Séance du 6 décembre 2017

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° II-230 rectifié.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 55 ter.

crédits non répartis

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Crédits non répartis », figurant à l’état B.

ÉTAT B

M. le président. Je mets aux voix ces crédits.

(Les crédits sont adoptés.)

action et transformation publiques

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Action et transformation publiques », figurant à l’état B.

ÉTAT B

M. le président. Je mets aux voix ces crédits.

(Les crédits sont adoptés.)

compte d’affectation spéciale : gestion du patrimoine immobilier de l’état

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », figurant à l’état D.

ÉTAT D

M. le président. Je mets aux voix ces crédits.

(Les crédits sont adoptés.)

régimes sociaux et de retraite

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », figurant à l’état B.

ÉTAT B

M. le président. Je mets aux voix ces crédits.

(Les crédits sont adoptés.)

compte d’affectation spéciale : pensions

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Pensions », figurant à l’état D.

ÉTAT D

M. le président. Je mets aux voix ces crédits.

(Les crédits sont adoptés.)

M. le président. Nous avons achevé l’examen des crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Crédits non répartis », « Action et transformation publiques », du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Monsieur le président, vous avez indiqué voilà un instant que d’autres missions budgétaires devaient être examinées par votre assemblée. Afin de permettre à ma collègue secrétaire d’État, Mme Gény-Stephann, qui est actuellement à l’Assemblée nationale, de pouvoir vous rejoindre et que je puisse la remplacer à l’Assemblée nationale, je sollicite, au nom du Gouvernement, une suspension de séance de quinze minutes. (Protestations sur de nombreuses travées.)

Mme Laurence Cohen. Oh !

Mme Nathalie Goulet. Non !

M. Jean-François Husson. Ce n’est pas sérieux !

M. Jackie Pierre. Vraiment pas !

M. Daniel Gremillet. Ah ça, non !

M. le président. Nous n’apprécions pas cette méthode, surtout à cette heure tardive, monsieur le secrétaire d’État. Si j’ai bien compris, le Sénat passe après l’Assemblée nationale…

Mes chers collègues, je vais donc suspendre la séance pour quinze minutes.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à vingt-trois heures trente-cinq, est reprise à minuit.)

M. le président. La séance est reprise.

Rappels au règlement

M. le président. La parole est à Mme Sophie Primas, pour un rappel au règlement.

Mme Sophie Primas. Compte tenu de l’heure tardive, je tiens à faire un rappel au règlement.

M. Dussopt est parti précipitamment à l’Assemblée nationale pour vous remplacer, madame la secrétaire d’État. N’y voyez pas une attaque personnelle, mais, dans la mesure où quatre ministres s’occupent de cette mission et où il existe un secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, ce qui vient de se passer est inadmissible : cela fait une demi-heure que nous attendons dans l’hémicycle pour parler de la dette de la France, qui n’est pas le plus petit sujet de ce projet de loi de finances !

Nous sommes très remontés face à cet incident de séance. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme Françoise Gatel, pour un rappel au règlement.

Mme Françoise Gatel. Je m’associe aux propos de notre collègue Sophie Primas.

Madame la secrétaire d’État, nous sommes heureux de vous accueillir au Sénat, malgré l’heure tardive. Ne prenez pas mes propos comme une attaque personnelle, car vous n’y êtes pour rien, mais je tiens à dire que le Sénat mérite du respect, de la considération – et la dette de la France encore plus ! Nous ne pouvons que regretter le fait que les sénateurs et, partant, la dette de la France aient été abandonnés pendant une demi-heure. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste et du groupe Les Républicains.)

M. le président. Acte vous est donné de ces rappels au règlement, mes chères collègues.

Nous poursuivons l’examen, au sein de la seconde partie du projet de loi de finances, des différentes missions.

