M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Caroline Cayeux, ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée des collectivités territoriales. Monsieur le sénateur Jean-Claude Tissot, la méthode du Gouvernement, vous venez de le rappeler, c’est celle de la concertation avec les élus locaux et leurs associations.
En réponse aux questions qui m’ont été posées, j’ai déjà eu l’occasion de parler des échanges que nous avons eus avec les présidents d’associations, lesquels ont quelque peu modifié les dispositions financières inscrites dans le projet de loi de finances.
À titre d’exemple, je citerai le décalage de la suppression de la CVAE, étalée sur deux ans, ou la suppression, à ce jour, de la compensation de la taxe d’aménagement. Je pense également au décalage sur deux ans de la taxe sur les locaux commerciaux, permettant de continuer les études d’impact dans les communes.
En somme, des infléchissements tout à fait notables ont été obtenus par les associations. Toutefois, même si nous l’étalons sur deux ans, la CVAE, vous le comprendrez, sera bien supprimée ; le Président de la République s’étant engagé sur ce point durant sa campagne, il a l’intention de tenir sa promesse, comme cela a été le cas pour la suppression de la taxe d’habitation.
Néanmoins, le Gouvernement, on peut le dire, s’est fortement mobilisé à l’occasion des congrès d’associations d’élus. J’ai moi-même participé à plusieurs de ces congrès – presque dix ! –, au cours desquels j’ai dialogué avec les présents. Et nous avons abouti, ensemble, à diverses propositions. Nous nous retrouverons d’ailleurs de nouveau la semaine prochaine, à l’occasion du Congrès des maires.
Aucun transfert de compétences et de responsabilités ne se fait à l’heure actuelle sans concertation ou sans dialogue avec les associations d’élus. Bien sûr, les conditions financières sont centrales. Aussi, je vous confirme ce que j’ai exposé précédemment à votre collègue le sénateur Benarroche : les transferts de compétences ont toujours été financés par l’État, dans le respect de l’autonomie financière des collectivités.
M. le président. Il faut conclure, madame la ministre déléguée.
Mme Caroline Cayeux, ministre déléguée. Nous avons, à mon sens, mis en place une méthode s’appliquant à la question des finances locales : écoute, concertation et coconstruction avec les associations d’élus. Plusieurs semaines avant la présentation du PLF en conseil des ministres, nous les avons reçus, Christophe Béchu, Gabriel Attal et moi-même, à plusieurs reprises. Le calendrier a permis de prendre en compte leurs retours.
Cette concertation s’est poursuivie lors de l’examen parlementaire, l’Assemblée nationale ayant présenté de nombreux amendements dont nous avons tenu compte.
M. le président. La parole est à M. Fabien Genet.
M. Fabien Genet. Madame la ministre, vous connaissez le proverbe : il n’y a pas d’amour sans preuve d’amour… Aussi, je vous propose d’offrir une preuve d’amour aux collectivités territoriales, en matière d’ordures ménagères. (Sourires.)
Les ordures ménagères pèsent pour près de 20 milliards d’euros dans le budget de nos collectivités locales. Ces budgets annexes sont actuellement victimes de l’explosion des coûts de l’énergie et de l’inflation.
En conséquence, les taxes et redevances d’enlèvement des ordures ménagères payées par les usagers augmentent fortement, ce qui pèse sur le pouvoir d’achat de nos concitoyens.
À ces augmentations conjoncturelles s’ajoute l’aggravation de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP). Cette taxe s’alourdit au fil des années, selon une trajectoire pensée pour inciter collectivités et usagers à moins enfouir et moins incinérer.
On peut comprendre et partager un tel objectif. Néanmoins, madame la ministre, votre collègue Mme Couillard reconnaissait devant la commission du développement durable du Sénat, la semaine dernière, que la nouvelle filière de déchets du bâtiment ne serait en place que d’ici à un an ou deux seulement, admettant, par là même, le retard pris dans la mise en place de ces filières à responsabilité élargie des producteurs. Dans l’attente, les déchets demeurent et sont ainsi soumis à la TGAP.
Au regard de ces retards qui ne sont imputables ni aux collectivités ni aux usagers, il paraît plus cohérent et plus juste de décaler d’un an la prochaine aggravation de la TGAP, prévue pour 2023, le temps que des solutions de substitution soient mises en place.
