Séance du 29 mai 2015

Mme la présidente. M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de sénateurs appelés à siéger au sein du Conseil supérieur de la coopération.

La commission des affaires économiques et la commission des affaires sociales ont été invitées à présenter chacune des candidatures pour un membre titulaire et un membre suppléant.

Les nominations au sein de cet organisme extraparlementaire auront lieu ultérieurement dans les conditions prévues par l’article 9 du règlement.

Mme la présidente. Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 29 mai 2015, deux décisions du Conseil relatives à des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur :

- l’interdiction d’interrompre la distribution d’eau dans les résidences principales (n° 2015-470 QPC) ;

- les délibérations à scrutin secret du conseil municipal (n° 2015-471 QPC).

Acte est donné de ces communications.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quatorze heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures cinquante-cinq, est reprise à quatorze heures trente-cinq, sous la présidence de M. Hervé Marseille.)

M. le président. La séance est reprise.

M. le président. Nous reprenons la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, portant nouvelle organisation territoriale de la République.

Dans la discussion du texte de la commission, nous en sommes parvenus à l’article 22 ter.

Article 22 ter

I. – Le code de l’action sociale et des familles est ainsi modifié :

1° L’article L. 123-4 est ainsi rédigé :

« Art. L. 123-4. – I. – Un centre communal d’action sociale est créé dans toute commune de 1 500 habitants et plus. Il peut être créé dans toute commune de moins de 1 500 habitants.

« Le centre communal d’action sociale exerce les attributions dévolues par le présent chapitre ainsi que celles dévolues par la loi.

« Il peut être dissous par délibération du conseil municipal dans les communes de moins de 1 500 habitants.

« II. – Lorsque son centre communal d’action sociale a été dissous dans les conditions prévues au I ou lorsqu’elle n’a pas créé de centre communal d’action sociale, une commune :

« 1° Soit exerce directement les attributions mentionnées au présent chapitre ainsi que celles prévues aux articles L. 262-15 et L. 264-4 ;

« 2° Soit transfère tout ou partie de ces attributions au centre intercommunal d’action sociale, dans les conditions prévues à l’article L. 123-4-1.

« II bis. – (Supprimé)

« III. – Le statut des centres communaux d’action sociale de Paris, de Lyon et de Marseille est fixé par voie réglementaire.

« IV. – Sur le territoire de la métropole de Lyon, par délibérations concordantes des conseils municipaux des communes intéressées, les communes contiguës appartenant à la même conférence territoriale des maires prévue à l’article L. 3633-1 du même code peuvent mutualiser les actions de leurs centres communaux d’action sociale sous forme d’un service commun non personnalisé. » ;

2° Après l’article L. 123-4, il est inséré un article L. 123-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 123-4-1. – I. – Lorsqu’il est compétent en matière d’action sociale d’intérêt communautaire, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut créer un centre intercommunal d’action sociale.

« II. – Lorsqu’un centre intercommunal d’action sociale a été créé, les compétences relevant de l’action sociale d’intérêt communautaire de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des centres communaux d’action sociale des communes membres lui sont transférées de plein droit.

« Tout ou partie des compétences des centres communaux d’action sociale des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui ne relèvent pas de l’action sociale d’intérêt communautaire peuvent être transférées au centre intercommunal d’action sociale. Ce transfert est décidé par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et des conseils municipaux, dans les conditions de majorité qualifiée requises pour la création de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

« Le transfert au centre intercommunal d’action sociale de l’ensemble des compétences exercées par un centre communal d’action sociale d’une commune membre de l’établissement public de coopération intercommunale entraîne la dissolution de plein droit du centre communal d’action sociale.

« Le service ou la partie de service des centres communaux d’action sociale des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre chargé de la mise en œuvre des attributions d’action sociale d’intérêt communautaire en application des deux premiers alinéas du présent II sont transférés au centre intercommunal d’action sociale. Ce transfert s’effectue dans les conditions prévues au I de l’article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales.

