Séance du 15 décembre 2014

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures.)

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes (proposition n° 77, texte de la commission n° 145, rapport n° 144).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique. Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la commune, nous le savons tous, est un pilier de notre République. De nombreux élus locaux nous relaient sur le terrain, et ce n’est pas le président de l’Association des maires de France, François Baroin, qui me démentira !

C’est l’échelon d’évidence, un point de repère, celui auquel l’ensemble de nos concitoyens s’identifient.

C’est l’échelle de base de notre démocratie, celle où se noue le lien entre les citoyens et la chose publique ; celle où des élus, souvent bénévoles ou quasi bénévoles, engagés pour leurs administrés, font vivre le dialogue et le débat démocratiques.

C’est le niveau où sont résolus les problèmes du quotidien, celui où les citoyens ont le sentiment d’être protégés. C’est au maire qu’on s’adresse pour débloquer une situation lorsqu’on a besoin d’aide, qu’on cherche à se loger, à trouver une place en crèche ou un travail.

En cette période de crise, sans doute encore plus qu’à n’importe quelle autre période, c’est le lieu de la confiance : celui où les élus peuvent comprendre les attentes, rapprocher les points de vue, expliquer les décisions.

Ce sont autant de raisons qui nous conduisent à vouloir préserver les communes et conserver cette spécificité française. Pour ce faire, il nous faut également répondre à certaines difficultés des communes. Même si la commune est une richesse, cette richesse est aussi une forme d’« émiettement », si j’ose dire. Aussi, il nous faut parfois avancer.

En effet, cet émiettement ne permet pas à toutes les communes de faire face aux obligations qui sont les leurs, ni de développer les services publics nécessaires à la population locale. Il conduit parfois les communes à manquer de compétences en matière d’ingénierie essentiellement, ce qui les rend également captives des bureaux d’études privés dans la concrétisation et la mise en œuvre de leurs projets de territoire.

Depuis la création de nos communes et les dernières grandes réformes de notre organisation territoriale, nos territoires, les enjeux auxquels doit répondre l’action publique ainsi que les attentes de nos concitoyens ont profondément évolué : des problèmes plus complexes, des territoires plus interdépendants, des personnes plus nombreuses et plus mobiles, plus éduquées, plus exigeantes aussi à l’égard de la puissance publique, des bassins de vie et d’emplois plus vastes. Ces mutations appellent une action publique repensée et, sans aucun doute pour les communes, des rapprochements.

Tel est le sens de la montée en puissance de l’intercommunalité, que les gouvernements successifs ont encouragée depuis les années quatre-vingt-dix, une intercommunalité que le projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dit projet de loi NOTRe, dont la Haute Assemblée débattra demain, généralisera et renforcera, afin de repenser la présence physique des services publics au sein de nos territoires et de garantir partout où cela est possible un niveau de services adaptés aux besoins.

Tel est aussi le sens de la proposition de loi qui nous réunit aujourd’hui.

Comme je l’ai indiqué à vos collègues députés, Jacques Pélissard et Christine Pires Beaune, qui sont à l’initiative de ce texte, la fusion de communes n’est pas une alternative à l’intercommunalité. Bien au contraire !

D’abord, la fusion des communes ne répond pas aux mêmes enjeux.

L’intercommunalité, c’est penser l’action publique à l’échelle des territoires vécus, offrir aux communes des perspectives de mutualisation efficaces et opérantes pour créer des services qu’elles ne pourraient offrir seules à leurs habitants.

La fusion de communes, c’est permettre aux communes historiquement ou géographiquement liées, à celles qui n’ont plus les moyens de faire face à certaines contraintes juridiques ou financières ou encore à celles qui souhaitent constituer une véritable « centralité » de se regrouper. Il s’agit de créer des communes plus fortes, pour une efficacité plus grande de l’action municipale.

La commune nouvelle est un complément de l’intercommunalité et un outil au service de la dynamique d’intégration intercommunale. Elle permettra aux communes de peser au sein des nouveaux ensembles et elle garantira, grâce à des communes fortes, des intercommunalités fortes. Ce n’est pas Jean-Pierre Sueur qui défend ce projet depuis longtemps qui me démentira…

M. Jean-Pierre Sueur. Je vous remercie, madame la ministre !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, c’est bien pour répondre aux difficultés des communes les plus petites et pour accompagner la montée en puissance de l’intercommunalité que l’Assemblée nationale a souhaité donner un nouvel élan à la commune nouvelle.

