Mme Anne-Marie Escoffier. Monsieur le président, madame la ministre d’État, mes chers collègues, le texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pénitentiaire, dont nous débattons aujourd’hui, a un grand mérite : il aborde un problème fondamental de notre société contemporaine, l’incarcération. Mais il a malheureusement un grand défaut : il ne le règle pas totalement.
Telle est, après beaucoup d’autres projets de loi, la constatation un peu désespérée que nous sommes plusieurs à formuler dans cet hémicycle, ayant relevé que les conséquences des législations successives ne reflètent pas toujours les bonnes intentions affichées au départ. Car là réside bien le paradoxe actuel ! Plus on légifère et plus la situation semble s’aggraver dans les prisons. Plus on tente d’améliorer le sort des prisonniers et plus celui-ci semble se détériorer, pour toutes sortes de raisons, structurelles et conjoncturelles, certes, qui aboutissent cependant aux mêmes résultats : surpopulation, promiscuité, maladies psychiatriques, vieillissement et répression, faisant de l’univers carcéral, d’une part, un lieu non conforme au respect de la dignité humaine et, d’autre part, un espace criminogène, ce qui montre ses limites en matière de lutte contre la délinquance.
Il est vrai que, par son caractère hétéroclite – trop de circulaires régissent la vie du prisonnier –, le droit pénitentiaire demeurera un droit de seconde catégorie, y compris au lendemain du vote de ce nouveau projet de loi. En effet, malgré de véritables avancées, ce texte n’ôte pas au droit pénitentiaire le défaut permanent que dénoncent certains, à savoir l’insécurité juridique dont il est empreint.
Si, au nom du plus grand nombre des sénateurs du groupe RDSE, je ne puis qu’émettre une appréciation réservée sur un projet de loi qui ne règle pas les problèmes que je viens d’évoquer, je me félicite que, d’une manière toute consensuelle, les sept sénateurs et sept députés composant la commission mixte paritaire qui s’est réunie le 7 octobre dernier soient revenus à l’unanimité, malgré l’avis du Gouvernement, sur des positions plus proches de celles du Sénat. Cela prouve une fois de plus, s’il en était besoin, la qualité des réflexions et décisions de notre Haute Assemblée, surtout lorsqu’il s’agit de l’importante question de la liberté individuelle, à laquelle elle est toujours très attachée.
La commission mixte paritaire a en effet repris à son compte le principe de l’encellulement individuel qui, je le rappelle, existe dans la loi française depuis 1875, c’est-à-dire depuis l’instauration officielle de la IIIe République. Elle a également conservé l’idée d’une surveillance électronique des détenus condamnés à des peines égales ou inférieures à deux ans d’emprisonnement, dont l’initiative revint naguère à Guy-Pierre Cabanel, alors président du RDSE, avec la complicité de M. le président de la commission des lois, lequel, voilà tout juste dix ans, avait cosigné avec lui un remarquable rapport au sous-titre explicite : « Prisons, une humiliation pour la République ».
Je ne reviendrai pas, en effet, sur la question de la surpopulation carcérale, grandissante, inacceptable, indigne d’une démocratie moderne, surtout lorsque se retrouvent à trois, quatre ou cinq par cellule, dans une promiscuité insoutenable, des personnes en détention provisoire et d’autres purgeant de courtes peines, avec toutes les conséquences que cela implique.
J’ai parfaitement conscience que l’on ne construira pas, dans les prochains mois, ni même dans les prochaines années, les cellules individuelles désormais conformes à la loi. Mais la loi, c’est indispensable, doit être l’aiguillon d’une nouvelle politique interdisant désormais au Gouvernement de se réfugier derrière des arguties juridiques pour ne pas prendre ses responsabilités en la matière et ne pas ouvrir enfin le vaste chantier des prisons.