« Le transfert des biens appartenant aux centres communaux d’action sociale des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et nécessaires à la mise en œuvre des attributions transférées au centre intercommunal d’action sociale s’effectue dans les conditions prévues aux articles L. 1321-1 à L. 1321-5 du même code.

« III. – Le centre intercommunal d’action sociale peut être dissous par délibération de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ses attributions sont alors directement exercées par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et les compétences qui ne relèvent pas de l’action sociale d’intérêt communautaire sont restituées aux communes ou aux centres communaux d’action sociale compétents en application de l’article L. 123-4 du présent code. » ;

3° Les cinquième à dernier alinéas de l’article L. 123-5 sont supprimés.

II. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° (Supprimé)

2° À l’avant-dernier alinéa du II de l’article L. 5216-5, au 5° du II de l’article L. 5842-22 et au 4° du II de l’article L. 5842-28, la référence : « L. 123-5 » est remplacée par la référence : « L. 123-4-1 ».

III. – Le I de l’article 25 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « et troisième » sont remplacés par les mots : « à dernier » ;

2° Après le troisième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Pour son application aux communes mentionnées au premier alinéa du présent I, le 3° de l’article L. 2113-13 est remplacé par un alinéa ainsi rédigé :

« “La création d’une commune associée peut entraîner la création d’une section du centre d’action sociale dotée de la personnalité juridique, à laquelle est dévolu le patrimoine du centre d’action sociale ayant existé dans l’ancienne commune et dont les conditions de fonctionnement sont fixées par décret. Cette section peut être supprimée par délibération du conseil municipal ou ses compétences peuvent être transférées dans les conditions prévues au II des articles L. 123-4 et L. 123-4-1 du code de l’action sociale et des familles.” »

M. le président. L'amendement n° 312, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Conformément à notre position constante, nous demandons que soit maintenue la création d’un centre communal d’action sociale – CCAS – dans toutes les communes de France. Si nous proposons la suppression de l’article 22 ter, c’est parce qu’il prévoit que la création d’un CCAS est facultative.

Sans doute nous rétorquera-t-on, comme d’habitude, que nombre de communes, en particulier les plus petites, sont actuellement dans l’illégalité dans la mesure elles n’ont jamais mis en place de CCAS. Cet argument ne vaut que pour ceux qui se satisfont d’un tel état de fait ! Nous y voyons au contraire une raison supplémentaire de prendre toutes les mesures incitatives possibles pour soutenir la création de CCAS.

On nous expliquera aussi que l’avenir est à des structures intercommunales en la matière. Nous n’avons évidemment rien contre ces regroupements lorsqu’ils s’effectuent sur la base du volontariat. Encore faut-il qu’ils se mettent en place… Or, alors que la loi offre déjà cette possibilité, il n’y aurait, semble-t-il, que 400 centres intercommunaux d’action sociale ; à l’échelle de notre pays, c’est très peu !

Si l’on considère que ces centres intercommunaux sont la solution et qu’il faut encourager leur développement, il convient de maintenir l’obligation de création d’un CCAS dans chaque commune. C’est, me semble-t-il, le meilleur moyen pour que la compétence puisse ensuite être transférée aux intercommunalités.

Il ne faudrait pas non plus que cette loi NOTRe permette la suppression des centres intercommunaux d’action sociale.

Au demeurant, nous nous interrogeons sur l’éloignement de ces centres intercommunaux d’action sociale par rapport aux habitants. Ces établissements risquent de devenir des machines administratives éloignées des populations en difficulté, ce qui ne permettra pas de favoriser la mobilisation des différents acteurs de terrain et des bénévoles.

De surcroît, la création de grands centres intercommunaux impose la mutualisation de politiques sociales parfois très différentes ; les choix des électeurs ne sont pas forcément les mêmes d’une commune à l’autre, y compris en matière sociale ! Il n’est pas possible de pratiquer des regroupements systématiques, sauf à se contenter du plus petit dénominateur commun, ce qui n’est évidemment pas souhaitable en matière sociale, en particulier dans la période actuelle.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. René Vandierendonck, corapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je souhaite rassurer mon collègue Christian Favier.

