Séance du 14 janvier 2010

M. le président. Mes chers collègues, j’ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue François Gerbaud, qui fut sénateur de l’Indre de 1989 à 2008.

M. Alain Gournac. Un homme très bien !

M. Xavier Darcos, ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville. Oui, et qui avait beaucoup d’humour !

M. le président. Nous venons d’apprendre la nouvelle à l’instant.

En notre nom à tous, j’adresse à sa famille nos sincères condoléances.

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre, en application de l’article 34 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, le rapport relatif aux ressources du Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage en 2008 et à la signature et à l’exécution des contrats d’objectifs et de moyens visant au développement de l’apprentissage en 2008.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Ce rapport a été transmis à la commission des affaires sociales. Il sera disponible au bureau de la distribution.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi relative à la création des maisons d’assistants maternels, présentée par M. Jean Arthuis et plusieurs de ses collègues (proposition n° 133, texte de la commission n° 186, rapport n° 185).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Jean Arthuis, auteur de la proposition de loi.

C’est un sujet qui m’intéresse tout particulièrement, monsieur Arthuis, mais, à la place que j’occupe, je ne pourrai malheureusement pas m’exprimer !

M. Jean Arthuis, auteur de la proposition de loi. Je vais tenter de le faire pour vous, monsieur le président ! (Sourires.)

Monsieur le ministre, mes chers collègues, je me réjouis de la discussion qui s’ouvre sur le projet que nous avons de faciliter la création des maisons d’assistants maternels.

J’ai déposé cette proposition de loi avec quinze de mes collègues, notamment vous-même, monsieur le président, vous, monsieur le rapporteur, et vous aussi, cher collègue Jean-Marc Juilhard, qui avez fait une évaluation des conditions d’accueil des enfants en milieu rural.

Cette proposition de loi vise à élargir l’offre de service d’accueil des jeunes enfants en développant un modèle de regroupement d’assistants maternels. Elle fixe les modalités de fonctionnement de ces regroupements que nous souhaitons dénommer : maisons d’assistants maternels, ou MAM, si vous ne voyez pas d’inconvénient à l’emploi de ce nouvel acronyme, monsieur le ministre ! (Sourires.)

M. Xavier Darcos, ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville. C’est le grand Sud-Ouest ! (Nouveaux sourires.)

M. Jean Arthuis. Cette proposition vise à apporter, notamment en termes de responsabilité, les garanties juridiques nécessaires aux parents, aux assistants maternels et aux présidents de conseil général qui ont en charge l’accueil de la petite enfance.

En outre, la proposition de loi prévoit un dispositif d’autorisation et d’encadrement de la délégation d’accueil, dont le principe est indispensable au bon fonctionnement du groupement.

Si nous avons pris l’initiative de cette proposition de loi, c’est parce que cette formule, qui a déjà été mise à l’épreuve, présente à nos yeux d’incontestables avantages.

Elle vient d’abord consacrer et sécuriser les initiatives d’assistants maternels qui ont eu l’intelligence et le courage d’inventer, hors des sentiers battus, une nouvelle manière d’accueillir les jeunes enfants. La proposition de loi est la reconnaissance de leur travail, un hommage rendu à cette belle profession d’assistant maternel.

C’est le rôle du législateur que d’inscrire dans la loi les initiatives convaincantes de la société civile. On ne peut pas demander à nos concitoyens d’être inventifs, créatifs, et ne pas les soutenir lorsqu’ils entreprennent quelque chose avec succès.

La proposition de loi vient ensuite entériner une expérimentation dont la réussite initiale n’a fait que se confirmer avec le temps.

Des initiatives allant dans le sens des maisons d’assistants maternels existent maintenant depuis près d’une dizaine d’années. Elles ont reçu une première reconnaissance officielle en 2006, grâce à M. Philippe Bas, à l’époque ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, qui avait bien voulu autoriser, à titre expérimental et sous le contrôle des centres de protection maternelle et infantile, des regroupements d’assistants maternels.

Cette formule a, souvenez-vous, bénéficié d’une deuxième reconnaissance en 2008, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, dans lequel le Parlement a inscrit les regroupements. Mais cette simple disposition s’est révélée insuffisante. Les regroupements constituant une innovation, il était nécessaire de les sécuriser grâce à un dispositif juridique nouveau : une loi adaptée et détaillée.

