Séance du 2 avril 2009

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures quarante-cinq.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. La parole est à M. Yvon Collin.

M. Yvon Collin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je tenais, au nom du groupe RDSE, à faire une mise au point concernant le scrutin public n° 138, qui a eu lieu cette nuit sur l’amendement n° 74 rectifié bis à l’article 11 du projet de loi de finances rectificative pour 2009, présenté par M. Jean Arthuis.

L’analyse de ce scrutin indique que seize membres du groupe RDSE ont voté pour cet amendement et qu’un seul membre du groupe n’aurait pas pris part au vote, M. Nicolas Alfonsi. Or l’ensemble des membres du groupe a souhaité voter en faveur de cet amendement, qui, je le rappelle, a été adopté par le Sénat avec les voix de la totalité des membres des groupes CRC-SPG, socialiste et Union centriste.

La mention selon laquelle mon collègue et ami Nicolas Alfonsi n’aurait pas pris part au vote est d’autant plus étrange que c’est lui qui s’est exprimé en séance au nom du groupe RDSE sur cet amendement, expliquant que l’ensemble des membres du groupe le voterait. Il convient donc de corriger cette erreur.

Monsieur le président, je vous serais reconnaissant de bien vouloir veiller à ce que cette précision soit mentionnée au Journal officiel et ajoutée à l’analyse du scrutin public n° 138.

M. le président. Mon cher collègue, acte vous est donné de votre mise au point au sujet de ce vote. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin.

M. le président. J’informe le Sénat que la commission des affaires culturelles m’a fait connaître qu’elle a procédé à la désignation des candidats à une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur internet.

Cette liste a été affichée conformément à l’article 12, alinéa 4, du règlement et sera ratifiée si aucune opposition n’est faite dans le délai d’une heure.

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers (projet de loi n° 14, texte de la commission n° 287, rapports n^os 188 et 286).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d’État chargé des transports. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, nous abordons la discussion d’un texte qui peut paraître bien technique, mais qui représente des enjeux très concrets pour les élus départementaux et pour les personnels des parcs de l’équipement.

Ce projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers – actuellement définie par un statut ancien – est soumis aujourd’hui en premier lieu à la Haute Assemblée puisqu’il concerne les collectivités locales. Il s’inscrit dans la logique de décentralisation inspirée par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Cette loi a organisé le transfert aux collectivités territoriales des routes nationales d’intérêt local et des services participant à l’exercice des compétences routières relevant des départements, sans toutefois aborder la situation des parcs de l’équipement. Le présent projet de loi, sur lequel votre Haute Assemblée a beaucoup travaillé, vient donc achever le processus de décentralisation en permettant le transfert des parcs de l’équipement et des personnels qui y travaillent.

Ces parcs sont des services spécifiques des directions départementales de l’équipement, dans leur ancienne configuration, caractérisés par un mode de fonctionnement particulier. Conçus comme des outils de coopération entre l’État et les départements dans le domaine routier, ils contribuent, grâce à la haute compétence de leurs agents, à l’entretien des routes nationales et départementales et assurent des prestations de garage, comme la mécanique des engins de travaux publics et, dans les départements de montagne, des engins de déneigement. Ils emploient actuellement un peu moins de 6 000 ouvriers des parcs et ateliers et 850 fonctionnaires et agents non titulaires.

En organisant le transfert des parcs, le présent projet de loi permettra aux départements, qui sont aujourd’hui les principaux, et parfois les seuls, utilisateurs de ces services, d’exercer pleinement leurs responsabilités dans ce domaine.

Ce transfert a été défini, je le rappelle, en suivant une démarche innovante et à la suite d’une concertation approfondie avec les collectivités territoriales. Après avoir validé le principe même du transfert, qu’il soit partiel ou global, chaque partie a établi un document d’orientation stratégique correspondant aux besoins et objectifs respectifs du département et de l’État.

Par ailleurs, les différents ministres qui ont suivi ce dossier ont également tenu à associer les collectivités territoriales et les organisations syndicales aux réflexions sur la redéfinition du statut des 6 000 ouvriers des parcs et ateliers, qui présente plusieurs spécificités.

Initialement, le projet de loi déposé par le Gouvernement envisageait la création, pour ces agents, d’un quasi-statut commun aux employeurs que sont l’État et les collectivités territoriales. Ce dispositif, qui pouvait paraître innovant, devait faire l’objet d’un décret assurant aux personnels le maintien de leurs garanties et leur offrant une carrière attractive.

