Mme la présidente. La parole est à Mme Florence Blatrix Contat. (Applaudissements sur les travées du groupe SER.)
Mme Florence Blatrix Contat. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le texte que nous examinons vise à amplifier le mouvement de transformation de bureaux en logements. Dans un marché financier bloqué, l’application de ses dispositions peut contribuer à accroître l’offre de logements dans certains territoires, tout en répondant aux objectifs de sobriété foncière.
Plusieurs dynamiques de marché sont à l’œuvre : le développement du télétravail réduit la demande de surfaces de bureaux ; le déficit structurel de logements persiste ; l’obsolescence des bâtiments s’accélère face aux défis climatiques.
Cette proposition de loi contient des mesures innovantes, que nous saluons, comme la possibilité de déroger aux règles du plan local d’urbanisme pour faciliter les transformations de locaux en logements ou encore la création d’un permis de construire réversible.
Mais nous devons nous montrer particulièrement vigilants quant aux conséquences de telles opérations pour les communes. Les zones concernées, souvent non résidentielles, devront s’adapter pour accueillir de nouveaux habitants, ce qui implique de réaliser des investissements significatifs pour construire crèches, écoles et autres services de proximité.
Les communes doivent donc conserver la main sur les dérogations au PLU, mais aussi et surtout disposer des moyens nécessaires pour financer les nouveaux équipements publics indispensables pour accueillir de nouveaux habitants.
Le texte intègre, dans cette perspective, des aspects fiscaux cruciaux. Il prévoit notamment l’assujettissement des opérations visées à la taxe d’aménagement.
Nous saluons la transformation, sur l’initiative du rapporteur pour avis de la commission des finances, de l’assujettissement facultatif à la taxe d’aménagement en un assujettissement de droit, qui supprime la nécessité d’une délibération. Cette taxe pourra ainsi être instaurée dès 2025, étant entendu que les communes auront la possibilité d’y renoncer. Nous saluons également l’extension du champ du texte, qui s’appliquera à toutes les opérations de transformation de locaux en logements, et non uniquement aux transformations de bureaux.
Cependant, si nous comprenons bien l’intention de la commission des finances de réduire l’impact de la taxe sur l’équilibre économique des projets, nous nous interrogeons sur l’introduction d’un abattement général de 50 % sur l’assiette de cette taxe. Un tel abattement, qui peut certes être justifié par le fait que la taxe a déjà été payée lors de la première utilisation du bâtiment, ne nous semble pas approprié, car les collectivités concernées auront à supporter de nouveaux coûts directs et indirects, et ce dans le contexte financier dégradé que nous connaissons.
Nous proposerons donc de rétablir l’intégralité de l’assiette fiscale.
Nous regrettons également que le rapporteur ait souhaité que cet assujettissement ne concerne que la part communale de la taxe d’aménagement. Supprimer la part départementale constitue selon nous une erreur, à plusieurs égards. Les départements alertent depuis plusieurs mois sur la dégradation de leur situation financière. L’impact de cette part départementale de la taxe ne modifiera pas de manière significative l’équilibre économique des projets ; or celle-ci permet de financer non seulement les opérations engagées sur l’initiative des départements, mais aussi celles que conduisent les conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE). Nous proposerons donc de rétablir l’assujettissement des opérations visées à la part départementale.
En définitive, on ne peut que regretter que la taxe d’aménagement ne fasse pas l’objet d’une réforme d’ensemble, comme le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain le suggère depuis plusieurs années. Une telle réforme devient d’autant plus cruciale que la mise en place du zéro artificialisation nette est porteuse de conséquences financières pour les collectivités.
Cette proposition de loi présente néanmoins un début de réponse, certes très partiel, à la crise du logement, tout en favorisant la transition écologique et le recyclage urbain ; nous lui apporterons donc notre soutien.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Baptiste Blanc. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. Jean-Baptiste Blanc. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, bien que la proposition de loi que nous examinons ce soir soit évidemment louable et nécessaire, elle est loin d’être suffisante pour résoudre la crise du logement qui sévit dans notre pays – nous l’avons toutes et tous dit.
En France, le besoin en logements, tant dans les zones tendues que dans les zones rurales, est sans précédent. Cette situation entrave les projets des Français, ce qui est inacceptable.
La transformation des bureaux vacants en logements, bien que salutaire, ne saurait à elle seule répondre à l’ampleur de la crise que nous connaissons. Monsieur le ministre, nous sommes tous impatients de discuter, dans les prochains jours, de votre projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables.
