compte rendu intégral
Présidence de M. Guy Fischer
vice-président
Secrétaires :
Mme Sylvie Desmarescaux,
M. Jean-Pierre Godefroy.
1
Ouverture de la session ordinaire de 2010-2011
M. le président. En application de l’article 28 de la Constitution, la session ordinaire 2010-2011 est ouverte.
2
Régulation bancaire et financière
Suite de la discussion d'un projet de loi
(Texte de la commission)
M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de l’examen du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de régulation bancaire et financière (projet n° 555, 2009-2010 ; texte de la commission n° 704, 2009-2010 ; rapport n° 73, 2009-2010).
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l'article 2 sexies.
Article 2 sexies (nouveau)
I.- L’article L. 421-1 du même code est ainsi modifié :
1° Au début, est insérée la mention : « I. - »
2° Il est ajouté un II ainsi rédigé :
« II.- Un marché réglementé d’instruments financiers tel que défini au I peut également assurer ou faciliter la rencontre, en son sein et selon des règles non discrétionnaires, de multiples intérêts acheteurs et vendeurs exprimés par des tiers sur des quotas d’émission de gaz à effet de serre définis à l’article L. 229-15 du code de l’environnement et sur les autres unités visées au chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement.
« Un marché réglementé d’instruments financiers tel que défini au I peut également assurer ou faciliter la rencontre, en son sein et selon des règles non discrétionnaires, de multiples intérêts acheteurs et vendeurs exprimés par des tiers sur des actifs dont la liste est fixée par décret, après avis du collège de l’Autorité des marchés financiers. »
II.- Le même code est ainsi modifié :
1° Au deuxième alinéa de l’article L. 421-10, après les mots : « les conditions d’accès au marché et d’admission aux négociations des instruments financiers », sont insérés les mots : « et des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » et, après les mots : « les conditions de suspension des négociations d’un ou plusieurs instruments financiers », sont insérés les mots : « et des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
2° L’article L. 421-14 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa du I, après les mots : « L’admission d’instruments financiers », sont insérés les mots : « et des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
b) Au deuxième alinéa du I, après les mots : « Ces règles garantissent que tout instrument financier », sont insérés les mots : « et tout actif visé au II de l’article L. 421-1 » ;
c) Après la première phrase du IV, est insérée une phrase ainsi rédigée : « L’entreprise de marché est tenue de mettre en place des procédures analogues pour les actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 qu’elle admet à la négociation. » ;
3° L’article L. 421-15 est complété par un paragraphe ainsi rédigé :
« V. – Les dispositions applicables aux admissions, suspensions et radiations des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 sont fixées par le règlement général de l’Autorité des marchés financiers. » ;
4° Dans la seconde phrase du dernier alinéa de l’article L. 421-17, après les mots : « le choix des systèmes de règlement et de livraison d’instruments financiers », sont insérés les mots : « et d’actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
5° Le II de l’article L. 421-21 est complété par les mots : « et des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
6° Le second alinéa du II de l’article L. 421-22 est complété par les mots : « et des actifs mentionnés au II de l’article L. 421—1 » ;
7° Aux premier, deuxième et troisième alinéas de l’article L. 465-1, après les mots : « les perspectives d’évolution d’un instrument financier », sont insérés les mots : « ou d’un actif visé au II de l’article L. 421-1 » ;
8° Au deuxième alinéa de l’article L. 465-2, après les mots : « les perspectives d’évolution d’un instrument financier », sont insérés les mots : « ou d’un actif visé au II de l’article L. 421-1 » ;
9° À l’article L. 466-1, après les mots : « des infractions commises à l’occasion d’opérations sur un marché d’instruments financiers », sont insérés les mots : « ou d’actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
10° Le premier alinéa de l’article L. 621-1 est ainsi modifié :
a) Dans la première phrase, après les mots : « l’épargne investie dans les instruments financiers », sont insérés les mots : « et les actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
b) La deuxième phrase est complétée par les mots : « et d’actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
11° L’article L. 621-7 est ainsi modifié :
a) Au I, après les mots : « les règles qui doivent être respectées lors d’opérations sur des instruments financiers », sont insérés les mots : « et des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
b) Le IV est complété par un 6° ainsi rédigé :
« 6° Les conditions d’exercice, par les membres d’un marché réglementé, d’activités pour compte propre et pour compte de tiers sur des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1. » ;