Cette proposition de loi est donc la troisième et, je l’espère, la dernière étape d’un processus de reconnaissance d’une expérimentation dont le succès n’est pas contesté. D’ailleurs, à ce jour, quarante-deux conseils généraux représentant toutes les sensibilités politiques ont déjà décidé de l’accompagner ; cela prouve que la formule est d’intérêt général et qu’elle se situe au-delà des clivages partisans.

Et si nous la défendons avec autant de conviction, c’est parce que les maisons d’assistants maternels présentent des avantages uniques.

À la fin de l’année 2009, on recensait cent trente-sept maisons d’assistants maternels. Si les regroupements ont connu un tel développement, et cela malgré une base juridique que l’on peut encore considérer comme fragile – une convention datant de 2008 et censée les encadrer s’est révélée inapplicable, tout le monde le reconnaît aujourd’hui –, c’est bien parce que ces maisons d’assistants maternels offrent des atouts indéniables.

Aux parents, elles offrent tout d’abord une amplitude horaire qu’aucune autre garde collective ne permet.

M. Alain Gournac. Eh oui !

M. Jean Arthuis. Les mamans qui ont un travail posté – je pense à celles qui sont employées dans l’abattoir d’une ville de mon département de la Mayenne – commencent, certaines semaines, à cinq heures du matin et ne terminent, à d’autres, qu’à vingt et une heures. Aucune autre formule n’offre un service avec une plage horaire aussi large !

Les maisons d’assistants maternels permettent aussi de répondre, dans certains cas, à une demande urgente des parents.

Les atouts sont également indéniables pour les enfants.

Les risques sont réduits. En effet, les problèmes sont moins fréquents, car le travail en équipe des assistants maternels favorise une vigilance mutuelle. Lorsque l’on visite un regroupement d’assistants maternels, on est saisi d’emblée par l’ambiance et le caractère interactif du travail qui y est accompli.

Les atouts sont encore considérables pour les assistants eux-mêmes en termes d’évolution professionnelle et de travail d’équipe. La mise en commun d’expériences et de réflexions constitue une avancée tout à fait considérable. Cela permet aussi de faciliter l’accueil de jeunes professionnels et, pourquoi pas ? de stagiaires qui envisageraient de se consacrer à cette belle profession d’assistant maternel.

C’est en outre un atout important pour certaines communes, notamment rurales, où ces maisons constituent la seule offre de garde pour les jeunes enfants. À cet égard, je salue l’évaluation faite sur le terrain par notre collègue Jean-Marc Juilhard, notamment en Mayenne.

En effet, des milliers de communes ne disposent pas des ressources suffisantes pour financer une crèche. Certaines, les mêmes souvent, ne peuvent attirer des assistants maternels individuellement : les MAM sont donc la seule formule permettant à ces communes d’offrir une solution de garde à leurs habitants. Elles constituent donc au surplus un instrument de lutte contre la désertification rurale.

Placées sous le contrôle des services de la protection maternelle et infantile, ces MAM répondent à toutes les exigences. Car il ne saurait évidemment être question de transiger avec les exigences de sécurité, les exigences sanitaires et, bien sûr, le bien-être des enfants accueillis.

Enfin, au-delà de tous les avantages que je viens de rappeler, en direction des familles, des assistants maternels, des enfants et des communes, je voudrais insister sur l’intérêt macroéconomique de ce dispositif.

La commission des affaires sociales nous le rappelle : en France, il manque entre 300 000 et 400 000 places de garde. Or le déficit structurel de la sécurité sociale prévu pour 2010 est d’au moins 30 milliards d’euros ! Et il se pourrait bien que le déficit cumulé de la sécurité sociale s’élève à au moins 150 milliards d’euros d’ici à la fin de l’année 2012.

M. Guy Fischer. C’est vrai !

M. Jean Arthuis. De nouveaux besoins sociaux, en matière de retraite, de maladie ou de dépendance sont apparus, qu’il va falloir satisfaire, ce qui, nous devons en avoir conscience, nécessitera des financements particulièrement lourds.

Enfin, la dépense publique de la France en matière de politique familiale figure parmi les plus élevées – elle est en deuxième place – des pays de l’OCDE : elle représente 3,8 % du produit intérieur brut, contre 2,4 % en moyenne. La France peut au demeurant être fière de consacrer autant de ressources à sa politique familiale !

