Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 28 avril 2004
Élargissement :
La Turquie et l'Union européenne - Résumé du rapport de MM. Robert Del Picchia et Hubert Haenel
- I. LA TURQUIE, PAYS CANDIDAT À L'UNION EUROPÉENNE
- II. LA SITUATION DE LA TURQUIE AU REGARD DES CRITÈRES DE COPENHAGUE
- III. LA PERSPECTIVE DES RELATIONS ENTRE LA TURQUIE ET L'UNION EUROPÉENNE
I. LA TURQUIE, PAYS CANDIDAT À L'UNION EUROPÉENNE
1. Une candidature ancienne
Les traités de Rome entrent en vigueur le 1er janvier 1958. Dès le 31 juillet 1959, la Turquie présente sa demande d'association à la Communauté économique européenne. Au départ, la France était plutôt hostile à l'association de la Turquie. Puis, la position de la France a évolué, en même temps que sa politique extérieure. En définitive, l'accord d'association entre la Turquie et la Communauté économique européenne, surnommé accord d'Ankara, est signé le 12 septembre 1963 et entre en vigueur le 1er décembre 1964. Il inclut, comme celui avec la Grèce et contrairement à ceux conclus avec le Maroc et la Tunisie en 1969, la perspective d'une adhésion. En effet, outre le préambule de l'accord d'association, l'article 28 de l'accord précise : « Lorsque le fonctionnement de l'accord aura permis d'envisager l'acceptation intégrale de la part de la Turquie des obligations découlant du traité instituant la Communauté, les parties contractantes examineront la possibilité d'une adhésion de la Turquie à la Communauté ».
Après des difficultés intérieures très graves et alors que la Communauté économique européenne s'est élargie à six nouveaux membres, la Turquie dépose formellement sa candidature le 14 avril 1987. L'union douanière, phase définitive de l'accord d'association, entre en vigueur le 31 décembre 1995. L'accord d'union douanière considère en préambule que « les objectifs fixés par l'accord d'association, et notamment par son article 28, restent d'actualité au moment où des changements politiques et économiques importants se produisent sur la scène européenne ».
2. La reconnaissance du statut de candidat
Le Conseil européen de Luxembourg en décembre 1997 décide de « lancer un processus d'adhésion englobant les dix États candidats d'Europe centrale et orientale et Chypre ». En ce qui concerne la Turquie, « le Conseil européen confirme l'éligibilité de la Turquie à l'Union européenne », mais il ajoute que « les conditions politiques et économiques permettant d'envisager des négociations d'adhésion ne sont pas réunies ».
Le Conseil européen d'Helsinki, en décembre 1999, présente une avancée décisive vers la reconnaissance du statut de candidat à la Turquie, puisque « le Conseil européen réaffirme le caractère inclusif du processus d'adhésion, qui regroupe maintenant treize pays candidats dans un cadre unique ». Les conclusions du Conseil européen précisent : « La Turquie est un pays candidat, qui a vocation à rejoindre l'Union sur la basedes mêmes critères que ceux qui s'appliquent aux autres pays candidats.».
Lors des Conseils européens ultérieurs, les Chefs d'État et de gouvernement ont régulièrement noté les « efforts consentis » ou les « mesures importantes prises » par la Turquie pour satisfaire aux critères de Copenhague (institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection ; économie de marché ; capacité du pays candidat à assumer les obligations de l'adhésion). Enfin, lors du Conseil européen de Copenhague en décembre 2002, l'Union donne un « rendez-vous » à la Turquie : « Si, en décembre 2004, le Conseil européen décide, sur la base d'un rapport et d'une recommandation de la Commission, que la Turquie satisfait aux critères politiques de Copenhague, l'Union européenne ouvrira sans délai des négociations d'adhésion avec ce pays ».
Selon les conclusions du Conseil européen, seul le respect des critères politiques de Copenhague est un préalable pour l'ouverture des négociations ; les critères économiques et l'alignement de la législation nationale sur l'acquis communautaire constituent deux exigences supplémentaires auxquelles un candidat doit satisfaire ultérieurement pour l'adhésion.
II. LA SITUATION DE LA TURQUIE AU REGARD DES CRITÈRES DE COPENHAGUE
1. Les rapports de la Commission européenne et du Conseil de l'Europe
Comme pour l'ensemble des pays candidats, la Commission européenne publie chaque année un rapport de suivi des progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l'adhésion. Le premier de ces rapports a été publié en novembre 1998, le dernier en novembre 2003. En ce qui concerne l'évolution récente de la Turquie dans le domaine des critères politiques, la Commission, dans son dernier rapport, mettait l'accent sur l'importance des réformes engagées, tout en soulignant certaines difficultés dans leur mise en oeuvre effective.