Engagements financiers de l’État

Compte d’affectation spéciale : Participation de la France au désendettement de la Grèce

Compte d’affectation spéciale : Participations financières de l’État

Compte de concours financiers : Accords monétaires internationaux

Compte de concours financiers : Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics

Investissements d’avenir

Remboursements et dégrèvements

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » (et articles 55 et 55 bis), des comptes d’affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce », « Participations financières de l’État » (et articles 68 et 69), des comptes de concours financiers « Accords monétaires internationaux », et « Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics », ainsi que des missions « Investissements d’avenir » et « Remboursements et dégrèvements ».

La parole est à Mme la rapporteur spécial.

Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial de la commission des finances, pour la mission « Engagements financiers de l’État ». Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la mission « Engagements financiers de l’État » recouvre essentiellement les crédits alloués au paiement de la charge de la dette, qui représente plus de 99 % des crédits dont je suis rapporteur.

Je voudrais d’emblée saluer la démarche de nos collègues députées, Bénédicte Peyrol et Dominique David, qui m’ont associée à leurs travaux à l’Assemblée nationale, ce qui est assez inédit et plutôt agréable.

En 2017, les pays de l’OCDE ont emprunté 9 200 milliards de dollars. La faiblesse des taux d’intérêt a conduit, une fois de plus, à ce que la charge de la dette diminue, alors même que notre endettement continue à progresser. Cette situation faussement rassurante ne doit pas nous leurrer : la hausse des taux d’intérêt est inéluctable, et il faut s’y préparer. D’après l’Agence France Trésor, une hausse de 1 point des taux d’intérêt en 2018 nous coûterait 14 milliards d’euros en 2024, ce qui serait absolument insoutenable pour nos finances publiques.

Cette hausse a déjà commencé. En 2017, pour la première fois depuis six ans, nous devons rouvrir des crédits en cours d’année pour payer la charge de la dette. Notre situation est d’autant plus préoccupante que notre niveau d’endettement est très élevé et que le programme de financement des années à venir est particulièrement lourd.

Par ailleurs, le montant à amortir concernant les dettes à moyen et long terme – vous avez bien fait de rester, mes chers collègues, car vous allez pouvoir compter les zéros – passerait de 127,6 milliards d’euros à 140,3 milliards d’euros entre 2017 et 2018, soit une hausse de 10 %.

Les amortissements progressent en raison de l’arrivée à échéance des volumes de dettes importants émis lors de la crise économique des années 2000. Il s’agit d’un point de tension supplémentaire sur le programme de financement de l’État.

Le niveau de la dette publique française est un problème évident pour la France. C’est aussi un problème pour l’Europe, puisque nous ne respectons pas les critères de Maastricht. Vous comprendrez, madame la secrétaire d’État, que cette mission mériterait mieux que dix minutes bâclées à minuit dans cet hémicycle.

Mme Françoise Gatel. Très bien !

Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. Bref, au rythme annoncé de désendettement, il faudra quarante ans pour rattraper l’Allemagne.

Je donnerai plusieurs pistes d’amélioration, parce que, personne n’en parle, mais il va bien falloir un jour diminuer cette dette et la rembourser.

Première piste : un ou plusieurs fonds sectoriels abondés par les États membres, qui refinanceraient certaines dettes de façon mutualisée, par exemple pour la dette de la défense ; c’est une idée que défend Thierry Breton.

Deuxième piste : la création d’emprunts mutualisés de la zone euro, mais nos amis allemands n’y sont pas tellement favorables.

Troisième piste : la participation du mécanisme européen de stabilité au paiement des intérêts des dettes des États les plus fortement endettés en contrepartie d’un engagement durable et crédible dans un processus de redressement de leurs finances publiques.

De toute façon, il vaut mieux devoir que ne pas pouvoir rendre. Pour l’instant, on promet sans pouvoir tenir.

Toutes ces règles conduisent à renforcer l’interdépendance entre les émetteurs de la dette souveraine et les banques. Il faut donc réfléchir aux évolutions possibles.

