Séance du 7 juillet 2016

M. le président. La parole est à M. Yves Daudigny.

M. Yves Daudigny. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le 27 avril dernier, nous avons eu l’occasion de dresser un bilan des résultats économiques et budgétaires de la France, dans le cadre du débat sur le programme de stabilité qui en fixe les grandes orientations pour les années 2016 à 2019.

J’avais alors souligné le poids des administrations de sécurité sociale, qui représentent près de la moitié des recettes et dépenses de nos finances publiques, soit environ 570 milliards d’euros, sur un montant total de 1 200 milliards, et donc toute leur importance au sein des programmes de réduction des déficits et de baisse des taux de prélèvement engagés depuis 2012.

Il est donc essentiel que nos commissions des affaires sociales travaillent étroitement et constamment avec les commissions des finances, au rythme de la remise des documents d’analyse et des rendez-vous parlementaires qui nous permettent d’exercer notre contrôle et de mettre en œuvre notre force de proposition tout au long de l’année.

Depuis avril dernier, plusieurs organismes chargés d’émettre des avis techniques se sont prononcés : le Comité d’alerte, le 27 mai, la Commission des comptes de la sécurité sociale, début juin, et la Cour des comptes pour la certification des comptes de 2015 du régime général, fin juin.

Le bilan, aujourd’hui définitif, dressé pour l’année 2015 est positif : la situation des comptes s’est incontestablement améliorée en comptabilité nationale et pour les régimes obligatoires de base.

Le déficit est réduit à 5,8 milliards d’euros, soit 2,1 milliards d’euros de moins qu’en 2014, en même temps, comme l’a souligné le rapporteur général des affaires sociales dans son rapport, qu’ont baissé les prélèvements.

La Cour des comptes a certifié, pour la troisième année consécutive, les cinq comptes combinés des branches et de l’activité de recouvrement et des quatre comptes des établissements publics nationaux : ce sont les meilleurs résultats que nous ayons connus depuis 2002 !

Le déficit du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse, qui s’établit à 10,8 milliards d’euros, a été divisé par deux en seulement quatre ans : il s’élevait à 20,9 milliards d’euros en 2011.

L’amélioration est également sensible dans toutes les branches, au-delà même de ce qui était attendu : le déficit de l’assurance maladie se réduit à 5,8 milliards d’euros, soit 1,5 milliard d’euros de mieux. Pour la cinquième année consécutive, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, qui représente 4 milliards d’euros de dépenses supplémentaires en 2015, est respecté.

L’assurance vieillesse réalise 300 millions d’euros de mieux, la branche famille 200 millions d’euros et la branche AT-MP 800 millions d’euros. Si le déficit du Fonds de solidarité vieillesse augmente de 100 millions d’euros, celui du régime général est ramené à 6,6 milliards d’euros, contre 9 milliards d’euros initialement attendus.

Pour l’année 2016, la Cour des comptes estime que les prévisions, associées aux résultats meilleurs que prévu en 2014 et en 2015 et à une croissance mieux orientée, permettent d’envisager une situation financière améliorée.

En avril, le Haut Conseil des finances publiques estimait les scenarii de croissance et d’inflation réalistes. Les indicateurs de conjoncture publiés depuis le confortent. Selon la Cour des comptes, « l’exécution de la loi de financement pour 2016 devrait être facilitée par une situation économique qui s’améliore ».

L’objectif de recettes est estimé sécurisé au regard des prévisions d’évolution de la masse salariale et des chiffres du premier trimestre de cette année. L’objectif de dépenses est « atteignable ».

Les risques de dérapage relevés par la Cour des comptes sont modérés pour les administrations de sécurité sociale : 800 millions d’euros sont attendus de la renégociation de la convention Unedic, mais elle vient de tourner court, et la négociation de la nouvelle convention médicale n’est pas achevée.

Sans méconnaître la question de la dette logée à l’ACOSS et celle du Fonds de solidarité vieillesse, ces résultats prouvent qu’il n’y a pas de fatalité, que les reformes réalisées vont dans le bon sens et qu’il est faux de répéter en boucle que notre système de protection sociale est à bout de souffle. Il devait être modernisé en même temps que les dépenses devaient être mieux maîtrisées. C’est l’effort qui est engagé depuis 2012 dans le cadre de la stratégie nationale de santé. Aujourd’hui, les résultats sont là. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission des finances.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, ce débat conjoint sur le projet de loi de règlement et les orientations des finances publiques nous permet d’analyser les perspectives à la lumière de l’exécution.

