la commission a émis un avis défavorable aux amendements n°s 40 de M. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste et 83 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a également émis un avis défavorable aux amendements n°s 41 de M. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste et 82 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen introduisant le principe d'accords majoritaires au niveau de la branche. Sur ce dernier amendement après un débat au cours duquel sont intervenus MM. Roland Muzeau, Jean Chérioux, Gilbert Chabroux et Nicolas About, président, M. Louis Souvet, rapporteur, a considéré qu'il était impossible pour l'instant, en pratique, de déterminer des critères majoritaires au niveau de la branche et qu'il n'était pas souhaitable d'anticiper, à l'occasion de ce projet de loi, une future réforme du droit de la négociation collective.

Au paragraphe II (contingent annuel d'heures supplémentaires et repos compensateur obligatoire), elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 42, 43, 44 rectifié, 45, 46 rectifié et 48 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste ainsi qu'aux amendements n°s 84, 85, 86, 87 rectifié, 88 et 89 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Au paragraphe III (fixation du contingent conventionnel d'heures supplémentaires), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 47 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, à l'amendement n° 90 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ainsi qu'à l'amendement n° 17 de M. Philippe Adnot.

Au paragraphe IV (simplification du calcul de la durée annuelle du travail en cas de modulation des horaires ), elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 49 rectifié et 50 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste ainsi qu'aux amendements n°s 91, 92 et 93 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Au paragraphe V (simplification du calcul de la durée annuelle du travail en cas de réduction du temps de travail par l'attribution de journées de repos), elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 51 et 52 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste ainsi qu'à l'amendement n° 94 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. La commission a souhaité le retrait des amendements n^os 126 et 127 de M. Philippe Marini.

Au paragraphe VI (définition des « cadres intégrés »), elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 53 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste ainsi qu'à l'amendement n° 95 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Au paragraphe VII (assouplissement du forfait annuel en heures pour les salariés itinérants non-cadres et du forfait annuel en jours pour les cadres), elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 54, 55, 56, 57 et 58 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste ainsi qu'aux amendements n°s 96, 97 et 98 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a considéré comme satisfait l'amendement n° 128 de M. Philippe Marini et a souhaité le retrait de l'amendement n° 129 du même auteur. Elle a demandé le retrait des amendements n°s 18, 19, 20 et 21 de M. Bernard Joly et 139 rectifié de MM. Jean-Louis Lorrain et Philippe Arnaud et le retrait du sous-amendement à l'amendement n° 141 de M. Bernard Joly et a émis un avis défavorable à l'amendement n° 22 rectifié de M. Bernard Joly.

Au paragraphe VIII (monétarisation du compte épargne-temps), elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 59 et 60 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste ainsi qu'à l'amendement n° 99 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 130, a demandé le retrait de l'amendement n° 132 et a souhaité recueillir l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 133 et 134, ces quatre amendements étant présentés par M. Philippe Marini.

Elle a enfin émis un avis défavorable à l'amendement n° 131 de M. Philippe Marini.

Après l'article 2, la commission s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 137 de MM. Louis de Broissia et Alain Gournac tendant à insérer un article additionnel. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 23 de M. Bernard Joly.

A l'article 2 bis (régime de l'astreinte), M. Louis Souvet, rapporteur, a précisé que les difficultés liées aux astreintes ne tenaient pas à cet article introduit à l'Assemblée nationale, celui-ci se contentant de rétablir le droit antérieur à la récente jurisprudence de la Cour de cassation, mais aux failles du régime légal posé par la loi du 19 janvier 2000, celle-ci ne posant pas de garantie minimale notamment en l'absence d'accord. Après avoir indiqué qu'il avait cherché les moyens de remédier à ces failles, il a déclaré que les pistes explorées s'étaient révélées largement impraticables. Aussi, a-t-il estimé qu'il n'était pas raisonnable de mettre en place, à la va-vite, un nouveau cadre législatif. Il a considéré que cette question devait prioritairement être négociée dans les branches, mais qu'à défaut le législateur pourrait être amené à se saisir à nouveau de cette question.

Puis, à l'issue d'un débat dans lequel sont intervenus MM. Jean Chérioux, Roland Muzeau, Gilbert Chabroux, Claude Domeizel, Jean-Pierre Godefroy et Nicolas About, président, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 61 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste ainsi qu'à l'amendement n° 100 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ; elle a souhaité entendre l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 123 de M. Alain Gournac et sur l'amendement n° 34 de M. André Geoffroy.

Après l'article 2 bis, elle a demandé le retrait de l'amendement n° 135 de M. Philippe Marini tendant à insérer un article additionnel. Elle a émis un avis défavorable aux amendements n°s 101 et 102 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 2 ter nouveau (coordination avec le code du travail maritime), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 62 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste.

A l'article 3 (prolongation jusqu'au 31 décembre 2005 du régime transitoire applicable en matière d'heures supplémentaires pour les entreprises de 20 salariés au plus), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 63 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste et à l'amendement n° 103 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 121 de M. Alain Gournac et s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 122 du même auteur. Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 24 de M. Bernard Joly.

Après l'article 3, elle s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 25 et a demandé le retrait des amendements n°s 26 de M. Bernard Joly, 140 rectifié de MM. Jean-Louis Lorrain et Philippe Arnaud, ces trois amendements tendant à insérer un article additionnel.

A l'article 4 (transposition de certaines dispositions du projet de loi dans le code rural), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 64 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste et à l'amendement n° 104 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a émis un avis favorable aux amendements de coordination n°s 142 et 143 présentés par le Gouvernement.

A l'article 5 (complément différentiel de salaire dans les établissements médico-sociaux), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 105 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Après l'article 5, elle a émis un avis défavorable aux amendements portant articles additionnels n°s 106, 107, 108, 109 et 110 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 136 de M. Philippe Adnot.

A l'article 6 (dispositif d'allégement de cotisations sociales patronales), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 65, présenté par MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, à l'amendement n° 111, présenté par M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et à l'amendement n° 66 présenté par MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste. Elle a décidé de demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 124 rectifié de MM. Gérard Larcher, Pierre Hérisson, François Trucy, Paul Girod et Pierre Laffitte. Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 67 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste ainsi qu'à l'amendement n° 27, présenté par M. Bernard Joly.

Après l'article 6, la commission a décidé de demander l'avis du Gouvernement sur les amendements portant articles additionnels n°s 119 rectifié et 120 rectifié présentés par MM. Alain Vasselle, Paul Blanc et Alain Gournac. A cette occasion, M. Alain Vasselle a souligné que le but de ces amendements était de favoriser l'insertion professionnelle des personnes handicapées, qui se heurte, aujourd'hui encore, à de très nombreux obstacles, et ce, en dépit de l'obligation d'emploi posée par la loi. Il a donc estimé que cette situation justifiait pleinement la définition, dans le cadre du contrat initiative emploi, de mesures particulières en faveur des personnes handicapées.

A l'article 7 (dispositif transitoire d'allégement de cotisations patronales de sécurité sociale), la commission a émis un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 68, présenté par MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, et 112 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen. Elle a émis également un avis défavorable à l'amendement n° 28 de M. Bernard Joly.

A l'article 8 (abrogation de l'allégement de cotisations sociales patronales lié à la réduction du temps de travail et coordination), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 69 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, et à l'amendement n° 113 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer cet article. Elle a émis un avis favorable à l'adoption de l'amendement n° 144 du Gouvernement.

A l'article 9 (application du dispositif d'allégement de cotisations sociales patronales à certains régimes spéciaux de sécurité sociale), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 70 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, et à l'amendement n° 114 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer cet article.

A l'article 10 (caractère individuel de l'aide incitative à la réduction du temps de travail afférente au salarié y ouvrant droit), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 71 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, et à l'amendement n° 115 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer cet article.

A l'article 11 (date d'entrée en vigueur du dispositif d'allégement des cotisations sociales patronales), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 72 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, et à l'amendement n° 116 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer cet article.

A l'article 12 (abrogation des règles d'accès, de suspension et de suppression de l'allégement de cotisations sociales patronales lié à la réduction du temps de travail), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 73 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, et à l'amendement n° 117 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant, tous les deux, à supprimer cet article. Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 74 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste.

Après l'article 12, la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 29 de M. Bernard Joly tendant à insérer un article additionnel.