Je vois qu’il me reste peu de temps pour parler de ce sujet technique aux enjeux colossaux. Cependant, même si nous sommes tous fatigués et que vous venez d’arriver, madame la secrétaire d’État, je vais vous soumettre quelques questions auxquelles j’aimerais que vous répondiez dans le cadre de votre intervention, parce que, encore une fois, nous discutons de 1 750 milliards d’euros, c’est-à-dire du budget le plus important de l’État, et nous le traitons vraiment par-dessus la jambe !

Pourquoi la mission ne pourrait-elle pas faire l’objet de plafonds limitatifs et non évaluatifs ? Que pensez-vous des mesures de désendettement qui pourraient être mises en œuvre au niveau européen ? Concernant le traitement prudentiel de la dette souveraine, car il va aussi falloir prendre des garanties, quelles sont les pistes qui devraient être privilégiées ?

J’ajouterai que nous avons auditionné longuement les agences de notations : l’ensemble de nos politiques publiques et des promesses que nous faisons, notamment en matière d’emplois, sont scrutées, de telle sorte que les promesses non tenues pénalisent notre pays.

En conclusion, j’indique que la commission des finances propose d’adopter les crédits de la mission « Engagements financiers de l’État » et des comptes spéciaux qui y sont associés. Cela étant, je souhaiterais que, dans le cadre de l’organisation de nos travaux l’année prochaine, nous disposions d’un peu plus de temps pour débattre de façon éclairée et moins soporifique de ce poste budgétaire extrêmement important. (Applaudissements sur les travées du groupe Union centriste.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Victorin Lurel, rapporteur spécial de la commission des finances, pour le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ». Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la commission des finances a émis un avis assez inédit sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » : elle a décidé de s’en remettre à la sagesse du Sénat. Nous comptons en effet sur le Gouvernement pour nous éclairer.

Les participations de l’État, les titres possédés dans diverses entreprises, s’élèvent à 140 milliards d’euros, dont 100 milliards d’euros pour l’APE, l’Agence des participations de l’État, 15 milliards d’euros pour la BPI et le reste, 25 milliards d’euros, pour la CDC. Vous le savez, ce compte doit être présenté à l’équilibre – c’est le cas depuis de longues années, sauf l’an dernier –, d’où une programmation conventionnelle de 5 milliards d’euros. Le solde annuel cumulé ne peut en aucun cas être déficitaire.

L’exercice qui nous est demandé peut s’apparenter à un exercice de style : on nous demande de donner une autorisation – c’est le rôle du Parlement –, mais, ensuite, le Gouvernement fait ce qu’il veut, de façon totalement discrétionnaire et libéré des contraintes de la loi organique. Il nous faut, nous, parlementaires, attendre la loi de règlement, qui intervient six mois après l’adoption de la loi de finances initiale, pour voir ce que l’État a fait de l’autorisation qui lui a été accordée. En fait, et c’est pourquoi nous avons décidé à l’unanimité de nous en remettre à la sagesse de notre assemblée, c’est un véritable blanc-seing qui est délivré au Gouvernement. À bien y regarder, il a peu de contraintes.

En janvier 2014, le gouvernement de l’époque s’était assigné une doctrine d’intervention, une philosophie de l’État stratège. Depuis lors, la situation a beaucoup évolué. On a l’impression que la doctrine a disparu. J’en veux pour preuve ce qui s’est passé avec STX et Alstom, où nous avons eu affaire à deux philosophies différentes, voire contradictoires. Nous aimerions bien comprendre.

Par ailleurs, l’État nous a indiqué très clairement dans les documents que nous avons tous reçus qu’il fallait financer l’innovation. Celle-ci est déjà financée par le programme 192, par la BPI, la CDC et que sais-je encore. Bref, il y a un foisonnement de programmes et d’actions pour financer l’innovation dite « de rupture ». Apparemment, ce n’est pas suffisant. Un fonds de 10 milliards d’euros sera donc créé. Cette somme serait placée et devrait rapporter 200 millions à 300 millions d’euros d’intérêt.

