Séance du 1er juin 2016

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix-sept heures.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. J’informe le Sénat que la commission des lois a procédé à la désignation des candidats qu’elle présente à la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pour une République numérique.

Cette liste a été publiée et la nomination des membres de cette commission mixte paritaire aura lieu conformément à l’article 12 du règlement.

M. le président. Conformément aux dispositions de l’article 19 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, la commission des lois, lors de sa réunion du 1^er juin 2016, a émis, à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, un avis conforme - vingt-huit voix pour, trois voix contre et onze bulletins blancs - sur le projet de nomination, par M. le président du Sénat, de M. Henri Bardet aux fonctions de membre de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Acte est donné de cette communication.

M. le président. Par lettre en date de ce jour, le Gouvernement sollicite l’inscription à l’ordre du jour du mercredi 8 juin 2016 des conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi réformant le système de répression des abus de marché.

Il n’y a pas d’opposition ?…

Il en est ainsi décidé.

En conséquence, l’ordre du jour du mercredi 8 juin 2016 s’établit comme suit :

À 14 heures 30 et, éventuellement, le soir :

– Projet de loi autorisant la ratification de l’accord de Paris adopté le 12 décembre 2015 ;

– Proposition de résolution européenne relative au régime de sanctions de l’Union européenne à l’encontre de la Fédération de Russie ;

– Conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi réformant le système de répression des abus de marché.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe Les Républicains, de la proposition de loi visant à relancer la construction en milieu rural, présentée par M. Jacques Genest et plusieurs de ses collègues (proposition n° 543, texte de la commission n° 631, rapport n° 630).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Jacques Genest, auteur de la proposition de loi.

M. Jacques Genest, auteur de la proposition de loi. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires économiques, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, au moment même où se tient le congrès des maires, raison pour laquelle, peut-être, l’hémicycle est plus clairsemé que d’habitude, l’occasion me semble particulièrement bien choisie, pour la Haute Assemblée, de se pencher sur un problème crucial qui concerne les 32 000 communes rurales de notre pays.

À quoi aspirent nos compatriotes qui vivent dans les bourgs et les villages ? À travailler au pays, à y disposer de services, notamment médicaux, et à habiter dans un logement qui corresponde à leurs besoins, leur culture et, surtout, leur façon de vivre. Or c’est là que le bât blesse.

Au gré des gouvernements successifs, notre code de l’urbanisme a connu la sédimentation de nouvelles couches de normes, d’obligations et d’interdits. Beaucoup de ces contraintes sont compréhensibles, et leur vocation à protéger nos paysages et nos espaces agricoles du mitage est tout à fait salutaire.

Mais ce corpus de règles pèche par un mal bien français : l’uniformité, qui récuse la réalité du fossé séparant un village de quelques centaines d’habitants d’une agglomération dont la population se compte en centaines de milliers.

C’est la raison pour laquelle le groupe de travail constitué de sénateurs du groupe Les Républicains qui a réfléchi sur ces questions a estimé nécessaire de prendre une initiative législative. Je vous présenterai maintenant succinctement les principales dispositions de cette proposition de loi.

J’associe à mon intervention mes collègues du groupe de travail sur la ruralité ainsi que les très nombreux cosignataires de cette proposition de loi, et je remercie le rapporteur Daniel Laurent du travail très constructif qu’il a réalisé sur ce texte : lui et moi avons œuvré dans un esprit de concertation saine et constructive, dans l’intérêt de la ruralité.

Bien entendu, avec cette proposition de loi, nous ne prétendons pas résoudre l’ensemble des problèmes touchant à la ruralité, mais il nous a paru essentiel de réaffirmer dans notre droit le principe du droit au développement rural. C’est pourquoi nous proposons d’y réinscrire celui-ci, afin qu’il figure, comme c’était auparavant le cas, dans le code de l’urbanisme, à côté de la référence au développement urbain. À cet égard, je me demande si cet oubli était vraiment involontaire…

Le texte que nous proposons au Sénat d’adopter vise à résoudre concrètement l’une des problématiques concernant le monde rural et sur laquelle le législateur peut directement agir : celle de la construction.