Aujourd’hui, force est de constater que la procédure de fusion n’offre pas encore toutes les facilités ni tous les leviers pour que les élus locaux se saisissent pleinement de ce dispositif. Malgré les améliorations apportées en 2010, seule une douzaine de communes nouvelles ont jusqu’à présent été créées. Pourtant, nombreuses sont celles qui pourraient en bénéficier. Je pense à celles qui peinent à faire face à leurs dépenses de structure incompressibles, à celles qui n’ont pas pu participer, faute de candidat, au premier tour de scrutin lors des élections municipales ou encore à celles qui n’ont aujourd’hui quasiment plus, voire plus du tout, d’habitants.

Nombreuses sont les opportunités offertes par la commune nouvelle en termes de fonctionnement, de finances et d’investissement, le rapporteur Michel Mercier en a fait l’expérience.

À ce sujet, le 31 octobre dernier, nous avons eu avec les députés un débat très riche. Je sais que vous êtes dans les mêmes dispositions s’agissant de ce texte. Le Gouvernement étant, lui aussi, favorable aux incitations qu’introduit cette proposition de loi, l’avenir des communes nouvelles me semble pouvoir être sereinement assuré.

L’avenir des communes nouvelles sera assuré grâce, notamment, à un renforcement de la place et du rôle des maires délégués, à une simplification des procédures en matière de fusion et, enfin, grâce à une consolidation des incitations financières, ce qui, dans la période actuelle, me semble être un signe relativement fort.

Lors du débat qui s’est tenu à l’Assemblée nationale, des ajustements ont été réalisés, des précisions ont été apportées et quelques mesures, comme celles qui sont relatives au nom de la commune, ont été ajoutées, mais l’esprit général du texte n’a pas changé. Le Gouvernement aura donc une position similaire : il apportera un soutien global au texte, aura la préoccupation de l’améliorer et ne formulera seulement que quelques objections.

Ces objections, ce sont les mêmes que celles qu’il a faites à l’Assemblée nationale. Elles concernent, en premier lieu, la prolongation du nombre dérogatoire de conseillers municipaux dans les communes nouvelles, et le risque d’inconstitutionnalité que cela pose.

Je le redis, s’il semble opportun de créer une dérogation pour la période transitoire courant entre la date de création de la commune nouvelle et le renouvellement municipal suivant, il ne me paraît pas possible d’envisager que la dérogation soit prolongée au-delà. C’est pourquoi le Gouvernement vous propose, mesdames, messieurs les sénateurs, de revenir sur cette disposition.

Concernant les travaux de votre commission, le Gouvernement est largement favorable aux précisions et améliorations que vous avez souhaité apporter, car celles-ci vont dans le sens d’un meilleur fonctionnement du dispositif des communes nouvelles. C’est pourquoi nous partageons votre objectif.

Néanmoins, un ou deux ajustements nous semblent nécessaires. Il ne faudrait pas, par exemple, que le régime des communes nouvelles conduise à des modifications substantielles des codes de l’urbanisme ou de l’environnement sans évaluation préalable ni étude d’impact. Ce n’est pas le sens des mesures que nous prenons par ailleurs, pas plus que ce n’est l’intérêt de nos territoires ni de nos concitoyens.

C’est la raison pour laquelle la proposition que vous faites concernant l’application de la loi Littoral ne nous semble pas devoir être maintenue. (M. le rapporteur s’étonne.) Monsieur le rapporteur, je partage votre objectif, mais nous allons être confrontés à quelques difficultés. Le plan local d’urbanisme est un tout : soit le document d’urbanisme est scindé, et la loi Littoral ne s’appliquera alors qu’à une partie des territoires visés ; soit il est un tout, et nous allons avoir quelques difficultés ; mais nous reparlerons ultérieurement de cette question.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Ce problème est surmontable !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Enfin, concernant les amendements que vous avez déposés, il n’y a pas de problème majeur.

Mesdames, messieurs les sénateurs, ce texte est un texte de confiance et de coopération.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. C’est vrai !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Dans son élaboration d’abord, il procède d’une confiance entre le Gouvernement et les parlementaires et d’une coopération transpartisane au sein du Parlement.

Dans son objet ensuite, il vise à faciliter les coopérations entre les communes et entre les élus. Il s’agit de faire confiance aux élus, en leur donnant les moyens de sortir de l’impasse dans laquelle ils se trouvent parfois, en mettant à leur disposition des outils pour garantir le devenir de leurs communes.

Ce texte est donc un texte d’avenir : c’est par la confiance et la coopération que nous assurerons ensemble, État partenaire et collectivités libres, autonomes, le développement de tous les territoires de France.