Par ailleurs, la Turquie est membre du Conseil de l'Europe depuis 1949 et s'est engagée, comme tous les États membres, à respecter les obligations de cette organisation relatives à la démocratie, au respect de la prééminence du droit et à la protection des droits de l'homme. Depuis 1996, la Turquie fait l'objet d'une « procédure de suivi » du respect de ses engagements par la Commission compétente de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, en raison de « graves violations des droits de l'homme ». La Commission de suivi a adopté le 3 mars 2004 un projet de recommandation, inscrit à l'ordre du jour de la session de juin de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Compte tenu des importants changements constitutionnels et législatifs (« la Turquie a réalisé en à peine plus de deux ans plus de réformes que pendant la décennie précédente ») et de la détermination de la Turquie à remplir ses obligations statutaires, cette recommandation prévoit une clôture de la procédure de suivi et l'ouverture d'un « dialogue post-suivi » sur un certain nombre de questions en suspens.
2. La situation politique en Turquie est marquée par la forte volonté de remplir les critères de l'adhésion
a) Le séisme politique des élections législatives de novembre 2002
La Constitution actuellement en vigueur date du 7 novembre 1982 et a été amendée à plusieurs reprises depuis lors. Il s'agit d'un régime parlementaire, dans lequel le Président de la République, élu par le Parlement tous les cinq ans, dispose de pouvoirs propres importants. Les élections législatives se déroulent selon un scrutin largement proportionnel qui n'a pas favorisé la mise en place de majorités stables à la Grande Assemblée Nationale de Turquie (GANT), assemblée monocamérale. Les partis traditionnels ont longtemps formé des coalitions fluctuantes qui n'ont pas résisté à la crise économique de 2001, plus grave récession qu'ait connue la Turquie depuis 1945.
Dans ce contexte de crise économique et de discrédit d'une partie de la classe politique traditionnelle, les élections législatives anticipées de novembre 2002 ont mis en tête le parti de la justice et du développement (AKP) avec 34 % des voix, suivi du parti républicain du peuple (CHP, social-démocrate) avec 19 % des voix. En raison de la règle qui fixe à 10 % au niveau national le minimum de voix nécessaire pour obtenir des sièges, l'AKP dispose des deux tiers des sièges à la GANT et le CHP un tiers. Pour la première fois depuis 1987, la Turquie connaît donc un gouvernement monocolore. L'AKP est le descendant des partis islamistes turcs, mais il se présente comme nettement plus modéré. Il est présidé par M. Recep Tayyip Erdogan, maire d'Istanbul de 1994 à 1998 et l'un des hommes politiques les plus populaires de Turquie. Il définit son parti comme « conservateur-moderne », « ni islamiste, ni même islamique ».
La majorité absolue du gouvernement à l'Assemblée et sa grande popularité ont jusqu'ici permis l'adoption de réformes importantes sur la voie du respect des critères politiques de Copenhague. Cette politique volontariste se situe dans la continuité des travaux du gouvernement et de l'Assemblée précédents. Le gouvernement semble prioritairement pragmatique, en se pliant aux contraintes laïques traditionnelles du système kémaliste, et son volontarisme politique européen est manifeste. Cependant, les mesures élaborées par des organes exécutifs chargés de cette mise en oeuvre ont, dans un certain nombre de cas, considérablement limité la portée de celles-ci en établissant des conditions très strictes d'application.
b) Le système kémaliste
Décidé à tourner radicalement la Turquie vers l'Occident, Mustapha Kemal avait pris des mesures radicales inspirées à la fois de modernisme et de nationalisme. Objet d'un culte de la personnalité certainement unique dans une démocratie, Atatürk avait mis en place un système moderne pour les années 30, mais qui s'est complètement figé par la suite en mémoire du « chef éternel ». Cette farouche volonté de se tourner vers l'Ouest se concrétise après la seconde guerre mondiale par l'intégration de la Turquie dans les différentes organisations européennes. Naît alors une démocratie autoritaire, encadrée de nombreux garde-fous censés la protéger contre l'islamisme et la désagrégation nationale. Les libertés publiques s'en trouvent limitées ; leur contrôle est assuré par la bureaucratie kémaliste qu'on appelle « État profond ».
Vu d'Europe, il peut ainsi être étonnant que des groupes aussi divers que le gouvernement, l'ensemble des partis de gouvernement, les représentants des minorités religieuses ou les associations de défense des droits de l'homme se retrouvent pour défendre avec ardeur la perspective de l'adhésion de leur pays à l'Union européenne. Il s'agit en réalité pour eux de s'extraire du carcan d'un système figé, sclérosé, qui ne répond plus aux attentes d'un État moderne dans un environnement mondialisé. Parallèlement, l'État kémaliste a mené un pays musulman de 70 millions d'habitants vers la démocratie et la stabilité, ce qui est rare dans cette région du monde ; il a également lutté avec succès pour la laïcité et contre le développement trop important des mouvements islamistes.