A l'article 13 nouveau (sécurisation des accords conclus en application des lois du 13 juin 1998 et du 19 janvier 2000), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 75 de MM. Gilbert Chabroux, Jean-Pierre Godefroy, Henri Weber et Claude Domeizel, Mmes Michèle San Vicente, Gisèle Printz et les membres du groupe socialiste, à l'amendement n° 118 de M. Roland Muzeau, Mme Michelle Demessine, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen et à l'amendement n° 31 de M. Bernard Joly ; elle a demandé le retrait de l'amendement n° 30 du même auteur.

Après l'article 13, la commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 15 rectifié de MM. Gérard César, Gérard Bailly, Roger Besse, Jean Bizet, Auguste Cazalet, Michel Doublet, Paul Dubrule, Hilaire Flandre, Philippe François, Alain Gérard, Daniel Goulet, Dominique Leclerc, Jean-François Le Grand, Jean Chérioux et Philippe Marini tendant à insérer un article additionnel et a souhaité en conséquence le retrait des amendements n°s 16 de M. Philippe Arnaud et 138 de M. André Lardeux, ces deux amendements étant satisfaits par l'amendement n° 15.

La commission a enfin demandé le retrait des amendements n°s 32 et 33 de M. Bernard Joly.

Jeudi 24 octobre 2002

- Présidence de M. Nicolas About, président -

PLF pour 2003 - Crédits consacrés aux anciens combattants - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Marcel Lesbros sur le projet de loi de finances pour 2003 (crédits consacrés aux anciens combattants).

Rappelant que le projet de budget des anciens combattants pour 2003 était le premier de la nouvelle législature, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis a formulé trois considérations liminaires.

Il a estimé, en premier lieu, qu'il était légitime d'apprécier la teneur de ce projet de budget au regard des attentes du monde combattant.

Il a ensuite rappelé que 2003 devait nécessairement être considérée comme un exercice de transition. Il a cependant noté qu'il était nécessaire qu'il soit porteur de perspectives nouvelles dont le Parlement jugerait, sur la durée, de l'ambition et de la pertinence.

Il a enfin souligné qu'un budget ne se jugeait pas en fonction de la seule évolution nominale de ses crédits, mais qu'il devait surtout s'apprécier au regard de son contenu concret. Il a insisté sur le fait que cette dernière considération n'était pas nouvelle et qu'elle marquait de façon constante l'appréciation qu'il formulait sur le budget des anciens combattants depuis qu'il en présentait l'avis au nom de la commission.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a en effet estimé que, si les crédits affectés au budget des anciens combattants continuaient de diminuer cette année, ils permettaient des avancées importantes.

Il a rappelé que les crédits relatifs aux anciens combattants s'élevaient à 3,5 milliards d'euros, en diminution de 3,9 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2002. Il a estimé que cette baisse globale devait être appréciée au regard de la diminution du nombre de ressortissants du budget des anciens combattants. Il a rappelé que 90 % des crédits étaient affectés par cette diminution des effectifs, qui atteint, pour 2002, 4,3 % et qui n'est plus que très faiblement compensée par l'augmentation du nombre de titulaires de la retraite du combattant.

Il a également souligné que les crédits non consommés sur les chapitres « pensions d'invalidité » et « retraite du combattant », s'élevaient chaque année, de façon chronique, à près de 50 millions d'euros, témoignant, à l'évidence, d'une surévaluation du nombre de bénéficiaires. Il a constaté que le Gouvernement avait rebasé, cette année, ces crédits sur des estimations plus réalistes de la population concernée.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a indiqué que le premier poste du budget restait celui de la réparation et de la reconnaissance des services rendus, avec un peu plus de 3 milliards d'euros.

Il a noté que ces crédits, directement affectés par l'évolution de la démographie de la population combattante, diminuaient de 2,6 %, mais que cette diminution globale des crédits n'affecterait pas les droits individuels des anciens combattants, qui verraient leurs pensions revalorisées sous l'effet de l'application du rapport constant. Il a insisté sur le fait que le droit à réparation serait même rétabli, avec le retour aux droits anciens pour la prise en charge des cures thermales.

Il a estimé que ce geste attendu -et demandé avec force par la commission l'an passé- était un bon exemple de l'attachement du Gouvernement à la spécificité du droit à réparation dont devait bénéficier chaque ancien combattant. Il a également souligné qu'il s'agissait d'une mesure de solidarité envers les plus démunis parmi la population combattante, car la diminution du plafond de prise en charge les avait, en pratique, privés de cet aspect, à la fois concret et symbolique, du droit à réparation.

Concernant les dépenses de solidarité, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits s'élevaient à 458 millions d'euros, en diminution de 12,3 %.

Il a expliqué que cette baisse, importante, était notamment due à l'extinction presque complète du fonds de solidarité, du fait de la sortie progressive du dispositif des anciens combattants d'Afrique du Nord qui, dans leur grande majorité, ont atteint l'âge de la retraite.

S'agissant des crédits d'action sociale de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), en diminution dans le projet de budget, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a rappelé que ces crédits étaient susceptibles d'être abondés en cours de discussion du projet de loi de finances. Il a estimé que cet usage était certes critiquable, mais qu'il devait en être tenu compte.

Il a cependant souligné que l'appréciation de l'effort d'action sociale que l'ONAC aurait à fournir en 2003 devait être nuancée au regard de l'impact que devrait avoir la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) sur les domaines jusqu'ici très importants de l'intervention de l'Office que sont les aides au maintien à domicile.

Il a enfin noté que les redéploiements de crédits permettaient de financer une mesure de solidarité d'une tout autre ampleur : la décristallisation des pensions et des retraites des anciens combattants d'outre-mer.

S'agissant enfin de la mémoire, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits qui relèvent à la fois du budget des anciens combattants et de celui de la défense, diminuaient de 1,7%, pour atteindre 21,5 millions d'euros. Il a toutefois ajouté que les crédits inscrits au budget des anciens combattants augmentaient, eux, de près de 6 %.

Au-delà de cette évolution contrastée des crédits, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé que deux éléments venaient plus particulièrement conforter la politique de la mémoire.

Il a ainsi rappelé que la mémoire avait été inscrite au rang des missions de l'ONAC par la convention d'objectifs et de moyens récemment signée avec l'Etat et que les « assistants mémoire », dont la présence devenait obligatoire dans chaque service départemental, avaient été pérennisés, sur la base d'emplois contractuels de catégorie A. Ces deux mesures témoignaient de la volonté du Gouvernement de disposer d'un outil de proximité pour diffuser la mémoire combattante.

Il a enfin indiqué que le budget pour 2003 marquait également une volonté d'ouvrir davantage la mémoire combattante au grand public et, qu'à ce titre, les crédits consacrés au « tourisme de mémoire » étaient multipliés par 2,7 par rapport à 2002.

Mais M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé que, plus que l'évolution générale des crédits, les avancées permises par ce projet de budget sur des questions restées trop longtemps en suspens devaient être soulignées.

Il a jugé, tout d'abord, que l'on retiendrait avant tout du projet de budget pour 2003, qu'il était celui de l'amorce d'un processus global de décristallisation des pensions et des retraites des anciens combattants d'outre-mer, une provision de 72,5 millions d'euros étant prévue à ce titre.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé inutile de revenir sur les insuffisances des mesures, toujours partielles et temporaires, intervenues depuis 40 ans, et qui avaient suscité de nombreux espoirs sans lendemain. Il a également déclaré ne pas vouloir s'attarder sur le fait que le précédent gouvernement, malgré ses propositions réitérées, avait attendu d'être mis au pied du mur par le Conseil d'Etat pour amorcer un début de réflexion.

Il a seulement tenu à saluer une mesure qui mobilisait certes 90 % des moyens nouveaux du budget, mais qui témoignait de la générosité de la France et de sa volonté de reconnaître le sacrifice de ceux qui avaient jadis combattu pour elle.

A l'égard du projet de loi que M. Hamlaoui Mékachéra devait présenter pour assurer la sécurité juridique du nouveau mode de calcul des pensions et retraites d'outre-mer, il a également émis le souhait qu'il garantisse l'égalité de traitement de tous les combattants. Par mesure d'équité envers les combattants français, il a estimé que le critère de la parité des pouvoirs d'achat devrait être pris en compte.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a ensuite noté que le projet de budget pour 2003 permettait également de concrétiser un deuxième chantier important : la modernisation des deux piliers institutionnels du monde combattant, qui sont l'ONAC et l'Institution nationale des Invalides (INI).

Concernant l'ONAC, il a souligné que la signature de la convention d'objectifs et de moyens, signature qui avait été remise à une date ultérieure par le précédent gouvernement, allait permettre d'adapter les moyens de l'Office à l'évolution de son activité, et que la convention prévoyait le développement d'indicateurs d'activité et d'outils d'évaluation à même d'optimiser cette activité.