À ce titre, je sais que certains sénateurs sont déjà mobilisés sur leur territoire pour présenter et expliquer le nouveau dispositif des communes nouvelles. Les rencontres, les conférences et les débats qui sont envisagés me semblent parfaitement concrétiser sur le terrain l’objet de cette proposition de loi. Sachez que le Gouvernement est tout à fait disposé à venir vous soutenir dans ces démarches, s’il en était besoin. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et au banc des commissions. – Mme Catherine Deroche applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Michel Mercier, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, l’une des richesses de la France, nous le savons bien, réside dans ses 36 000 ou 37 000 communes. Si celles-ci constituent, il est vrai, une richesse pour le développement de nos spécificités et l’engagement de nos concitoyens, un nombre trop important de communes peut apparaître parfois comme un handicap. Aussi est-il normal de proposer des solutions à celles qui désirent se regrouper.

L’expérience le montre, toute tentative autoritaire de procéder à un regroupement des communes dans notre pays est voué à l’échec. Nos communes sont profondément enracinées dans notre histoire – dans notre histoire politique et dans notre histoire tout court, si je puis dire – ainsi que dans notre vie quotidienne.

Lors de la création des communes en 1789, l’État nouveau n’a fait que reprendre et consacrer des bourgs, des villes, des paroisses qui existaient depuis des siècles et des siècles. On ne peut donc pas faire disparaître d’un coup de baguette magique quelque chose qui a plus de 1000 ans et qui correspond à une réalité humaine profonde.

Néanmoins, les choses changent. Aujourd’hui, certaines communes peuvent avoir envie de se regrouper ou en éprouver la nécessité. Dès lors qu’elles ont fait ce choix, il appartient au législateur de les aider de la façon la plus efficace et la plus démocratique qui soit.

J’ai dit que les tentatives antérieures de regroupement autoritaire des communes avaient échoué. C’est si vrai que notre pays, qui comptait 36 551 communes en 1971, avant la loi Marcellin, en compte aujourd’hui 36 767 ! Non seulement, donc, les communes ne se sont pas regroupées, mais certaines se sont scindées, de sorte que les communes sont plus nombreuses aujourd’hui qu’au moment du vote de la loi Marcellin.

Cette réalité prouve combien la commune est enracinée dans notre vie. Le législateur en a tenu compte, en fondant la loi du 16 décembre 2010 sur un principe différent de celui de la loi Marcellin, du reste fort simple : le volontariat. En d’autres termes, si les communes veulent se regrouper, elles peuvent le faire, la loi organisant une procédure pour le leur permettre.

Permettez-moi d’enjamber les considérations historiques qui figurent dans mon rapport écrit pour insister sur la situation qui résulte du vote de cette loi de 2010.

Les communes nouvelles peuvent être créées à la demande des conseils municipaux de toutes les communes concernées. Certes, trois autres hypothèses ont été envisagées par le législateur, mais il faut bien reconnaître que seul ce cas de figure a une valeur réelle. En effet, si la procédure est lancée sur l’initiative du préfet seul, à la demande de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou à la demande des deux tiers au moins des conseils municipaux, c’est que l’idée même d’une commune nouvelle n’est pas acceptée, et qu’il convient d’attendre ou de renégocier.

L’attrait du régime de la commune nouvelle issu de la loi du 16 décembre 2010 réside essentiellement dans l’organisation prévue pour la nouvelle entité ; il tient, en particulier, au statut de commune déléguée reconnu aux communes préexistantes, auxquelles est maintenu un maire délégué. En fait, on applique aux communes nouvelles le schéma prévu par la loi du 31 décembre 1982 relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, dite loi PLM, les maires délégués disposant des mêmes pouvoirs que les maires d’arrondissement de ces trois villes. Cette reconnaissance accordée aux anciennes communes est importante ; c’est un argument qui peut parfois jouer.

En somme, la commune nouvelle, qui est l’unique sujet de droit, compte un seul maire et un seul conseil municipal, mais les communes déléguées conservent un maire délégué, qui symbolise la communauté villageoise maintenue et offre à chaque citoyen la possibilité de continuer à disposer d’un interlocuteur de proximité.

Le régime de la commune nouvelle a été instauré, en 2010, au milieu de réticences nombreuses. (MM. Hervé Maurey et Henri Tandonnet approuvent.) Moi qui siégeais au banc du Gouvernement pour défendre devant le Sénat l’idée de la commune nouvelle, je me souviens que l’entreprise n’a pas été un chemin bordé de roses, et c’est le moins que l’on puisse dire !