3. Les dossiers prioritaires de la Turquie
a) Le rôle de l'armée
L'armée turque est du point de vue numérique la deuxième armée de l'OTAN. De plus, après la seconde guerre mondiale, la Turquie est au milieu d'une zone d'influence partagée entre l'Union soviétique et les États-Unis. Membre de l'OTAN dès 1952, elle assure la garde d'une frontière particulièrement sensible de l'Alliance et les États-Unis soutiennent fortement cet allié oriental. En tout état de cause, il est indéniable que l'armée jouit en Turquie d'un capital de confiance très élevé et qu'elle est une armée populaire. Elle est populaire d'abord parce qu'elle joue un rôle social dans les provinces et est utile à la population. Elle est populaire ensuite parce que son recrutement est égalitaire, basé sur le mérite au travers de concours nationaux. Atatürk lui a confié un rôle de gardien de la Constitution et de la laïcité, de sorte qu'elle est toujours apparue auprès des Turcs comme un garant de la stabilité, alors même que le pouvoir politique apparaissait parfois comme inefficace et instable.
Le Conseil national de sécurité est le lieu constitutionnel où s'exprime publiquement le rôle de l'armée. Son cadre juridique a été profondément modifié pour en faire un organe consultatif, dont les membres sont dorénavant majoritairement civils. Au-delà des dispositions constitutionnelles ou législatives, ce Conseil est le lieu de dialogue organisé entre l'armée et le gouvernement ; son importance a varié selon la force relative du gouvernement et les circonstances nationales. Les réformes adoptées en ont nettement réduit le rôle officiel, mais une pratique de plusieurs années devra confirmer la situation actuelle de moindre implication de l'armée dans les affaires publiques.
b) Le fonctionnement du système judiciaire
Le système judiciaire turc est proche du système français, mais il n'existe pas de cour d'appel. Un certain nombre de changements structurels ont été, depuis plusieurs années, apportés à ce système, ce qui a contribué à en renforcer l'efficacité et l'équité.
Les représentants des associations des droits de l'homme mettent en cause la pratique judiciaire plus que les dispositions constitutionnelles ou législatives. Outre le zèle excessif de nombreux membres du parquet dans l'exercice des poursuites en matière notamment de liberté d'expression ou d'association, ils pointent la trop grande proximité entre les juges du parquet et les juges du siège. Dans ce contexte, les autorités turques ont lancé de grands efforts de formation des 9.000 juges et procureurs de Turquie. Le changement de pratique des magistrats ne pourra cependant se réaliser qu'avec le temps.
La Turquie interdit dorénavant l'application de la peine de mort, sauf en temps de guerre, et ellea signé le protocole n° 13 de la Convention européenne des droits de l'homme, qui prévoit l'abolition de la peine de mort en toute circonstance. De plus, l'état d'urgence a été entièrement levé à la fin de 2002 dans l'ensemble des provinces. Plus généralement, les autorités turques ont renforcé la législation concernant la prévention de la torture et des mauvais traitements, avec une politique de « tolérance zéro ». Il s'agit cependant d'un processus long, dont la mise en oeuvre effective doit être contrôlée par les instances internationales, en particulier par le Conseil de l'Europe et l'Union européenne.
c) Les droits de l'homme, les droits des minorités et la liberté religieuse
L'amélioration des droits de l'homme, des droits des minorités et de la liberté religieuse a été au coeur des réformes constitutionnelles et des « paquets » de réforme votés par le Parlement depuis 2001. De nombreux et importants progrès ont été réalisés, dont la mise en oeuvre effective doit être poursuivie et amplifiée.Mais l'esprit même des réformes est parfois contrecarré par « l'État profond » représenté par des fonctionnaires fidèles au système kémaliste.
Comme la France, la République de Turquie se fonde sur l'unité de la République et ne reconnaît donc pas officiellement les minorités, hormis les minorités religieuses reconnues dans le traité de Lausanne. Selon les estimations, les Kurdes regrouperaient entre 10 et 12 millions de personnes. Le conflit qui a ensanglanté le pays entre 1984 et 1999 a fait près de 35 000 morts. La situation semble peu à peu se stabiliser et s'améliorer. La levée de l'état d'urgence a eu un impact psychologique et économique positif dans la région. La grande majorité des Kurdes ne se bat pas pour l'indépendance et a accepté de vivre au sein de l'État turc. Bien que des violations des libertés fondamentales soient encore signalées, il semble qu'elles soient maintenant d'une ampleur plus limitée. Cette région connaît un grand retard de développement et on y constate un système clanique dominant, l'absence de reconnaissance des droits des femmes, la réticence à scolariser les filles et un refus des évolutions de la société.
La Turquie est le seul État musulman laïc. La laïcité a été imposée par Atatürk comme principe fondateur intangible de la République de Turquie. Cette laïcité n'est pas, comme en France, une séparation entre les Églises et l'État ; en fait, c'est l'État turc qui organise et contrôle totalement la communauté des croyants : les imams en Turquie sont des fonctionnaires, payés et formés par l'État. La laïcité turque signifie la relégation de la religion dans la sphère privée et son absence complète dans la vie publique. Le port du voile est interdit, non seulement dans les établissements scolaires, les administrations et les cérémonies officielles, mais aussi à l'université, contrairement à la France.