Il convient tout d’abord de desserrer les contraintes qui empêchent la construction des annexes liées aux exploitations agricoles. Nombre d’entre elles sont nécessaires pour installer des activités économiques en relation avec l’exploitation, qu’il s’agisse de vente des produits de la ferme ou d’agritourisme, avec les gîtes ruraux, qui participent à l’équilibre financier de l’exploitation. En soutenant la viabilité économique de cette dernière, elles permettront aux agriculteurs de poursuivre leur activité, et contribueront donc à la lutte contre la désertification de nos campagnes.

À cet égard, je tiens à remercier Rémy Pointereau, qui a pris l’initiative, lors de l’examen de ce texte en commission, d’étendre aux coopératives d’utilisation de matériel agricole, les CUMA, la dispense de recours à un architecte dont bénéficient les fermes depuis la loi Macron.

Contrairement à certaines croyances citadines tenaces, tous les habitants de la ruralité ne sont pas des agriculteurs ! S’agissant des habitations situées hors des zones urbanisées, des assouplissements pour la création d’annexes à proximité des bâtiments existants sont indispensables. C’est là une question d’équité : il est en effet temps de rétablir une égalité de traitement entre des occupants qui sont soumis à des régimes juridiques totalement différents selon qu’ils vivent dans une zone définie par le règlement national d’urbanisme –le RNU –, un plan local d’urbanisme – PLU – ou une carte communale.

Parce qu’ils sont les premiers connaisseurs de leur environnement, les élus municipaux en sont les premiers défenseurs. La loi ALUR pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a donné à la commission départementale de préservation des espaces naturels agricoles et forestiers un véritable pouvoir de tutelle sur les décisions communales.

M. Claude Bérit-Débat. Très bien ! C’est une bonne chose !

M. Jacques Genest. En exigeant que cette commission rende un avis conforme à la délibération d’un conseil municipal portant sur l’autorisation de constructions dans des territoires soumis au règlement national de l’urbanisme, cette loi bride toute initiative de la commune en la matière. C’est pourquoi nous proposons, à l’article 4, de rendre cet avis consultatif. Il faudra peut-être aussi, un jour, s’interroger sur la composition de cette commission.

Dans la même logique, nous avons à cœur d’aider les communes à surmonter les blocages entravant irrémédiablement leur développement tout en leur faisant subir de sévères pertes financières.

Ainsi, avant la loi résultant du Grenelle de l’environnement, de nombreuses communes avaient entrepris des investissements ou réalisé des infrastructures desservant des secteurs que la nouvelle législation a ensuite rendus inconstructibles, pour cause de discontinuité avec les groupes d’habitations existants.

L’article 5 de la proposition de loi prévoit donc, et ce malgré un encadrement plus serré adopté en commission, d’étendre la notion de « continuité ». Cette disposition concernera notamment les communes de montagne pour lesquelles des travaux de desserte ont été réalisés avant l’entrée en vigueur du texte précité, mais n’ont pu être suivis des constructions attendues et espérées. En plus de prendre une mesure nécessaire et de bon sens, il s’agit aussi de rendre au contribuable le bénéfice des efforts qui ont été consentis en son nom et déployés jusqu’à présent en pure perte.

J’ai parlé précédemment de la spécificité du monde rural, à laquelle je tiens à associer le concept d’équité.

Dans le cadre du PLU, la zone ouverte à l’urbanisation dépend du rythme de la construction et des surfaces couvertes depuis dix ans, alors que ce rythme est en diminution constante. En d’autres termes, plus vous êtes gourmand en foncier, plus vous aurez le droit d’en consommer ! Lorsqu’une commune est touchée par le déclin démographique, c’est le mouvement inverse qui s’opère pour les droits à consommer du foncier.

L’article 6 prévoit donc de mettre fin à cette double peine, en tenant compte des caractéristiques architecturales et urbaines de l’existant, mais aussi de la mobilisation des terrains disponibles.

Toujours en vue de rendre davantage de services aux habitants en réduisant les délais et les démarches administratives, qui sont fastidieuses et coûteuses, nous proposons, au travers de l’article 7, de soumettre des zones forestières ou agricoles à la procédure de modification du PLU plutôt qu’à celle de révision simplifiée, à cette condition bien précise : uniquement lorsque la réduction de cet espace est rendue indispensable pour l’accueil d’équipements réalisés au service de la collectivité, et sous réserve que ceux-ci ne portent pas préjudice aux activités agricoles ou aux paysages environnants.