Il a indiqué qu'en application de la première année de la convention, la structure d'emploi de l'Office allait être rationalisée, pour laisser plus de place à des métiers conformes aux missions de solidarité et de mémoire, prioritaires pour l'Office à l'avenir.

S'agissant de la modernisation de l'INI, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a noté que l'Etat participait à ce processus par une majoration de 4 % de sa subvention de fonctionnement et par des crédits d'investissement en hausse de 95 % en crédits de paiement. Il a estimé que ces moyens devaient permettre à l'Institution de franchir avec succès l'étape de l'accréditation et de participer pleinement au service public hospitalier. Il a cependant regretté que les crédits d'investissement ne soient pas tout à fait à la hauteur, compte tenu du retard accumulé ces dernières années, pour achever plus rapidement tous les travaux nécessaires au confort des pensionnaires.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a constaté que plusieurs autres demandes du monde combattant trouvaient également une réponse dans le projet de budget.

Il a tenu à rappeler que la question des psychotraumatismes de guerre connaissait enfin un début de prise en compte. Même s'il a regretté de ne pas voir précisées, à cette occasion, les modalités de prise en charges des pathologies ainsi découvertes, il a salué le premier pas que représentait la création d'un bilan médical gratuit en matière de santé psychique et d'un observatoire de la santé des vétérans.

Il a souligné que le relèvement du plafond de la rente mutualiste du combattant, certes entrepris depuis plusieurs années déjà, connaîtrait une accélération en 2003. Il s'élèverait ainsi de 7,5 points, contre 5 les années passées, ce qui permettrait d'atteindre dès 2004 l'objectif de 130 points.

Au total, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé que, malgré des contraintes budgétaires importantes, le projet de budget pour 2003 apportait une réponse aux injustices les plus criantes.

Il a reconnu qu'on pouvait regretter de ne pas pouvoir aller plus loin dans certains domaines. Il a toutefois précisé que ces regrets n'étaient pas des réserves, mais autant de pistes pour les années à venir. Il a déclaré avoir conscience que certaines de ces pistes étaient ambitieuses et ne pourraient voir le jour que dans un cadre pluriannuel et sous réserve de conditions budgétaires favorables.

Passant en revue ces pistes, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a d'abord évoqué la retraite du combattant.

Il a regretté que la stratégie du précédent gouvernement ait consisté à « temporiser », et, de ce fait, enlevé beaucoup de pertinence à la demande, maintes fois réitérée, d'un abaissement généralisé de l'âge d'ouverture de la retraite du combattant.

Il a considéré, par conséquent, que la seule piste qui demeurait était celle d'une revalorisation de la retraite du combattant, qui pourrait être envisagée dans un cadre pluriannuel. Il a toutefois convenu que son coût budgétaire serait extrêmement élevé.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a ensuite fait part de sa deuxième préoccupation qui concernait les veuves d'anciens combattants.

Il a déclaré que leur situation méritait une attention particulière, car nombre d'entre elles connaissaient des conditions de vie précaires et ne disposaient que de très faibles revenus.

A ce sujet, il a tenu à saluer l'action de l'ONAC qui a créé une « carte de veuve » pour matérialiser en quelque sorte leur statut de ressortissantes de l'Office, ainsi que son initiative de lancer une campagne d'information auprès de ce public, qui ignore bien souvent les secours auxquels il peut prétendre. Il a estimé que les actions de solidarité que menait l'Office à l'égard des veuves d'anciens combattants devaient être soutenues et que l'engagement financier de l'Etat en la matière devrait être renforcé.

Il a enfin observé que les propositions que la commission avait formulées les années précédentes gardaient toute leur valeur. Il a indiqué qu'un geste devrait notamment être fait à l'égard des veuves de guerre, qui avaient été largement oubliées ces dernières années.

Evoquant une troisième piste concernant les conditions d'accès aux différents titres, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a considéré que la disparité des durées de service requises pour l'attribution de la carte du combattant apparaissait aujourd'hui comme inéquitable.

Il a indiqué ne pas vouloir aller jusqu'à un alignement généralisé à 4 mois de service, qui est le souhait des associations, car il remettrait en cause l'existence du titre de reconnaissance de la Nation. Il a toutefois estimé qu'il serait juste de réparer certains oublis, comme celui des « maintenus » ou encore celui de la cohérence des dates de cessation des hostilités en Afrique du Nord.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a enfin soulevé une dernière interrogation, concernant l'indemnisation des orphelins de victimes du nazisme.

Il a souligné que la limitation, par le décret du 13 juillet 2000, de l'indemnisation aux seuls orphelins juifs dont les parents ont été déportés pour motifs raciaux et qui sont morts dans les camps, avait été ressentie comme une injustice, et il a estimé que cette mesure avait été prise dans une certaine précipitation.

Il a observé qu'une extension de l'indemnisation, telle qu'elle est prévue par le décret, viendrait en concurrence avec d'autres régimes d'indemnisation et de réparation, certes moins avantageux, mais ayant le même objet.

Aussi bien a-t-il déclaré qu'un véritable débat devait être ouvert pour aboutir à un régime cohérent d'indemnisation des victimes du nazisme, au sein duquel la spécificité du dispositif du décret du 13 juillet 2000 devrait être conciliée avec une indemnisation équitable des autres victimes.

En conclusion, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a souligné que les pistes qu'il exposait étaient naturellement conditionnées par le contexte budgétaire et ne remettaient pas en cause son appréciation sur le projet de budget pour 2003, qui permettait des avancées encourageantes pour le monde combattant.

Il a donc proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux anciens combattants, ainsi qu'à l'adoption de l'article rattaché à ce budget concernant le relèvement du plafond majorable de la rente mutualiste du combattant.

M. Jean Chérioux s'est interrogé sur le rôle et la nature de l'Observatoire de la santé des vétérans en cours de constitution.

M. Gilbert Chabroux a constaté que les associations d'anciens combattants avaient émis de nombreuses critiques à l'encontre du projet de budget.

Il a rappelé que le rapporteur pour avis avait donné un avis défavorable au budget des anciens combattants l'année précédente, alors que les crédits ne diminuaient que de 2 %, soit moins vite que le nombre de pensionnés. Il s'est donc interrogé sur les motivations qui le poussaient à donner aujourd'hui un avis favorable, dans la mesure où la baisse des crédits était bien plus forte. Il a estimé qu'on ne pouvait pas se réjouir d'une hausse de 0,68 % de l'effort budgétaire par pensionné, car elle demeurait inférieure à l'évolution du coût de la vie.

M. Gilbert Chabroux a toutefois souligné des avancées dans le projet de budget pour 2003, notamment concernant la décristallisation, les cures thermales et les psychotraumatismes de guerre.

Concernant la rente mutualiste du combattant, il a rappelé que l'élévation du plafond majorable ne profitait qu'à une minorité d'anciens combattants et a estimé qu'il aurait été préférable d'affecter ces crédits à d'autres actions.

M. Gilbert Chabroux a cependant constaté des lacunes dans le projet de budget pour 2003, concernant notamment la revalorisation de la retraite du combattant. Il a noté que la stabilisation, à partir de 2003, du nombre de bénéficiaires aurait permis un geste, au moins symbolique, en faveur de la retraite.

Concernant les veuves d'anciens combattants M. Gilbert Chabroux a tenu à souligner la diminution des crédits d'action sociale de l'ONAC. Il a déclaré que s'en remettre à l'Assemblée nationale pour abonder ces crédits était insuffisant et il a estimé que le budget devrait être amélioré par le Sénat sur ce point.

Mme Gisèle Printz s'est déclarée satisfaite des mesures prises en faveur des cures thermales et de la décristallisation, soulignant la dette que la France avait à l'égard des anciens combattants d'outre-mer. Elle a cependant rappelé qu'un certain nombre de problèmes restaient sans réponse, en particulier celui des anciens du Reicharbeitsdienst (RAD) et des Patriotes résistant à l'occupation (PRO).

M. Guy Fischer a fait part de son opposition franche au projet de budget pour 2003 concernant les crédits relatifs aux anciens combattants. Il a déclaré qu'après les critiques sévères du rapporteur les années précédentes, il s'attendait à ce que le projet de budget pour 2003 prenne mieux en compte les revendications du monde combattant.