c) Au premier alinéa du VII, les mots : « marchés réglementés d’instruments financiers » sont remplacés par les mots : « marché réglementé au sens de l’article L. 421-1 » ;
d) Au 1° du VII, après les mots : « les règles relatives à l’exécution des transactions sur instruments financiers », sont insérés les mots : « et actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
e) Au 2° du VII, les mots : « marché réglementé d’instruments financiers », sont remplacés par les mots : « marchés réglementés au sens de l’article L. 421-1 » ;
f) Au 6° du VII, après les mots : « les ordres et les transactions sur instruments financiers », sont insérés les mots : « et actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
g) Le premier alinéa du IX est complété par les mots :
« ainsi que les règles applicables aux personnes qui réalisent ou diffusent des travaux de recherche ou qui produisent ou diffusent d’autres informations recommandant ou suggérant une stratégie d’investissement concernant des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1, à l’intention de canaux de distribution ou du public. » ;
h) Au second alinéa du IX, les mots : « information financière » sont remplacés par les mots : « information relative à un instrument financier ou à un actif visé au II de l’article L. 421-1 » ;
12° Dans la première phrase du second alinéa du I de l’article L. 621-9, après les mots : « offerts au public et sur des instruments financiers », sont insérés les mots : « et actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
13° Au second alinéa du I de l’article L. 621-14, après les mots : « les manipulations de cours ou la diffusion de fausses informations, commis sur le territoire français et concernant des instruments financiers », sont insérés les mots : « ou des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
14° Aux c et d du II de l’article L. 621-15, après les mots : « dès lors que ces actes concernent un instrument financier », sont insérés les mots : « ou un actif mentionné au II de l’article L. 421-1 » ;
15° À l’article L. 621-17-1, après les mots : « par les personnes produisant ou diffusant des recommandations d’investissement destinées au public dans le cadre de leurs activités professionnelles », sont insérés les mots : « ou par les personnes qui réalisent ou diffusent des travaux de recherche ou qui produisent ou diffusent d’autres informations recommandant ou suggérant une stratégie d’investissement concernant les actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1, à l’intention de canaux de distribution ou du public » ;
16° À l’article L. 621-17-2, après les mots : « sont tenus de déclarer sans délai à l’Autorité des marchés financiers toute opération sur des instruments financiers », sont insérés les mots : « ou des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
17° L’article L. 621-18-2 est complété par un III ainsi rédigé :
« III. – Le règlement général de l’Autorité des marchés financiers peut également déterminer les obligations de déclarations relatives aux opérations effectuées sur les actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1. Il précise également les personnes qui en sont redevables. » ;
18° L’article L. 621-18-4 est ainsi modifié :
a) Au début du premier alinéa, est insérée la mention : « I.- » ;
b) Il est ajouté un II ainsi rédigé :
« II.- Le règlement général de l’Autorité des marchés financiers peut également déterminer les modalités applicables aux obligations d’établissement, de mise à jour et de mise à disposition de listes de personnes ayant accès à des informations privilégiées concernant des actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1. Il précise également les personnes qui en sont redevables. » ;
19° Au quatrième alinéa de l’article L. 621-19, après les mots : « les marchés d’instruments financiers », sont insérés les mots : « et d’actifs mentionnés au II de l’article L. 421-1 » ;
III.- La section 4 du chapitre unique du titre II du livre VI du même code est complétée par une sous-section 8 ainsi rédigée :
« Sous-section 8
« Coopération avec la Commission de régulation de l’énergie
« Art. L. 621-21.- I.- L’Autorité des marchés financiers et la Commission de régulation de l’énergie coopèrent entre elles. Elles se communiquent les renseignements utiles à l’accomplissement de leurs missions respectives.
« L’Autorité des marchés financiers saisit la Commission de régulation de l’énergie, pour avis, de toute question entrant dans le champ des compétences de celle-ci.
« II.- Lorsqu’elle est saisie par la Commission de régulation de l’énergie, en application des dispositions de l’article 39-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, l’Autorité des marchés financiers informe la Commission de régulation de l’énergie de l’évolution de l’instruction de l’affaire. La Commission de régulation de l’énergie peut demander à l’Autorité des marchés financiers que lui soient communiquées toutes les informations en lien avec l’affaire, et utiles à l’exercice de ses missions.
