Séance du 11 février 2010

Mme la présidente. M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date de ce jour, le texte d’une décision du Conseil constitutionnel qui concerne la conformité à la Constitution de la loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

Acte est donné de cette communication.

Mme la présidente. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation du sénateur appelé à siéger au sein du conseil d’administration de l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice, créé en application du décret n° 2009-1321 du 28 octobre 2009.

La commission des lois a fait connaître qu’elle propose la candidature de M. Jean-Patrick Courtois pour siéger au sein de cet organisme extraparlementaire.

Cette candidature a été affichée et sera ratifiée, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la solidarité des communes dans le domaine de l’alimentation en eau et de l’assainissement des particuliers, présentée par MM. Christian Cambon, Robert Del Picchia, Jacques Gautier, Bernard Fournier, René Garrec, François Trucy, André Dulait, Laurent Béteille, Pierre Bernard-Reymond, Mmes Catherine Procaccia, Bernadette Dupont, MM. Jean-Pierre Chauveau, Jean Faure, Jean-Claude Carle, Pierre Jarlier, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, Christiane Kammermann, MM. Jean-Paul Alduy, Christian Demuynck, Hubert Haenel, Christian Cointat, Jean-François Le Grand, Jean-René Lecerf, Mme Janine Rozier, MM. Christophe-André Frassa, Raymond Couderc, Roland Du Luart, Philippe Paul, Jean-Pierre Leleux, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Jackie Pierre, Mmes Colette Mélot, Esther Sittler, MM. Philippe Dallier, Michel Thiollière, François Pillet, Jean-François Mayet, Michel Houel, Michel Guerry, Alain Milon, Mmes Colette Giudicelli, Isabelle Debré, MM. Jacques Legendre, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Alain Gournac et Marcel-Pierre Cléach (proposition n° 228 rectifié, 2008-2009, texte de la commission n° 243, rapport n° 242).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Christian Cambon, auteur de la proposition de loi.

M. Christian Cambon, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, il y a pratiquement un an jour pour jour, le 18 février 2009, je déposais, sur le bureau de la Haute Assemblée, une proposition de loi que j’ai aujourd’hui l’honneur de vous présenter.

Celle-ci ne comporte qu’un article et vise à renforcer la solidarité des communes dans le domaine des services d’alimentation en eau et d’assainissement destinés aux personnes en situation de précarité.

Quelles que soient nos sensibilités au sein de cet hémicycle, nous constatons tous, sur le terrain, que l’eau est devenue une ressource coûteuse pour nombre de nos concitoyens. Cela résulte pour une bonne part de la multiplication des normes de potabilité qui visent à assurer – et c’est une très bonne chose – la meilleure qualité possible de l’eau du robinet.

Ainsi, la seule éradication des conduites en plomb en Île-de-France a, à elle seule, une incidence de près de 20 centimes d’euros par mètre cube.

Dans ces conditions, il n’est plus rare de voir des familles en difficulté parce que leur facture d’eau représente une charge annuelle de 400, voire parfois de 500 euros, ce qui rend les conditions d’accès à l’eau potable économiquement inacceptables.

Ce poids de plus en important du coût de la consommation d’eau potable devient du reste une préoccupation bien au-delà de nos frontières. C’est ainsi que l’OCDE et le Programme des Nations unies pour le développement, largement conscients de l’impératif d’assurer à tous l’accès à l’eau potable, ont déterminé une norme indicative très intéressante de 3 % des revenus comme limite maximale de ce poste de dépenses dans le budget d’un ménage.

En France, ce problème a pris une dimension nationale. Les travaux du comité national de l’eau, présidé par notre collègue André Flajolet, ont aussi largement fait avancer les réflexions et les propositions en ce domaine. Vous me permettrez, mes chers collègues, de saluer tout particulièrement les propositions de l’Observatoire des usagers des services de l’eau et de l’assainissement, l’OBUSSAS, dont les membres ont beaucoup travaillé sur ce sujet et rejoignent mes préoccupations, dans une approche certes plus préventive, mais néanmoins parfaitement complémentaire du volet curatif contenu dans ma proposition.

