M. le président. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l’urbanisme, de la construction et de l’aménagement
Chapitre Ier
Moderniser le contentieux de l’urbanisme
Article 1er
Accélérer les procédures d’instruction et de jugement
I. – (Non modifié) L’article L. 600-5 du code de l’urbanisme est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Le juge devant lequel a été formé un recours contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager peut d’office fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués. »
II. – Après l’article L. 600-12 du même code, sont insérés des articles L. 600-13 à L. 600-15 ainsi rédigés :
« Art. L. 600-13. – Les parties doivent reprendre, dans leurs dernières écritures, les moyens présentés dans leurs conclusions antérieures, avec indication, pour chacune, des pièces produites et de la loi applicable. À défaut, elles sont réputées les avoir abandonnés et le tribunal ou la cour ne statue que sur les dernières conclusions déposées.
« Art. L. 600-14. – La requête introductive est caduque lorsque, sans motif légitime, le demandeur ne produit pas les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans le délai de trois mois après le dépôt de la requête ou dans le délai qui lui a été imparti par le juge.
« La déclaration de caducité peut être rapportée si le demandeur fait connaître au greffe, dans un délai de quinze jours, le motif légitime qu’il n’aurait pas été en mesure d’invoquer en temps utile.
« Art. L. 600-15. – En matière de contentieux de l’urbanisme, le tribunal administratif prononce sa décision dans un délai de six mois à compter de l’enregistrement de la réclamation au greffe. »
III. – (Non modifié) Après l’article L. 311-1 du code de justice administrative, il est inséré un article L. 311-1-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 311-1-1. – Les tribunaux administratifs statuent en premier et dernier ressort sur les recours contre les permis de construire ou de démolir un bâtiment à usage principal d’habitation ou contre les permis d’aménager un lotissement lorsque le bâtiment ou le lotissement est implanté en tout ou partie sur le territoire d’une des communes mentionnées à l’article 232 du code général des impôts et son décret d’application.
« Les dispositions du présent article s’appliquent aux recours introduits entre le 2 décembre 2018 et le 1er décembre 2023. »
M. le président. La parole est à M. Georges Labazée, sur l'article.
M. Georges Labazée. L’article 1er de la proposition de loi prévoit que le mémoire de saisine du juge comprenne l’ensemble des moyens soulevés par le requérant, afin d’éviter un allongement « artificiel » des délais d’instruction et d’audiencement des affaires par des mémoires complémentaires.
Une telle disposition, si elle était retenue, permettrait effectivement de raccourcir les délais d’audiencement des dossiers.
Donner au juge un délai de six mois est ambitieux. Le respect de ce délai pourrait se heurter à quelques difficultés si les moyens des juridictions concernées sont insuffisants. La bonne mise en œuvre de cette mesure exigera une véritable professionnalisation des différents acteurs, surtout lorsque l’instruction du dossier nécessitera le recours à des expertises techniques. Cependant, le caractère suspensif du recours pourrait être intégré, notamment s’agissant des procédures dirigées contre les autorisations d’urbanisme, sans pour autant devoir recourir à la procédure du référé-suspension.
M. le président. Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
(Non modifié)
Faciliter l’octroi de dommages et intérêts en cas de recours abusif
À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme, le mot : « excessif » est supprimé.
M. le président. La parole est à Mme Annie Guillemot, sur l'article.
Mme Annie Guillemot. L’article 2 a pour objet de faciliter l’octroi de dommages et intérêts en cas de recours abusif, en supprimant la notion de préjudice excessif pour sanctionner l’auteur d’un recours malveillant.
Nous sommes particulièrement satisfaits que cette mesure, proposée par nos collègues Marc Daunis et François Calvet, ait été reprise dans le projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté et ait été adoptée conforme par le Sénat.
Avec l’ordonnance du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme, le Gouvernement avait ouvert la voie en permettant de demander réparation du préjudice subi en cas de recours abusif, à condition, notamment, que le bénéficiaire du permis ait subi un « préjudice excessif ».
La suppression de la notion de préjudice excessif redonnera toute son effectivité à la lutte contre les recours abusifs. C’est une mesure qui contribuera à limiter le nombre de recours contre les permis de construire de logements, et notamment de logements sociaux. La construction d’environ 30 000 logements serait bloquée par des procédures abusives. Il n’est pas rare, en effet, de voir des procédures s’éterniser durant des années, le seul but de ceux qui les ont engagées étant de retarder le début des travaux.
