Mercredi 8 mars 2000

- Présidence de M. Jean Delaneau, président, puis de M. Jacques Bimbenet, vice-président -

Accès à l'emploi et l'insertion professionnelle - Audition de M. Michel Bernard, Directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), accompagné de M. Jean-François Ruth, responsable de la mission " programmes d'intervention "

La commission a procédé à l'audition de M. Michel Bernard, Directeur général de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), sur l'accès à l'emploi et l'insertion professionnelle, accompagné de M. Jean-François Ruth, responsable de la mission " programmes d'intervention ".

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission avait souhaité organiser une série d'auditions sur l'accès à l'emploi et l'insertion professionnelle dans le cadre de l'application de la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Il a indiqué que les intervenants répondraient notamment aux questions de M. Bernard Seillier, qui avait rapporté cette loi au nom de la commission, et de Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis des crédits de la formation professionnelle. Il a précisé que M. Louis Souvet, rapporteur pour avis des crédits du travail et de l'emploi, avait été retenu dans son département.

M. Michel Bernard a tout d'abord considéré que l'année 1999, avec une croissance d'environ 2,8 % du produit intérieur brut (PIB), avait tenu ses promesses en matière de création d'emplois. Il a observé que 430.000 emplois avaient été créés en 1999, contre 390.000 en 1998, dont 350.000 dans le secteur marchand. Il a souligné que l'ANPE avait proposé, au cours de cette année, environ 3 millions d'offres d'emploi. Il s'est félicité de la forte diminution du chômage, en observant que le taux de chômage avait baissé de 11,4 %, ce qui représentait 333.600 demandeurs d'emploi en moins sur un an.

M. Michel Bernard a insisté sur le fait que la diminution du chômage avait profité en particulier aux demandeurs d'emploi de longue durée, le nombre de demandeurs d'emploi ayant un à deux ans d'ancienneté dans le chômage ayant baissé de 17,5 % et celui des demandeurs d'emploi ayant plus de deux ans de chômage, de 12 %. Il a souligné que les jeunes bénéficiaient également de cette embellie, puisque le nombre de demandeurs d'emploi de moins de 25 ans a été réduit de 15,9 % en un an.

M. Michel Bernard a exposé le contenu du programme " service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi ". Il a expliqué que ce dispositif reposait sur un volet préventif à l'attention des jeunes et des adultes entrant dans leur sixième mois de chômage et d'un volet curatif à destination des jeunes demandeurs d'emploi de plus d'un an, des adultes demandeurs d'emploi de plus de deux ans et des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI). Il a précisé que ce programme reposait sur quatre types d'actions : un appui à l'emploi, une orientation vers la formation, un accompagnement personnalisé et un accompagnement personnalisé avec appui social, chacune de ces actions étant destinée à un public particulier.

M. Michel Bernard a souligné que 841.000 personnes avaient bénéficié du programme " nouveau départ " en 1999. Il a observé que 52 % de bénéficiaires pouvaient être considérés comme étant des publics menacés d'exclusion, que 17 % étaient des adultes ayant douze mois de chômage et que 7 % étaient des jeunes ayant déjà six mois de chômage, le solde, soit 24 %, étant constitué par les demandeurs d'emploi ayant moins de six mois d'ancienneté. Evoquant la répartition par type d'actions, M. Michel Bernard a précisé que 56,5 % des bénéficiaires s'étaient vu proposer un appui à l'emploi, 14 % une formation, 21 % un accompagnement personnalisé et 8,5 % un accompagnement personnalisé avec appui social.

Evaluant les résultats de ce programme " nouveau départ ", M. Michel Bernard a estimé qu'au bout de quatre mois, 35 % des bénéficiaires avaient retrouvé un emploi alors que 5,2 % suivaient une formation et 14,5 % étaient sortis du dispositif pour un autre motif (radiation, préretraite, maladie...), 45 % des bénéficiaires demeurant à la recherche d'un emploi. Il a considéré que le programme " nouveau départ " permettait de doubler la probabilité de sortir du chômage pour les jeunes demandeurs d'emploi de longue durée.

M. Michel Bernard a souhaité rappeler que l'action de l'ANPE s'inscrivait dorénavant dans le cadre d'un réseau qui associait plusieurs partenaires à une action commune. Il a souligné que près de 40 % des jeunes bénéficiaires du programme " nouveau départ " avaient été reçus par les missions locales et les permanences d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO), que 96.500 demandeurs d'emploi avaient été orientés vers l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et que 154.000 personnes avaient pu bénéficier d'un accompagnement personnalisé. Il a précisé que l'ANPE travaillait aujourd'hui en étroite collaboration avec 500.000 entreprises clientes. Il a observé que 2.638.000 offres proposées par l'Agence avaient donné lieu à une embauche, ce qui représente un taux de satisfaction de l'ordre de 88 %. Il a remarqué que la qualité des offres d'emploi proposées restait élevée puisque près de 900.000 d'entre elles, soit un tiers du total, étaient constituées de contrats à durée indéterminée et environ 17 % de contrats à durée déterminée de plus de six mois.