L’article 22 ter reprend les dispositions de l’article 18 de la proposition de loi relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, présentée par notre collègue Éric Doligé. Il vise non pas à supprimer les CCAS, mais à rendre leur création dans les communes de moins de 1 500 habitants facultative, sachant que l’obligation actuelle est peu respectée.

Il s’agit donc de consolider l’action sociale et de donner aux communes les outils dont elles ont besoin.

C’est pourquoi la commission sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, son avis sera défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État auprès de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, chargé de la réforme territoriale. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 312.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 22 ter.

(L'article 22 ter est adopté.)

Article additionnel après l’article 22 ter

M. le président. L’amendement n° 409 rectifié n’est pas soutenu.

Article 22 quater A

Le premier alinéa de l’article L. 5211-28-3 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et ses communes membres peuvent décider, par délibérations concordantes de l’organe délibérant de l’établissement public et des conseils municipaux, adoptées à la majorité des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres de l’établissement public représentant plus de la moitié de la population de celles-ci ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, de procéder à l’unification de l’un ou de plusieurs des impôts directs suivants : la taxe d’habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties. »

M. le président. L'amendement n° 313, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Nous considérons que le pouvoir fiscal est un élément central de l’autonomie financière d’une collectivité territoriale et qu’il est le corollaire du principe de libre administration.

Une commune ne saurait donc être contrainte par une majorité d’autres au sein d’une intercommunalité d’abandonner son pouvoir de définir les taux de fiscalité des impôts directs dont elle à la charge.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. René Vandierendonck, corapporteur. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 313.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 530 n'est pas soutenu.

L'amendement n° 373 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Castelli, Collin, Esnol et Fortassin, Mme Laborde et MM. Mézard et Requier, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Remplacer les mots :

à la majorité des deux tiers au moins

par les mots :

à l’unanimité

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Comme le soutient avec constance notre excellent collègue Pierre-Yves Collombat, le fait de lever l’impôt est une compétence essentielle des communes ; ces dernières ne sauraient donc en être dessaisies sans leur consentement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. René Vandierendonck, corapporteur. Avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Même avis.

M. le président. La parole est à M. Christian Favier, pour explication de vote.

M. Christian Favier. Notre groupe votera cet amendement, qui est très proche de celui que nous avons présenté et qui vient d’être rejeté. La possibilité de lever l’impôt est une compétence essentielle pour les communes ; elle doit être respectée.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 373 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 22 quater A.

(L'article 22 quater A est adopté.)

Article 22 quater B

Chapitre I^er bis

Dispositions relatives à la démocratie communale et intercommunale

Article 22 quater C

I. – (Non modifié) Au premier alinéa de l’article L. 2121-8, au deuxième alinéa de l’article L. 2121-9 et à la deuxième phrase de l’article L. 2121-19 du code général des collectivités territoriales, le nombre : « 3 500 » est remplacé par le nombre : « 1 000 ».

II. – Le deuxième alinéa de l’article L. 5211-1 du même code est ainsi modifié :

1° À la première phrase, les références : « L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22 » sont remplacées par les références : « L. 2121-19 et L. 2121-22 » ;

2° Aux première et seconde phrases, le nombre : « 3 500 » est remplacé par le nombre : « 1 000 ».

II bis (nouveau). – Après le deuxième alinéa de l’article L. 5211-1 du même code, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour l’application des dispositions des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s’ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire. »

III. – (Non modifié) Le présent article entre en vigueur à compter du 1^er janvier 2016.

M. le président. L'amendement n° 633, présenté par M. Dantec et les membres du groupe écologiste, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer les références :

L. 2121-19 et L. 2121-22

par les références :

L. 2121-19, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-22, L. 2121-27

La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. En première lecture, il avait été décidé, sur l’initiative du groupe écologiste, que les droits des élus municipaux des communes de 3 500 habitants et plus seraient applicables aux élus des communes de 1 000 habitants et plus. Cet amendement de cohérence était évidemment lié à l’abaissement du seuil du scrutin proportionnel à ces communes. L’Assemblée nationale a d’ailleurs soutenu et même amélioré le dispositif que nous avions voté.