Concernant la décristallisation, il a rappelé que celle-ci mobilisait presque la totalité des moyens nouveaux du budget, ce qui laissait peu de marge pour d'autres actions. Il a souhaité que le texte annoncé par le ministre, réglant définitivement la question de la décristallisation vienne le plus rapidement possible devant le Parlement, sous peine de n'être qu'un affichage supplémentaire. Il a estimé que, dans le cas contraire, la provision prévue serait rapidement inscrite parmi les mesures d'économies souhaitées par le ministère des finances.

M. Guy Fischer a également souligné que le relèvement du plafond de la rente mutualiste du combattant ne concernait que 20 % des anciens combattants, alors qu'il représentait une mesure nouvelle de plus de 6 millions d'euros.

S'agissant de l'ONAC, il a déclaré être inquiet des conséquences de la convention d'objectifs et de moyens, qui conduit à une baisse des crédits de fonctionnement, comme de la subvention d'action sociale, et à une diminution de 800 à 533 personnes des effectifs de l'Office.

Il a précisé, à cet égard, que, selon certaines informations, l'Assemblée nationale n'avait donné son accord, pour abonder ces crédits grâce à la réserve parlementaire, qu'à la condition que le Sénat fasse de même.

Il a attiré l'attention de la commission sur le sentiment d'injustice ressenti par les anciens combattants, à la suite de la décision d'attribuer la carte du combattant aux policiers et aux compagnies républicaines de sécurité (CRS) après seulement 4 mois de séjour en Algérie.

Concernant la retraite du combattant, il a estimé qu'une revalorisation par étape aurait pu être envisagée et a rappelé que la revalorisation demandée par les associations ne conduirait qu'à une augmentation de 400 francs par an et par ancien combattant.

Soulignant enfin l'absence de règlement de la question de la date de commémoration de la fin de la guerre d'Algérie, il a indiqué que le groupe communiste déposerait un certain nombre d'amendements sur le projet de budget, lors de la discussion en séance publique.

Réagissant aux propos de M. Guy Fischer, M. Nicolas About, président, a précisé que le Gouvernement ne souhaitait pas imposer une date de commémoration. Il a constaté que la France était le seul pays européen à nourrir des divergences quant aux dates de célébration des moments importants, sinon douloureux, de son histoire.

Concernant les veuves d'anciens combattants, M. Nicolas About, président, a rappelé qu'il avait déposé en 2001 une proposition de loi, reprise par la commission sous forme d'un amendement au projet de loi de finances pour 2002, visant au partage prorata temporis des pensions de réversion entre les épouses successives d'un ancien combattant.

M. Jean-Pierre Godefroy s'est interrogé sur la possibilité d'accorder aux veuves des victimes de l'attentat de Karachi le statut de veuve de guerre, dans la mesure où les victimes étaient des personnels à statut spécial, missionnés par l'Etat pour un programme d'armement qui, compte tenu de sa localisation et de son bénéficiaire, comportait des risques importants pour les personnels.

M. Nicolas About, président, a souligné qu'il était nécessaire d'étudier l'ensemble des conséquences d'une extension, à toutes les veuves de victimes d'actes terroristes, du statut de veuve de guerre.

M. Jean Chérioux a rappelé que, eu égard à la diminution du nombre d'anciens combattants, il était tout à fait normal que le budget soit en baisse chaque année. Il s'est élevé contre l'opinion courante, qui veut qu'un bon budget soit un budget qui augmente. Il a également estimé que, malgré une situation similaire de baisse des crédits, le budget pour 2003 devait être jugé différemment de celui de l'année 2002, dans la mesure où la croissance était bien plus faible et donc les efforts consentis relativement plus importants. Il a également estimé que les demandes des anciens combattants devaient être analysées au regard des besoins légitimes d'autres catégories de personnes, comme les personnes handicapées.

M. André Vantomme a rappelé que le rapporteur avait eu, l'année précédente, un jugement très sévère sur le budget pour 2002, qui l'avait conduit à donner un avis défavorable. C'est pourquoi, au regard de ces exigences passées, il s'est déclaré surpris, aujourd'hui, de son indulgence.

Il s'est ensuite interrogé sur les conséquences de la réforme de l'ONAC, en matière de service de proximité pour les anciens combattants.

Répondant à l'ensemble des intervenants, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a insisté sur les garanties apportées par la convention d'objectifs et de moyens conclue entre l'ONAC et ses autorités de tutelle. Il a également souligné le fait que l'important recrutement d'assistantes sociales prévu par l'Office permettrait d'améliorer le suivi personnalisé de chaque ressortissant.

Il a précisé à l'intention de M. Jean Chérioux que l'Observatoire serait destiné à la fois aux anciens combattants et aux militaires et qu'il aurait trois missions principales : l'expertise en matière de pathologies nouvelles, la prévention, le conseil et l'orientation pour les soins. 440.000 euros étaient consacrés à ces nouvelles actions dans le projet de loi de finances pour 2003.

Revenant sur l'appréciation générale du budget, il a rappelé que ce dernier s'inscrivait dans la perspective d'une législature. Il a enfin souligné que les budgets des années précédentes n'avaient pas permis d'avancées significatives, contrairement au projet de budget pour 2003, qui amorce la décristallisation des pensions et retraites d'outre-mer.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux anciens combattants pour 2003, ainsi qu'à l'adoption de l'article 64 rattaché au budget des anciens combattants.

PLF pour 2003 - Crédits consacrés à la ville - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Nelly Olin sur le projet de loi de finances pour 2003 (crédits consacrés à la ville).

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a rappelé d'emblée que la Cour des comptes avait, en février dernier, dressé un bilan décevant des résultats et des modes d'action de la politique de la ville et avait mis en cause son efficacité et a souligné que ce rapport confirmait qu'un changement en profondeur était indispensable, d'autant que s'amplifiaient les problèmes auxquels étaient confrontées aujourd'hui les villes en difficulté.

Elle a estimé que le projet de budget pour 2003, premier de la nouvelle législature, se devait de comporter des orientations fortes annonçant le déploiement d'une nouvelle politique.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a convenu qu'il présentait toutefois le caractère d'un budget de transition, puisque l'exercice 2003 s'inscrivait nécessairement dans la perspective de la prochaine loi de programmation et d'orientation, annoncée par le ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine, qui donnera à la politique de la ville, en l'associant à celle du logement social, les moyens de son ambition.

Elle a rappelé que cette grande loi d'orientation et de programmation ferait l'objet d'une communication le 30 octobre en Conseil des ministres, qu'elle prévoyait la destruction de 200.000 logements insalubres, remplacés par de nouvelles constructions ; 1,5 milliard d'euros supplémentaires sur cinq ans seraient débloqués par l'Etat, permettant, par effet de levier, la mobilisation de 30 milliards d'euros auprès de tous les financeurs habituels de la ville et du logement social réunis au sein d'un guichet unique.

Abordant le projet de budget, elle a indiqué que les crédits de la ville pour 2003 s'élevaient à 371 millions d'euros, soit une légère progression de 0,6 % par rapport à 2002, exercice qui avait marqué la fin d'une période de forte croissance de ces crédits.

Elle a précisé que, au sein de cette enveloppe, les évolutions apparaissaient contrastées : les dépenses d'intervention, traditionnellement les plus importantes, affichaient une baisse de 11,9 % du fait de la nette diminution de la section fonctionnement du fonds de revitalisation économique ; à l'inverse, les subventions d'investissement augmentaient de 54,1 % en raison d'un effort important en faveur des grands projets de ville et du renouvellement urbain.

Elle a indiqué que les crédits consacrés aux actions en faveur de la ville provenaient essentiellement de trois sources : l'Etat, les collectivités locales et les autres partenaires, parmi lesquels figuraient notamment la Caisse des dépôts et consignations et, par le biais de certains fonds, l'Union européenne.

Elle a observé que, si la participation de l'Union européenne, à hauteur de 221 millions d'euros chaque année, n'évoluait guère, celle des collectivités locales restait importante (plus d'un milliard d'euros), tandis que la Caisse des dépôts et consignations augmentait la sienne de 14,2 % et a regretté que, dans ce contexte, l'effort de l'Etat en faveur de la ville, tous ministères confondus, diminue de 3 % en 2003.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a affirmé que le projet de budget lui semblait néanmoins bon, car il se voulait efficace.

Elle a insisté, à cet égard, sur le fort rattrapage des crédits de paiement, en progression de 54 %, qui prouvait que le Gouvernement se donnait les moyens d'agir concrètement. Dans un contexte budgétaire contraint, les dispositifs mis en place pourraient ainsi tous fonctionner de manière satisfaisante.