Il n’est donc pas raisonnable, mes chers collègues, d’augmenter les prélèvements sociaux, surtout dans un contexte de concurrence fiscale mondiale, pour financer les places d’accueil des jeunes enfants.

Cet après-midi, lors des questions d’actualité, une interpellation a précisément porté sur les risques de délocalisation d’activités. N’allons pas imaginer que nous pourrons avoir une grande politique sociale dans un désert économique !

Cela étant, il faut répondre aux besoins et définir une stratégie cohérente pour accueillir les jeunes enfants.

Or, tous financeurs confondus, la garde à domicile est le mode de garde le plus onéreux – je me réfère au rapport d’André Lardeux – puisqu’elle représente, en moyenne, une dépense de 2 318 euros par mois. Les crèches arrivent en deuxième position, avec une dépense de 1 366 euros, tandis que le coût de la garde par des assistantes maternelles atteint 895 euros.

Si l’on veut répondre aux besoins des parents, il importe donc de continuer à développer les crèches et la garde à domicile, en raison de leurs avantages spécifiques, mais surtout d’investir en faveur du recrutement et de la formation des assistants maternels, comme le propose la commission des affaires sociales. Telle devrait être notre stratégie nationale en ce domaine.

C’est bien dans cette logique que s’inscrit la présente proposition de loi : il s’agit en effet de créer des places d’accueil pour les enfants en offrant de nouvelles opportunités de travail et de carrière aux assistants maternels.

Ayons constamment à l’esprit l’exigence d’une adéquation entre nos ambitions proclamées et les moyens financiers dont nous disposons pour les satisfaire.

Il est essentiel de permettre, par ce texte, le développement des maisons d’assistants maternels, et ce pour au moins trois raisons.

La première tient à l’intérêt social du dispositif, qui permet à des parents, le plus souvent à des mères, de trouver une solution de garde à un coût compatible avec leurs revenus, notamment en milieu rural.

La deuxième raison est liée à l’intérêt économique de la structure, qui vise à accroître l’offre de garde sans creuser davantage le déficit de la sécurité sociale et sans grever la compétitivité économique de notre pays.

La troisième raison est d’ordre politique. Il s’agit de montrer que les pouvoirs publics, loin d’engager une démarche de contrôle ou de censure, sont à l’écoute de la société civile et sont prêts à encourager et à soutenir certaines initiatives, même lorsqu’elles ne correspondent pas à toutes nos habitudes et conventions.

Le pire serait que, sous le prétexte de réguler, nous mettions fin aux maisons d’assistants maternels et aux projets recensés sur l’ensemble du territoire, dont la concrétisation est très attendue à la fois par les parents et les assistants maternels.

Il s’agit, monsieur le ministre, de bien prendre la mesure de ce que peuvent être l’innovation et la régulation administratives. Si nous voulons que ce pays retrouve toute sa vitalité, cessons de nous enfermer dans des formules conventionnelles, dont nous ne parvenons d’ailleurs pas à supporter le coût. (M. Alain Gournac approuve.)

À quoi sert-il de proclamer des ambitions sociales que nous sommes incapables de financer durablement, les contraintes que nous nous imposons n’étant pas financièrement supportables ?

Il s’agit, en vérité, de respecter le plus possible la liberté tout en assurant la nécessaire régulation. Cette proposition de loi, me semble-t-il, répond à ce double principe.

Je souhaite remercier tout particulièrement la commission des affaires sociales, notamment sa présidente et son rapporteur, de l’attention qu’elle porte aux familles et à l’accueil des jeunes enfants dont les parents travaillent.

Je veux saluer le travail législatif de grande qualité qu’elle a mené, ainsi que son engagement dans l’évaluation des politiques publiques, que j’ai pu mesurer dans l’excellent rapport de notre collègue Jean-Marc Juilhard sur l’accueil des jeunes enfants en milieu rural, publié en juillet 2009.