Madame la ministre, êtes-vous prête à défendre le gel en 2023 de la TGAP à son niveau de 2022 ?
M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Caroline Cayeux, ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée des collectivités territoriales. Monsieur le sénateur Genet, ce dossier – je ne dis pas cela pour me défausser – est suivi par la secrétaire d’État Bérangère Couillard. Cependant, je connais bien le problème, sachant quel poids représente actuellement la TGAP dans les finances des collectivités territoriales qui gèrent les déchets.
De fait, le but de cette hausse de la TGAP était en quelque sorte de presser l’épée dans les reins des collectivités pour améliorer les projets de traitement de déchets et éviter, vous l’avez dit vous-même, la mise en décharge ou l’incinération.
Pour chaque sujet, et celui-ci ne fait pas exception, nous agissons en concertation, en essayant de donner à nos interlocuteurs le plus de visibilité possible. La trajectoire d’augmentation progressive jusqu’en 2025 avait été annoncée dès 2018, si je ne me trompe, pour permettre aux acteurs de s’organiser.
En outre, l’État soutient financièrement les projets de valorisation des déchets des collectivités, pour un montant de 80 millions d’euros en 2021. La baisse de la TVA sur la valorisation des déchets, elle aussi, permet aux collectivités de faire des économies. Plus encore, le fonds Économie circulaire de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe) représentera en 2023 un apport de 45 millions d’euros. Enfin, le fonds vert annoncé par la Première ministre sera ouvert aux projets des collectivités pour la collecte des biodéchets.
Cela dit, je comprends vos interrogations. Je sais d’ailleurs que Bérangère Couillard est en contact avec les associations qui représentent les collectivités pour trouver des solutions consensuelles. En échangeant avec les collectivités et ma collègue, je m’assurerai que ce dialogue soit constructif et fructueux.
Ainsi, nous verrons si nous pouvons ouvrir le débat sur un gel momentané de cette augmentation de la TGAP.
M. le président. La parole est à M. Fabien Genet, pour la réplique.
M. Fabien Genet. Je prends cette ouverture, sinon comme une preuve d’amour, du moins comme un signe d’espoir. (Sourires.)
Madame la ministre, à la suite de votre réponse, j’insisterai sur un point : le retard dans la mise en place des solutions de substitution n’est le fait ni des collectivités ni des usagers. Au contraire, ces derniers sont ceux qui, à l’heure actuelle, payent ces augmentations de taxes et de redevances.
Pour 2023, au regard de l’inflation et des problèmes de pouvoir d’achat, un tel gel serait vraiment un très bon signal envoyé aux usagers. Les collectivités sont persuadées qu’il faut trouver des solutions pour moins incinérer et moins enfouir.
M. le président. La parole est à M. Cédric Vial.
M. Cédric Vial. Puisque le débat porte sur l’avenir des collectivités territoriales, je me pencherai sur les mairies, qui constituent l’échelon de base de notre système démocratique, en revenant sur le rôle qu’elles joueront à l’avenir, selon vous, madame la ministre.
Nos concitoyens ont progressivement perdu confiance dans le pouvoir national. Si, demain, ils venaient à perdre également confiance dans leurs élus locaux, alors tout notre système démocratique serait en danger.
Les communes résistent malgré un environnement institutionnel devenu hostile.
Premièrement, la perte d’autonomie fiscale est notable : tout d’abord, les impôts économiques ont été supprimés ; ensuite, ce fut la taxe d’habitation ; enfin, c’est le tour de la CVAE ou de la taxe d’aménagement.
Deuxièmement, une perte d’autonomie d’action est perceptible. Les actes de contractualisation se multiplient : contrats de Cahors, contrats de relance et de transition écologique (CRTE)… Se multiplient également les financements fléchés.
Troisièmement, la perte de contrôle est visible. La surréglementation empêche ou ralentit presque toute action. De plus, une multiplicité d’agences ou de structures participe à chaque décision, les rendant toujours plus complexes et difficiles à prendre. Les injonctions sont sans cesse plus fortes et contradictoires, résultant – je ne prends que quelques exemples récents – de la loi NOTRe ou de l’objectif « zéro artificialisation nette » (ZAN).