« III.- Par exception aux dispositions de l’article L. 631-1, l’Autorité des marchés financiers peut communiquer à la Commission de régulation de l’énergie des informations couvertes par le secret professionnel.
« Les renseignements recueillis conformément aux I et II sont couverts par le secret professionnel en vigueur dans les conditions applicables à l’organisme qui les a communiqués et à l’organisme destinataire.
« Ces renseignements ne peuvent être utilisés, par les autorités mentionnées aux I et II, que pour l’accomplissement de leurs missions, sauf si l’autorité qui les a communiquées y consent. »
IV.- La loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité est ainsi modifiée :
1° Après le troisième alinéa du I de l’article 28, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Dans le cadre de l’exercice de ses missions, la Commission de régulation de l’énergie surveille les transactions effectuées par les fournisseurs, négociants et producteurs d’électricité et de gaz naturel sur des quotas d’émission de gaz à effet de serre, tels que définis à l’article L. 229-15 du code de l’environnement, et sur les autres unités mentionnées au chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement, ainsi que sur les contrats et instruments financiers à terme dont ils constituent le sous-jacent, afin d’analyser la cohérence de ces transactions avec les contraintes économiques, techniques et réglementaires de l’activité de ces fournisseurs, négociants et producteurs d’électricité et de gaz naturel. » ;
2° Au dernier alinéa de l’article 35, après les mots : « aux commissions du Parlement compétentes en matière d’énergie », sont insérés les mots : «, à l’Autorité des marchés financiers, ».
3° Après l’article 39, il est inséré un article 39-1 ainsi rédigé :
« Art. 39-1. - La Commission de régulation de l’énergie et l’Autorité des marchés financiers coopèrent entre elles. Elles se communiquent les renseignements utiles à l’accomplissement de leurs missions respectives.
« La Commission de régulation de l’énergie saisit l’Autorité des marchés financiers des possibles manquements aux obligations résultant des dispositions législatives ou réglementaires ou des règles professionnelles relatives aux opérations d’initiés, manipulations de cours, et diffusion de fausses informations, ou tout autre manquement de nature à porter atteinte au bon fonctionnement du marché des transactions portant sur des quotas d’émission de gaz à effet de serre définis à l’article L. 229-15 du code de l’environnement ou sur d’autres unités mentionnées au chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement, dont elle prend connaissance dans l’exercice de ses missions.
« Lorsqu’elle est consultée, en application des dispositions de l’article L. 621-21 du code monétaire et financier, par l’Autorité des marchés financiers d’une question relevant de sa compétence, la Commission de régulation de l’énergie joint à son avis tous les éléments utiles qui sont en sa possession. »
M. le président. L'amendement n° 163, présenté par M. Marini, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 36
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Il s’agit d’un amendement de coordination.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l'article 2 sexies, modifié.
(L'article 2 sexies est adopté.)
Chapitre III
Contrôler les agences de notation
Article 3
I. - Le chapitre IV du titre IV du livre V du code monétaire et financier est ainsi modifié :
1° Son intitulé est ainsi rédigé : « Services de recherche en investissement, d’analyse financière ou de notation de crédit » ;
2° Au début, il est ajouté une section 1 intitulée : « Services de recherche en investissement ou d’analyse financière » comprenant les articles L. 544-1 à L. 544-3 ;
3° Au premier alinéa de l’article L. 544-1, les mots : « du présent chapitre » sont remplacés par les mots : « de la présente section » ;
4° À l’article L. 544-3, les mots : « ou d’une agence de notation » sont supprimés ;
5° Après l’article L. 544-3, il est inséré une section 2 intitulée : « Service de notation de crédit » comprenant trois articles L. 544-4 à L. 544-6 ainsi rédigés :
« Art. L. 544-4. - L’Autorité des marchés financiers est l’autorité compétente pour l’enregistrement et la supervision des agences de notation de crédit au sens de l’article 22 du règlement (CE) n° 1060/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 sur les agences de notation de crédit.
« Elle publie chaque année un rapport sur le rôle des agences de notation, leurs règles déontologiques, la transparence de leurs méthodes et l’impact de leur activité sur les émetteurs et les marchés financiers.