En attendant, il est temps d’aborder de manière exhaustive les nombreux défis auxquels nous faisons face en matière de politique du logement : construction, rénovation, transformation, densification, multifonctionnalité, reconquête des friches, etc. autant de sujets qui tous renvoient au ZAN. Il est urgent pour les relever de trouver des outils opérationnels adéquats, en matière notamment de financement, de fiscalité – là encore, nous l’avons toutes et tous répété –, mais aussi d’ingénierie – je suis d’accord avec Christian Redon-Sarrazy, ce point est essentiel.
Nos commissions ont accompli un travail notable, qu’il faut saluer, pour améliorer le texte qui nous est soumis ce soir. Sur l’initiative de nos rapporteurs, Martine Berthet et Stéphane Sautarel, et par les amendements qu’elles ont adoptés, elles ont rendu le dispositif plus opérationnel et sécurisé les collectivités locales dans la maîtrise de leurs projets.
L’article 1er introduit une possibilité de dérogation au zonage du PLU pour permettre la transformation de bureaux en logements : voilà une mesure essentielle pour les communes, dont les plans locaux d’urbanisme s’appliquent strictement.
L’article 2 permet aux collectivités ayant institué une taxe d’aménagement d’y assujettir, si elles délibèrent en ce sens, les opérations de transformation. La rédaction proposée par notre rapporteur pour avis Stéphane Sautarel permet de trouver un juste équilibre, me semble-t-il, entre la réduction de l’impact de la taxe sur l’équilibre économique des projets et la préservation de l’apport de ressources aux collectivités du bloc communal.
La mise en œuvre effective de cette loi dépendra en effet de l’implication des communes. Les collectivités, en raison de leur proximité avec le terrain, sont les mieux placées pour comprendre les spécificités et les besoins de leur territoire – on le répète sans cesse ! Elles doivent donc disposer de la flexibilité nécessaire pour adapter les mesures au contexte local. Si l’on veut que les communes puissent utiliser pleinement cette boîte à outils législative, il convient de les soutenir en adoptant un cadre réglementaire clair et en leur octroyant des ressources adéquates.
L’article 3 bis, qui étend la possibilité de recourir à des projets urbains partenariaux aux opérations de transformation de locaux d’activité en habitations, va dans le bon sens ; Martine Berthet l’a rappelé. Peut-être faut-il le compléter par des mesures financières et techniques pour faciliter la mise en œuvre de ces projets.
Monsieur le ministre, lors de votre audition devant la commission des affaires économiques le 15 mai dernier, vous avez exprimé des regrets sur le volet fiscal. Dans votre propos liminaire, vous avez souligné que la fiscalité est absente de cette proposition de loi, indiquant, conformément à la doctrine établie en la matière, que de telles mesures relèvent de la loi de finances. Vous avez rappelé que des incitations fiscales sont nécessaires pour atteindre les objectifs ambitieux et essentiels fixés, et vous avez exprimé votre frustration – que je partage ! – devant l’omission de la dimension fiscale. Celle-ci est en effet indispensable pour rendre les projets de transformation de bureaux en logements économiquement viables et attractifs pour les investisseurs. C’est pour cette raison qu’il faut faire droit aux nombreuses propositions de notre collègue Stéphane Sautarel.
Pour ma part, j’ai déposé un amendement qui vise à augmenter de 50 % à 75 % l’abattement de la taxe d’aménagement sur les 100 premiers mètres carrés des résidences principales issues d’opérations de transformation. Alléger la charge fiscale pesant sur les nouvelles constructions est une solution idoine pour inciter les investisseurs à convertir les bureaux en logements, puisque cela compense tout ou partie des coûts associés à cette transformation, qui sont généralement de 10 % à 15 % plus élevés que ceux d’une construction neuve classique.
En outre, la réduction du taux de l’impôt sur les plus-values, dont nous pourrions discuter lors de l’examen du prochain projet de loi de finances, constituerait une incitation significative pour les investisseurs. J’espère, monsieur le ministre, que nous pourrons, à cette occasion, approfondir cette piste.
La transformation de bureaux en logements est par ailleurs une nécessité écologique – de nouveau, cela a été dit. Le secteur résidentiel est responsable, à lui seul, de près de 17 % des émissions de gaz à effet de serre. Adopter une approche qui évite la démolition-reconstruction permettrait de réduire ces émissions tout en luttant contre l’étalement urbain ; ainsi alignerions-nous nos actions sur l’objectif du ZAN via une stratégie consistant à construire la ville sur la ville.
En conclusion, mes chers collègues, cette proposition de loi, bien qu’utile, reste une réponse partielle à la crise du logement.