N’est-ce pas l’esprit même des déclarations de notre estimé collègue rapporteur, M. Jean-René Lecerf, lorsqu’il affirme : « Pour la première fois dans notre histoire, les conditions sont réunies pour que nous parvenions à l’encellulement individuel » ? Il doit s’agir non d’un vœu, mais d’un but. La représentation nationale y sera attentive.
Parallèlement, la CMP s’est montrée favorable au bracelet électronique et à ses conditions d’utilisation – heures de présence au domicile, interdiction de fréquenter tels lieux ou telles personnes… –, et a confié cette décision au procureur de la République ou, à défaut, au juge de l’application des peines.
En évitant opportunément la surpopulation carcérale et la rupture des liens sociaux, professionnels et familiaux, cette mesure constitue un réel outil de réinsertion. Comme j’ai déjà eu l’occasion de le souligner, là où elle a été expérimentée, cette solution de substitution fiable a fait ses preuves et inversé de façon constructive le « tout-prison », si éminemment abusif.
En première lecture, le Sénat avait adopté d’autres mesures, dont la faculté donnée au juge de l’application des peines de prononcer des mesures alternatives à l’emprisonnement. Ces dispositions tendaient toutes à humaniser davantage le milieu carcéral – dans le respect de sa triple mission que vous avez rappelée tout à l’heure, madame la ministre d’État – et à faire bénéficier les détenus de mesures effectives de réinsertion.
Toutes n’ont pas été retenues ; c’est pourquoi le groupe RDSE, dans sa quasi-totalité, tout en relevant les améliorations sensibles qui ont été apportées, s’abstiendra sur ce texte. (Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe socialiste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…
La discussion générale est close.
En cet instant solennel, je souhaite personnellement féliciter le rapporteur, la commission des lois ainsi que son président. Nos travaux sur la défense des droits des individus privés de liberté, engagés voilà plus de dix ans, ont profondément marqué ce texte de leur empreinte, et le Sénat peut être fier d’avoir contribué à la défense de la dignité humaine.
Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.
Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement :
1° aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement ;
2° le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue, le cas échéant, sur les amendements, puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.
Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire :
TITRE PRÉLIMINAIRE
DU SENS DE LA PEINE DE PRIVATION DE LIBERTÉ
Article 1er A
Le régime d’exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer l’insertion ou la réinsertion de la personne détenue afin de lui permettre de mener une vie responsable et de prévenir la commission de nouvelles infractions.
TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES AU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE ET À LA CONDITION DE LA PERSONNE DÉTENUE
Chapitre Ier
Dispositions relatives aux missions et à l’organisation du service public pénitentiaire
Article 1er
Le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions pénales. Il contribue à l’insertion ou à la réinsertion des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire, à la prévention de la récidive et à la sécurité publique dans le respect des intérêts de la société, des droits des victimes et des droits des personnes détenues. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation et l’aménagement des peines des personnes condamnées.
Article 2
Le service public pénitentiaire est assuré par l’administration pénitentiaire sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice, avec le concours des autres services de l’État, des collectivités territoriales, des associations et d’autres personnes publiques ou privées.
Les fonctions de direction, de surveillance et de greffe des établissements pénitentiaires sont assurées par l’administration pénitentiaire. Les autres fonctions peuvent être confiées à des personnes de droit public ou privé bénéficiant d’une habilitation dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.
Article 2 bis
Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté contrôle les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté confiées à l’administration pénitentiaire, afin de s’assurer du respect de leurs droits fondamentaux.
La possibilité de contrôler et de retenir les correspondances prévue par l’article 17 ne s’applique pas aux correspondances échangées entre le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et les personnes détenues.
Article 2 ter
Un conseil d’évaluation est institué auprès de chaque établissement pénitentiaire afin d’évaluer les conditions de fonctionnement de l’établissement et de proposer, le cas échéant, toutes mesures de nature à les améliorer.
La composition et les modalités de fonctionnement de ce conseil sont déterminées par décret.
