Séance du 28 novembre 2011

aide publique au développement

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Aide publique au développement », figurant à l’état B.

État B

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits sont adoptés.)

compte de concours financiers : prêts à des états étrangers

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », figurant à l’état D.

État D

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits sont adoptés.)

compte d’affectation spéciale : engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte d’affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique », figurant à l’état D.

État D

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits.

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Henri de Raincourt, ministre. Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous remercie de votre vote, auquel Pierre Lellouche et moi-même sommes extrêmement sensibles.

Le développement est une belle et noble cause. Faisons en sorte que ce bel idéal auquel nous souscrivons tous contribue à l’édification d’un monde meilleur. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. le président. Nous avons achevé l’examen des crédits de la mission « Aide publique au développement », ainsi que du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » et du compte d’affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ».

Solidarité, insertion et égalité des chances

M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (et articles 61 et 61 bis).

La parole est à M. Éric Bocquet, rapporteur spécial.

M. Éric Bocquet, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » rassemble des programmes hétéroclites : lutte contre la pauvreté, actions en faveur des familles, handicap et dépendance, égalité entre les hommes et les femmes ou encore un programme « support » des ministères sociaux.

Cette variété nous montre en réalité la diversité des situations de fragilité et de détresse sociale auxquelles la puissance publique doit apporter son secours. Je dis bien « puissance publique », car l’intervention de l’État, qui n’est d’ailleurs pas entièrement comprise dans cette mission, est complétée, parfois suppléée, par les organismes de sécurité sociale, les collectivités territoriales ou même des acteurs privés. La vision que nous offre la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » n’est donc pas exhaustive.

Cette mission comprend 12,75 milliards d’euros de crédits de paiement, parmi lesquels 11 milliards d’euros, soit près de 90 %, sont des dépenses d’intervention, pour la plupart des dépenses des guichets : le RSA activité, l’allocation aux adultes handicapés, l’allocation supplémentaire d’invalidité, etc.

Au-delà du budget, l’État met également en œuvre une politique fiscale de solidarité. Les dépenses fiscales rattachées à la mission représentent un coût de 12,5 milliards d’euros, soit un montant quasi équivalent à celui des crédits. Nous examinons par conséquent une politique publique dont le substrat est autant budgétaire que fiscal.

À cet égard, nous disposons désormais du rapport de l’Inspection générale des finances sur l’évaluation des dépenses fiscales, dit rapport Guillaume. Or nous constatons que, sur trente-deux niches étudiées, dix-huit sont notées 0 ou 1, pour un montant total de 9 milliards d’euros.

En réalité, les dispositifs se sont empilés, sans cohérence et sans réflexion d’ensemble. Il est regrettable, compte tenu de l’état de nos finances publiques, que les outils fiscaux en matière sociale n’atteignent pas ou mal leur objectif.

La solution de facilité serait bien sûr de trancher d’un coup net, définitif, ce nœud gordien et de supprimer ainsi l’ensemble des niches jugées inefficaces. Pourtant, je ne crois pas à cette solution. Le droit fiscal est constitué d’un embrouillamini de dispositions qui supportent mal toute révolution en forme de big-bang. Appliquée aux dépenses fiscales de solidarité, une telle méthode aurait des conséquences désastreuses avec des effets de bord qui léseraient de nombreux foyers fragiles.

Avant toute chose, nous devons affiner le diagnostic et avoir une vision exhaustive de nos dispositifs d’aide, qu’ils soient sociaux, budgétaires ou fiscaux, et cela pour chaque catégorie de bénéficiaires : les familles, les personnes âgées, handicapées ou invalides. Nous devrons tendre vers deux objectifs : assurer un montant de redistribution au moins équivalent à celui d’aujourd’hui – et encore, nous constatons, au quotidien, qu’il est bien insuffisant – et assurer une plus grande redistributivité des mécanismes fiscaux.

J’en viens maintenant aux considérations plus strictement budgétaires.

Je l’ai dit, la mission rassemble plus de 12,75 milliards d’euros de crédits de paiement, ce qui représente une hausse de 3,14 % par rapport à l’an passé. En réalité, cette augmentation résulte du très fort dynamisme de l’allocation aux adultes handicapés, l’AAH, en hausse de 6 %, et dissimule la réduction, souvent inappropriée, des dotations des autres programmes.

Je me limiterai ici à quelques rapides observations.