« Art. L. 544-5. - Les agences de notation de crédit mentionnées à l’article L. 544-4 sont responsables, tant à l’égard de leurs clients que des tiers, des conséquences dommageables des fautes et manquements par elles commis dans la mise en œuvre des obligations définies dans le règlement (CE) n° 1060/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 sur les agences de notation de crédit.
« Art. L. 544-6. - Les clauses qui visent à exclure la responsabilité des agences de notation de crédit mentionnées à l’article L. 544-4 sont interdites et réputées non écrites. »
« Les dispositions du précédent alinéa s’appliquent aux contrats soumis, par la volonté des parties, à une loi étrangère. »
II. - L’article L. 321-2 du même code est complété par un 8 ainsi rédigé :
« 8. Le service de notation de crédit mentionné aux a et o du 1 de l’article 3 du règlement (CE) n° 1060/2009 du Parlement européen et du Conseil du 16 septembre 2009 sur les agences de notation de crédit. »
III. - (Non modifié) Les articles L. 544-5 et L. 544-6 du même code entrent en vigueur au 1er janvier 2011.
IV. - (Suppression maintenue)
M. le président. L'amendement n° 42 rectifié, présenté par MM. Collin, Baylet, Chevènement et Detcheverry, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Marsin, Mézard, Plancade, Tropeano, Vendasi, Milhau et Vall, est ainsi libellé :
Alinéa 8
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Denis Detcheverry.
M. Denis Detcheverry. Aux termes de l’alinéa 8 de l’article 3, l’AMF, l’Autorité des marchés financiers, « publie chaque année un rapport sur le rôle des agences de notation, leurs règles déontologiques, la transparence de leurs méthodes et l’impact de leur activité sur les émetteurs et les marchés financiers ».
Or il ne paraît ni nécessaire ni opportun de maintenir le principe d’un tel rapport annuel. En effet, la supervision des agences de notation sera, dans un très bref délai, effectuée à l’échelon européen : l’ESMA, la future autorité européenne de supervision des marchés financiers, sera l’instance compétente pour le contrôle des agences de notation, conformément aux dispositions du règlement européen du 16 septembre 2009, et publiera, à ce titre, un rapport annuel portant précisément sur l’activité de ces agences.
Dès lors, outre le risque de faire doublon, il apparaît que l’AMF n’est pas forcément à même de conduire la meilleure réflexion sur les agences de notation étrangères, en raison de son périmètre de compétence purement franco-français.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. S’il est bien vrai, mon cher collègue, qu’un règlement européen existe en la matière, nul ne sait encore à quelle date l’autorité européenne des marchés financiers sera opérationnelle.
Dans l’intervalle, il nous semble préférable de maintenir le principe selon lequel l’AMF doit publier, chaque année, un rapport sur les agences de notation, d’autant qu’une telle obligation résulte d’une demande de la commission des finances, présentée au travers d’un amendement adopté en 2003, lors de l'examen du projet de loi de sécurité financière.
Naturellement, dès lors que le règlement européen sera entré en vigueur, il conviendra de s’interroger sur l’opportunité de maintenir le dispositif actuel. Pour l’heure, cet amendement pourrait, me semble-t-il, être retiré.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Monsieur Detcheverry, l'amendement n° 42 rectifié est-il maintenu ?
M. Denis Detcheverry. Les membres du groupe du RDSE estiment que, au-delà du risque de doublon, il convient de supprimer le rapport de l’AMF pour des motifs d’efficacité. Je maintiens donc l’amendement.
M. le président. La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.
Mme Nicole Bricq. À mon sens, nos collègues du RDSE font une erreur. Il faut au moins maintenir la disposition en question pour l’année qui vient, et ce pour une raison très pratique.
En effet, les agences de notation sont enregistrées auprès de l’autorité européenne des marchés financiers, conformément à la réglementation communautaire, mais collecter et surtout contrôler les informations complémentaires demandées prendra du temps à cette instance.