………………………………………………………………………………
Article 2 quinquies
Un décret détermine les conditions dans lesquelles un observatoire indépendant, chargé de collecter et d’analyser les données statistiques relatives aux infractions, à l’exécution des décisions de justice en matière pénale, à la récidive et à la réitération, établit un rapport annuel et public comportant les taux de récidive et de réitération en fonction des catégories d’infractions et des peines prononcées et exécutées, ainsi qu’une estimation de ces taux par établissement pour peines. Il comprend également le taux de suicide par établissement pénitentiaire. Ce rapport présente une évaluation des actions menées au sein des établissements pénitentiaires en vue de prévenir la récidive et la réitération, favoriser la réinsertion et prévenir le suicide.
Article 2 sexies
Les conditions dans lesquelles les représentants des collectivités territoriales et les représentants des associations et autres personnes publiques ou privées peuvent participer aux instances chargées de l’évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires ainsi que du suivi des politiques pénitentiaires sont fixées par décret.
Article 3
L’État peut, à titre expérimental pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier suivant la publication de la présente loi, confier par convention aux régions ou à la collectivité territoriale de Corse, sur leur demande, l’organisation et le financement des actions de formation professionnelle continue des personnes détenues dans un établissement pénitentiaire situé sur leur territoire.
Six mois avant le terme de la période prévue au premier alinéa, le Gouvernement adresse au Parlement un rapport sur la mise en œuvre de cette expérimentation.
Article 3 bis
Le premier président de la cour d’appel, le procureur général, le président de la chambre de l’instruction, le président du tribunal de grande instance, le procureur de la République, le juge des libertés et de la détention, le juge d’instruction, le juge de l’application des peines et le juge des enfants visitent au moins une fois par an chaque établissement pénitentiaire situé dans leur ressort territorial de compétence.
Chapitre II
Dispositions relatives aux personnels pénitentiaires et à la réserve civile pénitentiaire
Section 1
Des conditions d’exercice des missions des personnels pénitentiaires
Article 4
L’administration pénitentiaire comprend des personnels de direction, des personnels de surveillance, des personnels d’insertion et de probation et des personnels administratifs et techniques.
Un code de déontologie du service public pénitentiaire, établi par décret en Conseil d’État, fixe les règles que doivent respecter ces agents ainsi que les agents des personnes de droit public ou privé habilitées en application du second alinéa de l’article 2.
Ce même décret fixe les conditions dans lesquelles les agents de l’administration pénitentiaire prêtent serment ainsi que le contenu de ce serment.
………………………………………………………………………………
Article 4 quinquies
Les personnels de l’administration pénitentiaire sont tenus de suivre une formation initiale et continue adaptée à la nature et à l’évolution de leurs missions.
Ils participent, à leur demande ou à celle de l’administration, aux actions de formation ou de perfectionnement assurées par l’École nationale de l’administration pénitentiaire, les services déconcentrés ou tout autre organisme public ou privé de formation.
………………………………………………………………………………
Section 2
De la réserve civile pénitentiaire
Article 6
Il est créé une réserve civile pénitentiaire destinée à assurer des missions de renforcement de la sécurité relevant du ministère de la justice, ainsi que des missions de formation des personnels, d’étude ou de coopération internationale. La réserve civile pénitentiaire peut également être chargée d’assister les personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation dans l’exercice de leurs fonctions de probation.
La réserve est exclusivement constituée de volontaires retraités, issus des corps de l’administration pénitentiaire.
Les réservistes sont soumis au code de déontologie du service public pénitentiaire.
Un agent ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire pour des motifs incompatibles avec l’exercice des missions prévues au premier alinéa ne peut se porter volontaire pour entrer dans la réserve civile.
Article 7
Les agents mentionnés à l’article 6 peuvent demander à rejoindre la réserve civile pénitentiaire dans la limite de cinq ans à compter de la fin de leur lien avec le service.