M. Michel Bernard a observé que le secteur marchand, c'est-à-dire, notamment les services aux entreprises, la restauration et la santé, avait recruté, en 1999, près de 1,5 million de personnes, alors que le secteur non marchand avait embauché 442.000 personnes, le commerce 342.000 personnes, le bâtiment et les travaux publics 163.300 personnes et les transports et télécommunications 110.200 personnes.

Il a estimé que les métiers pour lesquels les entreprises avaient le plus de difficulté à recruter concernaient les informaticiens, les cuisiniers, les employés et agents de maîtrise de l'hôtellerie, certains ouvriers qualifiés de la métallurgie, les ouvriers qualifiés du gros oeuvre du bâtiment, les bouchers, les charcutiers, les boulangers, les ouvriers qualifiés des industries dites " de process ", les conducteurs de véhicules, les ouvriers qualifiés de la mécanique, les représentants, les infirmiers et les sages-femmes.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité savoir dans quelle mesure la reprise d'un emploi concernait également les personnes en situation d'exclusion. Il a également demandé des précisions sur les expériences mises en oeuvre par l'ANPE concernant les procédures de recrutement privilégiant " l'habilité " des candidats par rapport au niveau de diplôme.

M. Michel Bernard a estimé que la hausse actuelle du nombre de bénéficiaires du RMI répondait pour une part à un changement dans les règles d'attribution. Il a observé par ailleurs que les tensions rencontrées actuellement dans le fonctionnement du marché du travail constitueraient une chance pour les publics les plus éloignés de l'emploi si ces derniers possédaient une motivation suffisante et pouvaient bénéficier de dispositifs de formation adaptés.

M. Jean-François Ruth, responsable de la mission " programmes d'intervention ", a précisé que la possibilité ouverte aux titulaires du RMI de cumuler cette allocation avec la reprise d'un emploi contribuait à la hausse du nombre de bénéficiaires de ce minimum social.

M. Michel Bernard a ensuite présenté la technique dite du " recrutement par habilité ". Il a précisé que celle-ci s'inspirait d'une méthode canadienne consistant à s'interroger en premier lieu sur les compétences nécessaires pour effectuer une tâche et, en second lieu, à élaborer des tests permettant d'organiser la procédure de recrutement. Il a considéré que cette méthode était particulièrement bien adaptée pour pourvoir à des demandes d'emploi dans des régions ou des secteurs d'activité caractérisés par un déficit de demandeurs d'emploi répondant parfaitement au profil des postes proposés. C'est ainsi que des entreprises du secteur industriel qui recherchaient des ouvriers très qualifiés d'un âge intermédiaire ont pu accepter de recruter des femmes, des jeunes ou encore des travailleurs âgés qui, tous, avaient satisfait aux tests réalisés à partir des compétences considérées comme nécessaires pour exercer le métier proposé.

M. Michel Bernard a observé que certaines entreprises s'étaient montré réticentes face à cette technique de recrutement qui ne privilégiait pas les diplômes. Il a considéré que le recours à cette méthode resterait limité en raison de son coût élevé.

M. Bernard Seillier, rapporteur, s'est interrogé sur les modalités de financement du programme " nouveau départ ". Il a souhaité savoir dans quelle mesure les entreprises étaient réceptives à la nécessité d'embaucher les personnes les plus éloignées du monde du travail. Il a demandé des précisions sur les relations entre les agences locales de l'ANPE et les associations intermédiaires depuis la mise en place des procédures d'agrément et de conventionnement prévues par la loi du 29 juillet 1998.

En réponse à M. Bernard Seillier, M. Michel Bernard a observé que le troisième contrat de progrès courant sur la période 1999-2003, signé entre l'Etat et l'ANPE, avait été négocié concomitamment avec le programme " nouveau départ ", ce qui avait permis d'assurer une grande cohérence de l'ensemble. Il a rappelé que l'ANPE avait obtenu une augmentation de ses effectifs de 2.500 personnes. Il a souligné que ces nouveaux moyens avaient permis de fixer un objectif de 1,5 million de personnes traitées dans le cadre du programme " nouveau départ " à l'horizon de 2001. Il a souhaité, à cet égard, que les engagements souscrits soient tenus par l'ensemble des parties.