Le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » porte, à titre principal, la dotation d’équilibre du Fonds national des solidarités actives, le FNSA, qui finance le RSA activité, c’est-à-dire le complément de revenus versé aux « travailleurs pauvres ». Eh oui, aujourd’hui, dans notre pays, une activité salariée ne protège ni de la pauvreté ni de la précarité !

Par le passé, du fait d’une lente montée en charge du RSA activité, le FNSA a accumulé les excédents de trésorerie, jusqu’à 1,3 milliard d’euros à la fin de 2010.

Pour 2012, la dotation du fonds est fixée à 535 millions d’euros, contre 700 millions d’euros en 2011. Néanmoins, sa trésorerie devrait toujours s’établir autour de 488 millions d’euros à la fin de 2011 et de 277 millions d’euros à la fin de 2012.

Par conséquent, je n’ai pas d’inquiétude sur la dotation destinée à financer le revenu de solidarité active, le RSA. Je regrette simplement que l’État accumule les excédents sur le RSA activité pendant que les départements ont de plus en plus de mal à financer le RSA socle et les dispositifs d’insertion qui en sont le corollaire indispensable.

Les années passées, le Gouvernement a profité des excédents disponibles du FNSA pour financer la prime de Noël. Celle-ci devrait être inscrite de manière pérenne dans le budget, ce qui serait plus conforme aux règles budgétaires et qui, de surcroît, permettrait de lever l’hypocrisie selon laquelle la prime ne serait qu’un dispositif exceptionnel, alors même qu’elle a été renouvelée chaque année depuis 1998.

Le prochain collectif budgétaire devrait néanmoins nous apporter pleinement satisfaction puisque le Gouvernement a enfin décidé de pérenniser la prime de Noël. Je regrette simplement que cette dépense passe par l’intermédiaire du FNSA, alors qu’elle devrait relever du budget de l’État. Il manquera d’ailleurs au moins 80 millions d’euros pour financer la prime de Noël de 2012. Madame la ministre, comment comptez-vous remédier à cette difficulté ?

En ce qui concerne le programme « Actions en faveur des familles vulnérables », je constate une absence de dotation du Fonds national de financement de la protection de l’enfance, le FNPE, laissant les conseils généraux supporter une charge croissante en matière d’aide sociale â l’enfance. Une fois de plus, le Gouvernement marque son refus d’appliquer les obligations issues de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Combien de fois encore faudra-t-il que l’État soit condamné pour qu’il assume ses responsabilités ?

Par ailleurs, le programme porte, très majoritairement, des crédits destinés à financer la protection juridique des majeurs, à hauteur de 216 millions d’euros. Nous aurons bientôt l’occasion d’étudier en détail ce chapitre lors de la présentation d’une enquête que la Cour des comptes vient de remettre à notre commission.

En ce qui concerne le programme « Handicap et dépendance », le plus important de la mission, les crédits de l’AAH représenteront, en 2012, la somme substantielle de 7,5 milliards d’euros. Et encore, il devrait manquer près de 200 millions d’euros à la fin de l’année ! Nous savons que cette dépense progresse de près de 8 % par an sous l’action d’un « effet-prix », la revalorisation du montant de l’AAH de 25 % sur cinq ans, et d’un « effet-volume », la hausse du nombre de bénéficiaires, qui est, en réalité, mal comprise.

Le Gouvernement nous annonce son intention de réaliser 100 millions d’euros d’économies sur cette prestation. J’en prends acte, mais permettez-moi d’en douter ! En commission, nous nous sommes notamment interrogés sur les modalités d’harmonisation des pratiques des maisons départementales des personnes handicapées, les MDPH. Combien de personnes vont-elles être exclues de l’allocation aux adultes handicapés de ce fait ?

Sur un tout autre sujet, je note avec satisfaction la création de 1 000 places dans les établissements et services d’aide par le travail, ESAT, à compter du 1^er décembre 2012. Je reste néanmoins inquiet car je sais que certaines places demeurent inoccupées faute de moyens de transport appropriés. Madame la ministre, comment pourrions-nous agir pour remédier à ces difficultés que rencontrent au quotidien les familles concernées ?

Quant au programme « Égalité entre les hommes et les femmes », il n’est, à mon sens, pas réellement à sa place dans cette mission. La politique d’égalité entre les hommes et les femmes relève non pas d’une logique de solidarité, mais d’un véritable projet de société ! Je note d’ailleurs avec regret que vous n’avez pas cru bon de maintenir un secrétariat d’État dédié.