Je ne reviendrai pas sur le sentiment de frustration que nous pouvons avoir quant à la brièveté de nos débats, qui ne reflète pas l’intensité du travail fourni tant par le rapporteur général que par les rapporteurs spéciaux, dont les observations sur l’exécution 2015 sont rassemblées dans le tome II du rapport général.

Si nous avons, cette année, consacré un peu moins de temps à ce texte en commission, nous avons conduit une expérience prometteuse en organisant des auditions de responsables de programme et du ministre, conjointement avec la commission des lois, sur le thème des moyens de la justice.

Au-delà de la méthode, je voudrais formuler quelques observations sur l’exécution 2015 pour l’ensemble des administrations publiques.

Pour la première fois depuis 2000, le Gouvernement est parvenu à faire reculer concomitamment le déficit public et le taux des prélèvements obligatoires.

Le taux d’évolution de la dépense publique a atteint un niveau historiquement bas de 0,9 % en valeur hors crédits d’impôts, contre 3,6 % en moyenne entre 2002 et 2012.

Le faible dynamisme de la dépense n’est pas uniquement dû au recul de la charge de la dette, puisque la progression de la dépense publique hors charge d’intérêts n’a été que de 1,1 % en 2015, ce qui constitue aussi un niveau extrêmement faible au regard des exercices passés.

On notera également que l’objectif d’évolution de la dépense publique locale a été plus que respecté, même pour les dépenses de fonctionnement.

Au total, le déficit public s’est établi à 3,6 % du PIB, alors que la recommandation de la Commission européenne de mars 2015 fixait un objectif de 4 %.

S’agissant de l’exécution 2015 du budget de l’État, sur laquelle portera notre vote, les dépenses sont maîtrisées malgré un contexte difficile : entre 2014 et 2015, les dépenses de l’État sous norme en valeur et en volume ont baissé.

Les prévisions de recettes étaient réalistes et crédibles : elles sont vérifiées.

La politique de renforcement du contrôle fiscal et de suivi plus attentif des recouvrements porte ses fruits : 2,7 milliards d’euros ont été recouvrés au titre du service de traitement des déclarations rectificatives. Les recouvrements à la suite de contrôles fiscaux s’élèvent au total à 12,2 milliards d’euros. Cela peut donner peut-être à méditer sur l’intérêt du verrou de Bercy…

Le pacte de responsabilité et de solidarité monte en puissance : les entreprises se sont bien approprié le CICE ; le suramortissement a été mis en œuvre ; la suppression de la première tranche de l’impôt sur le revenu a redonné 2,8 milliards d’euros aux ménages ayant les revenus les plus modestes.

Le déficit se réduit de près de 4 milliards d’euros par rapport aux prévisions de la loi de finances.

Je ferai enfin quelques remarques sur les orientations des finances publiques.

Le Gouvernement a confirmé que le retour du déficit public en deçà de 3 % du PIB en 2017, qui est le principal critère du pacte de stabilité, demeure un objectif « intangible ».

Les objectifs de solde structurel arrêtés par la dernière loi de programmation des finances publiques ont été respectés.

Certes, la trajectoire de déficit structurel est en deçà des objectifs fixés dans les deux derniers programmes de stabilité, essentiellement du fait de la révision du PIB de 2014 par l’INSEE.

Toutefois, l’important est de tenir la ligne que défend avec constance ce gouvernement, et qui consiste à concilier le redressement des finances publiques avec l’encouragement du retour de la croissance.

Dans ces conditions, je considère que nous réalisons un effort structurel suffisamment significatif, de 0,4 point de PIB, pour ne pas avoir besoin d’ajouter des mesures supplémentaires qui pourraient avoir un effet négatif sur la croissance.

Le Président de la République a annoncé un redéploiement des moyens en faveur des secteurs prioritaires que sont la jeunesse, l’éducation, l’emploi et la sécurité des Français. Il a aussi annoncé des mesures de politique fiscale pour l’année 2017. Il propose de revenir sur des mesures qui auraient profité soit à trop, soit à trop peu d’entreprises, afin de privilégier des dispositifs ciblés : hausse du taux du CICE permettant de réduire encore les prélèvements sur le travail, baisse de l’impôt sur les sociétés pour les PME couplée à un renforcement des allégements de cotisations des travailleurs indépendants, prolongation du « suramortissement » en faveur de l’investissement productif.

Cela permettra d’utiliser plus efficacement l’enveloppe de baisse d’impôts prévue pour 2017, ce qui devrait avoir un effet d’autant plus fort sur la croissance et l’emploi.