M. Michel Bernard a considéré que la méthode du " recrutement par habilité " n'avait pas vocation à remplacer l'organisation globale de la formation et de l'accès au marché du travail. Il a souligné néanmoins que cette méthode pouvait permettre d'économiser le coût de certaines formations en les réservant uniquement aux personnes considérées aptes à occuper les postes à pourvoir. Il a estimé également que cette technique pouvait être d'une grande utilité dans la lutte contre les discriminations à l'encontre des femmes, des habitants de certains quartiers ou des personnes d'origine étrangère.

Il a précisé par ailleurs que l'ANPE avait signé des conventions avec plusieurs centaines d'entreprises d'insertion en application de la loi du 29 juillet 1998.

Mme Annick Bocandé, rapporteur, s'est interrogée sur l'état des relations entre l'ANPE et l'AFPA et sur le bilan du fonctionnement des missions locales et des espaces jeunes. Après avoir rappelé que de nombreuses communes avaient mis en place des " points emploi " permettant aux jeunes de rechercher un emploi en ayant recours à Internet, elle a souhaité savoir quels étaient les projets de l'ANPE en la matière.

M. Michel Bernard a précisé que l'AFPA et l'ANPE avaient mis en place un service intégré d'accès à l'emploi qui permettait de faire bénéficier les demandeurs d'emploi d'un parcours de formation adapté dès qu'un besoin était détecté. Il a souligné que 80.000 personnes avaient bénéficié de ce dispositif en 1999. Il a estimé qu'à terme 80 % des actions de formation de l'AFPA devraient être réalisées avec des demandeurs d'emploi de l'ANPE.

Il a considéré que le nombre d'espaces jeunes devrait continuer à augmenter dans les années à venir et a constaté que la coopération avec les différents partenaires donnait satisfaction dans la majorité des cas. Il a observé par ailleurs que l'ANPE proposait un accès à ses services dans plus de 1.000 points emploi situés dans des mairies, ce qui constituait un véritable service de proximité.

M. Michel Bernard a estimé que le site Internet de l'ANPE, qui propose 90.000 offres d'emploi chaque jour et reçoit 600.000 visites par mois, devrait évoluer dès cette année. Alors qu'aujourd'hui seules les offres peuvent être consultées, il a précisé que les entreprises devraient bientôt pouvoir alimenter directement le système en offres d'emploi et qu'à partir de 2001 les demandeurs d'emploi pourraient faire parvenir des curriculum vitae et recevoir des offres d'emploi personnalisées par e-mail. Il a remarqué toutefois que le développement de ces nouveaux services nécessiterait une dépense de plusieurs dizaines de millions de francs.

Mme Marie-Madeleine Dieulangard s'est réjouie que l'ANPE ait retrouvé une place déterminante au sein du service public de l'emploi. Elle a observé les bons résultats du plan national d'accès à l'emploi. Elle s'est interrogée sur les politiques à mettre en oeuvre pour résoudre les tensions apparues sur le marché du travail. Elle a souhaité connaître les dispositifs mis en oeuvre au service des personnes rencontrant des difficultés d'ordre psychologique. Elle a demandé, enfin, si l'on observait toujours un phénomène de surqualification dans les recrutements.

En réponse à Mme Marie-Madeleine Dieulangard, M. Michel Bernard a estimé qu'il n'était pas nécessaire d'adopter des dispositions législatives particulières pour résoudre les tensions sur le marché du travail, mais qu'il convenait de renforcer la coopération entre les différents acteurs et notamment l'ANPE, les services du ministère, les entreprises et l'éducation nationale. Il a proposé de renforcer les diagnostics au niveau des bassins d'emploi pour déterminer les besoins en termes de qualifications et d'effectifs. Il a estimé que, ce faisant, il était possible de mettre en oeuvre rapidement des formations adaptées afin de répondre aux besoins. Il a insisté sur la nécessité de favoriser l'emploi des travailleurs de plus de cinquante ans qui pouvaient constituer une main d'oeuvre qualifiée immédiatement disponible. Il a rappelé que l'accompagnement personnalisé avec appui social était destiné, en particulier, à des personnes rencontrant des problèmes psychologiques. Il a estimé, enfin, qu'aujourd'hui le problème de la surqualification était moins actuel et que les entreprises étaient amenées à s'adapter au nouveau contexte du marché du travail.

M. Jean Chérioux a félicité M. Michel Bernard pour son exposé de la politique poursuivie par l'ANPE et le caractère pragmatique des actions mises en oeuvre. Il a souhaité que l'Agence poursuive son effort en faveur des bénéficiaires du RMI dans les années à venir.

M. Guy Fischer a remarqué que la création d'emplois s'accompagnait dans le même temps d'un développement de la précarité.