Grâce à cette mesure, conjuguée aux autres dispositions de cette proposition de loi visant à éviter les abus de procédure, les décisions de justice définitives devraient pouvoir être rendues plus rapidement, tandis que les auteurs de recours malveillants devront se montrer beaucoup plus prudents.
M. le président. La parole est à M. Marc Daunis, sur l'article.
M. Marc Daunis. Que les choses soient bien claires : il s’agit bien sûr de limiter non pas la possibilité d’introduire un recours, mais les recours abusifs.
Par ailleurs, la notion de « préjudice excessif » est extrêmement complexe à définir. C’est la raison pour laquelle nous l’avons supprimée : elle est par essence subjective, et le juge administratif se trouve dès lors très souvent dans l’impossibilité d’y recourir. Il lui reviendra, à l’avenir, d’apprécier, et une doctrine se construira sur cette base.
M. le président. La parole est à Mme la ministre.
Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Sur cet article, nous partageons vos analyses. Nous avons eu un important débat, en particulier avec le garde des sceaux, sur l’interprétation de la notion de « préjudice excessif ». Nous sommes tout à fait favorables à cette mesure. Un dispositif analogue a d’ailleurs été introduit en première lecture dans le projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté par le député Pupponi puis adopté conforme par le Sénat : il s’agit de l’article 32 bis C.
Aux termes de l’article 24 du projet de décret « JADE » portant sur la justice administrative de demain, qui est en cours d’élaboration et fera ensuite l’objet d’une concertation, le montant maximal de l’amende pour recours abusif prévue par l’article R. 741-12 du code de justice administrative sera porté de 3 000 à 10 000 euros. Cela renforcera les dispositions déjà inscrites dans le code de justice administrative pour lutter contre les recours abusifs.
J’insiste souvent, au cours de mes déplacements en région, sur la nécessité de ne jamais transiger dans ce domaine et d’utiliser tous les moyens du droit pour lutter contre le fléau des recours abusifs, auquel il faut mettre un terme.
M. le président. Je mets aux voix l'article 2.
(L'article 2 est adopté.)
Chapitre II
Assouplir l’articulation entre les documents d’urbanisme
Article 3
Simplifier la mise en compatibilité des PLU
I A (nouveau). – À l’article L. 131-3 du code de l’urbanisme, les mots : « dans un délai de trois ans, et pour le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, » sont supprimés.
I. – Après l’article L. 153-27 du même code, il est inséré un article L. 153-27-1 ainsi rédigé :
« Art. L. 153-27-1. – L’établissement public de coopération intercommunale compétent ou la commune procède à une analyse sur la compatibilité du plan local d’urbanisme avec les documents mentionnés à l’article L. 131-4 et sur la prise en compte du plan mentionné à l’article L. 131-5 et délibère sur son maintien en vigueur, sur sa révision ou sa modification. En l’absence de schéma de cohérence territoriale, cette analyse et cette délibération portent également sur la compatibilité avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l’article L. 131-1 et sur la prise en compte des documents énumérés à l’article L. 131-2.
« La délibération prévue au premier alinéa du présent article est prise au plus tard trois ans après l’approbation du plan local d’urbanisme, sa révision en application du 1° de l’article L. 153-31 ou la délibération prévue au premier alinéa du présent article ayant décidé son maintien en vigueur ou son évolution par modification ou par révision en application de l’article L. 153-34.
« L’analyse de compatibilité et de prise en compte prévue au premier alinéa du présent article est transmise au représentant de l’État dans le département au moins un mois avant son examen par son assemblée délibérante. Dans les territoires où un schéma de cohérence territoriale a été approuvé, cette analyse est également transmise dans les mêmes délais à l’établissement mentionné à l’article L. 143-16.