Les mesures annoncées à l’occasion de ce débat d’orientation des finances publiques constituent donc bien des choix forts qui s’inscrivent dans une politique fiscale au service de l’économie.

Dans quelques instants, nous aurons à voter. Pour ma part, je me prononcerai en faveur de l’adoption du projet de loi de règlement pour deux raisons : d’abord parce que j’approuve la politique budgétaire conduite en 2015, ensuite parce que la loi de règlement n’est qu’une photographie de l’exécution de l’année écoulée et que j’observe cette photographie ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – M. André Gattolin applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le ministre des finances et des comptes publics.

M. Michel Sapin, ministre des finances et des comptes publics. Je ressens une ambiance différente de celle de l’année dernière, malgré l’approche d’une échéance électorale qui pourrait amener une certaine exacerbation des critiques.

Celles-ci ont été néanmoins nombreuses. Toutes sont légitimes, certaines sont quelque peu automatiques, d’autres sont plus argumentées.

Ce que je remarque, c’est que le summum de la critique consiste à nous reprocher d’avoir fait « moins bien » que ce que nous avions annoncé. L’année dernière, on nous reprochait d’avoir fait « plus mal » et de ne pas avoir atteint les objectifs fixés dans la loi de finances pour 2014.

En 2015, les objectifs ont tous été atteints, qu’il s’agisse de la croissance, du déficit, de l’évolution de la dette ou de celle des recettes. Nous avons même fait mieux que ce qui avait été prévu dans la loi de finances votée par l’Assemblée nationale.

En tout état de cause, « moins bien », c’est quand même bien !

On utilise souvent ce moment privilégié de débat démocratique pour porter un jugement sur l’année en cours. L’année dernière, on nous disait que nous n’atteindrions jamais nos objectifs, que les rentrées fiscales n’étaient pas là, que les dépenses dérapaient… Ce soir, je n’ai rien entendu de tel, pas un mot donnant à penser que les objectifs que nous nous sommes fixés pour 2016 ne seront pas atteints. Cela est compréhensible, car les choses évoluent exactement comme nous l’avions prévu, et lorsqu’il a fallu consentir des dépenses supplémentaires – personne ici ne critiquera, je pense, les dépenses que nous avons dû engager dans le domaine de la sécurité –, nous les avons compensées par un certain nombre d’économies budgétaires supplémentaires, afin de préserver l’équilibre.

En 2016, cela va donc bien ! Je comprends que la droite sénatoriale ne le souligne pas, elle est dans son rôle, mais pour ma part je constate que nous sommes en voie d’atteindre les objectifs que nous nous sommes fixés ! Personne d’ailleurs ne le conteste : le discours n’était pas du tout le même l’année dernière.

En ce qui concerne l’année prochaine, monsieur le rapporteur général, vous avez émis beaucoup de critiques, mais sans mettre en doute le fait que nous pourrions atteindre notre objectif principal de 2,7 % de déficit.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. Chat échaudé craint l’eau froide ! (Sourires.)

M. Michel Sapin, ministre. Contrairement à l’année dernière, personne n’a dit que nous n’atteindrions jamais notre objectif de déficit. Voilà la réalité des choses !

Cela signifie que nos finances publiques sont parfaitement sous contrôle et sérieusement gérées. On peut débattre sur bien des points, mais l’ensemble de nos objectifs pour 2015, 2016 et 2017 sont soit atteints, soit dépassés, soit crédibles.

J’aimerais maintenant vous livrer quelques éléments d’information sur trois points très importants, pouvant légitimement donner lieu à débat : j’évoquerai la croissance pour l’année prochaine, le pacte de responsabilité et de stabilité et autres mesures en faveur des entreprises, certains ayant considéré que nous ne respections pas notre parole – je démontrerai en quoi nous la respectons, et même au-delà –, et enfin la mise en œuvre éventuelle l’année prochaine d’une mesure en faveur des ménages.

L’hypothèse de croissance pour l’année prochaine que nous avions retenue, avant le Brexit, et qui a permis de construire l’ensemble des documents dont vous êtes saisis aujourd'hui, est de 1,5 %. À la fin de l’année dernière, elle apparaissait comme optimiste. Elle a ensuite été progressivement considérée plutôt comme un plancher, au point qu’un certain nombre d’organismes extérieurs, mais aussi nos propres services, ont eu tendance à penser que nous étions sur une trajectoire de croissance de 1,7 %, et non pas de 1,5 %. Pour autant, malgré les bons arguments avancés par certains, nous n’avons pas modifié cette hypothèse de croissance de 1,5 %, de manière à construire nos documents budgétaires de façon très sérieuse et prudente.