Enfin, cette proposition de loi a pour objet de restaurer les capacités financières des communes rurales, qui, aujourd’hui, ne peuvent plus viabiliser un secteur ni réaliser les raccordements aux réseaux indispensables à l’émergence de nouvelles constructions.

Les dispositions des quatre derniers articles de cette proposition de loi visent donc à redonner des marges de manœuvre financières aux communes, qui sont déjà affectées par la baisse brutale de la dotation globale de fonctionnement.

Il s’agit plus particulièrement ici de rétablir la participation pour voirie et réseaux, la PVR, sans pour autant perdre le bénéfice de la taxe d’aménagement. Il ne nous apparaît pas illégitime que soient mis à contribution les principaux bénéficiaires des travaux entrepris sur la voirie ainsi que sur les raccordements aux réseaux d’eau, d’électricité et d’assainissement.

De plus, pour faciliter la prise en charge des équipements publics dans les communes rurales, le texte prévoit d’étendre le projet urbain partenarial aux zones constructibles des cartes communales.

Mes chers collègues, je conclurai en rappelant qu’un hameau qui se vide de ses habitants, faute d’avoir été adapté aux activités humaines, c’est une friche programmée. Un village dont la population vieillit, et dont les forces vives le quittent, c’est une communauté humaine qui va déclinant, sur un territoire à la dérive, puis à l’abandon.

Empêcher une construction raisonnée, c’est condamner à terme l’agriculture. En effet, un agriculteur ne peut pas vivre dans un désert ; il a besoin de services – écoles, médecins, etc. –, mais il faut, dans cette perspective, qu’il y ait d’autres habitants et, surtout, un renouvellement de la population vieillissante.

J’habite dans une commune de 800 habitants, qui est un très bel exemple de la complémentarité entre un urbanisme élevé, mais raisonné, et une agriculture qui se maintient bien.

Nous, ruraux, aimons et protégeons nos agriculteurs et notre environnement, mais nous voulons pouvoir développer nos nombreux atouts, sans être parqués dans des réserves dont la population ne se renouvellerait pas.

Alors, réveillons nos territoires ! Offrons à nos concitoyens la possibilité d’exprimer le dynamisme dont ils sont capables ! Faisons confiance à leur capacité à penser un avenir qui ne reflétera pas l’image figée du passé, mais qui sera, au contraire, à l’aune des projets qu’ils auront imaginés. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Daniel Laurent, rapporteur de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires économiques, mes chers collègues, au cours des dix dernières années, les textes relatifs à l’urbanisme se sont succédé afin que l’urbanisation prenne mieux en considération les impératifs de protection de l’environnement et que les objectifs parfois contradictoires devant guider la décision d’ouvrir de nouveaux territoires à l’urbanisation se concilient de manière plus aisée.

Cette démarche n’a cependant pas toujours suffisamment pris en compte la nécessité d’accompagner les espaces ruraux dans leur développement économique et démographique. Or la construction en milieu rural ou dans les zones de montagne, pour autant qu’elle reste maîtrisée, constitue l’un des moyens du développement de ces territoires, en particulier lorsque ceux-ci sont éloignés géographiquement des centres urbains.

Ainsi, les dernières lois en matière d’urbanisme ont eu pour objet principal la limitation de l’étalement urbain, passant, notamment, par le respect d’un principe de « gestion économe de l’espace » en ce qui concerne les SCOT, les schémas de cohérence territoriale, et de « modération » de consommation de l’espace concernant les PLU, les plans locaux d’urbanisme.

Cet objectif de modération est nécessaire. Néanmoins, l’interprétation souvent stricte de ces notions par les services de l’État pénalise particulièrement les communes rurales ou les communes de montagne, dans lesquelles les ouvertures à l’urbanisation et le nombre d’autorisations de construire délivrées sont déjà significativement bas depuis plusieurs décennies. On en vient alors souvent, au nom des principes précités, à imposer à ces communes de limiter plus encore leurs possibilités de construire, en réduisant parfois à néant toute perspective de développement.