« Le représentant de l’État dans le département, ainsi que les personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-8 chargées de l’élaboration, la gestion et l’approbation des documents avec lesquels le plan local d’urbanisme doit être compatible ou qu’il doit prendre en compte, sont informés de la délibération prévue au premier alinéa du présent article. »
II. – (Non modifié) Les articles L. 131-6 et L. 131-7 du même code sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu’il s’agit d’un plan local d’urbanisme, les délais prévus au présent article courent à compter de la délibération par laquelle l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou le conseil municipal décide le maintien en vigueur ou engage la modification, la révision ou la mise en compatibilité prévue au troisième alinéa de l’article L. 153-27-1. »
III. – (Supprimé)
IV. – (Non modifié) La section 7 du chapitre III du titre V du livre Ier du même code est complétée par une sous-section 3 ainsi rédigée :
« Sous-section 3
« Mise en compatibilité ou prise en compte accélérée à l’initiative de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale
« Art. L. 153-59-1. – L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou le conseil municipal peut engager la procédure de mise en compatibilité en application de l’article L. 153-27-1 :
« - l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou le conseil municipal arrête le projet comportant les changements nécessaires pour que le plan soit mis en compatibilité ou pour qu’il prenne en compte un document supérieur ; le cas échéant, l’arrêt du projet peut être décidé en même temps que la décision d’engagement de la procédure de mise en compatibilité mentionnée au troisième alinéa de l’article L. 153-27-1 ;
« - le projet de mise en compatibilité arrêté fait l’objet d’un examen conjoint de l’État, de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune, et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Le maire de la ou des communes intéressées par la mise en compatibilité est invité à participer à cet examen conjoint ;
« - le projet de mise en compatibilité est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire. Si le document avec lequel le plan local d’urbanisme est mis en compatibilité ou qu’il prend en compte a lui-même fait l’objet d’une enquête publique, l’enquête publique sur le plan local d’urbanisme peut, à l’initiative de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou du conseil municipal, être remplacée par une mise à disposition du public du projet arrêté de révision ;
« - à l’issue de l’enquête ou de la mise à disposition du public, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé. »
M. le président. La parole est à M. Georges Labazée, sur l'article.
M. Georges Labazée. L’article 3 tend à simplifier la mise en compatibilité des PLU en instituant une cristallisation des règles du PLU pendant au moins trois ans, une prévisibilité du calendrier d’évolution des PLU et un assouplissement du délai de mise en compatibilité. Ce dispositif vise à empêcher qu’une mise en compatibilité ne remette en cause le fondement du projet urbain.
L’avenir des documents d’urbanisme est le PLUI, qui, puisqu’il est élaboré à une échelle plus large, devra être le plus proche possible des orientations du SCOT. Il s’agit toujours de la recherche de cohérence dont nous venons de débattre.
À nos yeux, il est plus opportun de créer une procédure de mise en compatibilité du document, à l’instar de la déclaration de projet, qui, elle, permet de faire évoluer le document d’urbanisme dès lors qu’il n’est pas contraire aux orientations du projet d’aménagement et de développement durable figurant dans le PLU.
M. le président. L'amendement n° 2 rectifié, présenté par MM. Daunis et Calvet, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 1
Après le mot :
urbanisme,
insérer les mots :
les mots : « et 3° » et
II. – Alinéas 7 à 9
Remplacer ces alinéas par quatre alinéas ainsi rédigés :
II. – L’article L. 131-6 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu’il s’agit d’un plan local d’urbanisme, les délais prévus aux 1° et 2° du présent article courent à compter de la délibération par laquelle l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou le conseil municipal décide le maintien en vigueur ou engage la modification ou la révision prévue au premier alinéa de l’article L. 153-27-1. »
III. – L’article L. 131-7 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsqu’il s’agit d’un plan local d’urbanisme, les délais prévus au présent article courent à compter de la délibération par laquelle l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou le conseil municipal décide le maintien en vigueur ou engage la modification ou la révision prévue au premier alinéa de l’article L. 153-27-1. »
La parole est à M. Marc Daunis.
M. Marc Daunis. Nous sommes partis du constat que, actuellement, les procédures de mise en compatibilité des PLU avec des documents d’urbanisme supérieurs se chevauchaient. Il fallait y remédier. Tantôt la révision du PLU doit s’opérer dans un délai intangible de trois ans, tantôt le PLU doit être révisé pour être mis en conformité avec le SCOT, avec le plan de déplacements urbains ou avec un autre document supérieur : cela manque de cohérence et nuit au débat citoyen.
Les collectivités doivent avoir la possibilité de joindre ces différentes procédures, afin d’assurer une cohérence avec le projet de ville et les politiques publiques inscrites dans les documents d’urbanisme supérieurs. Ce point, me semble-t-il, peut faire consensus.