Entre le moment où la commission des finances a émis son avis et maintenant, ce fonds a évolué. Ce n’est plus seulement un fonds pour l’innovation, c’est aussi un fonds pour l’industrie, et donc pour la politique d’intervention de l’État et de gestion de son patrimoine. Cela appellerait quelques précisions.

Le Premier ministre a bien voulu nous apporter quelques éclairages le 20 novembre dernier, lors d’un discours prononcé au Conseil national de l’industrie, en disant que tout est stratégique, même le yaourt. Dès lors qu’il porte le label France, l’État interviendrait.

On a l’impression que, depuis la doctrine d’intervention définie en janvier 2014, selon laquelle l’État devait se recentrer sur ses fonctions régaliennes, comme la défense ou la sécurité, on est maintenant passé – pourquoi pas ? – aux produits de l’agroalimentaire. Nous aimerions donc obtenir du Gouvernement quelques lumières au sujet de ce fonds pour l’industrie et l’innovation.

Nous souhaiterions également que le Gouvernement nous explique comment il compte parvenir à obtenir ces 10 milliards d’euros pour pouvoir dégager 200 millions d’euros en 2018. Désormais, ce sera non plus 10 milliards d’euros, mais 2 milliards d’euros immédiatement, puis 8 milliards d’euros qui vont être cédés ou prêtés, mais ce n’est pas dit…

M. le président. Il faut conclure, cher collègue !

M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. Je vais conclure.

On aimerait aussi comprendre, compte tenu de quelques étrangetés que nous aimerions voir éclaircies ce soir, pourquoi ne pas modifier la loi organique, qui veut que les dividendes payés en numéraire alimentent le budget général et que les dividendes payés en titre soient gérés par l’APE ? Nous comptons sur le Gouvernement pour nous éclairer et permettre à notre assemblée de statuer. (M. Martial Bourquin applaudit.)

M. le président. Je demande à chacun de respecter son temps de parole pour éviter que notre séance ne déborde.

La parole est à Mme la rapporteur spécial. (Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains.)

Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial de la commission des finances, pour la mission « Investissements d’avenir ». Monsieur le président, madame le secrétaire d’État, mes chers collègues, l’avenir appartient à ceux qui se lèvent tôt : il semble donc normal que le Sénat parle des investissements d’avenir à une heure des plus matinales !

Mme Françoise Gatel. Bravo !

Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial. Cette mission a été instituée dans le cadre de la loi de finances pour 2017 afin d’y faire figurer l’enveloppe budgétaire consacrée au troisième programme d’investissements d’avenir, le PIA 3, soit 10 milliards d’euros d’autorisations d’engagement qui s’ajoutent aux 47 milliards d’euros des deux programmes précédents, engagés en 2010 et en 2014.

En 2017, cette mission avait pour particularité de bénéficier uniquement d’autorisations d’engagement, sans aucun crédit de paiement. Cette astuce de budgétisation, notamment mise en exergue par Albéric de Montgolfier, alors rapporteur spécial de la mission, permettait d’éviter que le PIA 3 ne pèse sur le déficit budgétaire dès 2017.

L’avenir du PIA 3 pouvait paraître incertain l’été dernier, mais son intégration dans le Grand Plan d’investissement, le GPI, le conforte : le PIA 3 représente 10 des 57 milliards d’euros du GPI. Cependant, on notera que l’effort financier est reporté sur la fin du quinquennat. En effet, pour 2018, seuls 1,08 milliard d’euros sont inscrits en crédits de paiement, auxquels s’ajoutent 4 milliards d’euros sur le triennal 2018-2020. Il reste donc 6 milliards d’euros à financer au-delà.