En ce qui concerne la liberté religieuse, la Turquie ne reconnaît que les minorités religieuses incluses dans le traité de Lausanne de 1923 : les Juifs (environ 25.000), les Arméniens (environ 60.000) et les Orthodoxes (environ 3.000, après avoir été plusieurs centaines de milliers au début du XXe siècle). Les problèmes principaux de l'ensemble des minorités religieuses sont l'absence de personnalité juridique, qui crée des difficultés insolubles au quotidien, et l'impossibilité d'acquérir ou de vendre des biens immobiliers. Cette impossibilité commence à être levée grâce à plusieurs réformes législatives successives. De nombreuses difficultés persistent, mais il faut noter que des avancées récentes semblent avoir été proposées par le gouvernement aux Patriarches, qui se montrent optimistes et confiants sur la volonté de ce gouvernement de faire évoluer la situation.
d) La question chypriote
Le règlement de la question chypriote n'est pas une condition préalable à l'ouverture des négociations selon les conclusions des Conseils européens, mais, comme l'a rappelé le président de la Commission européenne, en visite en Turquie en février 2004, c'est une « réalité ». Le gouvernement turc a habilement relancé en janvier 2004 le processus de négociations qui avait été lancé un an auparavant par le Secrétaire général des Nations unies. Au lendemain de la fin des pourparlers, à Bürgenstock en Suisse, le 1er avril 2004, la Turquie était la seule partie prenante à soutenir fermement le plan de Kofi Annan : sa position était d'autant facilitée que les Nations unies ont repris in fine plusieurs dispositifs demandés par les Chypriotes turcs.
Même si le plan a, depuis lors, été rejeté par la population chypriote grecque, la Turquie a clairement montré à cette occasion sa disponibilité et sa volonté de régler la question. D'ailleurs, le fait que le gouvernement de M. Erdogan ait réussi à imposer cette position de négociations aux pouvoirs kémalistes traditionnels montre la grande importance pour la Turquie de la perspective européenne : Chypre était auparavant un dossier « réservé » du pouvoir militaire en raison de son caractère de « sécurité nationale ». Les Grecs, comme les Chypriotes grecs, considèrent généralement que seule la perspective européenne est susceptible de faire bouger le système kémaliste turc sur la question chypriote.
4. La situation économique contrastée de la Turquie
Comme le système politique, l'économie turque a été marquée par le kémalisme, avec un protectionnisme important et une grande implication de l'État dans l'économie. À partir des années 80, l'économie turque s'ouvre peu à peu vers l'extérieur en libéralisant son régime commercial et en abaissant les droits de douane. Le 31 décembre 1995, entre en vigueur l'accord d'union douanière entre la Turquie et l'Union européenne, qui va prolonger l'ouverture de l'économie turque sans la bouleverser : l'Union européenne continue de représenter à peu près la moitié des exportations et des importations turques.
L'économie turque est loin d'avoir atteint son potentiel, en raison de difficultés structurelles fortes : elle a ainsi connu une succession de périodes de croissance rapide et de crises avec une inflation endémique, qui obérait toute perspective de moyen terme. À la fin de 1999, la Turquie a lancé un ambitieux programme de stabilisation, destiné à juguler cette inflation. Mais, en l'absence d'un secteur bancaire suffisamment solide et d'une réelle confiance des acteurs économiques, le pays a connu en 2001 sa plus grave crise économique depuis 1945. À la suite de cette crise, le gouvernement, avec le soutien du FMI, a lancé un vaste programme de réformes engageant l'économie turque sur la voie de la libéralisation.
Le nouveau gouvernement AKP issu des élections de novembre 2002 a en grande partie été élu en raison de cette crise, la population n'acceptant plus la continuelle mauvaise gouvernance de l'économie. Le gouvernement a prolongé les réformes précédemment lancées, mais en s'attaquant fortement aux structures mêmes de l'économie. La réforme du secteur bancaire a clairement montré que le gouvernement souhaitait passer d'un État de non-droit à un État de droit. Les résultats de ces réformes sont pour le moment extrêmement positifs : l'inflation devrait revenir autour de 10 % en 2004 après 69 % en 2001, la monnaie est relativement stable, le secteur bancaire a été largement assaini. Cette politique s'appuie cependant sur une politique budgétaire très restrictive. L'économie turque semble donc s'engager dans un cercle vertueux de croissance, dont la consolidation n'est cependant pas encore assurée car le mouvement est récent.
Surtout, la faiblesse la plus importante de l'économie turque est l'absence d'investissements directs étrangers, en particulier pour les capitaux longs. Les investisseurs long terme sont hésitants en raison de l'instabilité des années passées, du souvenir de la surinflation, mais aussi des pesanteurs de l'appareil bureaucratique. D'ailleurs, la plupart des entreprises étrangères qui s'installent en Turquie s'associent avec une grande entreprise turque pour éviter de trop grandes difficultés avec l'appareil d'État.