En outre, la réglementation relative aux constructions nouvelles peut conduire à des situations ubuesques. Ainsi, il est des cas où il est plus facile à un nouveau résidant de s’implanter dans une commune rurale qu’à un exploitant agricole retraité, qui a cédé sa ferme, de rester sur ses terres en aménageant certains locaux à usage agricole pour en faire son habitation principale.

Comme l’ont souligné les associations d’élus au cours des auditions, il faut reconnaître un véritable droit des communes rurales ou des communes de montagne à se développer. Ces territoires doivent rester des lieux de vie pour nos concitoyens et ne sauraient se transformer, dans leur majeure partie, en des « conservatoires » où plus aucune évolution du bâti ne serait envisageable.

Ainsi que le rappelle l’exposé des motifs de la proposition de loi présentée par notre collègue Jacques Genest et plusieurs membres du groupe Les Républicains, sachant que dix-neuf départements ont connu un déclin démographique entre 2010 et 2015, en raison essentiellement du manque d’opportunités professionnelles, de l’existence de déserts médicaux et administratifs, de la disparition des services et des commerces de proximité et de la fracture numérique, il convient de restaurer l’attrait des communes les plus rurales et, dans ce cadre, la construction est un outil de relance et de dynamisation locale essentiel.

Il ne s’agit évidemment pas de prôner l’abolition de tout encadrement, mais il faut procéder aux adaptations nécessaires pour que le développement rural ou le développement des territoires de montagne soit également et effectivement pris en considération par la législation relative à l’urbanisme. Celle-ci doit aussi favoriser un étalement urbain raisonnable, la lutte contre le mitage devant, dans le même temps, rester une priorité.

Des ajustements doivent donc être trouvés pour mieux répondre aux besoins ordinaires et légitimes des populations résidant dans ces territoires. C’est dans cette voie que nous engage cette proposition de loi, selon deux axes d’action.

Le premier vise à adapter davantage les contraintes d’urbanisation aux spécificités des communes rurales ou de montagne en consacrant expressément le développement rural au nombre des principes fondamentaux du droit de l’urbanisme, en facilitant le développement des constructions et installations utiles à l’exploitation agricole, en permettant la construction d’annexes et de dépendances aux constructions existantes dans l’ensemble des territoires ruraux et, parallèlement, là où les extensions et annexes sont déjà possibles, en assouplissant les conditions qui encadrent cette possibilité.

La proposition de loi vise également à assouplir les procédures d’autorisation de l’édification de nouvelles constructions ou de l’ouverture de nouveaux secteurs à l’urbanisation.

Ainsi, serait supprimé, dans certains cas, le caractère conforme de l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, la CDPENAF.

Par ailleurs, le PLU pourrait prévoir des secteurs ouverts à l’urbanisation lorsque ceux-ci comportent des équipements de desserte réalisés ou programmés ou ont fait l’objet d’acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l’EPCI compétent.

En outre, pour définir les objectifs chiffrés en matière de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le PADD, le projet d’aménagement et de développement durable, la taille des parcelles des communes de montagne ou à faible densité démographique devrait désormais être prise en considération.

Enfin, la réduction d’un espace boisé classé, d’une zone agricole ou d’une zone naturelle et forestière serait désormais soumise à la procédure de modification du PLU lorsque cette réduction est nécessaire pour accueillir un équipement collectif.

Le second axe d’action vise à rétablir ou à renforcer certaines participations d’urbanisme pour favoriser la réalisation des projets d’aménagement : d’une part, en rétablissant la participation pour voirie et réseaux, tout en en réservant le bénéfice aux seules communes de montagne ou faiblement peuplées ; d’autre part, en élargissant la possibilité, pour ces mêmes communes, d’instituer une majoration du taux de la taxe d’aménagement.

À l’issue des auditions que j’ai conduites et dans le cadre d’une démarche concertée avec notre collègue Jacques Genest, j’ai soumis à la commission des affaires économiques plusieurs amendements visant à assurer la plus grande efficacité juridique des dispositifs de cette proposition de loi, tout en les recentrant pour mieux répondre aux difficultés qui se posent sur le terrain.