Quatrièmement, la perte de confiance est manifeste. La confiance est liée à la proximité, à l’efficacité et à la réactivité des élus locaux. Les gens ne comprennent pas que, la plupart du temps, leur maire – cet élu qu’ils ont choisi – n’ait pas les moyens d’agir autant qu’auparavant. Cependant, les comités de communes concentrent, en parallèle, de plus en plus de pouvoirs, sans forcément offrir les contreparties démocratiques adéquates.
Cinquièmement, une perte de légitimité de l’action publique en découle. Ce ne devrait pas être la moindre de nos préoccupations. Alors que l’on parle de couple maire-préfet, voire de couple président d’intercommunalité-préfet, j’aimerais entendre parler de couple maire-habitant. Dans une démocratie, ceux qui décident sont ceux qui ont été choisis par le peuple ; mais les élus ne décideront bientôt de plus rien.
Madame la ministre, êtes-vous prête à redonner un pouvoir d’agir plus important aux maires, ainsi que les moyens afférents ? Êtes-vous prête à leur rendre de la confiance ? C’est à ce prix que nous réconcilierons les Français avec l’action publique.
M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Caroline Cayeux, ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée des collectivités territoriales. Monsieur le sénateur Vial, le terme que j’emploierai pour répondre à votre question sera celui de complémentarité. En effet, il ne faut jamais opposer l’exercice intercommunal et – j’insiste sur ce terme – la légitimité communale.
Il suffit d’être élu local pour se rendre compte qu’intercommunalité est synonyme de partenariat, revenant à faire ensemble ce que les communes ne peuvent plus faire seules. Cela nécessite des mutualisations en matière de moyens.
Cette approche me semble indispensable pour relever les défis d’échelle qui dépassent parfois le cadre et les moyens d’une municipalité agissant seule. Elle est peut-être encore imparfaitement comprise par nos concitoyens, qui considèrent quant à eux que leur maire est responsable de tout et qu’il demeure l’acteur principal, puisqu’ils ont voté directement pour lui.
Dans ma feuille de route, monsieur le sénateur, je tiendrai toujours compte de l’échelon communal. En effet, c’est un échelon de proximité, le maire et son équipe municipale étant des interlocuteurs privilégiés du fait de leur élection au suffrage universel direct.
Pour avoir moi-même été maire pendant vingt et un ans, je mesure combien il est important de conforter les rôles et les responsabilités des maires, mais aussi de leur donner les moyens d’agir pour garantir les services publics de proximité et l’aménagement de leur territoire.
Lorsque je présidais l’ANCT, j’ai valorisé divers programmes d’appui, tels qu’Action cœur de ville ou Petites Villes de demain (PVD). Le maire est toujours placé au cœur de ces dispositifs. Je mesure combien les programmes publics doivent leur réussite à leurs élus de proximité.
Malgré tout, en raison de moyens qui, quelquefois, font défaut à l’échelon des plus petites communes, nous avons actuellement besoin d’une coopération renforcée entre communes et intercommunalité.
Quoi qu’il en soit, sachez que, pour ce qui me concerne, je souhaite conforter les élus locaux, notamment les maires, pour qu’ils exercent leur mandat dans les meilleures conditions.
M. le président. La parole est à M. Bruno Rojouan.
M. Bruno Rojouan. Tel est le cas dans cet hémicycle, ce soir.
Depuis plusieurs années, les collectivités doivent faire face à des charges de plus en plus élevées, bien souvent dues à des facteurs externes sur lesquelles elles n’ont aucune maîtrise. Ces derniers mois, par exemple, la revalorisation par l’État du point d’indice de la fonction publique, la hausse de l’inflation ou l’explosion du coût de l’énergie ont fait flamber les dépenses des communes.
Face à ces nouvelles contraintes budgétaires, peu de collectivités parviennent à dégager les montants suffisants pour mettre en œuvre leurs programmes d’investissement.
Bien souvent, les seuls projets qui peuvent être financés par les communes sont ceux qui sont éligibles à des cofinancements de l’État, au travers de subventions ou de portages financiers ; pensons à la DETR, dont l’attribution se fait à la discrétion du préfet. En conséquence, sans l’aval de l’État, il devient de plus en plus difficile pour un maire de mettre en œuvre un projet pour sa commune.