Cependant, si votre rapporteur, Jean-Pierre Vial, a pu constater, lors de ses consultations préalables, une adhésion au principe même du transfert, le projet de statut n’a pas fait l’objet de la même approbation. C’est la raison pour laquelle votre commission a adopté le principe de la mise à disposition, de plein droit, sans limitation de durée, des ouvriers des parcs et ateliers auprès des départements. Cette mise à disposition est assortie de la possibilité, pour les ouvriers qui le désirent, d’intégrer la fonction publique territoriale dans les deux années qui suivent. Je considère pour ma part que cette évolution forte enrichit le texte : étant également président d’une assemblée départementale, j’estime que nous agissons ainsi dans l’intérêt commun des collectivités locales et des ouvriers des parcs de l’équipement, dans la logique de ce que nous avons fait dans d’autres domaines.

Je tiens à remercier la commission des lois et son président, ainsi que son rapporteur, Jean-Pierre Vial, du travail mené en étroite coopération avec le Gouvernement, dans l’esprit qui doit résulter de la réforme de nos institutions, pour enrichir le texte et apporter aux ouvriers des parcs et ateliers des garanties supplémentaires, comme je m’y étais d’ailleurs engagé auprès des organisations syndicales, en mon nom et en celui de Jean-Louis Borloo.

Ces garanties portent sur les points suivants : l’expérience professionnelle, les qualifications et la classification des ouvriers des parcs seront prises en compte lors de leur intégration – c’est bien le moins ! ; leur niveau de rémunération globale, antérieur à leur mise à disposition, sera maintenu – c’est légitime ; les ouvriers pourront, au-delà du délai d’option de deux ans, demander leur intégration dans un cadre d’emploi territorial – éventuellement dans un service départemental d’incendie et de secours, un SDIS, ou tout autre service –, la décision appartenant naturellement à la collectivité employeur.

Enfin, en matière de retraites, le Gouvernement propose de préciser la rédaction retenue par la commission des lois. Il s’agit de comptabiliser les durées des services accomplis au titre des deux carrières, dans le statut d’ouvrier des parcs et dans la fonction publique territoriale, pour juger du respect de la règle des quinze ans et de l’ouverture des droits correspondants. Cette mesure va dans le sens de l’intérêt des ouvriers des parcs de l’équipement. L’ensemble de ces dispositions sera retranscrit dans un décret d’homologie qui sera élaboré par le Gouvernement. Je ne verrais que des avantages, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, à ce que la rédaction de ce décret fasse l’objet d’un échange de vues entre la commission des lois, son rapporteur et le Gouvernement.

Comme toujours dans les processus de décentralisation, il conviendra de ménager une période de transition suffisante pour laisser à tous les services le temps de se réorganiser. En conséquence, la collectivité territoriale bénéficiaire pourra effectuer, pendant les trois ans suivant le transfert, des prestations pour le compte de l’État, afin que la bonne marche des services soit assurée.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement soumet donc à votre approbation ce projet de loi très technique, mais extrêmement important pour assurer la bonne gestion de nos réseaux routiers et garantir à nos ouvriers, dont nous reconnaissons la qualité du travail, un avenir professionnel intéressant dans la fonction publique territoriale. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste. – Mme Anne-Marie Escoffier applaudit également. )

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le projet de loi portant sur le transfert aux départements des parcs de l’équipement, soumis en premier lieu au Sénat, vient parachever le transfert de services prévu aux actes I et II de la décentralisation.

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales a assuré le transfert de 18 000 nouveaux kilomètres de routes nationales dans la voirie départementale et de quelque 30 000 agents des directions départementales de l’équipement.

Concernant les parcs de l’équipement qui, avec leurs personnels, constituent des moyens opérationnels exploités en commun par l’État et les départements, la loi du 13 août 2004 a décidé de reporter la décision sur leur avenir, en engageant une large réflexion pour y parvenir. Il est vrai que ces parcs constituent une vraie originalité et, en même temps, malgré la spécificité des métiers, un service peu connu, vous l’avez souligné, monsieur le secrétaire d’État. Créés historiquement par l’État et les départements pour l’entretien de leur réseau routier respectif, ces services distincts se sont vu imposer leur fusion par la loi du 15 octobre 1940. Leur régime juridique, financier et comptable dépend aujourd’hui de la loi du 2 décembre 1992, avec cette originalité du compte de commerce qui assure le suivi financier des prestations assurées pour le compte de l’État, des départements, mais aussi, et souvent, des communes.