Lors de sa réunion du 25 mai dernier, la commission a adopté ces amendements, ainsi qu’un autre émanant de notre collègue Rémy Pointereau. Ils visent notamment à autoriser de façon plus mesurée, par rapport à ce que prévoyait le dispositif initial, les constructions nouvelles en zones agricoles, à supprimer la possibilité de construire des dépendances, tout en précisant que les annexes aux bâtiments existants doivent être implantées à proximité du bâtiment principal, à limiter la possibilité d’ouvrir à l’urbanisation en zone de montagne, en discontinuité du bâti existant, aux seuls secteurs ayant d’ores et déjà fait l’objet de travaux de desserte ou d’acquisitions foncières significatives de la part des collectivités, à mieux définir les communes rurales susceptibles de mettre en place la participation pour voirie et réseaux et à donner la possibilité d’en exempter, comme c’était le cas auparavant, les opérations de construction de logements sociaux, tout en instaurant un principe de non-cumul de cette participation avec le taux majoré de la taxe d’aménagement, à étendre aux constructions des coopératives d’utilisation de matériel agricole la dispense de recours à un architecte pour la construction de certains bâtiments à usage agricole.

Ainsi recentré, le texte adopté par la commission nous permettra de progresser dans le traitement de cas concrets, qui se posent quotidiennement dans nos campagnes, sans remettre en cause les protections qui s’imposent dans les milieux agricoles, naturels ou forestiers, lesquels font la richesse de nos territoires.

Lors de sa réunion de ce matin, la commission a également adopté, sur mon initiative, un amendement tendant à régler un problème pratique récurrent concernant le mode de comptabilisation des espaces ouverts à l’urbanisation.

Ces dispositions constituent des orientations pour des évolutions nécessaires, que la navette parlementaire permettra, le cas échéant, de préciser et de conforter. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur certaines travées de l'UDI-UC.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Emmanuelle Cosse, ministre du logement et de l'habitat durable. Monsieur Genest, permettez-moi tout d’abord de vous remercier d’avoir déposé cette proposition de loi, qui nous permet de débattre aujourd'hui d’un sujet très important pour la ministre du logement que je suis, soucieuse de relancer la construction dans tous les territoires, qu’ils soient urbains, avec des besoins de logements énormes, ou ruraux.

Si je suis parisienne de naissance, sachez que je suis aussi ardéchoise de cœur…

M. Jean-Claude Lenoir, président de la commission des affaires économiques. Très bien !

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. … et que je connais très bien la question des hameaux.

M. Rémy Pointereau. Cela change tout ! (Sourires.)

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Cela change beaucoup de choses, en tout cas ! La question de la ruralité ne m’est pas étrangère.

En préambule, je voudrais rappeler, au nom du Gouvernement, notre ambition et plusieurs éléments importants de la politique que nous menons.

Notre ambition première est d’accompagner les territoires ruraux dans leur développement, en prenant des dispositions adaptées pour soutenir leur dynamisme – tel fut l’objet des trois derniers comités interministériels aux ruralités –, en construisant à partir des atouts de chaque territoire et en luttant contre toute forme de séparatisme, notamment entre le rural et l’urbain, en imposant des règles d’urbanisme qui concilient l’émergence de projets de développement et la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers faisant la richesse et l’attractivité des territoires ruraux.

Les comités interministériels aux ruralités, auxquels certains d’entre vous, mesdames, messieurs les sénateurs, ont assisté, ont été l’occasion d’annoncer un grand nombre de mesures en faveur des territoires ruraux, avec deux impératifs : pallier les effets de l’action des gouvernements successifs, notamment ceux de la RGPP, la révision générale des politiques publiques, qui ont fait tant de mal aux zones rurales ; avoir un impact sur la vie quotidienne de nos concitoyens.

Ainsi, ce sont plus de 104 mesures qui ont été annoncées, dont 37 lors du dernier comité interministériel aux ruralités qui s’est tenu à Privas, parmi lesquelles le retour des services publics dans les territoires, avec le développement de 1 000 maisons de services au public d’ici à la fin de l’année, la lutte contre les déserts médicaux – c’est un enjeu absolument essentiel –, avec la création de plus de 400 maisons de santé et de 800 contrats, la lutte contre les « zones blanches » par le renforcement de la couverture mobile, la création des contrats de ruralité, afin de mettre en cohérence l’ensemble des actions menées en faveur des ruralités aux niveaux national et local et de fédérer l’ensemble des acteurs dans ces territoires, tout en finançant leurs projets d’investissement en matière d’accès aux services publics ou de création d’équipements.