Les volontaires doivent remplir des conditions d’aptitude fixées par décret. Ceux dont la candidature a été acceptée souscrivent un engagement contractuel d’une durée minimale d’un an renouvelable. Ils apportent leur soutien aux services relevant du ministère de la justice, dans la limite de cent cinquante jours par an.
………………………………………………………………………………
Article 8
Le réserviste exerçant des fonctions salariées qui effectue les missions prévues à l’article 6 au titre de la réserve civile pénitentiaire pendant son temps de travail doit obtenir, lorsque leur durée dépasse dix jours ouvrés par année civile, l’accord de son employeur, sous réserve de dispositions plus favorables résultant du contrat de travail, de conventions ou accords collectifs de travail, ou de conventions conclues entre l’employeur et le ministre de la justice.
Un décret détermine les conditions d’application du présent article. Il fixe notamment les conditions de forme et de délai dans lesquelles le salarié adresse sa demande d’accord à son employeur en application du présent article, l’employeur notifie au salarié son refus éventuel et le salarié informe l’administration pénitentiaire de ce refus.
Article 9
Les périodes d’emploi des réservistes sont indemnisées dans des conditions fixées par décret.
Dans le cas où le réserviste exerce une activité salariée, son contrat de travail est suspendu pendant la période où il effectue des missions au titre de la réserve civile pénitentiaire. Toutefois, cette période est considérée comme une période de travail effectif pour les avantages légaux et conventionnels en matière d’ancienneté, d’avancement, de congés payés et de droits aux prestations sociales.
Aucun licenciement ou déclassement professionnel, aucune sanction disciplinaire ne peuvent être prononcés à l’encontre d’un réserviste en raison des absences résultant de la présente section.
Pendant la période d’activité dans la réserve, l’intéressé bénéficie, pour lui-même et ses ayants droit, des prestations des assurances maladie, maternité, invalidité et décès, dans les conditions prévues à l’article L. 161-8 du code de la sécurité sociale, du régime de sécurité sociale dont il relève en dehors de son service dans la réserve.
Chapitre III
Dispositions relatives aux droits et devoirs des personnes détenues
Section 1
Dispositions générales
Article 10
L’administration pénitentiaire garantit à toute personne détenue le respect de sa dignité et de ses droits. L’exercice de ceux-ci ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles résultant des contraintes inhérentes à la détention, du maintien de la sécurité et du bon ordre des établissements, de la prévention de la récidive et de la protection de l’intérêt des victimes. Ces restrictions tiennent compte de l’âge, de l’état de santé, du handicap et de la personnalité de la personne détenue.
Article 10 bis
Lors de son admission dans un établissement pénitentiaire, la personne détenue est informée oralement, dans une langue compréhensible par elle, et par la remise d’un livret d’accueil, des dispositions relatives à son régime de détention, à ses droits et obligations et aux recours et requêtes qu’elle peut former. Les règles applicables à l’établissement sont également portées à sa connaissance et lui sont rendues accessibles pendant la durée de sa détention.
Article 10 ter
Toute personne détenue doit pouvoir connaître ses droits et bénéficier, pour ce faire, d’un dispositif de consultations juridiques gratuites mis en place dans chaque établissement.
Article 11
Les personnes détenues communiquent librement avec leurs avocats.
Article 11 bis
Les personnes détenues ont droit à la liberté d’opinion, de conscience et de religion. Elles peuvent exercer le culte de leur choix, selon les conditions adaptées à l’organisation des lieux, sans autres limites que celles imposées par la sécurité et le bon ordre de l’établissement.
Section 1 bis
De l’obligation d’activité
Article 11 ter
Toute personne condamnée est tenue d’exercer au moins l’une des activités qui lui est proposée par le chef d’établissement et le directeur du service pénitentiaire d’insertion et de probation dès lors qu’elle a pour finalité la réinsertion de l’intéressé et est adaptée à son âge, à ses capacités, à son handicap et à sa personnalité.
Lorsque la personne condamnée ne maîtrise pas les enseignements fondamentaux, l’activité consiste par priorité dans l’apprentissage de la lecture, de l’écriture et du calcul. Lorsqu’elle ne maîtrise pas la langue française, l’activité consiste par priorité dans son apprentissage. L’organisation des apprentissages est aménagée lorsqu’elle exerce une activité de travail.
Article 11 quater A
Sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité des établissements et à titre dérogatoire, des activités peuvent être organisées de façon mixte.
Article 11 quater
Sous réserve du maintien du bon ordre et de la sécurité de l’établissement, les personnes détenues sont consultées par l’administration pénitentiaire sur les activités qui leur sont proposées.
Section 2
Des droits civiques et sociaux
Article 12
Les personnes détenues peuvent élire domicile auprès de l’établissement pénitentiaire :
1° Pour l’exercice de leurs droits civiques, lorsqu’elles ne disposent pas d’un domicile personnel. Avant chaque scrutin, le chef d’établissement organise avec l’autorité administrative compétente une procédure destinée à assurer l’exercice du vote par procuration ;
2° Pour prétendre au bénéfice des droits mentionnés à l’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles, lorsqu’elles ne disposent pas d’un domicile de secours au moment de leur incarcération ou ne peuvent en justifier ;
3° Pour faciliter leurs démarches administratives.
Article 12 bis A
(Supprimé)
Article 12 bis
(Supprimé)
Article 12 ter
(Supprimé)
Article 13
Les personnes détenues dont les ressources sont inférieures à un montant fixé par voie réglementaire reçoivent de l’État une aide en nature destinée à améliorer leurs conditions matérielles d’existence. Cette aide peut aussi être versée en numéraire dans des conditions prévues par décret.
………………………………………………………………………………
Article 14
La participation des personnes détenues aux activités professionnelles organisées dans les établissements pénitentiaires donne lieu à l’établissement d’un acte d’engagement par l’administration pénitentiaire. Cet acte, signé par le chef d’établissement et la personne détenue, énonce les droits et obligations professionnels de celle-ci ainsi que ses conditions de travail et sa rémunération.
Il précise notamment les modalités selon lesquelles la personne détenue, dans les conditions adaptées à sa situation et nonobstant l’absence de contrat de travail, bénéficie des dispositions relatives à l’insertion par l’activité économique prévues aux articles L. 5132-1 à L. 5132-17 du code du travail.
Dans le cadre de l’application du présent article, le chef d’établissement s’assure que les mesures appropriées sont prises afin de garantir l’égalité de traitement en matière d’accès et de maintien à l’activité professionnelle en faveur des personnes handicapées détenues.
Article 14 bis
(Supprimé)
Section 3
De la vie privée et familiale et des relations avec l’extérieur
Article 15 A
Les prévenus dont l’instruction est achevée et qui attendent leur comparution devant la juridiction de jugement peuvent bénéficier d’un rapprochement familial jusqu’à leur comparution devant la juridiction de jugement.
Article 15
Le droit des personnes détenues au maintien des relations avec les membres de leur famille s’exerce soit par les visites que ceux-ci leur rendent, soit, pour les condamnés et si leur situation pénale l’autorise, par les permissions de sortir des établissements pénitentiaires. Les prévenus peuvent être visités par les membres de leur famille ou d’autres personnes, au moins trois fois par semaine, et les condamnés au moins une fois par semaine.
L’autorité administrative ne peut refuser de délivrer un permis de visite aux membres de la famille d’un condamné, suspendre ou retirer ce permis que pour des motifs liés au maintien du bon ordre et de la sécurité ou à la prévention des infractions.
L’autorité administrative peut également, pour les mêmes motifs ou s’il apparaît que les visites font obstacle à la réinsertion du condamné, refuser de délivrer un permis de visite à d’autres personnes que les membres de la famille, suspendre ce permis ou le retirer.
Les permis de visite des prévenus sont délivrés par l’autorité judiciaire.
Les décisions de refus de délivrer un permis de visite sont motivées.