Elle s'est ensuite félicitée qu'au vu de leur succès sur le terrain, les grands projets de ville et les opérations de renouvellement urbain connaissent une importante augmentation de leurs crédits. Elle a mis l'accent sur le doublement de leur dotation en investissement et le triplement de celle allouée au fonctionnement. Elle s'est déclarée particulièrement satisfaite de cette dernière évolution particulièrement bienvenue pour les communes en difficulté, qui avaient bien souvent du mal à assumer les frais de fonctionnement de ce dispositif.

Enfin, le projet de budget lui est apparu efficace par la réforme qu'il comporte du fonds de revitalisation économique. Peu utilisé car trop complexe, le fonds de revitalisation économique voyait, en effet, sa section investissement intégrée au fonds d'intervention pour la ville dans un souci de simplification, et sa section de fonctionnement dotée d'un budget plus raisonnable de 20 millions d'euros.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a convenu qu'il restait naturellement des points moins satisfaisants qui devraient être améliorés à l'avenir.

Elle a indiqué qu'il était en effet fondamental de développer plus avant la présence de l'Etat dans les quartiers, afin d'améliorer véritablement la vie quotidienne de leurs habitants.

Elle a également regretté que les opérations « ville-vie-vacances », qui avaient pourtant pour objet de prévenir la délinquance, n'aient pas vu leurs crédits augmenter.

Elle a, en outre, fait valoir qu'une simplification des procédures et des dispositifs de la politique de la ville s'avérait de plus en plus indispensable aux communes et aux associations, afin de leur permettre de mener leurs actions dans de bonnes conditions administratives et financières.

Elle a indiqué, par ailleurs, que, compte tenu des reproches justifiés de la Cour des comptes, il paraissait indispensable de développer un dispositif performant d'évaluation des actions menées, au niveau tant national que local.

Elle a enfin estimé qu'il restait à améliorer le système de la dotation de solidarité urbaine pour l'orienter en faveur des villes les plus en difficulté, en renforçant ses effets péréquateurs et en modifiant son mode de calcul. Elle a proposé que celui-ci prenne en compte, non seulement les logements en difficulté faisant l'objet d'un plan de sauvegarde ou d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat, mais également les logements relevant du 1 % patronal situés à l'intérieur des zones urbaines sensibles.

Elle a reconnu toutefois que cette vaste question n'avait pas vocation à être résolue immédiatement dans le cadre d'un premier budget.

Au-delà de l'analyse des crédits, Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a souhaité insister sur la nécessité de reconduire le dispositif de zones franches urbaines pour permettre une réelle relance économique des zones concernées.

Elle a constaté que les dispositifs alternatifs de développement économique des quartiers, les zones de redynamisation urbaine et le fonds de revitalisation économique s'étaient révélés peu efficaces, tandis que le Fonds d'intervention et de régularisation des marchés du sucre (FISAC) et l'établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA) avaient montré leurs limites, au regard de l'importance et de l'urgence des besoins.

Elle a souligné qu'à l'inverse, les zones franches urbaines, instituées par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville, avaient montré toute leur utilité et leur efficacité.

Elle a précisé que le dernier rapport, remis au Parlement en juillet 2001, confirmait une augmentation du nombre de salariés en zone franche urbaine, faisait apparaître que plus du quart des salariés ouvrant droit à exonération résidait dans ces zones et montrait que 75 % des établissements s'étaient installés après la mise en oeuvre du dispositif.

Aussi Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, s'est-elle prononcée en faveur d'une relance des zones franches.

Elle a indiqué que, pour être efficace et crédible, en particulier vis-à-vis de la Commission européenne dont le gouvernement devra prendre l'attache, cette relance devait obéir à certaines conditions et ne pas concerner de nouvelles zones. Une relance pour une durée de cinq ans, identique à celle du premier dispositif, semblait raisonnable. Ces cinq années supplémentaires laisseraient aux zones concernées le temps de consolider leurs acquis, en termes d'emplois et de créations d'entreprises, et permettraient à ces quartiers de se développer durablement sans les enfermer dans un système économique dérogatoire du droit commun.

Elle a considéré que, pour être respectueux des engagements européens, ce nouveau dispositif devrait conserver une échelle locale d'aide aux petites structures de moins de 50 employés, dans la limite de 100.000 euros par entreprise sur trois ans, et s'appliquer à des zones qui ne se superposent pas à celle de la prime d'aménagement du territoire.

Elle a également observé que cette relance des zones franches devait coïncider avec une précision des contours de la loi.

Elle a regretté, à cet égard, que les réticences et les divergences d'interprétation de la loi de 1996 par certaines unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) aient été un frein à la bonne marche des zones franches urbaines.

Elle a ajouté que les raisons évoquées avaient été notamment le manque de précision des conditions d'exonération de charges sociales au regard du territoire d'embauche.

Il lui a semblé indispensable d'assouplir la règle de la localisation des emplois dans la zone franche urbaine, notamment pour les entreprises qui travaillaient dans les secteurs du transport, du bâtiment, ou encore du nettoyage. Si ces entreprises cherchaient un tant soit peu à se développer, elles ne pouvaient, en effet, cantonner leur activité à l'intérieur du strict périmètre de la zone franche.

Elle a proposé que les entreprises bénéficiaires des exonérations soient encadrées par un contrat de bonne conduite avec la zone franche dans laquelle elles se sont installées, afin d'éviter les phénomènes regrettables de « boîtes aux lettres » ou de départ de la société quand les aides arrivent à leur terme.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a mis l'accent sur l'efficacité des zones franches qui faisait ressortir a contrario l'inefficacité des autres dispositifs de relance économique de la politique de la ville.

Elle a indiqué qu'il était urgent de démultiplier l'effort considérable des pouvoirs publics en favorisant l'initiative privée. Elle a souhaité que l'effet de levier de la politique de la ville soit amplifié pour faire face aux enjeux essentiels que constituaient l'activité économique et l'emploi dans les quartiers en difficulté.

Elle a déploré l'existence de freins et d'obstacles de toute nature, notamment réglementaire, mais aussi idéologique. Elle a déclaré qu'il convenait de s'y attaquer avec détermination pour que l'initiative privée accompagne plus fortement celle des acteurs publics et le prolonge durablement.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a enfin souhaité attirer l'attention des commissaires sur la question des métiers de ville, système complexe et lacunaire, dont elle a estimé que, s'il répondait à de vrais besoins, il n'en devait pas moins être réformé en profondeur.

Elle a estimé que les métiers de la ville, rouage indispensable au bon fonctionnement de la politique de la ville, apparaissaient souvent comme une nébuleuse aux fonctions mal définies.

Elle a constaté que l'appellation « métiers de ville » regroupait, en effet, une réalité mouvante, intégrant tant les chefs de projets que les équipes opérationnelles, les fonctionnaires de l'Etat qui oeuvraient dans ces métiers, ou encore les métiers de la médiation ou de l'animation.

Elle a indiqué que, sans nier l'utilité de certaines missions proposées dans le cadre de la politique de la ville, il apparaissait que la multiplicité des statuts, le manque de formation de certains des personnels concernés et l'insuffisante précision des missions nuisaient à la qualité des services et pouvaient laisser la place à toutes les dérives possibles.

Elle a déploré, en outre, que, en n'accompagnant pas son programme « nouveaux services emplois-jeunes » d'un volet formation obligatoire et en faisant des adultes-relais un dispositif sans garantie d'insertion, le précédent gouvernement ait enfermé les métiers de la ville dans une fiction d'emplois protégés, sans les rendre solvables par le secteur marchand.

Elle a estimé que, sans qu'elle ne devienne un droit, la voie de l'intégration dans la fonction publique voit ses règles clarifiées par l'organisation d'une préparation à certains concours pour les emplois-jeunes travaillant dans le domaine de la ville, par exemple.

Elle a enfin affirmé qu'il fallait aujourd'hui redonner une place au secteur et aux emplois privés dans la politique de la ville. Elle a indiqué qu'il fallait également revaloriser les métiers déjà existants qui oeuvraient dans les quartiers, comme ceux de l'éducation nationale ou de la police, par exemple.

En conclusion, Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a constaté que les réformes à engager étaient multiples et a considéré que, si le présent budget de transition ne répondait pas à toutes les attentes, la priorité qu'il donnait à l'efficacité était le gage d'une ambition nouvelle pour les villes en difficulté.

Aussi a-t-elle proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à la ville.