Le Gouvernement agit de manière forte et résolue pour être aux côtés des habitants et des élus des territoires ruraux, et pour offrir aux ruralités – elles sont diverses – la politique ambitieuse qu’elles méritent.

Nous prenons ainsi des mesures spécifiques liées au logement et à l’habitat durable dans les territoires ruraux.

Le double enjeu, pour ceux-ci, est de lutter contre la vacance en centre-bourg, parfois liée à un habitat ancien dégradé, qui doit être réhabilité, et de contenir l’étalement urbain pavillonnaire en périphérie.

Il nous faut également améliorer l’adéquation de l’offre de logements avec les besoins des populations et les attentes des nouveaux arrivants.

Dans le cadre du plan de relance et des comités interministériels aux ruralités, le Gouvernement a déjà mis en place plusieurs initiatives, qui contribuent à apporter des réponses concrètes à la question du logement en milieu rural.

Ainsi, nous avons instauré un soutien à l’accession sociale à la propriété dans plus de 30 000 communes, par extension à l’ancien du prêt à taux zéro, le PTZ, pour l’achat d’un bien immobilier. Aujourd’hui, 60 % des PTZ pour l’ancien sont octroyés en zone C, c'est-à-dire en zones rurales.

Nous avons également institué un soutien à la construction neuve, avec le renforcement du PTZ, notamment dans la zone C : 45 % des PTZ octroyés depuis 1^er janvier 2016 l’ont été en zone C.

Par ailleurs, nous soutenons la rénovation, avec la mobilisation du programme « Habiter mieux » de l’Agence nationale de l’habitat : le nombre de logements concernés est passé de 50 000 à 70 000 en 2016, dont 40 % en secteur rural.

En outre, nous menons une politique de revitalisation des centres-bourgs. Le premier appel à manifestation d’intérêt lancé l’an passé a montré l’existence d’un réel besoin d’aides financières, mais aussi d’ingénierie dans les territoires ruraux.

Un autre enjeu est de soutenir l’économie dans ces territoires, notamment l’économie agricole, mais pas seulement. Nous devons en particulier favoriser le développement d’une agriculture locale compétitive et respectueuse de l’environnement. C’est notamment pour cette raison que nous avons soutenu la mise en place des groupements d’intérêt économique et environnemental forestier.

Ce développement impose bien entendu que des mesures soient prises pour préserver les terres agricoles, qui garantissent la pérennité de leur exploitation face à l’urbanisation. Il s’agit certainement là du sujet le plus difficile à traiter.

Certains territoires périurbains sont soumis à des pressions foncières extrêmement fortes ; dans d’autres, la construction reste limitée. Tous requièrent des solutions d’aménagement adaptées.

C’est pourquoi nous entendons développer des outils d’urbanisme adaptés et simples pour les territoires ruraux.

Ainsi, la planification stratégique, avec, par exemple, les SCOT et les PLU intercommunaux, reste la réponse appropriée pour concilier préservation de l’environnement et développement de nos villes et de nos villages. Je le dis devant vous : les territoires ruraux requièrent la même qualité en matière d’urbanisme ; ils ne doivent pas être considérés comme relevant d’un urbanisme de seconde zone.

Ainsi, il faut dire et répéter que les terres agricoles et les espaces verts ne sont pas des réservoirs de foncier pour une urbanisation diffuse et incontrôlée. Nous voulons promouvoir un aménagement plus économe et plus sobre, qui préserve les équilibres.

Nous considérons aussi qu’une attention particulière doit être portée à la préservation des centres-bourgs et que les solidarités territoriales doivent être renforcées.

Voilà pourquoi nous avons conçu une nouvelle génération de documents d’urbanisme, correspondant à des stratégies de développement efficaces et partagées, mises en œuvre à l’échelon intercommunal ; je pense notamment au plan local d’urbanisme intercommunal, le PLUI.