L’inscription de crédits de paiement est un mieux. Pour autant, le rythme de décaissement de ces fonds et leur nature ne peuvent que susciter quelques inquiétudes.

Tout d’abord, la trajectoire des décaissements est réalisée en cohérence avec les perspectives globales des finances publiques. Ce n’est donc pas le rythme d’avancement des actions du PIA qui détermine l’inscription des crédits, mais la simple contrainte budgétaire. Il y a là une véritable rupture par rapport aux PIA 1 et 2. La gestion des crédits par les opérateurs est, de ce fait, rendue plus complexe.

Ensuite, les crédits inscrits en 2018 correspondent pour une large part à des prises de participation, à savoir des fonds propres, qui présentent l’avantage certain de ne pas avoir d’impact sur le déficit maastrichtien, au contraire des autres modes d’intervention du PIA. Ainsi, les fonds propres représentent 70 % de l’enveloppe de crédits pour 2018. Un tiers seulement des avances remboursables, subventions et dotations décennales seront disponibles sur le triennal 2018-2020.

Enfin, certains opérateurs s’interrogent, et nous avec eux, sur la possibilité de trouver suffisamment de projets à financer par fonds propres. Ce risque est d’autant plus patent que l’enveloppe du PIA n’inclut pas de soutien aux dépenses d’ingénierie pendant la phase de définition des projets.

Sur la forme, l’inscription dans le GPI n’a en rien modifié la structure du PIA : les programmes et les actions financés, la répartition des autorisations d’engagement, la répartition entre les différents modes de financement et les opérateurs chargés de la mise en œuvre demeurent. Les critiques émises en 2017 par le Sénat demeurent donc également.

Le recours à un sous-opérateur doit être circonscrit, car il est source de complexité pour les porteurs de projet et risque de dédoubler les activités d’opérateur, alors même que la gestion des PIA mobilise déjà près de 180 agents à la Caisse des dépôts et consignations.

Le versement des crédits aux opérateurs ainsi que leur décaissement vers les bénéficiaires continuent de ne pas être intégrés dans les normes de dépense, contrairement à la recommandation formulée par la Cour des comptes dans son rapport public de décembre 2015.

Enfin, le risque pour le Gouvernement de procéder à des débudgétisations reste également important.

Sur le fond, certaines actions s’inscrivent dans les axes définis par le Gouvernement, notamment toutes celles relatives à la qualification de la main-d’œuvre, à l’innovation ou à la transition écologique. Néanmoins, le coup d’arrêt brutal, à quelques jours de la remise des offres, de l’appel à projets « nouveaux instituts hospitalo-universitaires » illustre la volonté du Gouvernement de revoir certaines orientations.

Si l’on peut comprendre que le Gouvernement souhaite redéfinir certaines actions en fonction de ses priorités, il convient d’éviter que des appels à projets soient subitement interrompus ou que des projets essentiels soient remis en cause.

Interrogé par la commission des finances, le ministre de l’éducation nationale n’a pas été en mesure de décrire le contenu du nouveau plan numérique à l’école, contenu dans l’action n° 07 du programme 421.

Enfin, nous ne manquons pas de nous interroger sur le contenu de l’action n° 09, Grands défis, du programme 423, « Accélération de la modernisation des entreprises ». Ces atermoiements expliquent certainement le retard pris pour la signature des conventions entre l’État et les opérateurs : à ce jour, seules huit des trente conventions attendues sont signées.

Si nous approuvons tous l’objectif de maîtrise globale des dépenses publiques, il nous semble qu’utiliser les PIA comme variables d’ajustement, en créant une dissociation forte entre autorisations d’engagement et crédits de paiement, risque d’annihiler tous les effets positifs de cet outil spécifique. Pourtant, le PIA finance des projets utiles pour l’investissement dans notre pays. J’invite donc ce soir – enfin, ce matin – le Sénat à voter les crédits inscrits pour cette année, tout en vous indiquant, madame la secrétaire d’État, que nous serons très vigilants quant à leur utilisation. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et du groupe Union Centriste. – M. Franck Menonville applaudit également.)