Permettez-moi de rendre hommage à M. le rapporteur, André Lardeux, pour son excellent rapport. Il est à la fois rapporteur et coauteur de cette proposition de loi, et je le remercie d’avoir pris le temps, avec plusieurs de ses collègues, de venir dans le département de la Mayenne pour rencontrer des assistantes maternelles et tenter d’évaluer les bienfaits de cette formule, que nous souhaitons sécuriser par l’adoption de cette proposition de loi. Je sais d’ores et déjà qu’il a prévu de présenter plusieurs amendements fort judicieux, qui devraient nous permettre de voter ce texte dans l’allégresse ! (Applaudissements sur les travées de l’Union centriste et de l’UMP. – Mme Françoise Laborde applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. André Lardeux, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’essaierai de poursuivre dans l’allégresse ! (Sourires.)

Les « avantages uniques » des maisons d’assistants maternels, pour reprendre l’expression qu’a utilisée Jean Arthuis, ont été parfaitement rappelés par celui-ci, après qu’ils eurent été fort bien analysés par notre collègue Jean-Marc Juilhard dans son excellent rapport paru à la fin du printemps dernier. Certains d’entre nous en ont eu, en outre, une illustration particulièrement parlante lors de la visite qu’ils ont pu effectuer en Mayenne. Même si nous pouvions avoir des analyses plus ou moins divergentes, ce déplacement s’est tout de même révélé très convaincant.

Personne ne contestant l’intérêt de la formule, je concentrerai mon propos sur les apports juridiques de la proposition de loi, qui sont de trois ordres.

Il s’agit, premièrement, de sécuriser la délégation d’accueil. Toutes les assistantes maternelles que nous avons rencontrées, en Mayenne ou lors des auditions que nous avons menées, l’ont souligné : elles doivent avoir la possibilité de se déléguer entre elles, bien évidemment avec l’autorisation des parents, l’accueil des enfants pour que les regroupements puissent fonctionner. Cette faculté n’est pas totalement nouvelle puisqu’elle est déjà prévue pour les accueillants familiaux. En réalité, avec ce texte, nous ne faisons qu’étendre la formule aux assistantes maternelles. Les règles précises de la délégation que nous proposons ont reçu le soutien non seulement des associations et des syndicats d’assistantes maternelles, mais aussi de la direction générale du travail et des assureurs, notamment d’AXA.

En effet, la commission ayant réfléchi et consulté les différents acteurs sur le sujet, depuis que Jean-Marc Juilhard a attiré son attention sur ce thème en juin dernier, elle a réussi à trouver une solution juridique consensuelle, sécurisante pour tous, qu’il s’agisse des enfants, des parents ou des assistantes maternelles.

J’ajouterai une précision concernant cette délégation, à destination de nos collègues conseillers généraux ou présidents d’un conseil général : les maisons d’assistants maternels, Jean Arthuis l’a dit, existent déjà dans quarante-deux départements, représentatifs de toutes les sensibilités politiques. Or, même dans les rares maisons qui ont signé la convention de la CNAF, la délégation d’accueil se pratique sans base juridique solide. Actuellement, en cas de problème, la responsabilité des départements pourrait donc être mise en cause.

La proposition de loi permettra d’apporter une sécurité juridique aux conseils généraux : si le texte est adopté, la délégation d’accueil bénéficiera d’un fondement légal, qui protégera les présidents des conseils généraux en cas d’accidents, bien que les risques semblent bien moindres dans la formule de regroupement que dans la garde à domicile. Cet aspect explique sans doute que sept des cosignataires de la proposition de loi président un conseil général.

Il s’agit, deuxièmement, de résoudre la question de la responsabilité civile au sein des maisons d’assistants maternels. Il nous a fallu répondre à ces deux interrogations tout à fait classiques : qui est responsable en cas de dommage ? Sur quel fondement ?

Là aussi, après avoir longuement consulté les assureurs et les services du ministère de la justice, il nous est apparu que le plus simple et le plus sécurisant était d’appliquer le principe général de la responsabilité civile, en vertu duquel « tout fait quelconque de l’homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer ».

Sur ce point également, nous ne faisons donc que recourir à ce qui existe déjà pour consolider un dispositif innovant et apporter des réponses claires aux interrogations. En cas de dommage, l’assistante maternelle responsable sera celle qui assure, que ce soit sous forme directe ou sous forme déléguée, l’accueil de l’enfant. Celui qui accueille est celui qui est responsable : quoi de plus connu et de plus sécurisé ?

Il s’agit, troisièmement, de régler la question de l’opportunité d’une convention encadrant les regroupements. Je ne reviendrai pas sur l’épisode malheureux de la convention de la CNAF : nous en avons déjà débattu et tout le monde, me semble-t-il, reconnaît aujourd’hui que ce document est inapplicable, du moins dans sa forme actuelle.