M. Michel Bernard a observé, en réponse à M. Guy Fischer, que le nombre de contrats à durée indéterminée avait augmenté de 50.000 en 1999, ce qui démontrait que la croissance était riche en emplois durables, même si la proportion de contrats à durée déterminée restait effectivement importante.

MM. Philippe Nogrix et Marcel Lesbros ont insisté sur la nécessité d'inciter les chômeurs à reprendre un emploi, après avoir rappelé que les dispositifs d'insertion mis en oeuvre à l'attention des bénéficiaires du RMI n'avaient toujours pas démontré leur efficacité.

Accès à l'emploi et à l'insertion professionnelle - Audition de M. Hubert Peurichard, délégué interministériel à l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Hubert Peurichard, délégué interministériel à l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté.

Evoquant tout d'abord le cadre juridique du programme " trajet d'accès à l'emploi " (TRACE), M. Hubert Peurichard a rappelé que ce dispositif s'adressait aux jeunes de 16 à moins de 26 ans en difficulté sociale et familiale et confrontés à un risque d'exclusion professionnelle en raison d'une insuffisance de formation.

Les jeunes bénéficient d'un parcours d'insertion individualisé sur 18 mois, avec un accompagnement renforcé, leur permettant de recevoir l'appui d'un conseiller référent. Chaque conseiller référent suit en moyenne 30 jeunes.

Il a précisé que le programme était placé sous la responsabilité d'une mission locale, d'une permanence d'accueil d'information et d'orientation (PAIO) ou, à défaut, d'une agence locale pour l'emploi.

M. Hubert Peurichard a précisé que l'objectif du programme était que 50 % des jeunes, entrant dans le dispositif, accèdent à un emploi d'une durée d'au moins six mois. Il a indiqué que le nombre de jeunes suivis au titre du programme était de 10.000 en 1998, 80.000 en 1999 et qu'il était estimé à 100.000 pour 2000.

Concernant les moyens en personnel, il a indiqué que l'Etat s'était engagé à créer 350 postes supplémentaires dans les PAIO et les missions locales et avait demandé que les régions s'engagent à un effort équivalent.

A la fin de 1999, 230 postes avaient été créés par l'Etat et 230 par les collectivités locales ; 120 postes devraient être créés par l'Etat en l'an 2000. Au total, la mise en oeuvre du programme TRACE représente un effort budgétaire de 75 millions de francs par an pour l'Etat, compte tenu des créations de postes et des crédits ouverts au titre du financement des opérateurs externes (organismes de formation ou d'insertion professionnelle, foyers de jeunes travailleurs, équipes de prévention...).

S'agissant des fonds d'aide aux jeunes (FAJ), financés à parité par l'Etat et les départements, chargés d'aider les jeunes relevant du programme TRACE, durant les périodes " interstitielles " où ils ne sont pas rémunérés au titre d'un travail ou d'un stage de formation professionnelle, M. Hubert Peurichard a précisé que 105 millions de francs avaient été engagés par l'Etat en 1998, 120 millions de francs en 1999 et que 180 millions de francs le seront en 2000.

Il a admis qu'avant la mi-1999, le démarrage du programme TRACE avait été lent et a souligné que les PAIO et les missions locales avaient dû engager un effort important pour s'adapter à une " culture d'objectif ".

Il a observé également que la mise en oeuvre du principe de parité avec les collectivités locales, en matière de créations de postes, avait dû être précédée de discussions avec les collectivités locales concernées.

Evoquant les caractéristiques des jeunes accueillis, il a indiqué que ceux-ci avaient 21 ans en moyenne, que deux tiers d'entre eux avaient quitté le système scolaire depuis trois ans et que 30 % résidaient dans des zones urbaines sensibles (ZUS). 97 % de ces jeunes n'ont aucun diplôme ou formation équivalant à un certificat d'aptitudes professionnelles (CAP). 70 % de ces jeunes ont déjà bénéficié d'une mesure pour l'emploi, qui n'a pas débouché sur une insertion. Ils font état souvent de difficultés familiales, du sentiment d'être abandonnés à eux-mêmes et de situation de pauvreté.

M. Hubert Peurichard a conclu que le programme TRACE " atteignait sa cible ", même si les grandes associations caritatives avaient pu craindre, au début du programme, que celui-ci ne concerne pas suffisamment les jeunes les plus éloignés de l'emploi.