Pourtant, les atouts de la Turquie sont importants : elle constitue une formidable plateforme pour l'exportation vers les pays de la région, sa main d'oeuvre est qualifiée et peu coûteuse. La Turquie connaît pourtant un niveau statistique de richesse nationale faible (25% de la moyenne communautaire d'une Union à quinze membres), qu'il est nécessaire de nuancer au regard de la faible fiabilité des statistiques (l'économie souterraine représenterait entre 40 et 60% du PIB). Il faut également noter qu'elle n'a jamais fait défaut sur le paiement de sa dette extérieure. La perspective européenne est alors vécue comme une force de stabilisation et comme un renfort de la confiance des investisseurs étrangers.
III. LA PERSPECTIVE DES RELATIONS ENTRE LA TURQUIE ET L'UNION EUROPÉENNE
1. Les éléments à prendre en considération
Depuis la reconnaissance de son statut de candidat à Helsinki en 1999, la Turquie a mis en oeuvre de nombreuses réformes nécessaires au respect des critères de Copenhague. Pour autant, de nombreuses réformes suivront et la Turquie susceptible d'adhérer à l'Union européenne sera radicalement différente de la Turquie des années 80 ou 90. Le processus d'adhésion est de ce point de vue un aiguillon constant sur le chemin de la démocratisation, des droits de l'homme, de la protection des minorités et de l'État de droit.
Parallèlement, l'Union européenne, au moment où la Turquie sera susceptible d'adhérer, sera bien différente de l'Europe des pères fondateurs. Au 1er mai 2004, l'Union va compter vingt-cinq États membres ; avec la Bulgarie et la Roumanie, dont l'adhésion est envisagée pour 2007, l'Union regroupera vingt-sept membres. Aujourd'hui sont candidats la Croatie et l'ancienne République yougoslave de Macédoine. Plus largement, les cinq pays des Balkans occidentaux non membres de l'Union européenne se sont vu reconnaître la « vocation à adhérer à l'Union ». L'Union a enfin adopté une politique spécifique vis-à-vis des pays qui, en raison de l'élargissement, deviennent de « nouveaux voisins ». Si la délimitation du continent européen n'est finalement qu'une convention mouvante liée aux contextes historiques, l'Union a de fait défini en grande partie ses frontières en adoptant cette politique. Dans ce contexte, l'idée que l'on pouvait avoir de la construction européenne dans une Europe des Six ou des Douze ne peut plus - d'ores et déjà - être réalisée de la même manière.
En ce qui concerne la Turquie, l'effondrement de l'Union soviétique et de ses satellites a redonné à ce pays toute sa place dans cette région du monde. En regardant une de nos cartes de l'Europe, la Turquie se situe à l'extrême sud-est, presque en « cul-de-sac ». Il s'agit en fait d'une déformation et d'un effet de la représentation que nous nous faisons du continent, car la Turquie est au centre de la vaste zone eurasienne, aux limites du Proche et du Moyen-Orient, de l'Asie centrale, du Caucase et de l'Europe balkanique. Elle y dispose de l'économie la plus dynamique et d'une élite fournie et qualifiée. Depuis la découverte des richesses énergétiques de la mer Caspienne, la Turquie constitue un pôle stratégique essentiel pour l'approvisionnement en pétrole et en gaz de la planète. De plus, le potentiel hydrologique de la Turquie est important, en particulier au regard de celui des pays du Moyen-Orient.
Sous la direction d'Atatürk, la Turquie moderne s'est résolument tournée vers l'Occident. Par exemple, la Turquie et Israël ont signé en 1996 deux accords de coopération militaire. Cette inclination n'est pas nouvelle. Déjà l'Empire ottoman avait accueilli les juifs lorsqu'ils furent chassés d'Espagne en 1492 ; de nombreux juifs furent également sauvés par la Turquie durant la seconde guerre mondiale.
Enfin, la Turquie est un pays musulman, mais dont la laïcité est encore plus stricte qu'en France. Si l'application des droits de l'homme doit encore être améliorée, c'est aussi une démocratie, où des élections pluripartisanes se déroulent régulièrement et dans des conditions satisfaisantes. Dans ce contexte, on ne peut douter que l'ensemble du monde musulman, pour divers qu'il soit, regarde avec attention la manière dont l'Union européenne examine la candidature de la Turquie. Laisser penser que le critère religieux serait pris en compte d'une quelconque façon pourrait ainsi se révéler dramatique pour l'Europe et pour cette région du monde.
2. L'idée d'un « partenariat privilégié »
En visite en Turquie, en février, le chancelier allemand Gerhard Schröder a fortement soutenu la candidature de ce pays. Ce soutien massif est cependant contrebalancé par la position du principal parti d'opposition en Allemagne, qui propose comme alternative à l'adhésion un partenariat « privilégié » avec la Turquie. Cette idée a toujours reçu une fin de non-recevoir catégorique des autorités turques. Le Premier ministre turc a ainsi déclaré : « Un partenariat spécial ne figure pas à notre agenda. Ce n'est pas même une chose que nous sommes prêts à considérer ».