M. Gilbert Chabroux a estimé que Mme Nelly Olin avait du mérite à défendre un budget auquel le ministre lui-même ne semblait pas croire, au vu des propos que, selon un hebdomadaire satirique, il aurait tenus lors des assises des travailleurs sociaux le 19 octobre à Marseille.

Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, a rappelé qu'elle s'était prononcée pour un avis de sagesse en 2002, alors que le budget contenait de nombreux points négatifs.

Elle a estimé qu'en matière de politique de la ville, il ne devrait pas y avoir de rivalités politiques, mais beaucoup d'humilité devant l'ampleur des problèmes à résoudre.

Mme Gisèle Printz a évoqué le problème des femmes battues et du manque de perspectives d'avenir pour les chefs de mission de la politique de la ville. Elle a également déploré la suppression des contrats emplois-solidarité dans les associations et les quartiers.

M. Guy Fischer a regretté que les moyens de l'action de l'Etat en faveur de la ville soient globalement en baisse de 3 %.

Il a mis l'accent sur l'augmentation des problèmes de ségrégation, en particulier au niveau scolaire et a déploré la remise en cause des emplois-jeunes qui apportaient une aide dans les quartiers, en particulier en tant que médiateurs.

Il s'est également inquiété des lacunes de la politique du logement social et de l'absence, au sein du gouvernement, d'un portefeuille consacré spécifiquement au logement

Il a évoqué les phénomènes de paupérisation et de communautarisation des commerces dans les grands quartiers populaires, et ce malgré les zones franches urbaines dont il a estimé le bilan contrasté.

M. Jean-Pierre Godefroy a indiqué qu'il fallait rester attentif au respect des engagements de l'Etat dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, et vérifier que l'utilisation faite du 1 % soit réellement sociale.

Il s'est étonné des propos du rapporteur sur les zones franches urbaines et a souhaité que celles-ci ne voient pas leur périmètre figé si le dispositif était relancé. Il a souhaité qu'un état des lieux soit fait avant une telle relance.

M. André Lardeux a rappelé qu'il s'agissait d'un budget de transition et qu'il n'était pas nécessaire de dépenser plus, mais qu'il s'agissait de dépenser mieux.

Il a constaté que d'autres partenaires intervenaient dans la politique de la ville, à l'instar des collectivités locales, et a souhaité que la politique de la ville soit pilotée au niveau des communautés de villes. Il a déploré que beaucoup de règlements soient trop rigides pour permettre une utilisation de tous les crédits.

Mme Valérie Létard a affirmé que la mixité sociale passait par la rénovation urbaine. Elle a souhaité que, dans le cadre du programme de démolitions-reconstructions, ne soit pas oubliée la question des loyers de sortie après les réhabilitations, afin que ceux-ci ne soient pas supérieurs au plafond des aides à la personne.

Elle a estimé que les métiers de la ville devaient faire l'objet d'un vaste chantier. Elle a regretté que leur financement soit précaire et que soient souvent mis en première ligne des professionnels débutants ou des emplois associatifs à faible niveau de qualification, face à des populations difficiles à prendre en charge. Elle a proposé que ces postes soient réservés à des personnels compétents et que soit mis en place un système de tutorat pour les plus jeunes.

Elle a affirmé la nécessité de contrats pluriannuels entre l'Etat et les associations pour qu'un financement de l'Etat soit garanti en échange d'un engagement de la part des associations sur leurs actions et la formation de leurs personnels.

Mme Sylvie Desmarescaux a affirmé qu'il était nécessaire de mettre en place une politique de la ville efficace et simplifiée et s'est félicitée, à cet égard, de la mise en place d'un guichet unique de financement.

M. André Vantomme a fait valoir que voter contre le présent projet de budget serait rendre service au ministre, car une augmentation de 0,6 % des crédits n'était pas à la hauteur des ambitions annoncées.

M. Jean Chérioux a mentionné le problème des locaux commerciaux au pied des immeubles qui restent sans preneur du fait d'une politique absurde des loyers menée par les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte (SEM).

Mme Gisèle Printz a souhaité que soit développée l'accession sociale à la propriété pour changer l'aspect des quartiers.

Après avoir entendu les réponses de Mme Nelly Olin, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la ville pour 2003.

PLF pour 2003 - Crédits consacrés à l'outre-mer - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Valérie Létard sur le projet de loi de finances pour 2003 (crédits consacrés à l'outre-mer).

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a précisé que, comme l'an passé, elle avait souhaité recueillir les observations et les réactions de ses collègues de l'outre-mer. Leur regard averti sur les réalités et attentes de leurs départements, la connaissance intime qu'ils avaient des spécificités de chaque DOM, lui avaient été particulièrement précieux. Aussi les a-t-elle vivement remerciés de l'aide qu'ils lui avaient ainsi apportée.

Mme Valérie Létard a indiqué qu'elle ne pouvait aborder l'examen des aspects sociaux du projet de budget pour l'outre-mer sans, auparavant, rappeler à la commission le contexte bien particulier dans lequel il s'inscrivait.

Elle a, tout d'abord, rappelé que les dotations pour l'outre-mer ne se limiteraient pas aux seuls crédits inscrits au budget du ministère. Ces derniers n'en représentaient que 10 %. Cette remarque prenait, pour 2003, une acuité particulière du fait des transferts importants de crédits opérés vers le ministère de l'intérieur.

Enfin, elle a fait valoir que le projet de budget devait nécessairement être analysé à l'aune d'un futur projet de loi-programme sur quinze ans qui comporterait d'importantes mesures relatives à la formation et la mobilité des jeunes, ainsi qu'à la relance de l'investissement par une politique de l'offre ambitieuse.

Elle a indiqué que l'annonce de cette loi-programme ne pouvait que satisfaire la commission qui, ces dernières années, n'avait eu de cesse d'appeler à une programmation pluriannuelle susceptible de répondre efficacement, et de manière pérenne, aux défis que devaient relever les départements d'outre-mer.

En effet, l'outre-mer continuerait de connaître une situation instable, tant en matière d'emploi que d'insertion. De fait, l'année 2002 avait été marquée par un climat social difficile dans les quatre départements.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a observé que, sur le marché du travail, les indicateurs demeuraient insatisfaisants, malgré une sensible amélioration de la situation.

En effet, le taux de chômage avait baissé de 10 % dans l'ensemble des DOM  depuis 1997. Les données sectorielles étaient aussi favorables puisque le nombre de jeunes de moins de 25 ans au chômage avait diminué de 9 % et celui des chômeurs de longue durée de 8,5 % sur la période 1997-2000. Elle a noté que cette décrue s'était poursuivie en 2001. Cependant, elle a concédé que, depuis lors, le rythme de la décrue s'était ralenti. Le taux de chômage se réduisait à un rythme inférieur à celui de l'an passé, se stabilisant à un niveau moyen de 26 % en juillet 2002.

Mme Valérie Létard a précisé que les femmes, les jeunes et les chômeurs de longue durée étaient les premières victimes de cette situation, en particulier à la Réunion et en Guyane. La dégradation de ces performances contrastait avec la diversité des dispositifs proposés pour la résorption du chômage et, surtout, les fortes créations d'emplois. En effet, le nombre d'emplois créés avait crû de 4 % dans les DOM quand il n'avait augmenté que de 1,5 % en métropole entre 2000 et 2001.

Elle a donc constaté que le rythme du dynamisme démographique était sensiblement supérieur à celui de l'emploi. Elle a relevé que les DOM connaissaient un rythme annuel de croissance démographique quatre fois supérieur à la métropole de telle sorte qu'en une décennie, la population des DOM avait augmenté de 16 %.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a convenu que les conséquences en matière d'insertion étaient alarmantes.

Fin 2001, le nombre d'allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI) avait atteint 135.000, soit une progression de 2,5 % par rapport à l'année précédente. A titre de comparaison, au 31 décembre 2001, le nombre d'allocataires du RMI avait diminué de 2,5 % en métropole. Elle en a conclu que le décrochage avec la métropole se confirmait, ce qui n'en aggravait que davantage les risques liés à la désincitation au travail et au développement de l'assistanat.

Mme Valérie Létard a constaté que c'était dans ce climat d'incertitude économique et de difficultés sociales que s'inscrivait le projet de budget pour l'outre-mer.

Le rapporteur pour avis a annoncé que le projet de budget de l'outre-mer pour 2003 s'élevait à 1 milliard d'euros, soit une augmentation de 0,6 % par rapport à 2002.