Il a noté que les jeunes bénéficiaient, dans leur quasi-totalité, d'un accompagnement renforcé, et qu'ils se déclaraient satisfaits de la disponibilité de leur conseiller référent. Sur les 42.000 jeunes actuellement accueillis dans le dispositif, il a indiqué que 30 % étaient en situation d'emploi, dont 39 % dans le cadre d'un contrat emploi-solidarité (CES), que 22 % suivaient un stage de formation professionnelle et que 46 % étaient en recherche d'emploi accompagnée. Admettant que le taux de jeunes en recherche d'emploi était encore trop élevé, il a fait remarquer que les opérateurs avaient souhaité éviter de mettre systématiquement le jeune en stage de formation, afin de privilégier plutôt le retour à l'emploi. Il a regretté toutefois le trop faible nombre de jeunes bénéficiant d'un contrat d'orientation.

Il a souligné qu'en décembre 1999, 700 jeunes avaient effectivement retrouvé un emploi durable, tout en rappelant qu'il était encore trop tôt pour juger ce résultat, compte tenu du fait que le programme TRACE doit se dérouler sur une durée de 18 mois et que les statistiques définitives ne sont donc pas disponibles.

Il a remarqué que, depuis la création du dispositif, seulement 700 jeunes avaient abandonné le programme TRACE sur un total de 42.000 entrées.

S'agissant des relations avec les collectivités locales, il a observé que l'ensemble des conseils régionaux avait facilité l'accès des jeunes à leurs dispositifs de formation, en soulignant que certaines régions avaient même délégué des enveloppes de crédits particuliers.

Concernant la situation matérielle des jeunes, il a considéré que l'élargissement du champ des FAJ avait eu un effet positif, tout en notant que ces fonds ne fournissaient pas l'équivalent d'un " salaire minimum pour jeunes ", mais qu'il avait vocation à résoudre les situations d'urgence. Il a rappelé que les conseillers des missions locales n'étaient pas favorables à l'extension du revenu minimum pour les personnes âgées de moins de 25 ans, estimant que cela aurait un effet démobilisateur en matière de démarche de recherche d'emplois par les jeunes concernés.

Toutefois, M. Hubert Peurichard a remarqué que les frais de déplacement, de logement ou de nourriture, entraînés par l'entrée dans un stage de formation, étaient sans doute insuffisamment couverts par le dispositif actuel.

Il a observé enfin la persistance de difficultés d'accès au logement pour les jeunes du programme TRACE, même si des accords avaient été signés avec les organismes gestionnaires du 1 % logement.

Il a indiqué que trois études, actuellement en cours de réalisation, seraient prochainement publiées, concernant les modalités de mise en oeuvre locale du programme, l'analyse des entretiens entre les jeunes et les conseillers référents et la comparaison entre les parcours de jeunes entrés dans le programme TRACE et ceux qui demeurent livrés à eux-mêmes.

M. Bernard Seillier, rapporteur, a souligné l'intérêt de l'exposé qui répondait aux principales interrogations sur l'efficacité et les modalités de financement du dispositif.

Mme Annick Bocandé, rapporteur, s'est inquiétée de la faible proportion de jeunes, issus du programme TRACE, suivant une formation professionnelle. Elle s'est demandé si les régions avaient adapté leurs programmes régionaux de formation aux jeunes en difficulté.

M. André Jourdain s'est interrogé sur l'adaptation des formations aux besoins des entreprises. Il a souligné que les jeunes en milieu rural hésitaient souvent à suivre des stages de formation en raison des coûts dus à l'éloignement géographique.

M. Claude Domeizel a souligné que beaucoup de jeunes montraient une réelle " habileté ", même s'ils n'avaient pas réussi les épreuves théoriques des diplômes scolaires et il s'est interrogé sur la possibilité de remédier, durant le parcours TRACE, aux dysfonctionnements observés au niveau du système scolaire.

M. Guy Fischer s'est interrogé sur les relations entre les PAIO, les missions locales et les régions, en faisant état de certains risques de blocage.

M. Hubert Peurichard a indiqué que le souci initial des acteurs locaux du programme TRACE était de s'adapter aux parcours et aux compétences éventuelles des jeunes, plutôt que de leur imposer une formation qui ne leur conviendrait pas. Il a souligné que, si l'effort de formation n'était pas recherché systématiquement durant les premiers mois d'entrée du jeune dans le programme TRACE, il n'en restait pas moins que la proportion de jeunes en formation devrait tendre logiquement à augmenter au fur et à mesure du déroulement du parcours.

M. Hubert Peurichard a observé que les jeunes entrés dans le programme TRACE, quel que soit leur niveau scolaire, n'avaient pas de véritable représentation du monde du travail et que, professionnellement, ils exprimaient au départ " des envies plus que des projets ".

Il a donc souligné qu'il était important de proposer aux jeunes des stages d'immersion professionnelle, afin de leur permettre de savoir s'ils étaient réellement prêts à s'investir dans un domaine particulier. Il a remarqué que les stages de formation débouchaient sur des insertions durables, dès lors que le jeune faisait preuve d'une réelle motivation.