La Turquie connaît déjà une union douanière avec l'Union européenne, mais cet accord exclut les produits agricoles et les services. Dans ce domaine, un partenariat privilégié pourrait consister en une intégration complète de l'économie turque dans le marché unique. Cependant, la faiblesse de conception de cette union douanière est que le partenaire, en l'occurrence la Turquie, doit aligner sa législation sur la législation communautaire sans pour autant participer au processus de décision européen.
Le contenu d'un partenariat privilégié est d'ailleurs problématique. Par exemple en ce qui concerne la politique étrangère et de sécurité commune, quel pourrait être l'avantage pour la Turquie de participer à un tel partenariat privilégié sans être membre de l'Union européenne, alors qu'elle est déjà un membre important de l'OTAN? La Turquie pourrait alors participer au premier pilier (marché unique, politiques communes), mais quel serait son intérêt de se soumettre à ces contraintes sans être membre à part entière et, a fortiori, sans prendre part au processus de décision.Au surplus, cette idée ne répond pas aux très fortes attentes actuelles des autorités et de la population turques. Proposer à la Turquie un « partenariat privilégié » sans même ouvrir les négociations pourrait passer pour une nouvelle rebuffade et avoir des conséquences peu mesurables sur le pays et sa région.
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La Turquie est un pays à cheval entre l'Europe, l'Asie et le Moyen-Orient ; seule une petite partie de son territoire actuel est en Europe, mais, durant des siècles, l'Empire qui avait Constantinople puis Byzance pour capitale disposait d'une grande influence en Europe, au point qu'au XIXe siècle, l'Empire ottoman en déclin était considéré comme « l'homme malade de l'Europe ».
La Turquie est un pays candidat à l'Union européenne, dont la « vocation à rejoindre l'Union » a été affirmée par les Chefs d'État et de gouvernement lors du Conseil européen d'Helsinki en décembre 1999, après avoir été inscrite dans l'accord d'association de 1963. Comme elle ne remplissait pas alors pleinement les critères politiques de Copenhague, les négociations d'adhésion n'ont pas été engagées et une clause de « rendez-vous » a été fixée pour décembre 2004. Déjà le bilan des réformes effectuées est impressionnant. Les autorités turques, ainsi que la population, sont manifestement très déterminées à mettre en oeuvre dans les mois à venir toutes les réformes qui sont encore nécessaires pour qu'il puisse être procédé sans tarder à l'ouverture des négociations.
La Turquie constituera au XXIe siècle, au niveau mondial, un acteur économique majeur du fait de sa position géographique et de l'importance de son marché intérieur qui est actuellement peu développé. Elle représente une plateforme d'exportations vers les pays du Moyen-Orient ou de l'Asie centrale. Depuis la chute de l'Union soviétique et la découverte des richesses énergétiques de la mer Caspienne, elle est un carrefour de commerce important et une alternative aux pays du Golfe persique pour le transport du pétrole et du gaz.
Si le Conseil européen de décembre 2004 décide de l'ouverture des négociations, celles-ci dureront de nombreuses années sous le contrôle, encore plus attentif qu'actuellement, des institutions européennes qui pourront décider à tout moment, au vu de l'évolution du pays, de leur suspension ou de leur arrêt définitif. L'ouverture des négociations ne signifie pas la mise en route d'un mécanisme incontrôlable qui entraîne fatalement l'adhésion. En 1963, c'est après seize mois de négociations entre la Communauté et la Grande-Bretagne que le Général de Gaulle a mis fin à la candidature britannique. Il est d'ailleurs de l'intérêt des deux parties, Turquie et Union européenne, que chacune comprenne bien que l'ouverture des négociations ne préjuge aucunement de leur issue qui, sous l'oeil vigilant des Européens, dépendra des Turcs eux-mêmes.
Dans le cadre de négociations d'adhésion, la mise en oeuvre effective des réformes est en permanence jugée, un dialogue constant s'engage entre les parties et les pays candidats deviennent pleinement conscients des transferts de souveraineté et des contraintes que constitue l'adhésion à l'Union. À ce moment-là, la Turquie et l'Union européenne pourront toujours déterminer ensemble le meilleur mode d'association de la Turquie à l'Union européenne.
Les spécificités de la Turquie auraient immanquablement fait évoluer drastiquement le projet des pères fondateurs dans une Europe des Six ou même des Douze. Mais, dans une Europe qui comptera au minimum vingt-cinq membres, l'adhésion éventuelle de la Turquie, aux environs de 2014-2015, ne prend pas la même dimension. Déjà partie intégrante de « l'Europe-espace » au travers de l'Union douanière, elle semble prête à participer à l'édification d'une « Europe-puissance » : sa politique étrangère et sa défense pourraient contribuer à faire de l'Union européenne un acteur mondial.