Ces mécanismes de plus en plus présents dans la vie communale conduisent à s’interroger sur le fonctionnement de nos institutions et sur le respect de l’esprit de l’article 72 de la Constitution garantissant la libre administration des collectivités.
Cette mise sous tutelle déguisée est dure à vivre pour les élus locaux. Ils perdent peu à peu leur pouvoir décisionnaire dans un grand mouvement de recentralisation qui ne dit pas son nom.
Aussi, madame la ministre, envisagez-vous de desserrer l’étau qui pèse sur les collectivités en rehaussant suffisamment la DGF et en l’indexant sur l’inflation, afin de leur redonner des marges de manœuvre ?
Prendrez-vous réellement la voie d’une décentralisation accrue, en faisant confiance à nos territoires et en permettant aux collectivités de retrouver et d’exercer pleinement leur rôle au sein de la République ?
M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mme Caroline Cayeux, ministre déléguée auprès du ministre de l’intérieur et des outre-mer et du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée des collectivités territoriales. Monsieur le sénateur Bruno Rojouan, vous m’interrogez sur les marges de manœuvre des collectivités et l’indexation de la DGF.
Je le répète, il n’y aura pas cette année de désindexation, pour des raisons financières évidentes et pour que le Gouvernement puisse respecter la trajectoire qu’il s’est fixée.
Au risque, peut-être, de vous surprendre, je veux tordre le cou à cette idée de perte de l’autonomie financière. Le taux d’autonomie financière des collectivités a augmenté depuis vingt ans. Entre 2003 et 2020, il est passé de 59 % à 75 % pour les départements, de 41 % à presque 74 % pour les régions ; l’augmentation est de dix points pour le bloc communal.
Je le répète également, la préservation de l’autonomie des collectivités a été prise en compte dans la compensation de la suppression de la CVAE. Les recettes fiscales perdues ont été remplacées par d’autres recettes fiscales du même montant et de même nature.
La boussole du Gouvernement est véritablement la préservation des marges de manœuvre financières des collectivités. Pour cette raison, un ensemble de mécanismes de boucliers, de filets et d’amortisseurs a été mis en place. La DGF, je le répète, est augmentée de tout de même 320 millions d’euros, pour la première fois depuis treize ans. Les dotations d’investissement sont maintenues au même montant que l’année dernière, à savoir 2 milliards d’euros, auxquels il faut ajouter 2 milliards d’euros du fonds vert.
Par conséquent, il me semble que les collectivités ont matière à investir. Aucun appel à projets national ni appel à manifestation d’intérêt n’aura lieu : ce sera aux collectivités d’agir et de proposer au préfet de leur département ou de leur région les projets qu’elles voudraient mettre en œuvre. Vous pourrez le rappeler aux collectivités de votre territoire.
Conclusion du débat
M. le président. En conclusion du débat, la parole est à M. Stéphane Sautarel, pour le groupe auteur de la demande. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. Stéphane Sautarel, pour le groupe Les Républicains. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, quelles sont les attentes des élus locaux, qui traduisent celles, majoritaires, de nos concitoyens ? C’est d’accéder à un pacte de responsabilité et de confiance, pour faire émerger le clair de l’obscur et dénouer le nœud gordien permettant de boucler leur budget.
Cela passe, bien sûr, par un retour de l’autorité et par une meilleure reconnaissance du travail, mais aussi par une nouvelle approche territoriale.
Cela ne peut reposer que sur une grande démarche décentralisatrice bâtie sur les principes de subsidiarité, de liberté et de responsabilité, établissant que chaque niveau décide de ce qu’il fait et de ce qu’il renvoie à celui du dessus, et qu’il le fasse de manière libre, dans un cadre défini, c’est-à-dire dans un cadre contractuel assis sur l’autonomie financière.
Rappelons à ce titre que le niveau de la dépense publique locale est bien inférieur en France à ce qu’il est dans les autres pays européens : 19 % contre 40 %.
La situation des collectivités dans notre pays est contrastée. Fruit de l’histoire et de la géographie, des richesses et des initiatives, des gestions passées et en cours, la collectivité est toujours responsable. J’en veux pour preuve les efforts continus pour répondre aux exigences de gestion, notamment à la règle d’or qui s’impose à elle. J’en veux également pour preuve les adaptations continues pour répondre aux attentes du quotidien en matière de services publics et d’infrastructures, de cadre de vie et de fierté locale, mais aussi pour préparer l’avenir de nos territoires et renforcer leur attractivité, dans le respect des caractéristiques propres à chacun.