À cet égard, je voudrais également saluer les propositions de nos collègues du groupe CRC-SPG. Je suis persuadé que ces travaux trouveront, madame la secrétaire d’État, leur concrétisation dans le volet II du Grenelle de l’environnement, qui viendra prochainement en discussion à l’Assemblée nationale.

En présentant cette proposition de loi, mon objectif est simple. Il consiste à aider les familles qui ont des difficultés à payer leurs factures d’eau. Le dispositif proposé permet ainsi aux communes, ou à leurs groupements, de mener une politique sociale volontaire et solidaire dans le domaine de l’eau, en finançant un fonds de solidarité pour l’eau.

Le mécanisme envisagé est lui aussi très simple puisque les sommes mobilisées devront être attribuées par les communes aux personnes en difficulté, via les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, afin de les aider à payer, en partie ou en totalité, leurs factures d’eau et d’assainissement.

Les subventions directes versées par les communes permettront ainsi aux services d’eau de facturer le même prix à tous les usagers, et de ne subventionner que le niveau de consommation correspondant au minimum vital d’accès à l’eau, principe que tous les acteurs du monde de l’eau tiennent à préserver.

Un tel dispositif permet d’écarter les effets pervers liés à l’instauration d’une tarification progressive, notamment les effets de seuil pour les familles nombreuses.

Vous l’aurez compris, l’objectif est en définitive de replacer les communes au centre du dispositif de solidarité locale tout en aidant nos concitoyens les plus démunis à accéder à l’eau.

Il s’agit donc d’un dispositif curatif qui doit permettre une première avancée sociale concrète dans un domaine où, jusqu’à présent, on s’était plutôt limité aux colloques et aux déclarations de bonnes intentions.

Cette proposition s’inscrit, en effet, dans un contexte particulier. Le 30 décembre 2006, nous votions la loi sur l’eau et les milieux aquatiques, dite « LEMA », dont l’article 1^er consacre un « droit d’accès à l’eau potable pour chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, dans des conditions économiquement acceptables par tous ».

Or, ce droit à l’eau, solennellement proclamé par la LEMA, a été insuffisamment précisé au niveau juridique et n’a donc pu concrètement s’exercer au profit des usagers qui en avaient le plus besoin.

Certes, il existe déjà un dispositif de solidarité dans le cadre du volet « eau » des fonds de solidarité logement. Mais l’instrument actuel du FSL trouve ses limites dans la mesure où seules les personnes qui sont abonnées directement à un service de distribution d’eau peuvent présenter leurs demandes de prise en charge de leur facture par le FSL « eau ».

Les personnes qui ne sont pas directement abonnées, notamment celles qui habitent des logements collectifs – ceux-ci représentent, je le rappelle, 43 % des logements en France selon l’INSEE – et paient donc l’eau dans leurs charges, ne peuvent pas en bénéficier.

Dans le dispositif actuel, les sommes allouées au volet « eau » du FSL ne permettent donc pas de répondre à l’objectif de solidarité ni d’aider suffisamment les personnes qui connaissent des difficultés financières. Les moyens ouverts aux services publics de l’eau et de l’assainissement par le législateur pour développer une action sociale sur la facture d’eau méritent donc d’être complétés.

Au-delà de son article 1^er, la LEMA ouvre, comme principale voie d’action sociale, la possibilité de développer une tarification progressive, en proposant un prix diminué, et donc plus abordable, pour les premiers mètres cubes facturés, allégeant en cela la charge financière des plus démunis.

En dépit des apparences, cette solution n’a rien d’une approche sociale, puisqu’elle récompense en réalité les ménages économes, sans s’adresser particulièrement aux plus démunis ; d’autre part, elle est inopérante pour les ménages vivant en habitat collectif, qui paient l’eau dans leurs charges locatives et sont donc, in fine, pénalisés par une tarification progressive.

La proposition de loi que je soumets à votre examen doit donc permettre de pallier les insuffisances des dispositifs actuels en confortant le rôle des communes et de leurs groupements en matière de solidarité locale.