L’examen des crédits confirme que cette politique ne constitue plus l’une de vos priorités puisque vous avez réduit la dotation du programme de 5 %. Est-ce bien à la hauteur de l’engagement nécessaire sur un sujet aussi fondamental que celui de la condition féminine ?

À qui cet argent va-t-il manquer ? Aux associations ! Ce sont les rouages essentiels de cette politique sur le terrain au quotidien. Les chargées de mission départementales et régionales, prises dans le rouleau compresseur de la RGPP, vont également se sentir bien seules. Notre collègue de la commission des finances Michèle André pourrait en dire long à ce sujet.

Bref, vous avez choisi de faire des économies de bout de chandelle, qui représentent un peu plus de 1 million d’euros. Il faut craindre que, in fine, cette charge doive être assumée par les collectivités territoriales, dont vous réduisez par ailleurs les budgets, si nous voulons maintenir l’activité de ces indispensables associations.

Enfin, en ce qui concerne le programme support « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative », je me limiterai à une observation.

Les crédits de personnel représentent 1,2 milliard d’euros, en baisse de près de 5 %. Le Gouvernement nous vante régulièrement les mérites du non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, qui est effectivement mis en œuvre. Mais, en l’espèce, la diminution des crédits s’explique surtout par le transfert de personnels vers d’autres missions du budget général et non par la maîtrise de la dépense.

En conclusion, je constate, d’abord, que l’État accumule des excédents sur le RSA pendant que les départements ont de plus en plus de mal à financer leurs dépenses sociales et d’insertion.

Ensuite, le Gouvernement refuse délibérément de doter le FNPE et, là encore, fait peser sur les départements une charge croissante en matière d’aide sociale à l’enfance.

Par ailleurs, la politique du handicap fait l’objet d’un effort, certes méritoire, de budgétisation par rapport aux années passées, mais nous savons déjà qu’il ne sera pas suffisant.

Enfin, en matière d’égalité entre les hommes et les femmes, les choix d’économies sont dérisoires au regard du déficit public, mais particulièrement brutaux pour les associations concernées.

Pour l’ensemble de ces raisons, je ne peux adhérer au budget qui nous est proposé : il reflète une politique qui prend insuffisamment en compte nos concitoyens parmi les plus fragiles et les plus modestes dans un contexte de crise aggravée, que nous ne manquons pas d’évoquer ici même régulièrement.

Mes chers collègues, la commission des finances vous propose de rejeter les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » et d’adopter, sans modification, les articles rattachés 61 et 61 bis. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste-EELV, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis.

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, cette mission, composée de cinq programmes au poids budgétaire très inégal, est assez hétéroclite puisqu’elle traite aussi bien de la politique du handicap, de la lutte contre la pauvreté que de l’égalité entre les hommes et les femmes ou du financement des administrations sociales.

Les crédits demandés pour 2012, d’un montant de 12,75 milliards d’euros, sont globalement en hausse de 3,14 %, mais cette évolution favorable ne se retrouve pas dans tous les programmes. En réalité, seul le programme « Handicap et dépendance » voit ses crédits progresser, tandis que les autres enregistrent une baisse très nette, et pour certains très grave, révélatrice d’un désengagement de l’État en matière de politique sociale.

Le programme « Handicap et dépendance » est doté de près de 10,5 milliards d’euros pour 2012, soit une augmentation de 6 % par rapport à cette année. Ces moyens significatifs sont majoritairement destinés à l’achèvement du plan de revalorisation de 25 % de l’allocation aux adultes handicapés pour la période 2008-2012, conformément aux engagements pris par le Président de la République. À l’issue de ce plan, l’AAH atteindra 776,59 euros par mois et bénéficiera à près de 950 000 personnes.

Cet effort financier ne doit cependant pas nous aveugler : en même temps que le Gouvernement revalorise le montant de l’AAH, il en restreint, sous prétexte de clarifier les règles juridiques et d’harmoniser les pratiques entre départements, les conditions d’octroi.

Jusqu’à présent, en effet, chaque « maison du handicap » disposait d’une certaine marge de manœuvre pour apprécier la « restriction substantielle et durable d’accès à l’emploi » des personnes présentant un taux d’incapacité compris entre 50 % et 79 %. Or, faute de définition claire de cette notion, l’interprétation varie selon les MDPH, d’où un risque d’inégalité de traitement entre les personnes sur l’ensemble du territoire.