En revanche, en l’état, le dispositif de l’article 3 s’appliquerait également aux PLH, les programmes locaux de l’habitat. Or ces documents font souvent l’objet de discussions délicates dans les intercommunalités et leur élaboration met en jeu des équilibres complexes. En tant qu’élu d’une zone « tendue » en matière de logement, je suis bien placé pour le savoir… Le retard pris dans certains secteurs constitue un frein majeur à l’économie et est, pour beaucoup de nos concitoyens, lourd de conséquences au quotidien.
Notre proposition est très simple : gardons l’esprit du dispositif, mais excluons le PLH de son architecture globale, pour éviter que son élaboration puisse être retardée de six années, dans le pire des cas, en cas de mauvaise volonté. Il est préférable de limiter le délai à trois ans.
Je remercie Mme la rapporteur d’avoir approuvé cette proposition en commission. Tout au long de nos travaux, elle a fait preuve de beaucoup de pragmatisme et d’intelligence.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. Cet amendement vise à sortir le PLH du dispositif de l’article 3. Le dispositif triennal demeure : c’est le plus important.
L’avis est donc favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Le Gouvernement émet également un avis favorable. Il est important de retirer le PLH du dispositif, pour éviter d’importantes difficultés de mise en œuvre.
M. le président. L'amendement n° 14, présenté par Mme Lamure, au nom de la commission, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 13
Après la référence :
L. 153-27-1
insérer les mots :
. Dans ce cas
II. – Alinéa 14
Remplacer le mot :
troisième
par le mot :
premier
La parole est à Mme la rapporteur.
Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel et de correction de référence.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l'article 3, modifié.
(L'article 3 est adopté.)
Article 4
Mieux maîtriser les circonstances du passage à un urbanisme intercommunal
Les articles L. 153-2 et L. 153-4 du code de l’urbanisme sont complétés par les mots : « en application du 1° de l’article L. 153-31 ».
M. le président. La parole est à Mme Annie Guillemot, sur l'article.
Mme Annie Guillemot. Nous abordons la question du passage d’un PLU communal maintenu en vigueur transitoirement sur le territoire d’un EPCI à un PLU intercommunal.
Actuellement, lorsqu’une commune fait partie d’une intercommunalité qui possède la compétence PLU, le déclenchement d’une révision simplifiée du PLU communal entraîne automatiquement l’élaboration du PLU intercommunal. Ainsi, un changement relativement minime des règles d’urbanisme sur le territoire d’une seule commune a pour conséquence de faire passer toute une intercommunalité au PLU intercommunal.
Nos collègues Marc Daunis et François Calvet ont proposé que la révision simplifiée d’un PLU communal ne soit plus un motif de passage automatique au PLU intercommunal. Seule une révision pleine et entière d’un PLU communal déclencherait l’élaboration d’un PLU intercommunal, c’est-à-dire une révision touchant aux orientations du projet d’aménagement et de développement durables, le PADD.
Il s’agit d’une disposition très importante de la proposition de loi, que nos collègues ont d’ailleurs pris soin de faire adopter par le Sénat dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à l’égalité et la citoyenneté. Elle permettra en effet aux élus locaux de mieux maîtriser les circonstances du passage à un PLU intercommunal, qui doit résulter d’une décision forte.
M. le président. Je mets aux voix l'article 4.
(L'article 4 est adopté.)
Article additionnel après l'article 4
M. le président. L'amendement n° 9 rectifié bis, présenté par MM. Chasseing, Doligé, Laménie et Cardoux, Mme Deseyne, MM. Rapin et Danesi, Mme Lopez, M. G. Bailly, Mme Canayer, MM. Perrin, Raison, Delcros et Canevet, Mme Imbert, MM. Longeot, Vogel et Bouchet, Mme Troendlé, MM. Fouché, Chaize, Nougein, Gabouty, B. Fournier, Mayet, Gilles et Huré, Mme Deroche et MM. Lefèvre et D. Laurent, est ainsi libellé :
Après l'article 4
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La section 5 du chapitre III du titre V du livre Ier du code de l’urbanisme est ainsi modifiée :
1° Est insérée une sous-section 1 intitulée : « révision de droit commun », qui comprend les articles L. 153-31 à L. 153-33 et l’article L. 153-35 ;
2° L’article L. 153-34 est abrogé ;
3° Est ajoutée une sous-section 2 ainsi rédigée :
« Sous-section 2 :
« Révision simplifiée
« Art. L. 153-35-… – Lorsque la révision a uniquement pour objet :
« - de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou est de nature à induire de graves risques de nuisance, sans qu’il soit porté atteinte aux orientations définies par le plan d’aménagement et de développement durables,
« - ou de réaliser une construction ou une opération, à caractère public ou privé présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité,
« le projet de révision fait l’objet d’une délibération de prescription, d’un examen conjoint de l’État, de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune, et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. Le maire de la ou des communes intéressées par la révision est invité à participer à cet examen conjoint.