Dans ma proposition initiale, j’avais souhaité compléter les dispositions du code général des collectivités territoriales en offrant la possibilité aux services d’eau de participer, sur une base volontaire, et dans la limite de 1 % de leur budget, au financement des aides accordées aux personnes éprouvant des difficultés pour régler leurs factures d’eau.

Tel était, mes chers collègues, l’objet de ma proposition de loi. Toutefois, la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire et son rapporteur, notre collègue Michel Houel, dont je tiens à saluer le travail de qualité qu’il a accompli sur ce texte, ont souhaité remanier ce dispositif afin de mieux respecter la compétence sociale des départements. Je tiens également à remercier le président de la commission, Jean-Paul Emorine, et M. le rapporteur d’avoir bien voulu m’associer à leurs travaux. Nous sommes en effet parvenus à l’élaboration d’un dispositif consensuel qui a recueilli le vote unanime des membres de la commission, ce qui m’a personnellement beaucoup touché.

Le rôle des fonds de solidarité pour le logement, les FSL, se trouve renforcé et élargi, tout en laissant aux maires la capacité de saisine et d’avis absolument indispensable – j’étais particulièrement attaché à ce dernier point, vous l’aurez compris. Le maire n’est-il pas celui qui, en définitive, connaît le mieux la situation des familles en difficulté sur le territoire de sa commune ?

Ce nouveau dispositif, que vous présentera notre rapporteur et que j’approuve, est le fruit d’une collaboration féconde. Je souhaite, mes chers collègues, que vous exprimiez un vote identique à celui qu’a émis la commission de l’économie, afin de démontrer, une fois de plus, que le Sénat est une force de proposition de progrès social.

M. Jacques Mahéas. Ce sera bien la première fois !

M. Christian Cambon. Souvenez- vous : sur l’initiative de notre ancien collègue Jacques Oudin, le Sénat a, le tout premier, autorisé la création des dispositifs de solidarité de nos collectivités territoriales avec les pays pauvres ou en difficulté qui ont absolument besoin de notre aide.

Je vous invite aujourd’hui à être tout aussi réactifs pour aider nos concitoyens en difficulté et faire en sorte que l’eau soit vraiment un bien accessible à tous. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Michel Houel, rapporteur de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le Sénat est saisi d’un texte relatif à la solidarité des communes dans le domaine de l’alimentation en eau et de l’assainissement des particuliers, sujet qui, au-delà de nos appartenances politiques, nous intéresse tous en tant qu’élus locaux.

Cette proposition de loi doit, selon son auteur, permettre aux « communes de mener la politique sociale de leur choix dans le domaine de l’eau », en les autorisant à financer un fonds de solidarité pour l’eau géré par les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale.

Le 30 décembre 2006 était publiée la loi sur l’eau et les milieux aquatiques, ou LEMA, qui consacre un « droit [d’accès] à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ». Quatre ans plus tard, nous ne pouvons que partager le constat de notre collègue Christian Cambon. L’eau est devenue chère et, pour nombre de nos concitoyens, ce poste de dépense dépasse désormais 3 % de leur budget, limite fixée par l’Organisation de coopération et de développement économiques, l’OCDE, et le Programme des Nations unies pour le développement, le PNUD. Or, les foyers consacrent aujourd’hui davantage de leurs revenus à l’eau parce que son prix a augmenté en raison des normes environnementales, nationales et européennes, de plus en plus exigeantes en matière de qualité.

Plusieurs observations doivent toutefois nous inviter à ne pas céder à un quelconque catastrophisme en la matière.

D’abord, l’eau n’est pas un des premiers postes de dépense des ménages, la facture d’eau ne représentant en moyenne que 0,8 % de leur budget. Cette affirmation doit tenir compte du fait que, selon les ménages, la fraction de revenus consacrée aux dépenses d’eau varie considérablement.

Ensuite, la question des impayés d’eau représente un poids financier relativement faible, soit aujourd’hui moins de 1  % du montant des factures émises.