La question qui se pose est la suivante : à partir du moment où la loi organise en détail le fonctionnement des maisons d’assistants maternels, comme le prévoit ce texte, pourquoi faudrait-il en outre imposer une convention ? Autant cela peut se justifier lorsque la loi se contente d’autoriser les maisons sans en définir les modalités, autant on a du mal à comprendre l’utilité d’un tel document lorsque la loi encadre déjà de manière précise le dispositif.

Le directeur général de l’action sociale lui-même nous a confirmé, lors de son audition, que la convention, si le texte était adopté, n’ajouterait rien au droit et n’apporterait aucune garantie ou sécurité supplémentaires.

Au contraire, le fait d’imposer une convention reviendrait à donner aux communes un moyen de pression sur les assistantes maternelles, qui pourrait être utilisé, par exemple, à des fins socialement discriminantes. Sur ce sujet, c’est la loi républicaine qui peut et doit protéger les assistantes maternelles de la tentation d’ingérence de certaines collectivités.

Pour conclure, vous me permettrez, monsieur le ministre, mes chers collègues, de formuler deux remarques.

La première concerne la politique générale de la petite enfance, dans laquelle s’inscrit ce texte. Certains syndicats, ceux des personnels de crèches, notamment, considèrent que les maisons d’assistants maternels ne sont en réalité que des crèches au rabais, qui préparent le désengagement de l’État en matière de politique de la petite enfance. Je tiens à les rassurer : la dernière convention d’objectifs et de gestion signée entre l’État et la CNAF prévoit une augmentation des aides de l’État en faveur de la construction et du fonctionnement des crèches de plus d’un milliard d’euros. D’ici à la fin de l’année 2012, notre pays devrait bénéficier de plus de 60 000 places de crèches supplémentaires. (M. Guy Fischer proteste.) Il est donc difficile de convaincre en évoquant un désengagement !

Surtout, il faut le redire, les maisons d’assistants maternels n’ont pas pris et ne prendront pas la place des crèches : en effet, elles ne se développent précisément que sur les territoires où il n’y a pas et où il n’y aura jamais de crèches. Les communes rurales de Loire-Atlantique ou du Bas-Rhin, de la Mayenne ou de Maine-et-Loire, n’ont eu recours aux regroupements que parce qu’elles n’avaient pas d’autre choix : il leur était simplement impossible, même avec les subventions de la CAF, d’assumer la construction et le fonctionnement d’une crèche. C’est d’ailleurs tout l’intérêt des maisons d’assistants maternels : elles viennent combler un manque sur des territoires où, de toute façon, elles sont les seules à apporter une réponse.

En guise de seconde remarque conclusive, je souhaiterais m’interroger avec vous, mes chers collègues, sur l’esprit de ce texte. Au fond, quelle est la conviction qui le sous-tend ? Vous le savez, contrairement à ce qui s’est passé dans d’autres nations, c’est l’État qui, en France, a réalisé l’unité du pays, notamment en faisant respecter une même loi sur l’ensemble du territoire. De cet héritage historique résulte une tendance des pouvoirs publics à se méfier des initiatives de la société civile, souvent soupçonnées d’être motivées par une cause moins noble que celle de l’intérêt général. De cette méfiance découle à son tour une volonté, si caractéristique de notre pays, de contrôler et d’encadrer le moindre détail.

Ce texte, à sa très modeste mesure, s’inscrit dans une philosophie résolument inverse, que Jean Arthuis vient de développer voilà quelques instants : il s’agit de poser les grands principes, puis de faire confiance à la société civile, aux assistantes maternelles qui accueillent les enfants, aux parents qui leur confient leurs enfants et aux élus du territoire qui délivrent les agréments.

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, dans ce xxi^e siècle si concurrentiel, notre pays a besoin de mobiliser les énergies et de libérer les initiatives. Certains de nos concitoyens ont eu la créativité et le courage d’inventer un nouveau mode de garde, qui s’est déjà répandu sur une grande partie du territoire : c’est notre devoir de les encourager et de les soutenir dans leur démarche, qui répond, personne ne le contestera, à l’intérêt général. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste. – Mme Françoise Laborde applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.