Il a observé que, souvent, à l'issue du système scolaire, le jeune " n'avait plus envie d'apprendre ", mais que le programme TRACE pouvait jouer un rôle décisif pour l'aider à retrouver la motivation qui lui manquait et à réaliser sa vocation professionnelle.

Il a rappelé que les jeunes entrés dans le programme TRACE avaient quitté le système scolaire depuis deux ans et demi en moyenne et que l'insertion professionnelle était d'autant plus facile que le délai était court.

Il a relevé enfin qu'il était important de ne pas stigmatiser les jeunes, en dressant la liste de leurs insuffisances professionnelles, mais qu'il était plus utile de faire le point sur ce qu'ils étaient capables de faire.

Concernant les relations avec les régions, M. Hubert Peurichard a admis que la discussion avait été difficile au début de la mise en place du dispositif, mais que des progrès avaient été observés à mesure que les opérateurs avaient pu mieux connaître les besoins des jeunes relevant du programme TRACE en matière de formation.

Audition de M. Claude Jeannerot, Directeur général adjoint de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), accompagné de Mme Patricia Bouillaguet, Directrice de la prospective et des relations auprès des pouvoirs publics

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Claude Jeannerot, Directeur général adjoint de l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), accompagné de Mme Patricia Bouillaguet, Directrice de la prospective et des relations auprès des pouvoirs publics.

A titre liminaire, M. Claude Jeannerot a rappelé que l'AFPA, association nationale gérée de manière tripartite et partie prenante du service public de l'emploi, avait pour missions essentielles l'orientation professionnelle, l'offre de formation qualifiante et la certification des qualifications. Il a indiqué que les relations de l'AFPA avec l'Etat étaient définies dans des contrats de progrès, le second contrat de progrès ayant été conclu pour la période 1999-2003.

Observant que ce contrat de progrès avait délibérément ancré l'action de l'AFPA parmi les priorités des politiques publiques, il a souligné que ce document avait permis de redéployer l'activité de l'association vers les publics les plus éloignés de l'emploi, conformément aux orientations du Programme national d'action en faveur de l'emploi (PNAE) de novembre 1997.

Dans ce cadre, il a précisé les trois axes d'actions prioritaires de l'association. Le premier axe concerne le recentrage des moyens du service public de l'emploi vers les publics jugés prioritaires (jeunes au chômage depuis six mois, adultes au chômage depuis douze mois, chômeurs de longue durée de plus de deux ans (Rmistes), pour assurer leur retour vers l'emploi) ; le deuxième axe vise à inscrire l'action de l'AFPA dans une logique déconcentrée et territoriale, associant l'ensemble des partenaires du service public de l'emploi (ANPE et services déconcentrés de l'Etat), mais aussi les principaux acteurs de l'action sanitaire et sociale au niveau local ; le troisième axe consiste dans la mise en place du programme " service personnalisé pour un nouveau départ vers l'emploi " en concertation avec l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).

M. Claude Jeannerot a alors présenté les principaux résultats de l'activité de l'AFPA pour 1999. Il a ainsi indiqué que, parmi les publics prioritaires, 90.000 personnes avaient pu bénéficier de la construction d'un parcours de formation et que 35.000 personnes avaient effectivement accédé à la formation. Il a également affirmé que 121.000 personnes avaient pu accéder au programme " nouveau départ vers l'emploi ", dont 63.000 dans le cadre d'une action de formation qualifiante.

Mme Patricia Bouillaguet a ensuite insisté sur les difficultés rencontrées par l'AFPA pour la mise en oeuvre de ses nouvelles responsabilités, tout en observant que les objectifs assignés avaient été atteints en 1999.

Elle a d'abord constaté que le ciblage des publics adressés par l'ANPE à l'AFPA restait imparfait et nécessitait une plus grande concertation. Elle a également reconnu que l'AFPA pouvait rencontrer certaines difficultés dans ses relations avec les conseils régionaux, notamment pour l'accès des demandeurs d'emploi adultes et des titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI) aux programmes de formations subventionnés par les régions.

Elle a également souligné la nécessité de traiter de manière globale les difficultés des publics pris en charge par l'AFPA. A cet égard, elle a constaté que si l'AFPA était compétente en matière d'orientation professionnelle, de formation et d'accompagnement vers l'emploi, elle n'avait en revanche pas d'expérience pour la prise en charge des difficultés de santé ou de logement de ces publics, alors que ces difficultés devaient pourtant être résolues pour permettre la réussite des parcours d'insertion.