Par ailleurs, l’eau fournie aux ménages présente un prix au mètre cube raisonnable, de trois euros environ en moyenne en France, dont le taux de croissance s’explique majoritairement par l’inflation générale et le renforcement des normes environnementales observé ces dernières années.

Enfin, on ne saurait occulter le fait que le service public de l’eau est l’un de ceux qui, en France, donnent le plus satisfaction aux consommateurs, notamment en matière de qualité, les réclamations enregistrées étant inférieures à 1 % du nombre des abonnés.

Quoi qu’il en soit, un véritable consensus politique existe sur la nécessité d’aider nos concitoyens les plus démunis à s’approvisionner en eau. Aujourd’hui, en matière de solidarité dans le domaine de l’eau, l’aide aux foyers les plus modestes repose sur un dispositif « curatif » qui permet de faciliter l’aide au paiement des factures des personnes en situation d’impayés, dans le cadre de l’article L. 115-3 du code de l’action sociale et de la famille.

Une autre proposition de loi, fondée sur les travaux de l’Observatoire des usagers de l’assainissement en Île-de-France, l’OBUSASS, a été déposée par le groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche. Elle tend, quant à elle, à établir un dispositif « préventif » facilitant l’accès des plus démunis au service public de l’eau par le versement d’une allocation aux personnes dont les charges d’eau représentent plus de 3 % du revenu. Nous avons eu l’occasion d’évoquer cette proposition de loi lors de nos travaux en commission. Sans rejeter cette initiative qui mérite d’être saluée, nous avons souhaité, avant de nous prononcer, attendre la conclusion des travaux actuellement menés par le Comité national de l’eau et le ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer. Nous espérons, madame la secrétaire d’État, que le Gouvernement envisagera, sur la base des résultats de la concertation conduite par les instances spécialisées, l’établissement d’un dispositif préventif.

La présente proposition de loi s’inscrit bien, pour sa part, dans le cadre du dispositif « curatif ». Comme j’ai pu le constater pendant les auditions auxquelles j’ai procédé, nous sommes tous d’accord : le dispositif actuellement mis en œuvre au niveau local, à travers les Fonds de solidarité pour le logement, les FSL, a trouvé ses limites et mérite d’être perfectionné. C’est pourquoi, tout en préservant l’esprit de la proposition de loi de notre collègue Christian Cambon, j’ai souhaité avant tout l’inscrire dans le cadre juridique existant. Permettez-moi donc d’apporter un certain nombre de précisions afin d’éclairer le dispositif rénové que la commission de l’économie a adopté à l’unanimité, en accord avec l’auteur de cette proposition de loi.

La commission a tout d’abord souhaité inscrire le mécanisme d’aide dans le cadre des dispositifs existants.

En effet, si le mécanisme envisagé par notre collègue était susceptible de bien fonctionner en Île-de-France, tel n’aurait sans doute pas été le cas dans les petites communes, qui ne disposent souvent pas de centre communal d’action sociale, ou CCAS, et ne seraient donc pas équipées pour gérer ce dispositif. Pour mémoire, je rappelle qu’en France environ 20 000 organismes sont chargés de la gestion de l’eau potable.

Le mécanisme envisagé pouvait également aboutir à créer un nouveau circuit de financement, allant du service d’eau au CCAS, sans relation avec le dispositif du FSL, alors même que l’aide aux personnes en situation d’impayés relève des attributions de celui-ci.

Or il importe, d’une part, de mettre en place des dispositifs lisibles s’appuyant sur les structures existantes, afin de veiller à maîtriser les coûts de gestion. C’est pourquoi la logique du « guichet unique » doit être privilégiée : en effet, nos concitoyens ne comprendraient pas qu’ils doivent s’adresser à des niveaux de collectivités différents selon la nature de la facture pour laquelle ils sollicitent une aide.

Il importe, d’autre part, de mettre en œuvre une solidarité entre les communes qui ne sont pas toutes dans les mêmes situations en termes de pauvreté : la péréquation à l’échelle du département s’avère, à ce titre, la plus pertinente.

Il importe enfin de faire référence au FSL conformément à l’esprit du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, en soulignant le rôle de « chef de file » du département dans le domaine de l’aide sociale.