Comme M. le rapporteur vient de le rappeler, la loi ALUR a renforcé les obligations des collectivités territoriales en vue de réduire la consommation d’espace. En particulier, elle prévoit la fixation d’objectifs chiffrés de réduction de la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers dans les documents d’urbanisme. Elle limite également la constructibilité des zones naturelles et agricoles et renforce le rôle des commissions départementales de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, les CDPENAF.

J’ai entendu exprimer le souhait que les avis de ces commissions soient rendus facultatifs. Il se trouve que je viens d’une famille politique pour laquelle ces avis ne vont pas encore suffisamment loin… Il y a donc un vrai débat entre nous sur la mission de ces structures !

Ces commissions regroupent l’ensemble des parties prenantes : les représentants des collectivités territoriales et du monde agricole, c’est-à-dire des chambres d’agriculture et des syndicats agricoles, mais aussi des propriétaires fonciers et forestiers et des opérateurs fonciers. Elles expriment donc la synthèse des intérêts des différents acteurs, dans un souci de préservation des espaces ruraux et agricoles. Surtout, elles renforcent la sécurité des autorisations d’urbanisme délivrées par le préfet. On est loin d’un pouvoir de tutelle !

Plus généralement, la « boîte à outils » des règles d’urbanisme a été rénovée et développée, en vue notamment de répondre aux besoins des territoires ruraux.

D’abord, le nouveau règlement du PLU, entré en vigueur le 1^er janvier dernier, doit permettre de mieux adapter les règles aux enjeux de chaque territoire. Ainsi, certains assouplissements en matière d’inconstructibilité, s’agissant notamment des annexes et extensions, ont été instaurés pour les zones agricoles et les zones naturelles.

Ensuite, nous observons aujourd’hui que la dynamique dans le domaine de la construction et du logement repose aussi sur les territoires ruraux, ce qu’atteste le développement des PLUI. De fait, le nombre de communautés de communes qui se dotent d’un PLUI est élevé : sur les 568 EPCI actuellement compétents en matière de PLU, près de 90 % sont des communautés de communes, majoritairement situées en zone rurale. En outre, plus d’un tiers des 270 candidats à l’appel à projets « PLUI 2016 » se trouvaient en zones de revitalisation rurale.

En discutant avec certains élus de ces zones, j’ai constaté qu’ils choisissaient de s’engager dans la démarche du PLUI parce qu’elle représente une chance pour leur territoire. En effet, cet outil permet de renforcer les petites communes, qui, unies, ont plus de poids pour défendre leur projet de territoire, ainsi que la solidarité entre ces communes, notamment par la mutualisation de moyens d’ingénierie. Il offre également un cadre réglementaire à la lutte contre la consommation excessive des espaces naturels, agricoles et forestiers ; de ce fait, il contribue à la préservation et à l’amélioration de la qualité paysagère, et donc de l’attractivité des territoires ruraux

Au fond, mesdames, messieurs les sénateurs, il s’agit de ne pas confondre le développement des territoires ruraux, qui requiert une juste prise en compte des enjeux de territoire et des projets de qualité, et une politique permissive en matière d’urbanisme, qui conduirait notamment à une artificialisation et à une imperméabilisation croissantes des sols. C’est pourquoi je veux défendre certains principes qui ont été inscrits dans notre législation.

Il me semble que les règles d’instruction des permis en zones agricoles sont adaptées ; il faut veiller à leur stabilité et à leur pérennité après les récentes évolutions, parmi lesquelles l’instauration du principe fondateur d’inconstructibilité en zones naturelles et agricoles, à l’exception des bâtiments nécessaires à l’exploitation agricole.

Il convient de préserver également le caractère exceptionnel des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées, les STECAL, dont il a déjà été plusieurs fois débattu au Sénat à l’occasion de questions posées au Gouvernement : ils doivent être le support d’un développement réfléchi et maîtrisé des zones agricoles et naturelles.

L’encadrement strict des évolutions de documents d’urbanisme et l’application de procédures de révision exigeantes lorsqu’une zone agricole ou naturelle doit être réduite doivent aussi être défendus ; ces évolutions peuvent d’ailleurs être l’occasion de renforcer la participation des citoyens.