Au moment où chercheurs et analystes parlent de « choc des civilisations », la manière de s'occuper de la candidature turque à l'Union européenne est primordiale pour éviter tout ressentiment envers ce qui est parfois considéré comme la « forteresse » Europe. Il ne s'agit pas aujourd'hui d'admettre dans l'Europe la Turquie telle qu'elle est. Il s'agit de la mettre en mesure de poursuivre sa transformation et de faire ses preuves. Mais si, demain, se développait, grâce à l'Europe, un État musulman modéré, porteur du progrès économique et respectueux des libertés et droits humains, cela ne serait-il pas susceptible de changer la vision de beaucoup de ceux qui, déçus, ne voient l'avenir que dans l'extrémisme et l'intégrisme ?
Compte rendu sommaire du débat
M. Xavier de Villepin :
Toutes mes félicitations aux deux rapporteurs qui ont réussi à mettre à la disposition des sénateurs et du public une analyse complète et nuancée de cette question délicate. Je crois que la Turquie se grandirait à regarder son passé de manière moins brutale et moins négative. En particulier sur le génocide arménien, on peut regretter que la Turquie refuse une vision pluraliste et objective de son histoire. Plus généralement, il me semble qu'il serait bon que la Turquie prenne conscience de la nécessité de se rendre plus populaire auprès de nos populations. Il y a sans doute une stratégie de communication à mettre en oeuvre. En tout état de cause, il est extrêmement important que l'on débatte sereinement de ce sujet et ce rapport y contribuera.
M. Hubert Durand-Chastel :
L'Europe s'est tellement avancée depuis 1963 qu'il est difficile de ne pas aller de l'avant, alors qu'il est clair que la capitale de la Turquie n'est pas en Europe, mais en Anatolie. Votre rapport souligne bien que les intérêts économiques sont considérables et qu'on ne peut les négliger. Nous savons que la Turquie est un pays musulman laïc, mais on peut se demander si les exigences de l'Union européenne pour réduire le rôle de l'armée, protectrice de la laïcité, ne vont pas favoriser un renouveau musulman. Il y a là un risque pour l'avenir. Cela étant, il est indéniable que le volontarisme européen des Turcs est extraordinaire et qu'ils sont persuadés de rentrer dans l'Union à terme. Il y aurait donc des conséquences très négatives à les rejeter sans leur proposer une autre formule viable d'association. Proposer un partenariat privilégié serait indispensable en cas de refus de l'adhésion pour atténuer les effets d'une telle décision.
M. Robert Del Picchia :
Il est vrai que les Turcs ont des difficultés à regarder leur passé, mais les négociations d'adhésion peuvent les y aider. Pour ce qui est de Chypre par exemple, ils ont montré de grandes capacités d'évolution ; ils pourront peut-être prendre conscience des enjeux du passé grâce aux négociations. Je crois vraiment que, si la Turquie respecte les critères politiques de Copenhague, il faut ouvrir les négociations. Cela ne préjuge évidemment pas de l'issue de ces négociations. Mais je ne pense pas qu'on puisse dire aujourd'hui de manière raisonnable que la Turquie ne peut pas adhérer à l'Union européenne : la réponse à cette question ne pourra être apportée qu'ultérieurement, en fonction des négociations.
Nous avons vu à Istanbul de nombreux hommes d'affaires qui nous ont clairement expliqué que les investissements, notamment les investissements étrangers, étaient suspendus à la réponse du Conseil européen sur l'ouverture des négociations. Pourtant très confiants dans l'économie turque, ils sont dans l'attente de la décision qui sera prise en décembre prochain, car, en cas de refus, une crise politique et économique serait susceptible de déstabiliser le pays.
M. Maurice Blin :
La Turquie est un pays d'où ont émergé plusieurs empires. C'est aussi le seul pays musulman qui, sous l'égide d'Atatürk, a connu une mutation d'une telle ampleur, ce qui prouve ses capacités évidentes de transformation. Par ailleurs, en côtoyant la communauté turque de mon département, je constate que c'est un peuple dur et fier, qu'il doit être peu facile de conduire. Enfin, la Turquie est un pays de 70 millions d'habitants et la moitié de cette très importante population est authentiquement asiatique. Il est indéniable que, en raison des risques de déstabilisation, il serait grave de dire non absolument. Y a-t-il alors des formules plus nuancées qui permettraient d'ouvrir des négociations ? La longueur des négociations envisagées - on parle parfois de quinze ans - donnerait une marge d'appréciation de la validité de ces négociations.
M. Jacques Chaumont :
Il est important de prendre en considération que la Turquie est le deuxième poste de coopération culturelle de la France. Six lycées confessionnels, deux lycées publics français, un lycée turc bilingue, une université franco-turque, les lycées francophones Tevfik Fikret... constituent un atout et un capital considérables, que l'on doit se garder d'entamer par des déclarations malencontreuses. Nous avons la chance que, grâce à ces écoles, l'élite turque soit souvent francophone.