Elle a toutefois précisé qu'à périmètre constant, l'augmentation réelle des crédits était estimée à 1,5 % du fait de certains transferts et fait valoir que cette augmentation restait supérieure à l'évolution générale des crédits pour l'ensemble des ministères. Elle s'est félicitée que le Gouvernement ait, en outre, manifesté, avec force, sa détermination à mettre fin à la sous-consommation des crédits.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a constaté que, parmi les crédits de l'outre-mer, deux chapitres dominaient très largement : l'emploi et le logement.

Abordant les crédits consacrés à l'emploi, elle a reconnu que les crédits du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) avaient baissé de 5 %. Elle a indiqué que, grâce à une meilleure consommation des crédits, le Gouvernement entendait maintenir son effort financier global et réorienter son action autour de deux priorités essentielles.

La première priorité affichée concernait le développement de la mobilité et de l'insertion professionnelle des jeunes. Le Gouvernement proposait deux mesures importantes.

D'une part, il annonçait la création d'un passeport-mobilité qui concrétisait le principe de continuité territoriale. Ainsi le décrochage, au moins géographique, avec la métropole était atténué. Financé à hauteur de 17,5 millions d'euros, il permettrait à 16.500 jeunes en formation de bénéficier d'une prise en charge complète des frais de transport vers la métropole.

D'autre part, le volontarisme gouvernemental en matière d'insertion professionnelle des jeunes se traduirait par une multiplication par six des effectifs et un accroissement des moyens de 6 millions d'euros du service militaire adapté (SMA).

Le Gouvernement prenait ainsi acte du succès incontestable de ce dispositif. En effet, depuis sa création, le SMA avait formé 100.000 jeunes ultramarins dans une trentaine de filières de formation professionnelle différentes. Le nombre de jeunes insérés à l'issue du SMA avait crû régulièrement pour atteindre 65 % des effectifs formés depuis 1998. Au regard de ces résultats, elle a affirmé qu'elle ne pouvait qu'encourager le Gouvernement à poursuivre dans le sens d'une consolidation de ce dispositif. Dès l'année prochaine, 3.000 nouveaux jeunes bénéficieraient d'une formation du SMA.

Elle a rappelé que la lutte contre les exclusions était la seconde priorité gouvernementale : les principaux minima sociaux avaient été alignés sur ceux de la métropole. Depuis le 1^er janvier 2002, l'alignement du RMI avait, à son tour, été achevé. Dès 2006, l'alignement de l'allocation parent isolé deviendrait à son tour effectif, parachevant le processus.

Elle a considéré que deux défis majeurs restaient à relever en matière d'emploi et d'insertion, le premier étant la promotion du rôle du secteur productif, défi traditionnel lancé à tout gouvernement.

Pour 2003, elle connaîtrait de significatives avancées, notamment en matière de contrats d'accès à l'emploi. Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a cependant concédé que 65 % des crédits du FEDOM resteraient consacrés aux emplois non marchands, et plus particulièrement aux emplois-jeunes, contrats-emplois-solidarité et contrats-emplois-consolidés.

Mais elle a ajouté que le Gouvernement avait anticipé le ralentissement économique dont le coût social pour les DOM aurait été difficilement supportable. Le financement de ces emplois aidés répondait, en effet, à une exigence de gestion sociale, dont chacun devait mesurer le caractère impérieux pour les DOM.

Mme Valérie Létard a relevé que des cellules de reclassement avaient été prévues par le Gouvernement pour permettre aux jeunes en fin de contrat d'être intégrés convenablement dans les circuits de réinsertion.

Elle a rappelé qu'une ambitieuse politique de l'offre, appuyée par une relance de l'investissement dans les DOM, serait au coeur du projet de loi-programme. Elle a affirmé que, dès à présent, la ministre s'était engagée à faire figurer dans son projet des mesures en faveur de la formation et de la mobilité des jeunes. Elle s'en est réjouie, tant ces mesures lui apparaissaient prioritaires pour l'outre-mer.

Mme Valérie Létard a jugé qu'un seconddéfi était lancé au Gouvernement, à savoir l'amélioration des dispositifs d'insertion.

Elle a d'abord insisté sur la question de la compensation de la part insertion de la suppression de la créance de proratisation.

Elle s'est félicitée que le Gouvernement ait augmenté de 12 millions d'euros les crédits du logement, participant ainsi à la compensation d'une partie du volet logement de la suppression de la créance.

Elle a constaté en revanche que la part insertion n'avait pas été compensée pour deux raisons, la première tenait à l'alignement du RMI des DOM sur celui de la métropole, la seconde résidait dans l'importance des fonds de roulement des agences départementales d'insertion (ADI) dont le montant s'élevait à plus de 120 millions d'euros. La situation financière particulièrement favorable des ADI justifiait donc que l'Etat n'ait pas augmenté leurs dotations par une compensation de la part insertion.

Le rapporteur pour avis a souligné que, dans le cadre de la future législation, la politique d'insertion des ADI demanderait, de fait, une attention particulière : elle mettait d'ailleurs moins en cause l'action gouvernementale que les choix opérés à l'échelle locale.

Elle a rappelé que plusieurs sénateurs de l'outre-mer s'étaient émus de ce qu'une partie importante des ressources des ADI soit thésaurisée au lieu de financer les actions d'insertion pour lesquelles elles avaient été créées. La sous-consommation des crédits ne résultait donc pas uniquement d'une carence de l'Etat.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a recommandé, sur ce point, une intervention de l'Etat par le biais d'une redéfinition voire d'une extension des critères d'utilisation et des taux de ces fonds en lien avec les ADI.

Elle a jugé qu'il pouvait ainsi permettre aux ADI d'élargir le panel d'outils d'accompagnement des populations bénéficiaires du RMI en permettant la mise en oeuvre d'actions d'insertion professionnelle et l'ouverture de ces crédits à une prise en charge sanitaire et sociale de ces publics et de leur famille.

Mme Valérie Létard a ensuite abordé la politique du logement, second volet des crédits sociaux du budget de l'outre-mer.

Face aux contraintes spécifiques dont la politique du logement devait s'accommoder, la réponse gouvernementale lui est apparue à la hauteur des enjeux. Elle a estimé que ces enjeux étaient de taille : un parc de logements sinistré et un système de financement en bout de course. Elle a fait valoir que ce n'étaient pourtant pas les crédits qui avaient manqué depuis 1997.

Tout d'abord, elle a observé que l'état du parc de logements demeurait très préoccupant. Quatre années d'application de la loi d'orientation n'avaient pas suffi à remédier à une crise endémique dont les gouvernements précédents n'avaient pas pris toute la mesure.

Elle a reconnu que la politique du logement devait, en effet, compter avec des contraintes pesantes : des besoins importants liés au rattrapage des retards actuels et à une croissance démographique très forte, quatre fois supérieure à celle de la métropole, de telle sorte que, chaque année, 15.000 logements sociaux neufs étaient nécessaires ; un revenu moyen peu élevé ; des disponibilités foncières limitées liées à l'environnement naturel et au sous-équipement des villes et des quartiers ; un parc de logements insalubres et sous-équipés, aux conséquences sanitaires insoupçonnées. Les bidonvilles étaient, hélas, encore aujourd'hui, une réalité en France ; enfin, une situation financière tendue des collectivités locales.

Mais, au-delà de ces contraintes, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a estimé que c'était l'ensemble du système de financement qui était à bout de souffle. Elle a affirmé que, jusqu'à présent, la politique de la demande avait pris le pas sur la politique de l'offre. Ou pour le dire autrement, l'aide à la personne avait supplanté l'aide à la pierre.

Elle en a conclu que ce constat alarmant appelait, naturellement, une vive réaction des pouvoirs publics. De fait, le projet de budget pour 2003 répondait aux attentes dont la commission s'était fait l'écho depuis plusieurs années. Elle a jugé qu'elle initiait une dynamique nouvelle, en augmentant les crédits de 7,5 % par rapport à l'an passé.

Deux volets seraient ainsi privilégiés dans les actions en faveur du logement social : un volet quantitatif avait pour objet de financer la construction et la rénovation de 15.000 logements et d'assurer la résorption de l'habitat insalubre dont les crédits augmenteraient de 10 % par rapport à 2002 ; un volet qualitatif avait été mis en place autour d'un dispositif novateur. D'une part, les fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain piloteraient les opérations de maîtrise du foncier, contribuant, du même coup, à limiter les obstacles rencontrés par les constructeurs de logement social. D'autre part, le Gouvernement souhaitait une diversification des aides de l'Etat pour mieux tenir compte des besoins en logement des ménages. D'ores et déjà, il avait reconduit le dispositif d'aide au logement évolutif social, mis en place en 1997, qui arrivait à échéance en 2002.