Le renforcement du rôle des CDPENAF est une autre avancée qui doit être sauvegardée.

Enfin, il convient de poursuivre dans la voie de la stabilité des mesures fiscales en matière d’urbanisme. Mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez adopté en 2010 une réforme proposée par le gouvernement précédent et qui a recueilli un large consensus : elle a permis de simplifier le paysage des taxes et participations en matière d’urbanisme par l’instauration d’un outil principal simple et lisible, la taxe d’aménagement. Il me semble qu’il ne serait pas opportun de rompre la stabilité en revenant sur cette mesure adoptée il y a six ans.

Permettez-moi, mesdames, messieurs les sénateurs, de vous rappeler ma ligne de conduite : plutôt que d’engager une nouvelle modification législative, j’entends poursuivre et amplifier le travail d’accompagnement technique, juridique et financier des collectivités territoriales et renforcer leur ingénierie.

Cette orientation se matérialise notamment par l’attribution d’une nouvelle mission de « nouveau conseil aux territoires » aux services déconcentrés, assortie d’un repositionnement des agents. Une circulaire du Premier ministre est parue sur ce sujet le 10 mars dernier, déclinée par le biais d’une note technique ; concrètement, 400 emplois à temps plein seront affectés à la nouvelle mission et 600 formations seront réalisées.

Elle se concrétise également par la mise en réseau des acteurs pour le partage et le retour d’expérience. Je pense en particulier au « club PLUI », animé par les agents du ministère du logement et qui fédère plus de 500 collectivités territoriales pour les accompagner dans l’élaboration de leurs documents d’urbanisme, ainsi qu’au séminaire sur le « SCOT des ruralités ».

Elle se traduit encore par le soutien financier ou en ingénierie de l’État, à travers des appels à projets, par exemple sur le PLUI et les SCOT ruraux, et les ateliers des territoires, plus particulièrement consacrés, cette année, aux territoires de montagne.

L’accent est mis sur la formation et l’information sur les nouveaux outils. Ainsi, vingt-quatre agents de mon ministère sont aujourd’hui formateurs sur le règlement du PLU : ils se déplaceront dans les territoires, en particulier ruraux, pour faire connaître les potentialités des nouveaux outils.

En outre, la présence des établissements publics fonciers, qu’ils soient locaux ou d’État, est étendue en vue d’aider l’ensemble des territoires non seulement à construire des logements, mais aussi à procéder à des restructurations foncières au service de l’activité économique.

Enfin, l’État prête une attention particulière aux difficultés des communes rurales. Sa présence se renforce, notamment en matière de formation, et il se tient à l’écoute des élus locaux. (Murmures sur les travées du groupe Les Républicains.) Ainsi, des élus de la région Bretagne m’ont sollicitée au sujet des « dents creuses » et de la définition des hameaux. Plusieurs rendez-vous sont prévus au mois de juin pour affiner la doctrine, comprendre les incertitudes et les incompréhensions mutuelles qui peuvent exister et donner aux communes rurales une plus grande stabilité.

Pour conclure, je tiens à rappeler quelques éléments essentiels.

D’abord, je suis, en tant que ministre du logement, au côté de l’ensemble des élus locaux désireux de faire plus et mieux pour le logement afin de répondre aux besoins de leur population.

Ensuite, ce gouvernement n’oppose pas les urbains aux ruraux. Il souhaite s’appuyer sur les spécificités des territoires pour les rendre plus attractifs. D’ailleurs, les chiffres de la construction, y compris ceux qui ont été publiés hier, témoignent d’une réelle attractivité des territoires ruraux et d’une certaine dynamique.

Enfin, je suis à l’écoute des territoires en déprise et qui font face à de graves difficultés, liées à des vacances de logements ou à un marché complètement affaibli ; il faut que nous trouvions des solutions nouvelles pour les soutenir.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous êtes proches des territoires et, bien souvent, vous êtes vous-mêmes des élus locaux. De son côté, le Gouvernement poursuivra son travail d’accompagnement des collectivités territoriales volontaires, pour que toutes soient en mesure de maîtriser leur urbanisation tout en répondant aux besoins de leurs habitants en matière de logement ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE. – M. Michel Le Scouarnec applaudit également.)