Elle a enfin considéré que les contrats de qualification adultes restaient difficiles à mobiliser, notamment en raison de la promotion sans doute insuffisante de ce dispositif et des réticences des entreprises préférant recruter des jeunes souvent surqualifiés. Elle a regretté cette situation, considérant que le contrat de qualification adultes était un dispositif pertinent en particulier dans le contexte économique actuel, caractérisé notamment par des tensions pour le recrutement dans certains métiers.

Mme Annick Bocandé, rapporteur, s'est interrogée sur l'état d'application actuelle du contrat de progrès, sur l'articulation de l'action de l'AFPA et celle des régions, sur l'adaptation de l'offre de formation de l'AFPA à la demande du marché du travail, sur les conséquences, pour l'activité de l'association, de l'accord de réduction du temps de travail signé en décembre dernier, sur l'action de l'AFPA pour la professionnalisation des emplois-jeunes et sur l'intervention de l'AFPA en matière de validation des acquis professionnels.

Mme Patricia Bouillaguet, évoquant les indicateurs mis en place d'évaluation du contrat de progrès, a jugé que l'AFPA avait progressé dans plusieurs domaines. S'agissant du recentrage de l'AFPA sur les publics prioritaires, elle a indiqué que les demandeurs d'emploi adultes représentaient désormais 70 % des actions de formation financées par l'Etat, que 6.000 titulaires du RMI avaient pu bénéficier d'actions de formation qualifiante et que les demandeurs d'emploi adressés par l'ANPE représentaient 40 % de l'ensemble des demandeurs d'emploi pris en charge par l'AFPA. Sur ce dernier point, elle a précisé que l'objectif n'avait pas été atteint, qui s'établissait à un taux de 50 % en 1999 et de 80 % en 2001. Elle a néanmoins rappelé que ce taux n'était que d'un tiers en 1998.

Elle a également jugé que les délais d'attente pour entrer en formation pouvaient être longs, rappelant que l'objectif fixé par le contrat de progrès était de réduire à quatre mois maximum, en 2003, la période s'écoulant entre l'appréciation d'un besoin de formation par l'ANPE et l'entrée en formation qualifiante. Elle a indiqué qu'aujourd'hui, ce délai n'était respecté que pour 60 % des stagiaires seulement.

M. Claude Jeannerot a estimé que le développement de l'AFPA devait se fonder sur une logique territoriale. Il a précisé que, pour ce faire, l'association bénéficiait de trois leviers d'action : la négociation des contrats de plan Etat-régions, la négociation des conventions régionales tripartites d'adaptation du contrat de progrès et la mise en place des comités régionaux consultatifs. Il a reconnu que si cette démarche avait pu rencontrer certaines difficultés, elle constituait désormais la priorité de l'AFPA et avançait à un rythme satisfaisant.

S'agissant des difficultés de recrutement, il a indiqué que la prise en compte de cette nouvelle contrainte constituait également une priorité de l'AFPA, mais qu'elle exigeait une intervention concertée de l'ensemble des partenaires du service public de l'emploi ainsi que des professions concernées. Il a cité plusieurs exemples de métiers (bâtiment, maçonnerie, menuiserie) dans lesquels cette concertation s'était traduite par une adaptation des programmes de formation aux besoins identifiés sur le marché du travail.

S'agissant de l'accord de réduction du temps de travail signé avec la Confédération française démocratique du travail (CFDT) le 24 décembre dernier, il a précisé que l'accord retenait une durée annuelle de travail de 1.596 heures, celle-ci pouvant s'organiser de trois manières : une durée effective de travail hebdomadaire de 35 heures, une durée de travail hebdomadaire de 39 heures accompagnée de plusieurs jours de récupération ou une durée de travail hebdomadaire de 37 heures accompagnée de 12,5 jours de congés supplémentaires. Il a indiqué que cet aménagement du temps de travail se traduirait par le recrutement de 520 personnes.

Soulignant que cet accord s'inscrivait dans une logique de développement de l'association en accord avec la tutelle, il a estimé qu'il pourrait s'accompagner d'un rééquilibrage dans la structure de l'emploi pour rapprocher le personnel des stagiaires et d'une redéfinition de l'organisation interne vers plus de souplesse. Insistant sur la nécessité d'équilibrer le budget de l'association, il a précisé que le financement des emplois supplémentaires serait assuré par l'augmentation de 5 % de la commande publique, par les aides publiques liées à la réduction du temps de travail qui devraient atteindre environ 40 millions de francs, par une augmentation de la productivité, avec en particulier une augmentation du nombre de stagiaires par session de formation, et par une évolution maîtrisée des charges, notamment salariales.

Mme Patricia Bouillaguet a indiqué que l'AFPA intervenait à deux niveaux pour la professionnalisation des emplois-jeunes : d'abord, au moment de leur création, par un appui de l'association aux porteurs de projets pour la définition des emplois créés, ensuite par le soutien apporté aux collectivités locales et aux ministères pour construire des référentiels d'emploi sur ces nouvelles activités et définir des modes correspondants de validation des compétences.