Au-delà des ajustements à la marge, nous attendons, comme le propose notre collègue Dominique Estrosi Sassone, une réforme générale de la politique du logement, qui aborderait de manière systématique et globale toutes les dimensions du problème.
Deux instances sénatoriales, notre groupe de suivi des dispositions législatives et réglementaires relatives à la stratégie de réduction de l’artificialisation des sols et notre mission d’information sur le financement du ZAN, prendront évidemment toute leur part dans ce débat. Nous interviendrons lors de l’examen du projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables et formulerons des propositions dès le mois de septembre, qui trouveront, nous l’espérons, des traductions législatives.
En attendant, il convient d’améliorer les modalités d’application locale de cette proposition de loi en soutenant les communes dans leur action de transformation de bureaux en logements. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
Mme la présidente. La parole est à M. le ministre délégué.
M. Guillaume Kasbarian, ministre délégué. Je souhaite apporter aux orateurs qui viennent de s’exprimer trois réponses de fond et une réponse de méthode.
Premièrement, Mme la présidente Estrosi Sassone a bien fait d’évoquer la question des zones commerciales, qui constituent un gisement important de création d’offres de logements.
Avec Olivia Grégoire, nous avons identifié 74 zones qui présentent un potentiel de création de 25 000 logements. Notre rôle sera d’accélérer les procédures et de contribuer financièrement à la réalisation des projets. Nous avons lancé cette initiative à Avignon, où pas moins de 900 logements seront créés. À Saint-Malo, où j’étais tout à l’heure avec la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, Françoise Gatel, l’État investit 500 000 euros dans le quartier de La Découverte, ce qui permettra d’y créer des logements.
Il existe donc bel et bien un gisement d’offre. Commençons par réussir l’aménagement de ces 74 zones. J’entends votre appel à aller plus loin, madame Estrosi Sassone, afin que, de 74 zones, on passe à 150, voire à 200…
Deuxièmement, comme un certain nombre d’entre vous l’ont fait remarquer, les opérations de conversion de bureaux en logements sont chères et complexes d’un point de vue technique, si bien que, jusqu’à présent, elles ont été relativement rares.
C’était tout à fait vrai à une époque où le prix des bureaux était beaucoup plus élevé qu’aujourd’hui. Mais, comme les acteurs du logement et de la construction nous l’indiquent, les bureaux étant souvent vides en raison de la dichotomie qui se creuse entre l’offre et la demande de bureaux, le prix du mètre carré de bureau baisse, et avec lui la valeur vénale de ce type de biens ; ainsi leur conversion en logements devient-elle, avec le temps, de plus en plus intéressante.
Il est dès lors plus facile aujourd’hui que ces dernières années de trouver un modèle économique pour ces opérations, notamment en Île-de-France, mais pas seulement. Nous avons donc bon espoir que l’évolution de la situation de marché favorise à l’avenir la conversion de bureaux en logements.
Troisièmement, madame la présidente Estrosi Sassone, je suis très sensible aux comparaisons avec nos voisins européens. En fait de benchmark international, vous avez cité l’Allemagne, qui est un exemple sur bien des sujets ; reste qu’en matière de logement, du fait de l’augmentation des taux d’intérêt, tous les pays européens sont en difficulté – nous devons l’admettre collectivement. J’ajoute que non, l’Allemagne ne construit pas plus par habitant que la France !
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente de la commission. Son gouvernement dépense plus !
M. Guillaume Kasbarian, ministre délégué. Certes, mais cela ne se ressent pas dans les statistiques portant sur la création de logements : la France construit chaque année 6 logements neufs pour 1 000 habitants, contre 3,5 en Allemagne, 1,9 pour l’Espagne, 1,3 pour l’Italie. La France construit donc plus de logements neufs par habitant que ses voisins. Si la situation est difficile dans notre pays, reconnaissons qu’elle l’est tout autant, sinon davantage, ailleurs en Europe.
J’en viens à un dernier élément de réponse, sur la méthode. J’ai entendu chaque orateur expliquer que la proposition de loi, bien qu’intéressante, ne répondait pas totalement à la crise du logement. C’est tout à fait vrai ! Je n’ai jamais prétendu qu’une seule proposition de loi résoudrait, comme par magie, ladite crise.
J’ai bien entendu également votre regret, mesdames, messieurs les sénateurs, que nous n’ayons pas fusionné l’ensemble des textes relatifs au logement dans un grand texte global. Les images du puzzle ou de la marguerite ont été évoquées, mais l’important n’est-il pas, au bout du compte, d’obtenir un bouquet auquel aucune fleur ne manquera ?
Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente de la commission. On verra, on verra… (Sourires.)
M. Guillaume Kasbarian, ministre délégué. En un an, nous avons fait pas mal de choses : vous avez adopté la proposition de loi visant à protéger les logements contre l’occupation illicite en luttant contre les squats et les impayés locatifs, dont j’étais l’auteur, ainsi que le projet de loi visant à l’accélération et à la simplification de la rénovation de l’habitat dégradé et des grandes opérations d’aménagement, qui comportait une soixantaine d’articles ; nous venons d’examiner, cet après-midi, la proposition de loi visant à renforcer les outils de régulation des meublés de tourisme à l’échelle locale ; nous débattons maintenant de la question de la transformation des bureaux en logements. Une proposition de loi relative aux conditions de réalisation des travaux de rénovation énergétique des logements vient d’être déposée à l’Assemblée nationale et vous aurez à débattre très prochainement du projet de loi relatif au développement de l’offre de logements abordables.
Mis bout à bout, ces différents textes législatifs finissent par constituer un joli bouquet, fait de près d’une dizaine de fleurs, madame la présidente Estrosi Sassone ! (Nouveaux sourires.)
Certains auraient préféré que l’ensemble de ces fleurs soient présentées au Parlement dans un même bouquet, au même moment. Notre méthode a néanmoins ses vertus, la première, et non la moindre, mesdames, messieurs les sénateurs, étant de vous permettre à chaque discussion générale d’indiquer que le texte est intéressant, mais qu’il est insuffisant et qu’il ne résoudra pas à lui seul la crise du logement… (Mêmes mouvements.)
Plus sérieusement, cette méthode permet d’obtenir des textes précis, courts et dont on peut escompter l’adoption. Ne soyons pas aveugles au contexte politique : le Gouvernement ne dispose que d’une majorité relative à l’Assemblée nationale. Il est donc parfois complexe de faire adopter des textes et d’en maîtriser la discussion : si l’on avait mis les quelque dix fleurs que j’ai citées à l’intérieur du même paquet, le bouquet aurait risqué de grossir, voire de faner au gré de la procédure parlementaire… Je me dois donc d’être réaliste, c’est-à-dire de composer avec le contexte parlementaire qui prévaut actuellement, dont je n’ignore rien.
Enfin, cette méthode présente l’intérêt de permettre la coconstruction de la loi avec les parlementaires. Ainsi le Gouvernement a-t-il repris des initiatives – il ne faut pas manquer de le noter – qui émanent des parlementaires – députés, mais aussi sénateurs. Nous écoutons les parlementaires ; et, lorsqu’ils ont de bonnes idées, nous les faisons prospérer : on ne saurait nous le reprocher ! Si nous avions repris à notre compte toutes les propositions des parlementaires dans un grand projet de loi gouvernemental se substituant à vos initiatives, vous nous l’auriez sans doute reproché, à juste titre.
Essayons de travailler dans ce cadre méthodologique qui, j’en conviens, n’est pas forcément le plus simple, mais qui, à la fin des fins, j’en suis certain, donnera un joli bouquet, madame la présidente Estrosi Sassone, permettant de répondre du mieux possible à la crise du logement – voilà tout ce que j’appelle de mes vœux.
Étant donné l’heure tardive, madame la présidente, il est probable que nous poursuivions ce débat demain. En attendant, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous souhaite de passer une bonne nuit et vous dis : à demain ! (Applaudissements sur les travées du groupe RDPI.)
Mme la présidente. C’est sur cette conclusion bucolique que je m’apprête à lever la séance. (Sourires.)
La discussion générale est close.
La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.
6
Ordre du jour
Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, mercredi 22 mai 2024 :
À quinze heures :
Questions d’actualités au Gouvernement.
À seize heures trente et le soir :
Suite de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à faciliter la transformation des bureaux en logements (texte de la commission n° 598, 2023-2024) ;
Projet de loi autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d’Allemagne relatif à l’apprentissage transfrontalier (procédure accélérée ; texte de la commission, n° 600, 2023-2024) ;
Conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi visant à assurer une justice patrimoniale au sein de la famille (texte de la commission n° 592, 2023-2024) ;
Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à prévenir les ingérences étrangères en France (texte de la commission n° 596, 2023-2024).
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
(La séance est levée le mercredi 22 mai 2024, à zéro heure quarante-cinq.)
Pour le Directeur des comptes rendus du Sénat,
le Chef de publication
FRANÇOIS WICKER