Comme vous le savez, cette tendance est soutenue par deux moteurs purement internes, à savoir la consommation des ménages, qui n’a pas de raison d’être atteinte par tel ou tel événement extérieur, et l’investissement des entreprises, lequel, après des années extrêmement difficiles, connaît une reprise importante, mais peut être sensible à des événements externes, qui ne sauraient pour autant l’annuler. Ces deux moteurs, qui nous permettent d’envisager une croissance non pas de 1,5 %, mais de 1,7 %, n’ont pas vocation à s’éteindre.

Cela étant, quelles peuvent être les conséquences du Brexit sur la croissance ? Sur ce point, personne n’est véritablement capable de dire des choses très précises. Cela étant, j’ai la conviction que c’est bien au Royaume-Uni que ces conséquences se feront le plus sentir. Le Brexit est le choix libre d’un peuple libre, mais les effets d’un tel choix ne seront pas nécessairement positifs pour ce dernier, au contraire !

Je le signale au passage, du fait de la dévalorisation de sa monnaie, le Royaume-Uni est devenu la sixième économie mondiale, tandis que la France s’est, parallèlement, hissée du sixième au cinquième rang… Lorsque, pour des raisons monétaires identiques, nous étions passés de la cinquième à la sixième place, des journaux quelque peu orientés politiquement avaient fait leurs gros titres sur l’affaissement de la France !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. C’est facial !

M. Michel Sapin, ministre. Certes, mais cela vaut dans un sens comme dans l’autre ! Pourtant, cette fois, les mêmes journaux n’en parlent pas…

Le Royaume-Uni est néanmoins une très grande économie. Si elle s’affaissait, cela entraînerait forcément des conséquences sur les pays environnants. Les observateurs estiment que notre pays pourrait subir de ce fait un recul de son PIB de l’ordre de 0,1 % à 0,2 %. Nous maintenons notre hypothèse de croissance de 1,5 %.

Comme tous les ans, au cours de l’été, compte tenu d’un certain nombre d’analyses et de chiffres qui nous seront donnés notamment par l’INSEE, nous pourrons bâtir une prévision de croissance pour l’année prochaine sur des bases encore plus crédibles.

J’en viens à la mesure au bénéfice des ménages. Le principe en a été annoncé par le Président de la République, qui a ajouté à juste titre que tout dépendrait de la situation en termes de croissance. Ce réalisme est tout à fait bienvenu. Si le Brexit n’a pas de conséquences trop graves, nous disposerons d’une marge pour prendre une mesure en faveur du pouvoir d’achat des ménages, pour la quatrième année consécutive. Cela aurait en outre le mérite de soutenir la consommation.

Concernant les entreprises, nous avions pris l’engagement de réduire de 41 milliards d’euros leurs impôts et leurs charges sur quatre ans, jusqu’en 2017. Notre volonté était de leur permettre de retrouver les marges dont elles disposaient avant la crise, pour qu’elles puissent investir et embaucher. Les chiffres dont nous disposons pour l’année 2015 et pour le début de l’année 2016 montrent que les marges se sont reconstituées. À la fin de l’année, elles devraient être quasiment revenues à leur niveau de 2007. D’ores et déjà, les entreprises investissent davantage et créent beaucoup plus d’emplois.

Comme nous l’avions annoncé, l’effort se poursuivra en 2017, pour atteindre 41 milliards d’euros de baisses d’impôts et de charges en faveur des entreprises.

Une mesure concernant la C3S était prévue et devait entrer en application en 2017. Le Président de la République a souhaité la modifier, parce que la C3S, après que son champ eut été réduit deux années de suite, ne concernait plus que les très grandes ETI et les grandes entreprises. Or nous voulions prendre une mesure produisant des effets immédiats pour toutes les entreprises : c’est le cas du CICE. Certes, l’effet budgétaire interviendra en 2018,…

M. Philippe Dallier. Eh oui !

M. Francis Delattre. Cela fait tout de même un an de différence !

M. Michel Sapin, ministre. … mais les effets économiques pour les entreprises apparaîtront dès 2017. C’est donc quelque chose de particulièrement efficace.

On nous objecte que nous reportons la charge du dispositif à plus tard. Une telle critique est-elle légitime ?