Elle l’était d’autant moins qu’aucune incitation financière n’était mise en place pour encourager la création de communes nouvelles : celles-ci devaient simplement se voir appliquer le droit commun, ce qui, du reste, peut être très intéressant : souvent, la commune nouvelle comptant par définition plus d’habitants que les communes antérieures, le changement de strate de population s’accompagne d’une augmentation parfois importante de la dotation globale de fonctionnement. Comme l’on connaît mieux ce que l’on a fait, je prendrai l’exemple de la commune nouvelle que j’ai créée : nous avons bénéficié d’un supplément de dotation de l’État de 150 000 euros, sans aucune majoration, mais du seul fait de l’application du droit existant.

Quel est le bilan de la loi du 16 décembre 2010 ? En vérité, il est extrêmement faible : au 1^er janvier prochain, il y aura en France seulement dix-huit communes nouvelles.

Toutefois, on observe, de manière paradoxale, un intérêt pour la formule de la commune nouvelle. J’en veux pour preuve le nombre de participants aux réunions des communes nouvelles, qui se tiennent une fois par an : de soixante à la première réunion, ce nombre est passé à quatre cent cinquante-sept, il y a quelques semaines, à Baugé-en-Anjou ! En outre, au dernier congrès de l’Association des maires de France, six cents personnes ont assisté à une réunion organisée sur le thème des communes nouvelles, sous la présidence de notre collègue Mme Jacqueline Gourault.

Comment expliquer l’intérêt des maires pour la commune nouvelle ? Selon moi, il résulte d’au moins deux motifs.

Le premier de ces motifs est très paradoxal. Il faut se représenter, mes chers collègues, que les intercommunalités ont été créées pour protéger l’existence de la commune, pour la conserver.

M. Jean-Jacques Hyest. C’est juste !

M. Michel Mercier, rapporteur. Le nombre des communes peut parfois sembler trop élevé, a-t-on pensé, mais après tout, il est une richesse, et, du reste, on ne peut rien y changer.

Dès lors que les évolutions actuelles, initiées par la loi du 16 décembre 2010 et peut-être prolongées par la future loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, ou loi NOTRe, tendent à la construction d’intercommunalités plus larges, cet échelon va perdre en proximité, et la commune – mais la commune forte – va retrouver de l’intérêt. De là l’utilité de la commune nouvelle, au sein d’intercommunalités agrandies.

Le second motif de l’intérêt que les maires marquent pour la commune nouvelle est, bien entendu, la baisse des dotations de l’État. En effet, les petites communes, et certaines communes moyennes parmi les moins importantes, voient avec crainte la baisse à venir de leurs moyens, qui sont déjà comptés. Dans ces conditions, l’idée de se regrouper pour rendre la gestion publique plus efficace apparaît comme une évidence dans un grand nombre de cas.

De fait, dans ma commune nouvelle, nous avons réalisé des économies de gestion très substantielles grâce à l’effet masse : je pense aux commandes de fournitures scolaires, aux contrats d’assurance et à de nombreuses autres dépenses de fonctionnement. Au total, nous avons gagné plus de 100 000 euros par an, dans une commune qui reste petite. Cet avantage ne peut manquer de susciter l’intérêt des maires.

C’est dire si la présente proposition de loi, fruit des initiatives de nos collègues députés MM. Jacques Pélissard et Bruno Le Roux et destinée à faciliter la création de communes nouvelles, est la bienvenue. La commission des lois du Sénat a reconnu le bien-fondé de la plupart des dispositions du texte transmis par l’Assemblée nationale, visant à rendre plus attractif le dispositif instauré en 2010.

La proposition de loi vise d’abord à faciliter le passage de plusieurs communes à une seule en ce qui concerne la composition du conseil municipal. Cet aspect est relativement important et présente une différence fondamentale avec le régime issu de la loi Marcellin. Alors que celle-ci instaurait un sectionnement électoral de droit, de sorte que certains électeurs ne votaient jamais pour élire le maire, la loi du 16 décembre 2010, tout en prévoyant la présence d’un bureau de vote dans chaque commune déléguée, établit une circonscription électorale unique et des listes de candidats uniques à l’échelle de la commune. Ainsi, tous les électeurs de la commune éliront le maire, ce qui constitue un progrès évident par rapport à la loi Marcellin.