Un décret et une circulaire, publiés cet été, sont venus préciser les choses. Désormais, pour apprécier la « restriction substantielle et durable d’accès à l’emploi », seul le handicap, sous son aspect médical, est pris en compte. L’environnement économique et social du demandeur – par exemple, sa chaîne de déplacement ou le bassin d’emploi dans lequel il vit – ne fait plus partie des critères d’appréciation. Cette approche pose problème et risque de diminuer le nombre d’allocataires. Il a aussi décidé de ramener de cinq ans à deux ans le délai de réexamen de la situation de ces mêmes bénéficiaires, ce qui, compte tenu de la charge de travail qui incombe aux MDPH et du fait qu’il leur faut, en moyenne, plus de huit mois pour traiter un dossier, paraît tout à fait irréaliste.

Le programme finance également, à hauteur de 2,6 milliards d’euros, le fonctionnement des établissements et services d’aide par le travail. Là encore, je déplore que cet effort budgétaire méritoire soit affecté par la mise en œuvre de la convergence tarifaire, qui pose de réelles difficultés aux ESAT. Nous pourrons peut-être l’aborder plus précisément dans le débat.

J’en viens maintenant au programme « Lutte contre la pauvreté », qui regroupe les crédits destinés au financement de la partie « activité » du revenu de solidarité active et ceux de l’économie sociale et solidaire. Ce programme phare de la mission accuse un recul spectaculaire : de 692 millions d’euros en 2011, les crédits passent à 535 millions d’euros en 2012, soit une baisse de 22,7 %.

Cela a déjà été dit, le RSA est composé de deux prestations : le RSA socle, financé par les départements, et le RSA activité, pris en charge par l’État via le FNSA. Ce fonds est alimenté, notamment, par une recette fiscale qui lui est intégralement affectée.

Depuis sa création en 2009, le RSA activité a connu une montée en puissance beaucoup plus faible qu’envisagé, avec 731 000 bénéficiaires prévus pour 2012, alors que la cible attendue était de 1,6 million d’allocataires. Ainsi, d’importants excédents de trésorerie ont été engrangés ces trois dernières années. Or, au lieu de rediriger les crédits non consommés du RSA activité vers des actions destinées, par exemple, à renforcer l’information et l’accompagnement des bénéficiaires potentiels de cette allocation ou vers des politiques d’insertion dont toutes les associations et entreprises d’insertion nous indiquent avoir grand besoin compte tenu de la gravité de la situation sociale, le Gouvernement s’en est servi pour financer la prime de Noël ou pour soutenir la trésorerie de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l’ACOSS.

Plus grave encore, une ponction de 211 millions d’euros doit être opérée en 2012 sur les réserves de trésorerie du fonds, soit une diminution de 23 % de la contribution du Gouvernement au RSA activité. Autrement dit, le FNSA est devenu une cagnotte pour financer diverses promesses du Gouvernement. Je pense notamment à l’aide exceptionnelle aux services d’aide à domicile, d’un montant de 50 millions d’euros sur deux ans, votée récemment à l’Assemblée nationale.

Il faudrait s’interroger sur les raisons de la faible montée en puissance du RSA activité. Je n’ai pas le temps d’évoquer ce point maintenant ; peut-être pourrai-je le faire au moment de l’examen des amendements.

Permettez-moi de prononcer encore quelques mots sur l’extension du RSA aux jeunes, effective depuis le 1^er septembre 2010. Les conditions d’accès à cette allocation sont beaucoup trop restrictives et ne tiennent pas compte de la réalité sociale vécue actuellement par les jeunes, quels qu’ils soient, puisque, pour toucher ce RSA, ces derniers doivent avoir travaillé deux ans à temps complet dans les trois années précédant la demande.

Les résultats sont sans appel : à ce jour, un peu plus de 10 000 personnes seulement en bénéficient.

M. le président. Veuillez conclure, ma chère collègue !

Mme Aline Archimbaud, rapporteure pour avis. Le financement de l’économie sociale et solidaire me paraît pour sa part devoir être extrêmement renforcé.