Si le transfert des parcs s’inscrit dans la logique de la décentralisation, il s’inscrit aussi dans la logique des faits. En effet, l’activité des parcs s’est inversée au profit des départements qui se sont vu attribuer 55 000 kilomètres de voirie nationale en 1972 et 18 000 kilomètres en 2004, l’État ne conservant plus, si j’ose dire, que 12 000 kilomètres de voirie, consistant en routes dites d’intérêt national et en autoroutes non concédées.

Il s’inscrit aussi dans la mise en œuvre des directives européennes au regard des prestations fournies pouvant relever du domaine concurrentiel.

Ce transfert repose donc sur trois enjeux essentiels : la situation des personnels, le devenir des biens, le calendrier et les conditions de mise en œuvre.

Concernant la situation des personnels, les parcs sont constitués de trois catégories de personnels : les fonctionnaires et agents non titulaires non ouvriers au nombre d’environ 850 ; les ouvriers des parcs et ateliers, OPA, dont l’effectif était de près de 7 600 en 2008, dont 5 500 comptabilisés au compte de commerce des parcs.

Les OPA, agents de droit public non fonctionnaires et ne relevant pas non plus des dispositions des contractuels de l’État ont acquis progressivement un régime spécifique et les personnels ont veillé à ce que le transfert ne soit pas l’occasion d’une remise en cause des avantages acquis.

C’est donc dans ce contexte qu’a été engagé un travail important qui a abouti à la mission confiée au conseiller d’État Jean Courtial, dont les conclusions sont à l’origine du projet de loi qui visait à créer un « quasi-statut commun » à l’État et aux collectivités locales.

La question de fond est une vraie question, car la forte progression des effectifs et la montée en puissance des compétences transférées aux collectivités locales, plus particulièrement aux départements en l’espèce, ont conduit à une forte évolution des métiers de la fonction publique territoriale en la rendant de plus en plus attractive.

L’intérêt que représente l’effet passerelle pour les fonctionnaires entre la fonction publique d’État et la fonction publique territoriale est un enjeu majeur qu’il nous faut veiller à préserver ; c’est l’intérêt de la richesse des ressources humaines de la fonction publique et de son devenir.

Malheureusement, la spécificité du régime des OPA n’a pas permis d’aboutir à un consensus sur ce « quasi-statut commun », malgré une longue et minutieuse réflexion qui a impliqué l’ensemble des acteurs - État, départements et personnels -, que je tiens tout particulièrement à saluer.

Cette difficulté a conduit la commission des lois à privilégier une solution qui permette de sécuriser les modalités du transfert des parcs de l’équipement, de garantir les droits des personnels et de leur offrir une carrière attractive et, enfin, de prendre en compte la diversité des départements.

Nous proposons de revenir au système du droit commun de la décentralisation : la mise à disposition de plein droit et sans limitation de durée, à titre individuel, de la collectivité bénéficiaire, assortie d’une option pour le statut de fonctionnaire territorial, dans le délai de deux ans à compter du transfert du parc.

L’agent qui n’aurait pas exercé son droit d’option, ou qui aurait opté pour le maintien de sa qualité d’OPA, pourrait demander à tout moment à intégrer la fonction publique territoriale. Dans ce cas, cependant, la collectivité serait libre d’accepter ou non l’intégration.

Le dispositif retenu par la commission assure aux OPA la sécurité d’emploi que le contrat à durée indéterminée ne leur garantit pas juridiquement et le bénéfice d’un véritable statut. Il préserve aussi la liberté de choix des agents transférés puisque ceux d’entre eux qui souhaiteront conserver leur qualité d’OPA le pourront.

La mise à disposition donnera lieu à remboursement puisque le transfert des OPA n’est pas compensé financièrement, leurs rémunérations étant prises en charge par les départements à travers les prestations commandées au parc. Le remboursement de la mise à disposition des OPA transférés prendra la forme de deux échéances semestrielles, en mars et en juillet, assorties d’un ajustement annuel.

Concernant l’intégration dans un cadre d’emploi de la fonction publique territoriale, trois dispositions importantes sont proposées pour faciliter et garantir cette possibilité : la classification, le régime indemnitaire et la retraite.

La grille d’homologie, qui avait donné lieu à une longue discussion lors de l’examen du précédent projet, s’appuiera sur les qualifications des agents attestées par un titre ou un diplôme ou par l’expérience professionnelle ; c’est la notion de valorisation des acquis. La correspondance dans les grades et échelons du cadre d’emplois d’intégration prendra en compte le niveau salarial acquis pour ancienneté de services dans l’emploi occupé par l’agent à la date d’effet de l’intégration.