Elle a toutefois considéré que l'ampleur des besoins dans les DOM ainsi que la pluralité des acteurs concernés pouvaient ainsi rendre décevante toute action, fût-elle d'envergure.

C'est pourquoi Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a souhaité soumettre à l'attention du Gouvernement quelques pistes de réflexion. Elle a exhorté l'Etat à trouver de substantielles marges de manoeuvre dans un accompagnement de la maîtrise du foncier par l'amélioration des mécanismes d'aide à la pierre, la simplification des procédures administratives et l'instauration d'un accompagnement et d'un contrôle de gestion efficaces des acteurs locaux du logement social.

Mais elle a estimé que les efforts budgétaires, réglementaires et financiers préconisés aujourd'hui par la ministre ne sauraient être mésestimés. Elle a souligné qu'ils auguraient de l'ambitieux dispositif que préparait la ministre dans son futur projet de loi-programme. En ce sens, et même s'il restait un budget de transition, le projet de budget en posait les bases, tout en concrétisant, d'ores et déjà, des priorités que justifiait l'urgence sociale dans les DOM.

Pour toutes ces raisons, elle a proposé à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption du budget de l'outre-mer pour 2003, s'agissant de ses aspects sociaux.

Puis Mme Anne-Marie Payet a félicité Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, d'avoir su cerner les deux priorités de l'outre-mer, à savoir l'emploi et le logement. Elle a d'abord relevé l'effort budgétaire en faveur de la construction de logements sociaux neufs et de la résorption de l'insalubrité. Puis elle a constaté que, dans le domaine de l'emploi, l'effort principal a été porté sur la création d'un passeport-mobilité, précisant que, pour 2003, 5.000 contrats d'accès à l'emploi étaient prévus alors que leur nombre avait constamment baissé ces dernières années. Elle a néanmoins reconnu que le maintien des crédits affectés aux contrats emploi-solidarité et aux contrats emploi-consolidé répondait à une forte demande des jeunes privés de formation. Elle a alors rappelé que 20 % de la population des DOM vivait du RMI tandis qu'en métropole, la proportion de bénéficiaires du RMI s'élevait à 5 %. Enfin, elle s'est réjouie de la volonté du Gouvernement de lutter contre la sous-consommation des crédits, rappelant que les crédits non utilisés équivalaient à un budget non consommé tous les quatre ans.

Mme Nelly Olin a jugé le rapport de Mme Valérie Létard extrêmement fouillé, tant du point de vue des difficultés constatées dans les DOM que du point de vue des solutions apportées par le Gouvernement. Elle a noté qu'en matière de logement, la situation était particulièrement difficile et confuse.

M. André Vantomme a salué la qualité du rapport présenté. Sur le fond, il a affirmé ne pas douter de la bonne volonté des uns et des autres pour apporter des solutions viables aux difficultés observées. Mais il s'est montré sceptique face à la stratégie gouvernementale pour l'outre-mer.

Mme Françoise Henneron s'est déclarée favorable à l'adoption du projet de budget de l'outre-mer.

Après avoir entendu les réponses du rapporteur, la commission a décidé d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'outre-mer pour 2003.

Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2002 - Communication

Enfin, la commission a entendu une communication de M. Nicolas About, président, sur le contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2002.

Rappelant que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, les commissions permanentes présentaient, chaque année, dans leur domaine de compétences, un bilan de l'application des lois et qu'un document de synthèse sera annexé au bulletin des commissions, M. Nicolas About, président, a considéré que cet exercice était fondamental, même si son exposé oral pouvait paraître fastidieux. Aussi s'est-il contenté de formuler trois observations.

Il a souligné, tout d'abord, le contexte particulier que crée, dans le domaine de l'application des lois, un changement de législature accompagné d'une alternance.

Il a observé que ce contexte se traduisait, dans certains cas, par une vive accélération de la sortie des décrets d'application : ainsi, la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 a-t-elle donné lieu à une production réglementaire d'une exceptionnelle abondance et d'une grande célérité : 14 décrets et arrêtés ont été publiés dans les trois mois de la promulgation de la loi.

Cette célérité lui a semblé compréhensible, car il n'est pas illégitime qu'un nouveau gouvernement prenne un temps de réflexion face à l'héritage législatif de son prédécesseur.

Evoquant toutefois la loi du 25 mars 1997, dite loi Thomas, sur les plans d'épargne-retraite, dont les décrets d'application ont été attendus pendant cinq ans avant que la loi elle-même soit abrogée in extremis, précisément par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002, M. Nicolas About, président, a estimé qu'il était préférable de proposer au Parlement de modifier la loi que d'entendre un gouvernement déclarer qu'il ne l'appliquera pas.

De fait, l'intention formulée par le présent gouvernement de demander au Parlement sinon d'abroger, du moins de suspendre, certains articles de la loi de modernisation sociale lui semblait, quelles que soient les opinions sur le fond, constituer une meilleure démarche.

Il a observé, au demeurant, que la production réglementaire nécessaire à l'application de la loi de modernisation sociale s'était poursuivie sous l'autorité du nouveau Gouvernement : 8 décrets et arrêtés ont été publiés en août et septembre 2002, ce qui peut être considéré comme une manifestation de la continuité de l'Etat.

A titre de deuxième observation M. Nicolas About, président, a constaté l'inégalité des lois face à leur application, inégalité dans le temps d'abord, inégalité selon l'origine des dispositions législatives ensuite.

Il a ainsi rappelé qu'en octobre 2001, avait été publié un décret d'application de la loi du 28 mai 1996 relatif aux cellules et aux produits de thérapies génique et cellulaire, mais que plus de six ans après le vote de cette loi, il manquait encore, pour sa pleine application, deux décrets en Conseil d'Etat.

De même, restait-il encore une dizaine de décrets à publier en application de la loi du 1er juillet 1998 sur le renforcement de la sécurité sanitaire dont la commission avait pris l'initiative.

Trois mois dans un cas, six ans dans l'autre, M. Nicolas About, président, a estimé que, si les difficultés n'étaient peut-être pas comparables, l'écart restait excessif.

S'agissant des difficultés d'application des dispositions législatives d'initiative parlementaire, M. Nicolas About, président, a observé que plus du tiers des dispositions introduites par les députés dans la loi du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail étaient restées inapplicables faute de texte réglementaire. Cet exemple, pris à dessein en-dehors des travaux législatifs du Sénat, montrait de façon générale que l'initiative parlementaire était souvent le parent pauvre de l'application des lois.

Ayant évoqué la loi du 19 janvier 2000 , M. Nicolas About, président, a souhaité rappeler que son dispositif réglementaire avait été marqué par le retard important des décrets visant à prendre en compte la spécificité de certaines professions. Ce n'est que le 22 avril 2002 qu'est ainsi paru le décret relatif à la durée du travail dans l'hôtellerie de plein air. En outre, les décrets d'application qui ont été publiés rapidement ont donné lieu à un contentieux important aboutissant à plusieurs annulations, totales ou partielles, par le Conseil d'Etat : ainsi en a-t-il été des décrets des 27 janvier 2000, 31 janvier 2000 et 14 février 2000.

M. Nicolas About, président, a constaté qu'en l'espèce, les textes d'application étaient apparus comme des tentatives, souvent fragiles et instables, de mettre en oeuvre des dispositions législatives rigides à l'excès.

En guise de dernière observation, M. Nicolas About, président, a souligné que la question de l'application des lois, à l'évidence, dépassait souvent le simple recensement des textes réglementaires.

Ainsi, la loi du 4 juillet 2001 relative à l'interruption volontaire de grossesse (IVG) est aujourd'hui considérée comme applicable. Il reste qu'un récent rapport de la délégation aux droits des femmes de l'Assemblée nationale, publié en février 2002, fait apparaître des difficultés considérables d'application de deux des principales dispositions de la loi : l'allongement du délai légal pour accéder à l'IVG et la dispense d'autorisation parentale pour les mineures désirant garder le secret. La délégation note également que les difficultés anciennes qui préexistaient à la loi ont été mises en lumière et accentuées. Au-delà du dispositif juridique, se posent donc des questions de moyens humains et matériels.

Enfin, sans vouloir ouvrir un débat de fond sur cette question, M. Nicolas About, président n'a pu que s'interroger sur la mise en oeuvre de l'allocation personnalisée d'autonomie dont le bouclage financier apparaît pour le moins incertain car, dès l'origine, le dispositif était dépourvu de financement pérenne.

La commission a pris acte de cette communication.