Je n’ai plus le temps d’évoquer les crédits alloués à la lutte pour l’égalité entre les hommes et les femmes ni ceux destinés aux familles vulnérables et à la protection de l’enfance ; peut-être pourrai-je y faire allusion dans la suite du débat.

En conclusion, le projet de loi de finances n’est pas à la hauteur des enjeux qui se posent en matière de solidarité, d’insertion et d’égalité des chances. Aussi, vous comprendrez, monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, que je propose de voter contre les crédits de la mission.

S’agissant des articles rattachés, je suis favorable à leur adoption, même si ces deux mesures ne sont pas entièrement satisfaisantes. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, pour l’égalité entre les hommes et les femmes. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour la première fois cette année, la commission des lois s’est saisie pour avis des crédits du programme 137, « Égalité entre les hommes et les femmes », de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Les violences faites aux femmes, quelles qu’elles soient – violences conjugales, agressions sexuelles, mariages forcés,… –, comme les inégalités dont sont victimes les femmes dans l’ensemble des sphères de la société – face au marché de l’emploi, face aux responsabilités dans les entreprises et la fonction publique ; question de la parité, dont le moins que l’on puisse dire est qu’elle ne progresse pas – sont autant de sujets de préoccupation pour la commission des lois.

J’évoquerai deux sujets d’inquiétude majeure.

Le premier concerne la diminution des subventions accordées aux associations.

M. Roland Courteau. Exactement !

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. Les crédits du programme 137 diminueront de 5 % en 2012, passant de 21,16 millions d’euros à 20,10 millions d’euros.

M. Roland Courteau. En effet !

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. Ces « économies de bout de chandelle », comme les appelle le rapporteur spécial Éric Bocquet, risquent de déstabiliser des associations menant pourtant un travail remarquable sur le terrain,…

M. Roland Courteau. C’est certain !

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. … alors même que la crise économique qui traverse notre pays affectera au premier chef les femmes, comme c’est malheureusement toujours le cas.

M. Roland Courteau. On le vérifie tous les jours !

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. Je tiens d’ailleurs à souligner que la promotion des droits des femmes ne constitue pas nécessairement une charge budgétaire. Par exemple, le Sénat examinera très prochainement un projet de loi sur la fonction publique. Or, à ma connaissance, au titre de la promotion de la parité, celui-ci n’inclut en tout et pour tout que la simple remise d’un rapport. En ces temps de crise économique et de réductions budgétaires, l’État se doit d’être exemplaire. Pourtant, seul un quart des postes à responsabilité dans la fonction publique sont aujourd’hui occupés par des femmes.

M. Roland Courteau. Eh oui !

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. Madame la ministre, quelles mesures concrètes le Gouvernement entend-il proposer pour remédier à cette situation ?

J’en viens à notre second sujet de préoccupation.

Nous avons voté, il y a bientôt un an et demi, une importante loi sur les violences conjugales : la loi du 9 juillet 2010.

Mme Françoise Laborde. Oui !

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. Or la mise en œuvre de cette loi est encore très largement insuffisante.

Je rappelle qu’on a recensé 232 morts et un peu plus de 56 000 faits de violences non mortelles au sein du couple en 2009. Ces chiffres sont pourtant bien en deçà de la réalité : il est en effet établi que plus de 80 % des victimes de violences conjugales ne se déplacent ni à la police ni à la gendarmerie. Sans doute des efforts notables ont-ils été accomplis par ces deux services pour améliorer l’accueil des victimes. Sans doute les politiques pénales des parquets – du moins de certains d’entre eux – sont-elles également mieux coordonnées. Mais l’ordonnance de protection – dispositif introduit par la loi de 2010 – est très mal connue des professionnels et elle est, de ce fait, appliquée de façon très inégale par les juridictions.

M. Roland Courteau. C’est vrai !

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis. En outre, l’expérimentation du dispositif électronique de rapprochement n’a pas encore débuté.

Par ailleurs, le cursus de formation de certains professionnels – en particulier celui des personnels de santé – n’inclut toujours aucune formation au caractère spécifique des violences conjugales, notamment la notion de violence psychologique dans le couple, dont on mesure mieux maintenant le caractère insidieux et particulièrement dévastateur pour les victimes.

Enfin, le nombre de places d’hébergement spécialisé à destination des femmes victimes est largement insuffisant. Il n’existe ainsi que 3 000 places, alors que, d’après les associations, il en faudrait 6 000.

M. Roland Courteau. Exactement !