Mme Catherine Di Folco. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial de la commission des finances, pour la mission « Remboursements et dégrèvements ». Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, chers collègues, la mission « Remboursements et dégrèvements » représente 115,2 milliards d’euros de crédits. Il s’agit du montant le plus important atteint depuis que cette mission existe. Cela en fait la plus importante mission du budget de l’État, en hausse de 6 % par rapport à l’évaluation 2017 révisée.

Cette hausse significative s’explique notamment par l’augmentation des dépenses au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi, le CICE, et des crédits d’impôt sur le revenu et, s’agissant des impôts locaux, par la mise en place de la première tranche du dégrèvement de taxe d’habitation décidée par la majorité présidentielle.

Au total, en 2018, les remboursements et dégrèvements constituent un manque à gagner budgétaire à hauteur de 28,5 % des recettes fiscales brutes. Ce taux a augmenté de 5 points depuis 2013, ce qui traduit une politique fiscale reposant de façon importante et croissante sur des mécanismes de réduction fiscale. Or ces dispositifs se juxtaposent à une mutation considérable du modèle de l’entreprise, qui tend à la financiarisation de notre économie.

La diminution de la taxe d’habitation ne peut laisser ignorer que d’autres mesures prises auparavant réduisent fortement les recettes de l’État et celles des collectivités territoriales.

Je m’arrête un instant sur les impôts d’État.

Les remboursements et dégrèvements d’impôts d’État continuent de bénéficier à 80 % aux entreprises. La montée en puissance progressive du CICE se traduit ainsi dans ce projet de loi de finances par un montant record de 20 milliards d’euros. En additionnant ce dispositif au CIR, on arrive à la somme rondelette de 27 milliards d’euros.

J’observe que l’information relative à la répartition géographique des bénéficiaires du CICE n’est pas accessible. Cette absence de dispositif de traçabilité et de contrôle est regrettable et même inquiétante d’un point de vue démocratique, d’autant plus qu’aucun effet certain du CICE n’est démontré. Le dernier rapport d’évaluation du comité de suivi conclut même que ce dispositif n’a eu d’impact mécanique ni sur les investissements, ni sur la recherche et le développement, ni sur les exportations, ni sur l’emploi.

Madame la secrétaire d’État, le CICE appelle au moins deux questions. Premièrement, que fait-on du solde positif des entreprises ? Deuxièmement, l’utilisons-nous pour répondre aux besoins de développement de notre économie ou pour satisfaire les appétits en dividendes des actionnaires ? Pour le moment, il y a une donnée que l’on connaît avec certitude, c’est que 56 milliards d’euros de cadeaux ont été offerts aux actionnaires l’année dernière. Pendant ce temps, tel ou tel expert a l’idée géniale de geler le SMIC !

Les dégrèvements d’impôts locaux appellent, eux aussi, plusieurs observations.

Tout d’abord, la décision du Conseil constitutionnel relative aux modalités de calcul du dégrèvement barémique coûtera 450 millions d’euros en 2018 à l’État. Les contentieux qui seront engagés par les entreprises se traduiront par un coût de 300 millions d’euros en 2017 et de 150 millions d’euros en 2018, tandis que la hausse du coût du dégrèvement pour 2018 atteindra 300 millions d’euros supplémentaires.

J’en viens au dégrèvement de taxe d’habitation, que le Sénat a supprimé sur proposition de la commission des finances.

On observe que le bénéfice de cette mesure sera variable selon la localisation du contribuable. Ainsi, à revenus équivalents, le montant de l’allégement pourra être très différent.

Pour ma part, je considère que la solution retenue par le Gouvernement n’est pas satisfaisante. Elle crée notamment un risque sur les ressources des communes et de leurs groupements.