M. Pierre Fauchon :
Comme beaucoup de processus européens, le dossier de la candidature turque a été engagé sans véritable prise en compte des conséquences, si bien qu'on ne peut pas le traiter sans une attention particulière. Il est cependant encore temps de voir où on va et de prendre conscience des enjeux. Le fait majeur est que la population turque est très importante et on ne peut prendre de décisions concernant un pays de 70 millions d'habitants comme on peut le faire pour des pays nettement plus petits. Ce sera dans quelques années le peuple le plus nombreux d'Europe. Il faut naturellement encourager les efforts de la Turquie pour remplir les critères de Copenhague ; si je suis tout de même assez réservé, c'est parce qu'il y a les textes et les moeurs. La vie publique est faite de moeurs et je demande à savoir si l'État de droit est entré ou entrera réellement dans les moeurs en Turquie. Or, les moeurs évoluent beaucoup plus lentement que les textes en cette matière. Dans toute la partie est du pays, ce problème est particulièrement crucial. Il y a tout de même dans cette région plus de 10 millions de Kurdes, société de type tribal. Je doute d'ailleurs que le problème kurde soit stabilisé ; il continue d'y avoir des incidents. La population turque est en définitive très hétérogène par rapport aux populations européennes et elle n'a jamais été européenne. De la même manière que le catholicisme était extrêmement présent dans nos sociétés il y a quelques siècles, l'islam est une religion prégnante sur la société. Il faut évidemment aider la Turquie à consolider sa laïcité, mais il n'existe aucune certitude pour l'avenir.
Il serait peut-être urgent de mettre sur pied un système d'association spécifique avec la Turquie, qui n'empêcherait pas d'aller au-delà ultérieurement. Nous sommes dans une dérive ; il n'est naturellement plus question de faire l'Europe des fondateurs, mais il ne faut pas pour autant construire l'Europe de n'importe quelle manière. L'Europe ne doit pas seulement se construire pour une meilleure compréhension entre les peuples, mais pour préserver une certaine civilisation qui n'est pas celle de la Turquie. Je respecte totalement la civilisation turque, comme la civilisation indienne, mais ce n'est pas la civilisation européenne.
M. Robert Del Picchia :
En ce qui concerne la démographie, les dix pays qui vont adhérer le 1er mai représentent à peu près la population de la Turquie. De plus, la démographie turque a d'ores et déjà nettement diminué et elle se stabilise à un niveau légèrement supérieur au niveau français. In fine, on peut penser que cette population ne devrait guère dépasser celle de l'Allemagne, même en prenant en compte la probable baisse de la population allemande.
M. Yann Gaillard :
Le problème du dossier de la candidature de la Turquie à l'Union européenne est que l'affaire est réglée... L'ouverture de négociations sur un terme très long est peut-être une solution de sagesse. Entre-temps, des pays comme la Bulgarie seront des États membres et il sera intéressant, compte tenu des liens historiques entre la Bulgarie et la Turquie, de connaître le sentiment de ce pays sur l'adhésion de la Turquie. En tout cas, il n'est certainement pas de notre intérêt de créer aujourd'hui un traumatisme en Turquie. Par ailleurs, il est vrai que l'on peut regretter que les Turcs restent aussi fermés sur la question du génocide arménien.
M. Jacques Blanc :
Je trouve que le rapport qui vient de nous être présenté est tout à fait remarquable. Il montre bien que la véritable question qui nous est posée aujourd'hui consiste à déterminer si on ouvre des négociations ou non ; nous n'avons pas à décider maintenant si la Turquie doit ou non entrer dans l'Union européenne. Il n'est pas possible de prendre aujourd'hui une décision qui ne serait amenée à s'appliquer que dans dix ans. Dans ces conditions, il faut se garder de s'enfermer dans une unique position.
Les engagements traditionnels de la France conduisent à ouvrir naturellement les négociations sans qu'il soit possible de dire aujourd'hui où celles-ci mèneront. Ouvrir de faux débats est à cet égard dramatique, car la Turquie a un poids démographique important et c'est un pays à la fois musulman et laïc, ce qui est rare.
Enfin, cette question doit également être regardée au regard du partenariat euroméditerranéen ; il y a un équilibre à trouver avec les autres pays partenaires qu'il ne faut pas placer dans une situation de frustration. Encore une fois, il ne s'agit pas à ce stade de prendre une décision définitive : tout doit rester ouvert.
M. Robert Del Picchia :
Je rappelle d'ailleurs que le Général de Gaulle a mis fin en 1963 à la candidature britannique après seize mois de négociations, ce qui confirme que l'ouverture de négociations n'implique pas de décision automatique.
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À l'issue du débat, la délégation a autorisé la publication de ce rapport sous le n° 279 (2003-2004), disponible sur Internet à l'adresse suivante :