« Le dossier fait l’objet d’une enquête publique dont le dossier est réalisé conformément au code de l’environnement et doit comporter une notice présentant les justifications de l’opération et le caractère d’intérêt général pour le second alinéa.
« À l’issue, le dossier fait l’objet d’une approbation par délibération. »
La parole est à Mme Chantal Deseyne.
Mme Chantal Deseyne. L’objet de cet amendement est de réintroduire la procédure de révision simplifiée du PLU, qui a été abrogée en 2015.
Lorsque qu’un projet existe, les communes ou intercommunalités doivent pouvoir modifier leur PLU sans le refaire intégralement, ce qui entraînerait une perte de temps considérable, sans parler des coûts.
Il ne s’agit nullement de porter atteinte aux orientations définies par le PADD, mais il faut absolument simplifier les procédures de révision et permettre aux collectivités qui souhaitent revoir leur PLU de le faire plus facilement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. Cet amendement vise à restaurer la procédure de révision simplifiée du PLU, prétendument abrogée par ordonnance en 2015. En réalité, la procédure de révision simplifiée du PLU figure toujours dans le code de l’urbanisme. Elle est simplement inscrite à un endroit différent de ce code.
La commission demande donc le retrait de cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Le Gouvernement partage l’avis de la commission. La procédure simplifiée n’a pas été supprimée : elle figure à l’article L. 153-34 du code de l’urbanisme, ainsi qu’aux 2° à 4°alinéas de l’article L. 153-31 du même code.
M. le président. Madame Deseyne, l'amendement n° 9 rectifié bis est-il maintenu ?
Mme Chantal Deseyne. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 9 rectifié bis est retiré.
Chapitre III
Faciliter les opérations d’aménagement
Article 5
(Non modifié)
Sécuriser les opérations d’aménagement en cas d’annulation du plan local d’urbanisme
La section 1 du chapitre II du titre IV du livre IV du code de l’urbanisme est complétée par un article L. 442-15 ainsi rédigé :
« Art. L. 442-15. – Lorsque le plan local d’urbanisme ou le document en tenant lieu est annulé pour un motif de légalité externe postérieurement au permis d’aménager devenu définitif, le permis de construire est, pendant une durée d’un an suivant l’achèvement des travaux d’aménagement, refusé, accordé ou assorti de prescriptions sur le fondement des règles applicables au moment où le permis d’aménager a été accordé. » – (Adopté.)
Article additionnel après l'article 5
M. le président. L'amendement n° 13 rectifié ter, présenté par M. Gabouty, Mme Billon, MM. Bonnecarrère, Canevet, Capo-Canellas, Cigolotti et Delcros, Mme Doineau, MM. D. Dubois, Guerriau et L. Hervé, Mme Joissains, M. Kern, Mmes Létard et Loisier et M. Tandonnet, est ainsi libellé :
Après l’article 5
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au 1° de l’article L. 142-4 du code de l’urbanisme, les mots : « Les zones à urbaniser délimitées après le 1er juillet 2002 ainsi que » sont supprimés.
La parole est à Mme Anne-Catherine Loisier.
Mme Anne-Catherine Loisier. Cet amendement vise à exclure du champ du principe d’urbanisation limitée en l'absence d'un SCOT les zones à urbaniser qui sont déjà inscrites dans les PLU existants.
En effet, la situation actuelle est vécue comme un frein à l’aménagement programmé des communes, mais surtout elle ne paraît pas justifiée par de réelles considérations urbanistiques.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Élisabeth Lamure, rapporteur. Cet amendement tend en fait à modifier profondément la règle dite « d’urbanisation limitée », qui est une des règles les plus structurantes du code de l’urbanisme pour ce qui concerne la planification territoriale.
Il prévoit un bouleversement de cette règle et ne relève aucunement, à nos yeux, d’un texte de clarification, de simplification et de stabilisation du droit.
La commission a donc émis un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?