Seulement, des mesures transitoires doivent être prises s’agissant du nombre de conseillers municipaux. En effet, lorsque la commune nouvelle est créée, dans la mesure où la loi du 16 décembre 2010 prévoit que les conseillers ne peuvent pas être plus de soixante-neuf, certains conseillers municipaux des anciennes communes sont nécessairement laissés de côté. La présente proposition de loi prévoit que l’ensemble des conseillers municipaux resteront en fonction jusqu’au renouvellement général du conseil municipal.

Au surplus, la proposition de loi étend la période transitoire au mandat qui suit le premier renouvellement général après la création de la commune nouvelle : au cours de ce mandat, le nombre de conseillers municipaux sera porté au niveau prévu pour la strate de population supérieure, ce qui représente deux ou quatre conseillers municipaux supplémentaires. Cette disposition fera l’objet d’une petite discussion avec le Gouvernement, même si les raisons qui l’ont inspirée sont relativement simples : chacun comprend que passer d’un conseil municipal qui compte soixante-neuf membres à un conseil municipal qui en comporte vingt-trois pose un certain nombre de problèmes humains.

Je précise que ces mesures s’appliqueront à enveloppe constante en matière d’indemnités à verser aux élus, de sorte qu’aucune charge supplémentaire ne sera créée.

Ensuite, la proposition de loi confère aux maires délégués, qui jouent un rôle essentiel et sont, dans le cadre des anciennes communes, les premiers représentants de la commune nouvelle auprès de la population, le statut d’adjoint au maire de droit de la commune nouvelle, hors quota.

Mme Catherine Deroche. Très bien !

M. Michel Mercier, rapporteur. Cette mesure sera mise en œuvre, comme les dispositions relatives à la composition du conseil municipal, dans le cadre d’une enveloppe d’indemnités fermée.

Les maires délégués voient donc leur rôle conforté, d’autant plus que la conférence des maires, qui existait déjà de fait dans les communes nouvelles, est reconnue sur le plan légal. Cette place renforcée du maire délégué est, je le crois, de nature à faciliter la création de communes nouvelles, car elle rassurera la population sur le maintien de sa communauté villageoise.

Par ailleurs, la proposition de loi fixe une procédure pour le choix du nom de la commune nouvelle. De fait, après qu’on s’est mis d’accord sur tout, il faut bien trouver un nom à la commune ! Or, si cela va parfois de soi, il y a des cas où il y faut un peu de temps… (M. Henri Tandonnet approuve.) La proposition de loi instaure en quelque sorte une procédure qui facilitera le choix du nom : si les communes concernées par la fusion, qui disposeront d’une priorité de décision, ne parviennent pas à s’accorder, le préfet pourra les consulter sur une proposition de nom, ou sur plusieurs.

D’autres dispositions répondent à la nécessité de prendre en compte les spécificités urbanistiques des communes déléguées. Nous en parlerons dans la discussion des articles, notamment en ce qui concerne la question extrêmement importante de la loi du 3 janvier 1986 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite Loi littoral, dont la commission des lois souhaite que le périmètre d’application ne soit pas modifié par la création d’une commune nouvelle.

La proposition de loi vise également à garantir les ressources budgétaires des communes nouvelles, ce qui est extrêmement important, et prévoit l’attribution à ces communes, pendant une durée transitoire de trois ans, d’une bonification de 5 % de la dotation globale de fonctionnement forfaitaire.

La garantie du niveau de la DGF constatée lors de la création d’une commune nouvelle jusqu'au 1^er janvier 2016 est extrêmement forte, puisqu'elle dure trois ans. C’est une garantie pérenne, car elle assure le maintien d’un montant identique de DGF. Les communes nouvelles ne supporteront pas les diminutions de dotations prévues en 2016 et en 2017. Telle est la disposition adoptée par l’Assemblée nationale, à laquelle la commission vous propose de souscrire.

Voilà l’essentiel des dispositions de la proposition de loi qui vous est soumise, mes chers collègues, et qui vise ainsi à faciliter la création de communes nouvelles tout en respectant un principe de base, celui du volontariat : n’en créeront que les communes qui en auront envie ! Certaines communes s'y sentiront poussées pour améliorer la gestion publique ou pour mieux répondre aux attentes de leurs administrés ; elles pourront alors le faire dans le cadre d’une procédure simple et claire, qui préserve les communautés villageoises installées depuis toujours dans notre pays.

Ce texte, dont les petites ou moyennes communes semblent avoir principalement vocation à s'emparer, permet donc un équilibre entre maintien des communautés villageoises et impératif d’une meilleure gestion. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC, du groupe RDSE, du groupe écologiste, du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées de l'UMP. – M. le président de la commission des lois applaudit également.)