S'agissant de la validation des acquis professionnels, elle a rappelé que l'AFPA était le " bras séculier " du ministère du travail pour la gestion des quelque 350 titres de formation professionnelle continue délivrés par le ministère. Elle a précisé que, dans ce cadre, l'AFPA avait pour mission, au moins tous les trois ans, d'assurer la rénovation et la maintenance de ces diplômes.

Rappelant que jusqu'à présent le ministère du travail ne validait, sur décision d'un jury professionnel indépendant, que les compétences acquises après un parcours de formation et non les expériences professionnelles, elle a estimé que le projet de réforme législative proposé par Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat à la formation professionnelle, permettrait d'assouplir les possibilités de validation.

Elle a insisté sur deux aspects de ce projet de réforme : la possibilité d'acquérir une qualification en suivant un parcours discontinu de formation, chaque unité de formation étant capitalisable, et la possibilité d'obtenir tout ou partie d'un diplôme par la validation des acquis d'expérience. Elle a notamment jugé ce second volet très intéressant dans la mesure où il permettait une amélioration des qualifications des personnes n'ayant aucune formation initiale mais une expérience professionnelle réelle même si elle n'était pas reconnue.

Elle a, à cet égard, insisté sur une expérimentation menée depuis 1998 par l'ANPE et l'AFPA, de validation des acquis professionnels des demandeurs d'emploi, cette expérimentation ayant concerné 2.000 personnes et 20 métiers. Elle a dressé un premier bilan très positif de cette expérience, estimant que cette validation correspondait à un réel besoin et se traduisait par un fort taux de réussite.

M. Bernard Seillier, rapporteur, s'est interrogé sur les difficultés rencontrées par le contrat de qualification adulte.

Mme Patricia Bouillaguet a estimé que ce dispositif pouvait être efficace dans certaines professions vers lesquelles les jeunes ne souhaitaient pas s'orienter, comme les métiers du bâtiment. Elle a néanmoins indiqué que la mise en oeuvre de ce dispositif nécessitait un travail long et compliqué, aussi bien avec les entreprises qu'avec les demandeurs d'emploi. Elle a considéré qu'en ce domaine le service public de l'emploi avait réagi avec un certain retard. Mais elle a également fait part d'un risque de possible " cannibalisation " de ce contrat par d'autres contrats plus attractifs pour les entreprises comme le contrat de qualification-jeune ou le contrat initiative-emploi.

M. André Jourdain s'est interrogé sur l'action de formation de l'AFPA dans deux domaines : la formation aux nouvelles formes de travail que sont le travail en temps partagé ou au sein d'un groupement d'employeurs et la formation des créateurs ou repreneurs d'entreprise.

M. Michel Esneu s'est interrogé sur les possibilités de partenariats entre l'AFPA et les pays, ces derniers correspondant en effet à des bassins économiques ayant des besoins en formation territorialement cohérents.

Après avoir souligné l'impact important du recentrage de l'action de l'AFPA vers les publics prioritaires et notamment les titulaires du RMI, M. Guy Fischer a considéré que la validation des acquis d'expérience constituait une voie d'avenir, mais exigeait parallèlement une réflexion sur les politiques de rémunération.

M. Claude Jeannerot a indiqué que l'AFPA avait intégré l'apparition d'une logique multi-employeurs et s'était en particulier fortement impliquée dans le cadre des groupements d'employeurs pour l'insertion et la qualification, notamment dans le secteur du bâtiment. Il a également déclaré que l'AFPA était très attentive à la formation des créateurs d'entreprise, précisant qu'en 1999 plus de 1.000 demandeurs d'emploi avaient suivi une telle formation.

Mme Patricia Bouillaguet a estimé que rien ne s'opposait à un développement de partenariat entre l'AFPA et les pays, considérant que la prise en compte des spécificités territoriales était l'une des priorités actuelles de l'association.

M. Claude Jeannerot a conclu en rappelant que l'AFPA avait pu être jadis critiquée pour ne pas s'être prioritairement intéressée aux publics les plus en difficulté. Il a estimé que la réorientation actuelle de son action rendait cette critique obsolète, mais que le recentrage sur les publics les plus en difficulté impliquait la mise en place d'un travail en réseau avec l'ensemble des parties prenantes aux politiques de solidarité.

Nomination de rapporteur

La commission a ensuite désigné M. Guy Fischer rapporteur sur la proposition de loi n° 230 (1999-2000) relative aux ex-fonctionnaires d'Afrique du Nord, anciens combattants et rapatriés.

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