La commission a ensuite souhaité inclure les immeubles collectifs d’habitation dans le périmètre des foyers aidés. Il convient en effet de répondre à l’une des imperfections du système actuel s’agissant des publics visés, puisque le volet « eau » du FSL ne participe pas au paiement des factures d’eau des personnes en immeubles collectifs d’habitation, au motif que celles-ci ne reçoivent pas de facture de la part d’un distributeur d’eau, puisqu’elles ne sont pas personnellement abonnées. Nous avons donc souhaité permettre aux services de l’eau d’appuyer désormais l’action du FSL, en définissant, par convention, un mode de calcul de la contribution aux charges d’eau pour les immeubles collectifs d’habitation.

La commission s’est également prononcée en faveur d’une diminution de 1 % à 0,5 % du taux de contribution initialement envisagé. Ce taux apparaissait en effet élevé par rapport aux abandons de créance pour les seuls abonnés directs en situation d’impayés compte tenu de difficultés financières, que l’on peut estimer entre 0,1 % et 0,2 %. Le taux de 1 % était en fait censé couvrir l’ensemble des abandons de créance, qu’il s’agisse de cessation d’activité, de règlement judiciaire ou encore de départ sans adresse.

Nous ne souhaitions pas qu’un prélèvement sur la facture des abonnés domestiques couvre d’autres motifs – pour mémoire, rappelons que la contribution à 0,5 % devrait permettre de recouvrer environ 50 millions d’euros, montant largement suffisant, les 0,5 % restants pouvant éventuellement servir à financer le dispositif préventif prévu par l’autre proposition de loi ; cette hypothèse mériterait d’être étudiée. Cette diminution du taux lève donc toute ambiguïté sur le domaine couvert et sera d’autant plus fondée que le dispositif « préventif » d’aide au paiement des factures devrait réduire le nombre de personnes en situation d’impayés.

La commission a par ailleurs choisi d’étendre le dispositif aux régies et aux délégataires. Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi laissait en effet un vide juridique concernant les situations où le service de distribution d’eau potable était confié à un opérateur externe par rapport à la collectivité, que cet opérateur soit public ou privé. C’est pourquoi notre commission a souhaité prévoir cette possibilité en permettant également aux opérateurs, sur une base volontaire, de participer au financement des aides. En termes de coûts, l’intérêt de ce dispositif est de supprimer les frais de gestion liés aux procédures d’abandon de créance, tant pour les délégataires que pour les régies.

Enfin, la commission de l’économie a voulu conforter le rôle du maire dans l’attribution des aides. En effet, la proposition de notre collègue entendait replacer le maire au cœur du dispositif d’aide. Si nous avons voulu renforcer les mécanismes existants au niveau départemental, nous reconnaissons néanmoins le rôle déterminant du maire, dont la connaissance du terrain et des familles démunies ne peut être contestée. C’est pourquoi notre commission a souhaité que le gestionnaire du FSL informe le maire de toute demande reçue et sollicite son avis avant de procéder à l’attribution des aides.

En outre, et sans préjudice de cette disposition, le maire pourra également saisir le gestionnaire du fonds pour instruction d’une demande d’aide spécifique.

Toutefois, afin d’éviter les difficultés dramatiques pour les administrés qui pourraient résulter d’un retard de prise en charge du FSL lié au défaut d’avis du maire, notre commission a prévu que, sans réponse du maire dans un délai d’un mois, cet avis soit réputé favorable. Le maire se verra donc conférer par la loi des moyens d’information et d’intervention, sans trop complexifier les mécanismes d’attribution existants.

En définitive, le dispositif que la commission de l’économie a adopté à l’unanimité des groupes politiques constitue un compromis qui préserve les compétences des différents niveaux de collectivités, tout en assurant au maire un rôle accru dans l’attribution des aides.

Je vous invite donc, mes chers collègues, à confirmer aujourd’hui le vote unanime de la commission pour un dispositif en faveur de nos concitoyens les plus démunis. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la secrétaire d’État.