Les perspectives sont souvent empreintes d’inquiétudes, de perte de sens, de découragement face à la bureaucratie, à l’éloignement, au manque d’écoute et de représentation et à l’explosion des dépenses énergétiques. Mais elles sont aussi pleines d’envie, de volonté, d’un formidable engagement quotidien au service des autres, que je veux saluer.
Beaucoup se sentent aujourd’hui « dépossédés » : ni en situation d’agir face à des contraintes administratives fortes et aveugles, ni en situation de faire, car leurs moyens sont comptés, ni en situation de véritablement décider face à une complexité croissante, à une intercommunalité à la gouvernance non encore adulte et à un État contraignant.
En fait, notre décentralisation est pour l’essentiel administrative et non politique. On a confié des tâches aux élus et aux collectivités, mais on leur a rarement donné les moyens juridiques et financiers d’y répondre en autonomie et en responsabilité.
Les attentes qui pourraient devenir des perspectives sont orientées dans quatre directions, que je n’aurai pas le temps de développer ici, mais que j’évoquerai brièvement.
Premièrement, il convient de faire preuve de bon sens et de confier aux collectivités locales tout ce qui relève de la vie quotidienne.
Deuxièmement, il est nécessaire de préserver et de développer les biens communs, ce qui nécessite d’investir massivement dans les infrastructures, dans le respect de l’environnement.
Troisièmement, il faut garantir à chacun le bien-être : cela consiste à réinvestir nos territoires par les services publics de proximité et, d’abord, ceux de la sécurité, de l’éducation et de la santé.
Quatrièmement, et enfin, donnons à tous les justes moyens d’agir, en réinterrogeant le mode de financement des collectivités territoriales.
Les priorités sont de débureaucratiser, de réenraciner et bien sûr de simplifier, en limitant pour cela l’administration administrante. Il s’agit aussi de garder un pays équipé, d’irriguer, d’engager ou de poursuivre une grande politique du numérique, de l’énergie et de l’eau, d’investir massivement dans les infrastructures telles que les routes et les voies ferrées, ainsi que dans le très haut débit et la téléphonie mobile. Cela passe par une réelle capacité d’autofinancement des collectivités territoriales, laquelle est bien mise à mal aujourd’hui.
Cela nécessite de faire preuve de courage, en garantissant la traçabilité de l’argent public, pour rendre la dépense efficace et redonner un espoir à chacun. La refonte de la procédure des marchés publics, dont chacun voit bien aujourd’hui combien elle est inflationniste, serait un véritable signe pour garantir l’investissement.
Un horizon pourrait être ouvert par une réforme constitutionnelle donnant une liberté normative aux territoires, par extension de l’article 73 de la Constitution. Quelle belle perspective s’ouvrirait à chacun si ce texte ne s’appliquait plus aux seules collectivités d’outre-mer, mais à l’ensemble du territoire, ouvrant enfin la voie à l’indispensable différenciation !
Enfin, en matière de financement des collectivités territoriales, ce sont les libertés locales, la lisibilité, la justesse et la subsidiarité qui doivent primer. Pour cela, nous devons ouvrir ce chantier sans tabou, car, en dépit d’un consensus sur le diagnostic, les propositions de réformes, qui doivent garantir l’autonomie et la lisibilité pour les collectivités locales, ne sont pas évidentes.
Mon collègue Mathieu Darnaud l’a rappelé, le Sénat a déjà beaucoup travaillé sur ces sujets, et il continue de le faire.
Sur l’initiative de notre président Gérard Larcher, un groupe de travail s’active pour nourrir les projets du Président de la République en matière institutionnelle et territoriale, avec, comme pilier majeur, la commune. Soyez certains que notre groupe sera au rendez-vous des attentes pour redonner des perspectives. C’est une urgente exigence démocratique. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains. – M. Yves Détraigne applaudit également.)
M. le président. Nous en avons terminé avec le débat sur la situation et les perspectives des collectivités territoriales.
Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures quinze, est reprise à dix-neuf heures vingt.)
M. le président. La séance est reprise.