Il s’agissait de répondre à une demande forte des élus municipaux, et pas seulement des élus d’opposition ; j’ai rencontré un certain nombre de maires favorables au renforcement dans la loi des droits de l’opposition municipale.

Le présent amendement vise à compléter les dispositions qui ont été déjà adoptées sur trois points : le délai de trois jours francs pour l’envoi de la convocation au conseil municipal ; l’envoi d’une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ; la mise à disposition d’un local.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. René Vandierendonck, corapporteur. Cet amendement, outre qu’il contient une référence erronée à des dispositions régissant les EPCI, est contraire à la position de la commission.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Le Gouvernement serait plutôt favorable à cet amendement, sous réserve d’une modification.

Nous partageons l’esprit des mesures proposées. Simplement, l’obligation de mettre un local à disposition de l’opposition dans les communes de 1 000 habitants à 3 500 habitants sera sans doute difficile à satisfaire, notamment dans les plus modestes d’entre elles, ne serait-ce que pour des raisons financières.

Je vous suggère donc, monsieur Dantec, de rectifier votre amendement en supprimant la référence concernant cette obligation, ce qui permettra au Gouvernement d’y apporter son soutien.

M. le président. Monsieur Dantec, acceptez-vous de rectifier votre amendement dans le sens proposé par le Gouvernement ?

M. Ronan Dantec. J’y serais tout à fait favorable, monsieur le président, mais je souhaiterais que la commission nous précise auparavant comment l’amendement devrait être rédigé, de manière que nous puissions parvenir à un consensus.

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Des adaptations sont certainement nécessaires.

J’ai l’impression que certains collègues n’ont manifestement jamais géré de petite commune de 1 500 ou 2 000 habitants, ce qui est bien dommage pour eux. Car, voyez-vous, monsieur Dantec, ce n’est pas comme cela que les choses se passent sur le terrain. Les règles que vous voulez imposer serviront seulement aux « emmerdeurs » ! (Exclamations.)

Mme Éliane Assassi. Oh !

M. Philippe Kaltenbach. Elles serviront à la démocratie !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Pas du tout, monsieur Kaltenbach ! La démocratie, cela ne consiste pas à imposer des règles pointilleuses !

M. Philippe Kaltenbach. Elles ne sont pas pointilleuses !

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Bien sûr que si !

Monsieur Dantec, nous allons bientôt examiner l’amendement n° 702, déposé par le Gouvernement. Cet amendement, qui vise à adapter certaines règles, est tout à fait raisonnable ; la commission y est d’ailleurs favorable. Vous pourriez peut-être retirer le vôtre à son profit.

M. René Vandierendonck, corapporteur. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.

M. Jacques Mézard. Il faut tout de même se rendre compte des difficultés auxquelles les exécutifs des petites communes sont confrontés. Il me paraît illusoire de vouloir systématiquement appliquer aux communes de 1 000, 1 200 ou 1 500 habitants les mêmes règles qu’aux grandes communes.

M. le secrétaire d'État nous a dit ce matin qu’il resterait aux communes la démocratie. C’est très bien, mais ça ne suffira pas !

Ici, on va trop loin : la mise à disposition d’un local pour l’opposition, etc. Gardons les pieds sur terre ! Tout le monde se connaît au sein de ces conseils municipaux. S’il y a vraiment des difficultés, on peut toujours, par courrier recommandé, demander communication des documents, voire saisir le préfet en cas de blocage.

Les leçons de démocratie à longueur de journée, et par ceux qui en général ne la pratiquent pas quand ils sont au pouvoir, c’est tout de même abusif !