Le texte de la commission garantit aux OPA une rémunération au moins égale à leur rémunération antérieure – reprenant en cela des dispositions déjà utilisées par le passé - avec, le cas échéant, une indemnité compensatrice résorbée au fur et à mesure des augmentations des rémunérations acquises dans le cadre d’emploi d’intégration.

Enfin, de manière exceptionnelle, il prévoit la conservation des droits acquis pour la période antérieure à l’intégration, au titre des pensions du régime des ouvriers des investissements industriels de l’État, quelle que soit la durée de cotisation.

Il est proposé que ce dispositif d’intégration dans la fonction publique territoriale prévue pour les OPA des parcs soit étendu à leurs collègues mis à disposition des ports et aérodromes transférés aux collectivités locales en application de la loi du 13 août 2004.

Certains départements souhaitent maintenir la prestation de services aux communes. D’autres envisagent de rapprocher le parc de l’équipement de celui du service départemental d’incendie et de secours, le SDIS, pour regrouper les moyens. C’est pourquoi la commission a prévu la double mise à disposition des personnels transférés des parcs de l’équipement, fonctionnaires et OPA, en cas de constitution d’un syndicat mixte ou structures ad hoc, entre le département et le service départemental d’incendie et de secours.

L’ensemble de ces dispositions devrait permettre de répondre au mieux aux préoccupations légitimes des personnels et de leurs futures collectivités d’accueil, les départements.

II reviendra au décret d’application de répondre aux garanties attendues - vous l’avez d'ailleurs souligné, monsieur le secrétaire d'État -, celles qui ont pu être données notamment en matière d’évolution de rémunération par le ministère du budget.

Je ne vous surprendrai pas, monsieur le secrétaire d'État, en exprimant un seul regret, celui de n’avoir pas pu vous convaincre de l’intérêt social, politique et économique qu’aurait apporté la compensation financière, limitée dans le temps, des effectifs qui auraient pu être transférés en surnombre.

La règle posée est donc particulièrement claire : les effectifs transférés devront correspondre aux effectifs de l’activité assurée pour les besoins des départements au moment de ce transfert.

Les départements conservent la possibilité de se voir attribuer des effectifs plus importants.

La seule question concernera donc les effectifs revenant à l’État et pour lesquels l’organisation des directions interdépartementales des routes, les DIR, pourra poser quelques difficultés ici ou là.

Nous voyons bien que l’organisation des DIR ne se présentera pas dans tous les territoires de la même façon. C’est par exemple le cas entre la DIR Ouest pour la Bretagne, dont le réseau routier, qui est le fruit de l’histoire, est important, cohérent et structuré, et la DIR Centre-Est, qui s’étire sur presque 500 kilomètres, du département de l’Aube au nord à Montélimar au sud.

Il est donc important qu’à l’occasion de ce transfert des parcs, qui constitue la dernière étape de la décentralisation, tout soit fait pour que, dans les discussions qui vont s’engager entre l’État et les départements, les conventions permettent d’aboutir à la meilleure prise en compte de cet enjeu social pour les personnels.

Pour ce qui concerne le devenir des biens, le transfert des parcs ne devrait pas être source de difficultés particulières et les dispositions proposées sont tout à fait modestes, mais tendent à répondre à un certain nombre de situations particulières qui pourront se poser et permettre ainsi un transfert dans les meilleures conditions qui soient.

Pour permettre aux départements d’apprécier l’état des biens immobiliers transférés avant d’arrêter sa décision, la commission propose de porter de un à deux ans le délai prévu pour introduire une demande de transfert de ces biens en pleine propriété.

Conformément à ce qui est prévu pour les immeubles, il est proposé d’exonérer les transferts de propriété de biens meubles du versement de tout droit, taxe ou honoraire.

La commission s’est souciée tout particulièrement de l’état des sols qui ont pu être pollués par les activités qui y ont été exercées. Il s’agit tout simplement d’appliquer, en l’espèce, les règles imposées aux exploitants, et j’ai bien noté la doctrine de l’État dans ce domaine. Il est donc prévu que le coût de remise en état des terrains serait pris en charge prioritairement avant liquidation sur la contribution du parc à la trésorerie du compte de commerce.