Il convient que le Parlement ne soit pas privé d’informations pour l’année 2011, et il importe donc que l’AMF puisse encore publier un rapport l’année prochaine. C'est la raison pour laquelle nous soutenons la position de M. le rapporteur général, comme nous l’avions déjà fait en commission des finances.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 164, présenté par M. Marini, au nom de la commission, est ainsi libellé :
I. - Alinéa 9
Remplacer les mots :
sont responsables
par les mots :
engagent leur responsabilité délictuelle et quasi-délictuelle
II. - Après l'alinéa 9
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« Tout accord ayant pour effet de soumettre, par avance et exclusivement, aux juridictions d'un État tiers à l'Union européenne un différend relatif aux dispositions du règlement (CE) n° 1060/2009 précité, alors que les juridictions françaises auraient été compétentes pour en connaître à défaut d'un tel accord, est réputé nul et non écrit.
III. - Alinéa 11
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Nous nous sommes efforcés d’approfondir la question de la responsabilité des agences de notation.
Dans un premier temps, avec l’accord du Gouvernement, nous avions adopté le dispositif suivant.
En premier lieu, nous avions maintenu la disposition selon laquelle les agences de notation seront responsables des fautes et manquements qu’elles commettront dans l’application du règlement européen.
En deuxième lieu, nous avions affirmé le principe selon lequel une agence de notation ne peut s’exonérer a priori et de manière absolue de sa responsabilité.
En troisième lieu, nous avions érigé cette règle en « loi de police », au sens du droit communautaire, c'est-à-dire que nous l’avions rendue applicable quelles que soient les stipulations contractuelles.
C’était, à mon sens, une bonne base. Cependant, n’étant pas certain d’avoir abouti à la meilleure formulation possible, notamment sur la question de la loi applicable, j’avais sollicité de la commission un mandat afin de poursuivre l’expertise du sujet. Ce travail complémentaire a permis d’affiner le texte.
Nous nous étions principalement concentrés, jusque-là, sur la responsabilité contractuelle, c'est-à-dire la relation entre l’agence de notation et son client. Or il est toujours délicat de trop s’immiscer dans les relations contractuelles, dès lors que deux parties contractent dans un cadre communautaire qui les autorise à choisir le droit sous lequel elles se placent.
Par conséquent, à l’issue de ce nouveau travail, j’ai proposé à la commission de replacer la réflexion sur le terrain de la responsabilité délictuelle, afin de nous intéresser à la responsabilité des agences de notation à l’égard de l’ensemble de la communauté financière et du marché.
C’est le sens du I de l’amendement n° 164. Il s’agit de préciser que les agences de notation « engagent leur responsabilité délictuelle et quasi-délictuelle » à raison des fautes et manquements qu’elles commettent dans la mise en œuvre du règlement européen.
Une telle qualification, je le souligne, n’est pas anodine. En effet, selon le droit communautaire, dans un contentieux relatif à la responsabilité délictuelle, la loi applicable est celle du lieu du dommage. Ainsi, un investisseur qui s’estime lésé en France pourra poursuivre une agence de notation selon les règles du droit français, et ce quel que soit le lieu d’implantation de l’agence, celui de son siège ou du bureau à partir duquel l’analyse a été faite.
Dans un deuxième temps, la commission propose par cet amendement d’ajouter un alinéa afin d’interdire qu’un contrat de notation donne compétence à un juge situé hors de l'Union européenne pour examiner un différend portant sur la responsabilité de l’agence de notation. Une telle stipulation est tout à fait conforme au droit communautaire. En revanche, un contrat pourra toujours prévoir la compétence d’un juge d’un autre État que la France au sein de l'Union européenne. Le mal, si je puis dire, serait limité, puisque ce juge européen non français serait tenu par le critère de la loi applicable que j’évoquais voilà quelques instants. Ainsi, un juge britannique devrait appliquer la loi française si le dommage a été subi en France.
Enfin, dans un troisième temps; je propose, toujours par cet amendement, de supprimer la référence à la loi de police. C’est une notion dont il ne faut pas abuser – comme de la police en général ! –, car son utilisation est toujours sujette aux décisions de la Cour de justice de l’Union européenne, qui peut apprécier l’intérêt général d’une manière différente de celle que nous pouvons retenir au plan national.
Avec cette nouvelle rédaction, je crois que nous garantissons une protection élevée aux émetteurs et aux investisseurs. Surtout, nous ne dissuadons pas les agences de notation de s’intéresser au marché français, puisque nous nous appuyons sur le droit européen, qui prévaut dans l’ensemble de l’Union européenne.