M. Ronan Dantec. À qui pensez-vous ?

M. Jacques Mézard. Pas à vous !

M. Ronan Dantec. Ah ! Merci !

M. le président. La parole est à M. Philippe Kaltenbach, pour explication de vote.

M. Philippe Kaltenbach. En modifiant le seuil pour l’élection à la proportionnelle dans les communes, on a instauré, dans les communes de 1 000 à 3 500 habitants, une configuration avec une majorité d’un côté et une opposition de l’autre. Lorsque cette loi a été votée, le législateur n’a malheureusement pas prévu de donner à l’opposition municipale les mêmes droits qu’à la majorité. Il convient donc de réparer cet oubli, évidemment de manière raisonnable. Mais il faut des règles pour qu’une démocratie fonctionne, et notamment pour que les droits de l’opposition soient respectés. Dans toute démocratie, il doit y avoir une opposition, et il n’y a pas non plus de démocratie si, faute de règles claires, l’opposition n’est pas respectée.

Qu’il y ait des délais pour les convocations, que soient adressés des rapports sur les projets de délibération, c’est le minimum qu’on peut demander à un conseil municipal.

Cependant, même avec de telles règles, monsieur Mézard, et je suis bien placé dans mon département pour le savoir, les oppositions ne sont pas toujours respectées, il s’en faut de beaucoup !

L’amendement de notre collègue Dantec est un bon amendement. Néanmoins, c’est un peu trop que de demander la mise à disposition d’un local. Tenons-nous-en au délai de convocation et au rapport à fournir pour les affaires soumises à délibération du conseil municipal. Ces deux mesures inciteront à l’anticipation, ce qui favorisera un travail correct. Un tel formalisme sera donc bénéfique à tout le monde, qu’il s’agisse de l’opposition ou de la majorité. Loin de nous l’idée d’être dans une logique d’affrontement ; nous nous inscrivons plutôt dans une logique de service.

L’amendement n° 702 du Gouvernement me paraît judicieux. Un détail me chiffonne cependant : la mesure s’appliquera dans cinq ans, soit au prochain renouvellement général des conseils municipaux. Pourquoi ne pas être plus ambitieux ? Je sous-amenderai donc cet amendement pour remplacer la date du 1^er janvier 2016 par celle du 1^er janvier 2017. Attendre encore cinq ans, c’est repousser la mesure aux calendes grecques. Un délai plus raisonnable nous épargnerait bien des difficultés. Cela contribuera, en particulier, à créer une ambiance favorable dans les conseils municipaux et incitera au débat démocratique.

M. le président. Monsieur Dantec, je vous interroge à nouveau : rectifiez-vous votre amendement suivant la suggestion de M. le secrétaire d'État ?

M. Ronan Dantec. J’ai entendu les arguments avancés par M. le secrétaire d’État. Je rectifie donc mon amendement afin de supprimer la référence à l’article L. 2121-27, qui correspond à la mise à disposition d’un local. Cet amendement répond ainsi aux souhaits exprimés par notre collègue Philippe Kaltenbach puisque la disposition entrera en vigueur immédiatement, contrairement à celle qui est prévue dans l’amendement du Gouvernement.

M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 633 rectifié, présenté par M. Dantec et les membres du groupe écologiste, et ainsi libellé :

Alinéa 3

Remplacer les références :

L. 2121-19 et L. 2121-22

par les références :

L. 2121-19, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-22

Quel est l’avis de la commission sur cet amendement rectifié ?

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Cette modification ne change rien à l’avis de la commission : défavorable !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. André Vallini, secrétaire d'État. Favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 633 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 702, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. – Alinéa 3

Compléter cet alinéa par les mots :

, le nombre : « 3 500 » est remplacé par le nombre : « 1 000 » et les mots : « s’ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus » sont supprimés

II. – Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

2° La seconde phrase est supprimée.

III. – Alinéa 6

Supprimer les mots et la phrase :

s’ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire.

IV. – Alinéa 7

Remplacer la date :

1^er janvier 2016

par les mots :

prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la publication de la présente loi

La parole est à M. le secrétaire d'État.