Les réseaux de communications radioélectriques gérés par les parcs de l’équipement sont essentiels pour l’exploitation, mais ils présentent également un intérêt important pour la gestion des crises et des catastrophes naturelles.

Or il apparaît que l’infrastructure nationale partagée des transmissions, l’INPT, du ministère de l’intérieur, qui permettra aux SDIS de bénéficier de la couverture ANTARES - adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours - sur tout le territoire national à la fin de 2010, pourrait être mis à la disposition des départements pour les routes.

Il a donc été décidé d’offrir aux départements la liberté de rechercher les solutions adaptées à leurs besoins tout en assurant la continuité du bon fonctionnement du réseau radio pour I’État comme pour les collectivités.

S’agissant du calendrier et des conditions de mise en œuvre, le projet de loi repose sur trois principes directeurs : le transfert des parcs pour tous les départements au 1^er janvier 2010 ou, au plus tard, au 1^er janvier 2011 ; les modalités de transfert définies localement dans un cadre conventionnel à partir d’un dispositif commun édicté par la loi ; enfin, un transfert unilatéral en cas d’échec de la procédure contractuelle ou, à défaut de signature de la convention au 1^er janvier 2010, par arrêté ministériel.

Le respect de ce calendrier est important tant pour rassurer les personnels que pour une bonne mise en œuvre de ce transfert pour les départements.

Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'État, de tout faire pour que l’examen de ce texte et sa mise en œuvre puissent intervenir dans les meilleurs délais.

Afin qu’un suivi soit assuré dans des conditions satisfaisantes, ainsi que le prévoit la loi de 2004, la commission a retenu le principe de la mise en place d’une commission nationale de conciliation chargée d’examiner les litiges que pourrait soulever la détermination du format du transfert.

Enfin, pour se donner les moyens d’évaluer la mise en œuvre de ce transfert et d’adapter, le cas échéant, les mesures qui pourraient apparaître nécessaires la commission a jugé utile de prévoir une clause de revoyure pour permettre l’établissement d’un état des lieux ; ce bilan interviendrait dans les cinq ans du transfert et permettrait de procéder aux ajustements éventuellement nécessaires.

Compte tenu de l’ensemble de ces dispositions et observations, la commission propose d’adopter le projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.

Ce texte est l’aboutissement d’une longue concertation, dont je tiens à saluer une nouvelle fois les acteurs, notamment les syndicats et l’Assemblée des départements de France, qui y ont contribué durant de très nombreux mois. Il est aussi le résultat d’un travail particulièrement minutieux mené par vous-même, monsieur le secrétaire d'État, et par vos collaborateurs, ainsi que par les services du Sénat, que je tiens à remercier tout spécialement. (Applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Yves Krattinger.

M. Yves Krattinger. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l’équipement constitue l’aboutissement d’un long travail de concertation entamé dès 2005, entre l’État, les départements et les représentants des personnels des parcs.

En qualité de président de la commission « aménagement du territoire, transports et infrastructures » de l’Assemblée des départements de France, j’ai été associé à ces discussions pendant plus de quatre ans.

Ce long processus a permis, par un dialogue de qualité, de dégager certaines convergences entre l’État et les départements sur le principe et les conditions de ce transfert.

Mais plusieurs de ses modalités demeurent encore, à plus d’un titre, problématiques.

Je tiens à préciser que les conseils généraux sont, au fil des ans, très souvent devenus les premiers clients des parcs, leur contribution au chiffre d’affaires variant aujourd’hui de 60 % à 95 %, sauf quelques cas particuliers.

Dès lors, le maintien du régime conventionnel fixé par la loi du 2 décembre 1992 ne se justifie plus et le partenariat État-département apparaît à la fois déséquilibré et inadapté.

L’État a la maîtrise des moyens du parc, alors que c’est le département qui le fait majoritairement travailler ! Il apparaît donc urgent de régler cette question et de céder aux conseils généraux l’entreprise « Parc de l’équipement » en place dans chaque département.

Les conseils généraux avaient exprimé leur souhait de voir transférer les parcs dès le 1^er janvier 2009, pour que la période transitoire prenne fin le plus rapidement possible.

Le report d’un an n’a fait qu’accroître l’urgence du transfert.

En particulier, après les importantes réorganisations vécues par les directions départementales de l’équipement, les DDE, ces dernières années, il y a dans les nouvelles directions départementales de l'équipement et de l'agriculture, les DDEA, un certain désintérêt pour le parc et son activité et un déficit de management très préoccupant.

Ce transfert continue de soulever, du côté des conseils généraux comme chez les personnels des parcs, des craintes légitimes, qui méritent d’être apaisées.

Ces craintes concernent plusieurs questions : le nombre d’agents transférés et les conditions d’intégration des personnels OPA dans les services départementaux ; le statut des personnels transférés ; les compensations financières et le régime de propriété garantis aux départements ; enfin, la possibilité de travailler pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale, les EPCI.

Il s’agit de zones d’ombre que le débat qui nous réunit aujourd’hui se doit d’éclaircir.

Au fil des discussions et des travaux préparatoires, il est apparu indispensable, avant d’engager une réforme aussi complexe, de procéder à un recensement des problèmes particuliers à court et à moyen terme, au niveau local.

Ainsi a été engagée, dans chaque département, la réalisation d’une étude de transfert conduisant à l’élaboration d’un document d’orientation stratégique du parc, ou DOS, élaboré sous le pilotage conjoint du président du conseil général et du préfet, en associant, sous des formes variables suivant les territoires, les représentants du personnel.

Destinés à identifier les modalités d’application du transfert adaptées à la diversité des situations, ces DOS ont été renvoyés au secrétariat général du ministère dès le mois de juillet 2007.

Dans les DOS, une forte majorité de conseils généraux s’est déclarée plutôt favorable à un transfert partiel ou global des parcs de l’équipement, au motif qu’ils peuvent contribuer à la mise en œuvre des compétences départementales en matière d’entretien et d’exploitation des routes.

Je constate que ce projet de loi a tenu compte de certaines conclusions des DOS, en retenant trois principes directeurs de base : le transfert effectif des parcs pour tous les départements au 1^er janvier 2010 et, au plus tard, au 1^er janvier 2011, avec des modalités particulières pour les départements d’outre-mer et la Corse, à l’exclusion de la Guyane, qui est à part ; une définition locale des modalités du transfert, dans un cadre conventionnel à partir d’un dispositif commun édicté par la loi conformément à ce que nous souhaitions ; et le transfert en pleine propriété à titre gratuit des biens mobiliers et immobiliers utilisés par les parcs.

Par ailleurs, la commission des lois a permis de lever plusieurs zones d’ombre, en adoptant un certain nombre d’amendements.

Il s’agit, d’abord, de la création d’une commission nationale de conciliation, composée paritairement de représentants de l’État et des départements, et chargée d’intervenir en cas d’échec de la procédure conventionnelle prévue par l’article 5.

Il s’agit, ensuite, de l’extension aux biens meubles de l’exonération de tout droit, taxe ou honoraire pour le transfert de propriété des biens immeubles.

Il s’agit, enfin, de l’extension à deux ans du délai accordé aux collectivités pour demander le transfert en pleine propriété et à titre gratuit des immeubles appartenant à l’État, qui leur permettra d’évaluer les risques éventuels de pollution par l’amiante ou les hydrocarbures. Ces risques ne doivent pas être sous-évalués.

Toutefois, ce transfert continue de nourrir des inquiétudes réelles dans les départements.

En effet, les conseils généraux conditionnent le succès de l’intégration des parcs au sein de leurs services à l’obtention d’un certain nombre de garanties.

La réussite de cette réforme est liée à la souplesse d’adaptation de la démarche aux contraintes des collectivités territoriales et au respect du principe de leur libre administration. À cet égard, je souhaite que ce texte garantisse explicitement aux départements qu’ils ne pourront se voir imposer un transfert d’OPA surdimensionné, et à la proportion correspondant à la commande du département dans l’activité globale du parc.

Selon l’exposé des motifs de l’article 3, le transfert du parc repose sur la seule obligation pour la collectivité de reprendre au minimum une partie du parc constituant une entité fonctionnelle et correspondant à sa part d’activité.

Or, cet article 3 dispose que le nombre des emplois transférés aux départements ne peut être inférieur au nombre d’emplois pourvus dans le parc, au 31 décembre de l’année précédant la signature de la convention État-département prévue à l’article 4 ou de l’arrêté interministériel prévu à l’article 5. Afin de définir, de façon claire et sans ambiguïté, le principe de base sous-tendant le nombre d’agents des parcs transférés aux départements, il conviendrait de remplacer la formule « ne peut être inférieur » par « est égal ».

Nous devons permettre à chaque conseil général de moduler sa demande en fonction de ses besoins, du minimum imposé jusqu’au transfert global.

Par ailleurs, l’article 5 du texte précise que, si la convention prévue à l’article 4 n’est pas signée au plus tard le 1^er mai 2010, un arrêté interministériel définira le nombre et la nature des emplois transférés ainsi que les modalités du transfert.

Rédigée comme telle, cette disposition peut aboutir à un transfert unilatéral de la totalité du personnel des parcs de l’équipement. C’est pourquoi il est indispensable de compléter cet article en prévoyant de limiter le transfert des personnels OPA à proportion de la part du chiffre d’affaires de la collectivité départementale au sein du parc à la date du 31 décembre 2006. Il convient par ailleurs de repousser la signature de la convention au 1^er juillet 2010 pour donner plus de souplesse aux organes délibérants des collectivités.

Il faut rappeler que le transfert du parc ne correspond aucunement à un classique transfert de compétences, mais à la cession par l’État aux conseils généraux d’une entreprise dont ils sont de loin les premiers clients.

J’en viens maintenant, monsieur le secrétaire d’État, au second point sur lequel je souhaite vous interpeller.

La question du statut conféré aux ouvriers des parcs et ateliers qui a été au cœur des discussions préparatoires à cette réforme n’a pas abouti, je le regrette, à un véritable consensus entre les différents services de l’État, les départements et les représentants des personnels OPA.

Agents de droit public non titulaires de l’État, les OPA bénéficient d’un quasi-statut : droit à un déroulement de carrière, règles et garanties en matière de protection sociale, régime spécial de retraite.

La solution d’abord retenue par le Gouvernement était la création d’un quasi-statut commun entre l’État et les départements, création que nous avions approuvée. Elle rejoignait la proposition de M. Jean Courtial et les revendications des syndicats de personnels.

Ainsi, l’article 10 du projet de loi initial instituait une nouvelle catégorie d’agents publics destinée à accueillir les OPA : les personnels techniques spécialisés, PTS, dotés du statut d’agent contractuel de droit public à durée indéterminée. Recrutés dans des domaines limités, les PTS seraient soumis à des dispositions communes, qu’ils relèvent de l’État ou des collectivités territoriales.

Au vu du projet de décret, les départements ont fait part de leurs craintes au sujet des atteintes qui pourraient être portées à l’unicité du cadre de la fonction publique territoriale, avec les risques de revendications catégorielles pour un alignement de certaines situations sur celles des OPA. Ce risque serait source de difficultés potentielles en matière de management des équipes comme en matière budgétaire.

Je dois aussi rappeler que certains conseils généraux ont pour projet d’affecter indifféremment les agents du parc dans les équipes des unités territoriales ou dans les garages départementaux.

Constatant l’absence de consensus à l’égard du quasi-statut commun prévu par le Gouvernement, la commission des lois a proposé, en modifiant les articles 10 et 11, d’abandonner cette piste pour revenir au système du droit commun de la loi du 13 août 2004 : celui de la mise à disposition de plein droit et sans limitation de durée, à titre individuel, assortie d’un droit d’option pour le statut de fonctionnaire territorial dans un délai de deux ans à compter de la date du transfert du parc.

Cette méthode d’intégration s’est révélée satisfaisante lors du transfert des personnels TOS et des agents des DDE aux départements. Appliquée aux agents des parcs, cette procédure ne devrait pas poser de difficultés insurmontables aux conseils généraux, même si le contexte est, tout de même, quelque peu différent. Elle offrira néanmoins aux OPA une liberté de choix, une réelle sécurité statutaire et une perspective de carrières nettement plus diversifiées.

Par ces amendements, la commission des lois apporte des garanties nouvelles aux OPA. Si les agents, une fois intégrés, relèvent de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, ils conserveront toutefois le bénéfice de leurs droits à pension acquis antérieurement dans le cadre du Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État.

Les OPA optant pour l’intégration auront également la garantie de percevoir une rémunération au moins égale à leur rémunération globale antérieure – rémunération brute de base plus les primes et les indemnités –, et bénéficieront, si nécessaire, d’une indemnité compensatrice différentielle dans des conditions à définir par un décret en Conseil d’État.

Prévu à l’article 11, il fixera les conditions d’intégration et d’homologie des OPA dans la fonction publique territoriale. C’est peut-être le point le plus compliqué. Ce futur décret, dont le contenu demeure à ce jour beaucoup trop incertain et sur lequel – il faut le reconnaître – aucun travail de fond n’a été encore réalisé, appelle une grande vigilance, du côté tant des personnels que des conseils généraux.

Nous devons ici nous en préoccuper, et j’espère, monsieur le secrétaire d’État, que vos propos seront de nature à rassurer l’ensemble des parties. Je souhaiterais à cet égard que vous précisiez le contenu de ce décret et que vous preniez des engagements précis devant notre assemblée.

Le décret doit garantir, entre autres, aux OPA le même niveau de rémunération et un déroulement de carrière au minimum équivalent à celui dont ils bénéficient dans leur statut actuel, ainsi que la prise en compte pour le calcul de leur retraite des éléments de rémunération qui définissent leur assiette de cotisation actuelle.

Par ailleurs, M. le rapporteur l’a évoqué, la question de la charge financière correspondant aux personnels qui seraient éventuellement transférés en surnombre demeure entière pour les départements.

Alors que le Gouvernement a souhaité inscrire ce projet de loi dans la perspective avouée d’un transfert total – il me semble que c’est ce qui est généralement souhaité –, il ne traite pas dans le même temps cette question, ce qui nous semble très regrettable et relativement dangereux.

À cet égard, je suis surpris que l’amendement présenté par le groupe socialiste ait été déclaré irrecevable. Il tendait à ce que, dans le cas où l’État invite le département à accueillir en son sein un nombre d’agents supérieur à celui correspondant à la commande du département au parc, ceux-ci restent à la charge financière de l’État dans la mesure où le nombre d’agents transférés en fonction, qui va diminuer au fil des années du fait des départs à la retraite, resterait supérieur au nombre théorique de base correspondant à la proportion du département.

Monsieur le secrétaire d’État, une modification du texte en ce sens, qui peut venir de vous, et de vous seul désormais, permettrait d’envisager plus souvent – chaque fois que vous le souhaitez – un transfert total du parc dans un contexte où, rappelons-le, la commande de l’État au parc s’effondre rapidement, et où le travail pour les communes n’est pas à ce jour autorisé, ce qui constitue l’un des points négatifs de ce texte.

Je tiens à attirer votre attention sur cette nouvelle donne : beaucoup moins de commandes de l’État, une interdiction de travailler pour les communes, plus d’agents que nécessaire pour assurer la seule commande départementale. Les conditions seront les plus défavorables au transfert global dans la mesure où les conseils généraux ne diminueront pas leur commande aux entreprises privées en cette période qui est, nous le savons tous, économiquement très particulière. Ils ne disposeront donc d’aucune variable d’ajustement de la commande. Le repli sur le juste nombre transférable automatiquement sera probablement l’attitude la plus fréquemment adoptée.

Il est indispensable que la possibilité de travailler pour les communes et EPCI soit précisée dans la loi, certes pour une période limitée, mais qu’elle soit quand même autorisée.

Si le texte n’est pas modifié, il y aurait un très fort risque de voir rester à l’État un trop grand nombre d’OPA dont il n’aura pas forcément un grand besoin, M. le rapporteur l’a montré, et dont il aurait tout de même la charge.

Enfin, je tiens à souligner le coût à supporter par les départements pour la prise en charge des OPA en matière de protection sociale.

Il est nécessaire de rappeler que le taux de la contribution réclamé aux collectivités pour la constitution des droits à pension civile d’un fonctionnaire de l’État détaché a doublé en moins de trois ans.

Il a induit une charge « retraite » deux fois plus élevée pour la collectivité que celle qui est due pour un fonctionnaire territorial. Cela semble aujourd'hui assez étonnant.

Je vous serais très reconnaissant de bien vouloir nous apporter des explications et, si possible, de nous rassurer sur ce point pour l’avenir.

Je le répète, les départements acceptent majoritairement l’hypothèse d’un transfert rapide des parcs de l’équipement dans leurs services. Mais ils ne veulent pas d’une nouvelle mise à contribution financière des départements et ils veulent réussir cette intégration dans le respect des droits et des acquis des OPA.

Ils sont prêts à accepter un transfert global si les conditions en sont réunies, et nous pouvons le faire, mais ce n’est pas le cas dans le texte actuel.

La situation budgétaire des collectivités territoriales est actuellement trop fragile pour que subsistent autour de ce transfert des inconnues financières significatives. Nous devons améliorer la rédaction de ce texte.

Monsieur le secrétaire d’État, notre vote en faveur de ce projet de loi dépendra donc des réponses qui seront apportées au cours de ce débat. Si vous y répondez positivement, nous voterons ce projet de loi. Sinon, nous nous abstiendrons. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – Mme Anne-Marie Escoffier applaudit également.)