M. Francis Delattre. On parle tout de même de 5 milliards d’euros !

M. Michel Sapin, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, je voudrais vous rendre attentifs au fait que le document pluriannuel annexé au projet de loi prend en compte l’année 2018.

Nous avions prévu, pour l’année 2018, un effet de baisse supplémentaire des impôts et des charges pesant sur les entreprises de l’ordre de 5 milliards d’euros. Nous rentrons donc complètement dans les épures de nos programmations. Il ne s’agit pas d’une mesure que nous prenons en considérant que d’autres en supporteront la charge. C’est un dispositif que nous serons parfaitement capables, si nous sommes alors aux responsabilités, de mettre en œuvre, dans le cadre des engagements que nous avons pris.

Je donne ces informations pour vous montrer que nous n’agissons pas à la va-vite, en donnant des petits coups de pouce dans tous les sens. Nous nous efforçons d’avoir une gestion cohérente et sérieuse ; la confiance que les marchés nous accordent, eu égard au niveau extrêmement faible des taux d’intérêt auxquels sont émis nos bons du Trésor, notamment à dix ans, témoigne en notre faveur.

Notre objectif de ramener le déficit à 2,7 % du PIB n’est remis en cause par personne : c’est mieux que les 2,8 % sur lesquels nous nous étions engagés à l’égard de la Commission européenne.

Tout comme nous avons fait mieux en 2015 que ce qui était prévu, nous respecterons nos prévisions pour 2016 et 2017, tout en continuant à baisser des impôts, tout particulièrement au bénéfice des entreprises, pour qu’elles puissent investir et embaucher, et en assumant un certain nombre de priorités, qu’il s’agisse de la jeunesse, avec l’éducation, ou de la sécurité, avec l’intérieur, la défense et la justice. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. Le débat commun est clos.

Je vais suspendre la séance quelques instants, afin de permettre à la commission des finances de se réunir pour examiner l’amendement.

Mme Michèle André, présidente de la commission des finances. Je vous remercie, monsieur le président. Nous n’avons en effet qu’un seul amendement à examiner, cela devrait être assez rapide.

M. le président. La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures cinquante-cinq, est reprise à dix-neuf heures.)

Organisation des travaux

M. le président. Mes chers collègues, je vous informe que j’envisage de suspendre la séance à vingt heures quarante-cinq, pour la reprendre à vingt-deux heures trente.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Monsieur le président, une telle organisation de nos travaux me paraît tout de même assez particulière ! À la reprise de la séance, combien serons-nous dans l’hémicycle pour poursuivre l’examen du texte relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ? Combien de scrutins publics certains groupes demanderont-ils, compte tenu des absences ? Il faut être sérieux !

M. le président. Ma chère collègue, l’ordre du jour a été ainsi décidé, en concertation avec la commission et le Gouvernement. Dans la mesure du possible, nous essayons de tenir compte de certains événements extérieurs…

La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Excusez-moi, monsieur le président, mais le match de football de ce soir n’a pas été programmé ce matin. L’ordre du jour fixé par la conférence des présidents n’est pas celui qui vient de nous être indiqué.

Comme chacun ici, j’ai envie que la France gagne ce soir, mais notre travail doit être respecté ! J’ai pris des photos de l’hémicycle pendant la séance de ce matin : personne ne siégeait sur les travées d’en face ! Pour ma part, je ne crois pas du tout que nous serons aussi nombreux en séance après la suspension que maintenant. Nous allons passer la soirée à participer à des scrutins publics parce qu’il n’y aura plus personne ou presque sur les travées de la droite ! (Protestations sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mes chers collègues, si je me retiens de mettre les photos prises ce matin sur les réseaux sociaux, c’est parce que je ne veux pas alimenter le sentiment du « tous pourris ». (M. Philippe Dallier s’exclame.) Vous-même vous en plaignez, monsieur Dallier.

Je souhaite savoir précisément comment s’organisera notre travail ce soir et demain ! (M. André Gattolin applaudit.)

M. le président. Ma chère collègue, je propose que nous passions à la discussion des articles du projet de loi de règlement. Avant que nous abordions l’examen du texte suivant, je suspendrai la séance afin que nous puissions échanger en vue de trouver la meilleure solution. (Assentiment.)

Nous passons donc à la discussion des articles du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2015.

projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2015

Article liminaire

Le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2015 s’établissent comme suit :

M. le président. Je mets aux voix l'article liminaire.

(L'article liminaire n'est pas adopté.)

Article 1^er

I. – Le résultat budgétaire de l’État en 2015, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de -70 524 213 950,73 €.

II. – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année 2015 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :