Sommaire
Présidence de M. Roland du Luart
Secrétaire :
Mme Anne-Marie Payet.
2. Demande d'avis sur un projet de nomination
3. Candidatures à un organisme extraparlementaire
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Bernard Frimat, le président, Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement.
5. Application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. – Suite de la discussion d'un projet de loi organique
MM. Louis Mermaz, Jean-Pierre Sueur, Yannick Bodin, Michel Charasse, Jean-Pierre Raffarin.
Amendement n° 10 de la commission et sous-amendements nos 206 à 210 de M. Bernard Frimat, 43 rectifié, 44 rectifié ter de M. Yves Détraigne, 65, 61, 62 de Mme Alima Boumediene-Thiery, 193 rectifié de Mme Michèle André, 211 rectifié, 212 rectifié de M. Alain Vasselle, 214 et 213 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat ; amendements nos 26 de M. Michel Mercier, 163 rectifié à 165 de M. Bernard Frimat, 34 rectifié à 36 rectifié de M. Michel Charasse et 95 à 98 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – MM. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, rapporteur ; Bernard Frimat, Yves Détraigne, Jean-Pierre Sueur, Louis Mermaz, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Yannick Bodin, Pierre Martin, Mme Éliane Assassi, MM. Pierre Fauchon, Michel Charasse, Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement ; Jean-Pierre Michel, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. François Fortassin, Jean Louis Masson, Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois ; Michel Mercier. – Retrait des sous-amendements nos 211 rectifié et 212 rectifié ; rejet des sous-amendements nos 207, 43 rectifié, 206, 208, 209, 65, 210, 193 rectifié, 214, 213, 61 et 62 ; adoption du sous-amendement no 44 rectifié ter et, par scrutin public, de l'amendement no 10 modifié rédigeant l'article, les autres amendements devenant sans objet.
Articles additionnels après l'article 7
Amendements nos 99 et 100 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet des deux amendements.
Amendements nos 166 de M. Bernard Frimat, 101, 102 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, 167 de M. Bernard Frimat et 11 rectifié de la commission. – M. Bernard Frimat, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet des amendements nos 166, 101, 167 et 102 ; adoption de l’amendement no 11 rectifié.
Adoption de l'article modifié.
Amendements nos 12 de la commission et 38 rectifié de M. Michel Charasse. – M. le rapporteur, Mme Anne-Marie Escoffier, M. le secrétaire d'État. – Retrait de l’amendement no 38 rectifié ; adoption de l’amendement no 12.
Amendement n° 39 rectifié de M. Michel Charasse. – Mme Anne-Marie Escoffier, MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Retrait.
Adoption de l'article modifié.
Amendements identiques nos 103 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et 168 de M. Bernard Frimat. – Mme Éliane Assassi, M. Jean-Pierre Sueur. – Retrait des deux amendements.
Amendement no 169 de M. Bernard Frimat. – Retrait.
Amendement no 13 de la commission. – MM. le rapporteur, le secrétaire d’État. – Adoption.
Amendements nos 104 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, 14 et 15 de la commission. – Mme Éliane Assassi, MM. le rapporteur, le secrétaire d’État. – Rejet de l’amendement n° 104 ; adoption des amendements nos 14 et 15.
Amendements nos 105 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, 16 de la commission et sous-amendement no 63 de Mme Alima Boumediene-Thiery. – Mme Éliane Assassi, M. le rapporteur, Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. le secrétaire d’État, Michel Charasse. – Retrait du sous-amendement n° 63 ; rejet de l’amendement no 105 ; adoption de l’amendement no 16.
Adoption de l'article modifié.
Article additionnel après l'article 10
Amendement n° 17 de la commission. – MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Adoption de l'amendement insérant un article additionnel.
6. Nomination de membres d'un organisme extraparlementaire
7. Application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. – Suite de la discussion d'un projet de loi organique
Amendement n° 18 de la commission. – MM. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, rapporteur ; Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. – Adoption de l'amendement rédigeant l'intitulé.
Demande de priorité des amendements nos 69, 109 rectifié, 20, 67, 173, 41 rectifié et 174. – MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – La priorité est ordonnée.
MM. Bernard Frimat, le président, le rapporteur.
Suspension et reprise de la séance
PRÉSIDENCE DE Mme Monique Papon
9. Application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. – Suite de la discussion et adoption d'un projet de loi organique
Mme la présidente.
Amendement no 106 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Mme Éliane Assassi, MM. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, rapporteur ; Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. – Rejet.
Amendements nos 107 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et 170 rectifié de M. Bernard Frimat. – Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jean-Pierre Sueur, le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet des deux amendements.
Amendements nos 40 rectifié de M. Michel Charasse, 171 de M. Bernard Frimat, 111 et 112 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Mme Anne-Marie Escoffier, M. Bernard Frimat, Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon-Poinat, MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Retrait de l’amendement no 40 rectifié ; rejet de l’amendement no 171 ; adoption des amendements nos 111 et 112.
Amendements nos 172 rectifié de M. Bernard Frimat. – MM. Jean-Pierre Sueur, le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet.
Amendements nos 19 de la commission et 113 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – M. le rapporteur, Mme Éliane Assassi, M. le secrétaire d'État. – Adoption de l’amendement no 19, l’amendement no 113 devenant sans objet.
Amendements nos 109 rectifié de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, 20 (priorité) de la commission, 173, 174 de M. Bernard Frimat et 41 rectifié de M. Michel Charasse. – Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. le rapporteur, Bernard Frimat, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. le secrétaire d'État, Pierre-Yves Collombat, Nicolas Alfonsi, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Patrick Courtois, Gérard Longuet, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Jean-Pierre Sueur. – Adoption, après une demande de priorité, de l’amendement no 20, les autres amendements devenant sans objet.
Amendements identiques nos 21 de la commission et 108 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat ; amendement no 110 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – M. le rapporteur, Mme Josiane Mathon-Poinat, M. le secrétaire d'État. – Adoption des amendements nos 21 et 108, l’amendement no 110 devenant sans objet.
Mme Nathalie Goulet, M. le rapporteur.
Adoption de l'article modifié.
Article additionnel après l'article 11
Amendements nos 115 rectifié de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et 175 de M. Bernard Frimat. – Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Bernard Frimat, le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet des deux amendements.
Amendement no 176 de M. Bernard Frimat. – MM. Bernard Frimat, le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet.
Amendements nos 22 de la commission et 116 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – M. le rapporteur, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. le secrétaire d'État. – Adoption de l’amendement no 22 rédigeant l’article, l’amendement no 116 devenant sans objet.
Amendement no 177 de M. Bernard Frimat. – MM. Bernard Frimat. – Rejet.
Amendement no 23 de la commission. – MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Adoption.
Amendement no 178 de M. Bernard Frimat. – MM. Bernard Frimat, le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet.
Adoption de l'article modifié.
Article additionnel avant l'article 12
Amendement n° 117 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet.
Amendement no 118 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet.
Amendements nos 179 et 180 de M. Bernard Frimat. – MM. Bernard Frimat, le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet des deux amendements.
Adoption de l'article.
Articles additionnels avant l'article 14
Amendement n° 132 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet.
Amendement n° 133 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet.
Amendements nos 24 de la commission, 135 et 136 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – M. le rapporteur, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. le secrétaire d'État. – Adoption de l'amendement no 24 rédigeant l'article, les autres amendements devenant sans objet.
Articles additionnels après l'article 14
Amendement n° 137 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. le rapporteur, le secrétaire d'État. – Rejet.
Amendement n° 138 de Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. – Rejet.
MM. Jean-Patrick Courtois, Jean-Pierre Sueur, Bernard Frimat, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, M. Nicolas Alfonsi.
Adoption, par scrutin public, du projet de loi organique.
11. Dépôt d'une proposition de loi
12. Textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution
13. Dépôt de rapports d'information
14. Dépôt d'avis
15. Ordre du jour
compte rendu intégral
Présidence de M. Roland du Luart
vice-président
Secrétaire :
Mme Anne-Marie Payet.
1
Procès-verbal
M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
2
Demande d'avis sur un projet de nomination
M. le président. M. le Premier ministre a transmis au Sénat, en application de l’article L. 531-4 du code de l’environnement, une demande d’avis sur le projet de nomination de Mme Catherine Bréchignac aux fonctions de présidente du Haut Conseil des biotechnologies.
Cette demande d’avis a été transmise à la commission des affaires économiques.
Acte est donné de cette communication.
3
Candidatures à un organisme extraparlementaire
M. le président. Je rappelle au Sénat que M. le Premier ministre a demandé au Sénat de bien vouloir procéder à la désignation de cinq sénateurs appelés à siéger au sein du Conseil national de la montagne.
La commission des affaires économiques propose les candidatures de MM. François Fortassin, Jackie Pierre et Thierry Repentin ;
La commission des affaires sociales propose la candidature de M. Paul Blanc ;
La commission des lois propose la candidature de M. Jean-Pierre Vial.
Ces candidatures ont été affichées et seront ratifiées, conformément à l’article 9 du règlement, s’il n’y a pas d’opposition à l’expiration du délai d’une heure.
4
Rappels au règlement
M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour un rappel au règlement.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Mon rappel au règlement se fonde sur l’article 36 du règlement et il a trait à l’organisation de nos travaux. Il « tombe à pic » puisque nous sommes en train de discuter des rapports entre l’exécutif et le législatif.
D’abord, nous apprenons, par voie de presse, qu’une session dite « extraordinaire » serait déjà décidée ou envisagée…
M. Michel Mercier. Ah bon ?...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. …et que le projet de loi relatif aux collectivités territoriales serait examiné en juillet 2009. Vous comprenez mon étonnement, mes chers collègues !
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est votre étonnement qui nous surprend !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ensuite, c’est Luc Chatel, secrétaire d'État, qui, s’exprimant lui aussi devant la presse,…
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Il est porte-parole du Gouvernement…
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. …évoque – question récurrente s’il en est – la réforme du statut de La Poste et se propose de la soumettre au Parlement à l’été ou à l’automne 2009 !
On doit reconnaître, mes chers collègues, que les sessions extraordinaires qui ont lieu depuis plusieurs années sont en fait des sessions ordinaires, pendant lesquelles on traite de sujets relevant de la vie législative ordinaire. Mais là, de grâce !
D’une part, nous apprenons par la presse…
M. Michel Mercier. Ce n’est déjà pas mal ! (Sourires.)
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cela nous permet de nous organiser !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. …ce que nous devrions, normalement, apprendre par une autre voie dans le cadre des rapports entre l’exécutif et le législatif. D’autre part, le Sénat ne saurait accepter qu’un texte sur les collectivités territoriales soit examiné en session extraordinaire !
M. Michel Mercier. Très bien !
M. le président. Acte vous est donné de votre rappel au règlement, madame Borvo Cohen-Seat.
La parole est à M. Bernard Frimat, pour un rappel au règlement.
M. Bernard Frimat. Monsieur le président, je veux simplement informer notre assemblée que Jean-Marc Ayrault, président du groupe socialiste à l’Assemblée nationale, a fait depuis notre débat d’hier des déclarations précises dans lesquelles il a démenti formellement tout accord avec le président Bernard Accoyer sur la réforme du travail législatif.
Il n’y a donc aucun accord de principe, contrairement à ce qu’a pu dire M. le secrétaire d'État.
La dépêche de l’AFP est tombée à quatorze heures trente et une.
M. le président. Monsieur Frimat, acte vous est donné de votre rappel au règlement.
Monsieur le secrétaire d'État, Mme Borvo Cohen-Seat vous a posé des questions relatives au travail parlementaire et peut-être faut-il la rassurer quant à nos agendas ?...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ce ne sont pas des questions !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Je n’avais pas l’intention de répondre s’agissant de l’inscription d’un texte à une éventuelle session extraordinaire en juillet, car nous n’en sommes pas là.
Outre que nous sommes seulement en février, et en dehors du fait que ce n’est pas la presse qui décide des sessions extraordinaires, il n’existe pour le moment aucun projet de loi sur les collectivités territoriales puisque nous n’avons même pas encore reçu les conclusions du comité Balladur !
Quant à savoir s’il y aura ou non session extraordinaire au mois de juillet, il est évidemment beaucoup trop tôt pour en parler, même si je sais que Michel Mercier, qui veut organiser ses vacances, souhaiterait savoir à quel moment on fixera les dates de ladite session extraordinaire. (M. Michel Mercier sourit.)
Par ailleurs, monsieur Frimat, j’ai lu les deux dépêches de l’AFP, celle qui concerne mes propos et celle qui est relative à la réponse.
Je n’ai pas dit qu’il y avait eu un accord des présidents de groupe sur le temps global, et je ne vois d’ailleurs pas comment j’aurais pu dire une chose pareille : j’ai vécu les nuits de débats à l’Assemblée nationale et, voyez-vous, je n’ai pas eu le sentiment qu’il y avait un accord à cet égard.
J’ai simplement dit qu’il y avait accord sur le fait que les groupes d’opposition ou les groupes minoritaires disposeraient d’un temps supérieur à celui que leur laissait l’application des règles de la proportionnelle intégrale. Sur ce point-là, le groupe de travail progresse, comme l’illustre l’annonce par le président Accoyer, aujourd’hui même à l’ouverture de la séance des questions au Gouvernement, à quinze heures, d’un accord sur les nouvelles modalités applicables à ce type de séance à compter du 3 mars prochain, modalités qui prévoient l’équilibre entre majorité et opposition.
Laissons donc les choses avancer ; pour ma part, je suis sûr que toutes ces réformes vont vivre.
M. le président. Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'État, de ces précisions.
Si je puis me le permettre, je voudrais rassurer Mme Borvo Cohen-Seat : le Sénat existe ! La commission Belot, qui est composée de sénateurs de toutes sensibilités, étudie ces questions et ses conclusions, en accompagnement du rapport du comité Balladur, serviront de base à nos réflexions.
5
Application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution
Suite de la discussion d'un projet de loi organique
M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi organique, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (nos 183 et 196).
Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 7.
Article 7
Il est joint aux projets de loi, dès leur transmission au Conseil d'État, un ou plusieurs documents qui rendent compte de l'étude d'impact réalisée. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.
Ces documents comprennent une appréciation, y compris au regard du droit européen, de la législation existante ainsi que de son application en métropole et, chaque fois que nécessaire, outre-mer, la définition des objectifs poursuivis et l'exposé des options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles. Pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, ils estiment les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions législatives proposées et en analysent l'impact en termes d'égalité entre les femmes et les hommes. En ce qui concerne les conséquences financières, ils distinguent les coûts et les bénéfices attendus de ces dispositions pour chacune des catégories et, chaque fois qu'elles seront concernées, pour les petites et moyennes entreprises, en précisant la méthode de calcul retenue. Ils évaluent, le cas échéant, les conséquences de ces dispositions pour l'emploi public.
Ces documents rendent compte des consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État. Ils analysent l'application dans le temps et, chaque fois que nécessaire, outre-mer des dispositions législatives envisagées et les mesures transitoires éventuellement proposées. Ils comprennent la liste des textes d'application nécessaires, mentionnent leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication. Ils indiquent le calendrier prévisionnel d'évaluation de la législation proposée.
M. le président. La parole est à M. Louis Mermaz, sur l'article.
M. Louis Mermaz. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, « Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires. » (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)
M. Pierre Fauchon. Et que dire des discours inutiles ? Ils sont encore plus affaiblissants !
M. Louis Mermaz. Je vous remercie, monsieur Sueur, d’applaudir Montesquieu ! (Sourires.) Il est vrai qu’à d’autres époques les textes de loi étaient rédigés dans une langue extraordinaire, ce qui a pu faire dire à Stendhal qu’il avait pour ambition d’écrire comme le code civil. Depuis, les lois, comme les vieux murs, ont pris du ventre. (Nouveaux sourires.)
Le troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution, article « enrichi », comme on le dit de l’uranium, par la révision constitutionnelle de juillet 2008, renvoie à une loi organique le soin de déterminer les règles de présentation des projets de loi. Le quatrième alinéa de ce même article précise que ceux-ci ne peuvent pas être inscrits à l’ordre du jour si la conférence des présidents de la première assemblée saisie constate que ces règles sont méconnues.
Dans l’hypothèse où la conférence des présidents et le Gouvernement auraient des positions divergentes, le président de l’assemblée concernée ou le Premier ministre peuvent saisir le Conseil constitutionnel, qui statue dans un délai de huit jours.
Le texte de la Constitution n’est pas très explicite en ce qui concerne l’étude d’impact, mais les débats parlementaires qui ont eu lieu à l’occasion de la révision constitutionnelle ont permis de montrer ce que les uns et les autres en pensaient.
Le troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution renvoie à la loi organique le soin de déterminer les règles de présentation des projets de loi et fait de l’étude d’impact la condition de recevabilité du projet de loi. Cette disposition reprend d’ailleurs une suggestion émise par le comité Balladur, afin d’imposer au Gouvernement de joindre à ses projets de loi une étude d’impact.
La question est maintenant de savoir quel doit être le contenu de cette étude d’impact. Tel est l’objet de l'article 7.
Sans être hostiles au principe des études d’impact, nous n’avions pas estimé, lors des débats préparatoires à la révision constitutionnelle, que le Gouvernement devait nécessairement fournir un mode d’emploi précis du texte qu’il déposait. Nous pensions – et nous le pensons plus que jamais – que l’équilibre entre les pouvoirs du Gouvernement et ceux du Parlement supposait que le Parlement se dote d’une capacité d’expertise qui lui soit propre et qui soit autonome.
Certes, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, nous ne disposons pas des moyens dont bénéficient, par exemple, les parlementaires aux États-Unis. Malgré le dévouement des assistants parlementaires et des administrateurs, nous ne sommes pas armés comme le Gouvernement pour apprécier les projets de loi ou les propositions de loi.
Qui réalisera ces études d’impact ? Un organisme privé ou l’un des nombreux organismes publics dont on entend parler ? Je rappelle que c’est un organisme privé qui a été chargé d’évaluer les membres du Gouvernement.
Prenons l’exemple du projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés : si ce texte avait dû faire l’objet d’une étude d’impact, le Gouvernement se serait-il adressé à Monsanto...
Mme Éliane Assassi. Ah !
M. Louis Mermaz. ...ou à l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments, qui a plutôt pour prérogative la veille sanitaire ? Pour réaliser ces études d’impact, il faudrait que cette agence dispose de moyens humains et financiers supplémentaires et que son organisation interne soit revue. Quelle serait la crédibilité de l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement, qui subit elle-même une évaluation au titre de la révision générale des politiques publiques ? On imagine aisément la guerre à laquelle se livreront les scientifiques de Monsanto et ceux de l’AFSSA, ou les chercheurs, qui sont à l’honneur en ce moment par leur combat.
Une telle procédure permettra-t-elle de donner toutes les garanties requises à la crédibilité et à l’impartialité des études d’impact ? Il va de soi que les études d’impact s’adapteront nécessairement aux objectifs du Gouvernement et entreront inévitablement dans le débat politique, notamment au travers des médias, avant même que le Parlement en soit saisi ou simplement informé.
Les études d’impact supposent des moyens à la fois matériels et humains. Elles doivent être fondées sur l’indépendance et le pluralisme.
Dans l’état actuel des choses, il est vraisemblable que les projets de loi et leurs études d’impact relèveront d’abord du ministre qui aura pris l’initiative de la réforme avec les autres ministres concernés, avec l’aide de différentes agences et conseils, dont le nombre ne cesse de croître, ce qui est aussi une forme de dessaisissement du Parlement : le Centre d’analyse stratégique, le Conseil d’analyse économique, le Conseil de l’emploi, des revenus et de la cohésion sociale, le Conseil d’orientation pour l’emploi, le Conseil d’orientation des retraites, etc., relèvent tous du Premier ministre ou d’autres ministères. Voilà de quoi offrir de nombreux emplois ! Le Premier ministre sera-t-il le coordonnateur de ces divers organismes ?
M. le rapporteur a fait état des expériences menées à l’étranger, qu’il qualifie de probantes. Je ne les énumérerai pas toutes, mais, très souvent, ces procédures d’examen y sont menées dans un cadre très précis.
Ainsi, au Royaume-Uni, « les projets sont soumis à une Mission pour l’amélioration de la qualité de la réglementation, qui évalue notamment la cohérence du dispositif normatif. Des études d’impact sont réalisées en plusieurs étapes, l’évaluation finale étant soumise à l’approbation du ministre compétent….
M. le président. Veuillez conclure, monsieur Mermaz !
M. Louis Mermaz. Quand le président demande de conclure, on répond « je conclus ! » et on poursuit rapidement son intervention ! (Exclamations amusées.)
M. Michel Mercier. Très bien !
M. Antoine Lefèvre. C’est le nouveau règlement ! (Rires.)
M. Louis Mermaz. Disposons-nous d’un équivalent à cette mission britannique, que je ne décrirai pas plus longtemps pour répondre à votre demande, monsieur le président ?
L’échec des études d’impact chez nous est-il dû au fait que les directives n’ont jamais eu vraiment un caractère normatif ? On peut en douter !
Pour ne pas dépendre uniquement du Gouvernement, ces études d’impact devraient être équilibrées par des expertises menées par les organismes parlementaires.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l'article.
Mon cher collègue, je vous invite à être bref, car M. Mermaz a dépassé le temps de parole qui lui était imparti.
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, je m’exprimerai de manière très concise. (Exclamations amusées sur les travées de l’UMP et de l’Union centriste.)
M. Jean-Pierre Raffarin. Nous ne vous croyons pas !
M. Alain Gournac. Pas de fausses promesses !
M. Jean-Pierre Sueur. Je suis contre les études d’impact.
M. Michel Mercier. Très bien !
M. Jean-Patrick Courtois. Effectivement, c’est concis !
M. Jean-Pierre Sueur. Cette position a le mérite de la clarté. Si notre groupe n’a pas déposé d’amendement de suppression, c’est parce que cette disposition figure désormais dans la Constitution.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, rapporteur. C’est vrai !
M. Jean-Pierre Sueur. Poursuivant la réflexion de notre collègue Louis Mermaz, j’expliquerai pourquoi j’adopte cette position tranchée.
M. Hyest se souvient peut-être que nous avons été invités par le vice-président du Conseil d’État d’alors, M. Denoix de Saint-Marc,...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il est maintenant membre du Conseil constitutionnel !
M. Jean-Pierre Sueur. ...qui nous avait longuement expliqué, au cours d’un débat très intéressant, que les études d’impact étaient absolument nécessaires. Je suis d’un avis tout à fait contraire : l’essence même du débat parlementaire consiste à discuter de l’impact d’un projet de loi ou d’une proposition de loi.
L’exemple donné par Louis Mermaz est particulièrement éclairant : il aurait fallu bien du courage à celles et ceux qui auraient été choisis par le Gouvernement pour réaliser l’étude d’impact sur le projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés ! Dans un cas semblable, le débat général commencera par la remise en cause de l’étude d’impact : celle-ci ne repose pas sur les bons éléments, tous les experts n’ont pas été consultés et celui qui l’a été n’est pas celui qui connaît le sujet, etc.
Monsieur le secrétaire d’État, imaginons une étude d’impact sur le projet de loi organique que nous sommes en train d’examiner ; j’ai déjà évoqué cette possibilité en commission. Ce serait absurde ! Le véritable enjeu de ce texte, s’il est voté, est de savoir s’il rationalise l’activité parlementaire – c’est la position de la droite – ou s’il porte atteinte aux droits du Parlement – c’est la position de la gauche. Mais à quoi servirait une étude préalable ? D’ailleurs, que dirait-elle ?
Avec la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, les gouvernements d’aujourd'hui et de demain seront contraints de produire une quantité importante de documents, qui deviendront de véritables usines à gaz et feront inévitablement l’objet de débats politiques, rendant plus difficile encore le travail du Gouvernement et du Parlement.
Monsieur le secrétaire d'État, ce projet d’étude d’impact repose sur l’illusion qu’il existerait une vérité objective a priori quant aux effets d’un projet de loi ou d’une proposition de loi, qui s’imposerait à tous. Or il n’en est rien !
La position de notre groupe est claire : le Gouvernement comme le Parlement doivent disposer de moyens d’analyse et d’expertise, mais il est inutile de s’engager dans ce faux-semblant que constituent les études d’impact.
M. le président. La parole est à M. Yannick Bodin, sur l'article.
M. Yannick Bodin. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, permettez-moi, après mes collègues Louis Mermaz et Jean-Pierre Sueur, d’apporter des arguments supplémentaires pour souligner la complexité du dispositif concernant les études d’impact.
L’article 7, modifié par l’Assemblée nationale, énumère de manière très détaillée le contenu des études d’impact, qui doivent obligatoirement être déposées en même temps que les projets de loi.
Certes, l'Assemblée nationale a apporté des améliorations à cet article. Dans sa version initiale, celui-ci fixait la teneur des études d’impact obligatoires tout en permettant au Gouvernement de s’exonérer de cette obligation selon un principe de proportionnalité en vertu duquel la teneur de l’évaluation dépendait de l’ampleur de la réforme proposée, de son urgence et de l’importance de son incidence sur les comptes publics. Par ailleurs, un très grand nombre de projets de loi étaient exclus de cette obligation : d’un côté, le principe ; de l’autre, un vaste champ d’exceptions.
L'Assemblée nationale a tenu à préciser de manière exhaustive le contenu des études d’impact, afin de donner au Parlement un plus grand pouvoir de contrôle et de lui permettre de s’assurer de l’opportunité du projet de loi concerné. Il s’agit de s’assurer que celui-ci correspond bien à des nécessités législatives, pour éviter, notamment, les projets de loi dictés par l’émotion, que l’on qualifie communément de « compassionnels ».
Si la présente rédaction a l’avantage de ne pas réduire l’obligation voulue par le constituant à une exception, la liste des documents que doit comprendre l’étude d’impact est extrêmement détaillée. Comme toute énumération, celle-ci sera nécessairement incomplète et forcément source de discussion.
En outre, comme le soulignait Jean Gicquel, le Parlement risque d’être écrasé par la masse des documents requis, d’autant que la conférence des présidents ne dispose que de dix jours pour constater que les règles de présentation sont méconnues. Nous y reviendrons à l’article 8, mais nous pouvons d’ores et déjà nous demander comment la conférence des présidents pourra, dans ces conditions, exercer un contrôle des documents fournis autre que comptable.
Par ailleurs, une telle exigence risque de ralentir considérablement le Gouvernement dans son initiative législative,...
M. Michel Charasse. Très bien !
M. Yannick Bodin. ...voire de paralyser le droit constitutionnel d’initiative législative, tel qu’il est prévu au premier alinéa de l'article 39 de la Constitution : « L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement. »
Il ne faudrait pas que le retard constaté en matière d’expertise, en particulier par rapport aux autres pays européens, nous conduise à vouloir faire plus et mieux, au risque de rendre cette réforme décevante, voire inapplicable et dangereuse. Le mieux est parfois l’ennemi du bien !
Une telle rédaction risque de compliquer les choses, sans aucun bénéfice pour personne. La meilleure voie pour atteindre l’objectif visé est de donner de réels moyens d’expertise au Parlement.
La commission des lois présente un amendement rédactionnel tendant à apporter une simplification. Mais les modifications portent plus sur la forme que sur le fond.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Pas du tout !
M. Yannick Bodin. C’est pourquoi nous défendrons un sous-amendement visant à alléger le contenu des études d’impact.
L’étude d’impact a pour objet non pas de faire le travail du Parlement ou de délivrer « la » solution, mais de permettre à chacun de se forger une opinion, de décider, de choisir. Pour cela, elle doit fournir des données tangibles, objectives, susceptibles de s’appliquer au plus grand nombre de textes. Il revient au Gouvernement et aux parlementaires d’apprécier ces données.
Encore une fois, nous ne pouvons que regretter que le Parlement soit dépourvu d’outils appropriés pour réaliser de telles études et ne dispose pas des moyens nécessaires pour procéder lui-même à des évaluations et à des contre-évaluations.
M. Bernard Frimat. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, sur l’article.
M. Michel Charasse. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je n’aime pas beaucoup que l’on enfonce des portes ouvertes. Je voudrais dire d’expérience – et ceux qui ont la même expérience que moi, notamment le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin, peuvent en témoigner – que, contrairement à ce que l’on croit, tous les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact très complète réalisée par la direction du budget.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il faut l’espérer !
M. Michel Charasse. Cette étude porte sur les incidences financières éventuelles du texte. En l’absence d’autres études d’impact, la direction du budget élargit son examen à d’autres domaines et réalise une analyse complète du sujet.
Généralement, cette étude d’impact de la direction du budget – service remarquable, qui a un haut sens de l’État et de l’intérêt général – va à l’encontre de la pensée unique du moment. Et comme nombre de projets de loi sont inspirés par l’état de l’opinion du moment, les études d’impact sont rangées dans un tiroir !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Exactement !
M. Michel Charasse. S’il s’agit de réaliser des études de complaisance, celles-ci n’auront plus aucun intérêt. Actuellement, une étude d’impact est effectuée automatiquement ; elle n’est pas de complaisance et elle est écartée systématiquement.
En réalité, il est question de solliciter des études d’impact « bidon », qui auront uniquement pour objet de faire plaisir aux journalistes et qui permettront à la presse française, au moment où un projet de loi sera présenté, de s’étaler en long, en large et en travers sur tous les défauts de ce texte tels qu’ils résulteront de tout ou partie de l’étude d’impact, car on n’imagine pas qu’une telle étude puisse être à 100 % favorable à un texte.
En écartant l’étude d’impact de la direction du budget, qui me paraît être la plus rigoureuse, on aboutira très vite à l’étude de complaisance et d’opportunité ! En fait, les projets de loi présentés au Parlement seront d’avance « plombés » par une étude d’impact effectuée soit par ceux qui ne seront pas favorables aux textes, soit par ceux qui y seront tellement favorables que leurs appréciations seront suspectes.
Monsieur le président, je voulais faire cette observation pour indiquer qu’une fois de plus nous sommes en train de parler en l’air et de perdre notre temps !
Voilà un instant, j’entendais M. Mermaz, qui fut un grand président de l’Assemblée nationale…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Et qui fut aussi ministre !
M. Michel Charasse. …formuler un certain nombre d’observations. Les services de nos assemblées sont parmi les meilleurs de France !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Très bien !
M. Michel Charasse. Ils sont d’une grande neutralité, d’une grande technicité, d’une grande objectivité et ils sont parfaitement capables de réaliser des études d’impact. Il suffit de lire, en particulier, les rapports budgétaires de la commission des finances ou les rapports des commissions saisies pour avis pour se rendre compte de la qualité des travaux produits par les assemblées. On y dit les quatre vérités, quelle que soit d’ailleurs la couleur politique du rapporteur, mais ces rapports ne servent à rien puisque l’opinion ne va pas forcément dans le sens des conclusions.
Tout cela consiste, en fait, à nous encombrer de papiers supplémentaires qui n’auront qu’un seul effet, plus ou moins objectif – et plutôt moins objectif que plus objectif : faire pression sur le vote des parlementaires. Je suis donc très opposé à cette formule.
Mais, monsieur le secrétaire d’État, puisque c’est la mode, allons-y ! Néanmoins, essayons d’élaborer ensemble le texte le plus simple possible, qui nous lie le moins les mains, parce que les sénateurs, jusqu’à nouvel ordre, ne fonctionnent pas sous le régime du mandat impératif. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Raffarin, sur l’article.
M. Jean-Pierre Raffarin. Je partage totalement les propos qui viennent d’être tenus. Il existe deux types d’études d’impact. L’étude objective est réalisée par l’exécutif, par les services du budget ou par des services techniques. L’étude subjective est inventée a posteriori pour justifier un certain nombre de choses : des sondages, des pronostics vont être effectués à cet effet. Une étude subjective n’a guère de fiabilité ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. Je suis saisi de douze amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 10, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit cet article :
Les projets de loi font l'objet d'une étude d'impact dès le début de leur élaboration. Les documents rendant compte de cette étude d'impact sont joints aux projets de loi, dès leur transmission au Conseil d'État. Ils sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.
Ces documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi, recensent les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles et exposent les motifs du recours à une nouvelle législation.
Ils exposent avec précision :
- l'articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration, et son impact sur l'ordre juridique interne ;
- l'état d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines visés par le projet de loi ;
- les modalités d'application dans le temps des dispositions envisagées et les mesures transitoires proposées ;
- les conditions d'application des dispositions envisagées dans les collectivités régies par les articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, en justifiant, le cas échéant, les adaptations proposées et l'absence d'application des dispositions à certaines de ces collectivités ;
- l'évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ;
- l'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur l'emploi public ;
- les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État ;
- la liste prévisionnelle des textes d'application nécessaires, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur. Lors de la révision constitutionnelle, les interrogations que viennent de formuler certains orateurs avaient bien évidemment été évoquées. Le Sénat n’est guère friand des études d’impact. L’autre assemblée pense, au contraire, qu’il faut les mener jusqu’au bout. Parfois, de telles études peuvent engendrer une réelle suspicion vis-à-vis de l’exécutif.
L’Assemblée nationale a profondément modifié le texte initial de l’article 7. Mais la rédaction qu’elle a retenue n’est ni d’une extrême clarté ni poétique. Le texte du Gouvernement était beaucoup plus sobre et il me paraissait correspondre parfaitement à ce que l’on peut attendre des études d’impact.
Par l’amendement n° 10, la commission propose que l’étude d’impact soit lancée dès le début de l’élaboration d’un projet de loi. Par le passé, de telles études ont en effet été réalisées en fonction du texte déjà proposé. Des Premiers ministres de gouvernements successifs et de tendances politiques différentes soutenaient qu’il fallait effectuer des études d’impact. Parfois, la qualité de celles-ci, qui, en fait, servaient à justifier le dépôt de projets de loi, prêtait à rire.
En raison du fondement constitutionnel du dispositif et du mécanisme de sanction, les études d’impact doivent être un outil de réforme. La France sera alors dotée d’un système d’évaluation comparable à celui de nombreux pays, comme le Royaume-Uni, l’Allemagne, l’Espagne ou le Canada. De ce point de vue, la révision constitutionnelle est tout à fait pertinente.
Aux termes de l’amendement n° 10, l’étude doit présenter les options possibles en dehors de l’intervention de nouvelles règles de droit. Il est en effet important de réfléchir à l’obligation ou non d’élaborer une nouvelle loi et aux motifs pour lesquels le Gouvernement souhaite l’adoption d’une nouvelle loi.
L’amendement n° 10 prévoit, en outre, que les documents rendant compte de l’étude exposent l’articulation du projet de loi avec le droit européen en vigueur ou à venir, contrairement à ce qui se pratique souvent. Alors que des directives sont en cours d’élaboration, de nouvelles législations sont adoptées. Et nous sommes ensuite obligés de transposer les directives. Reconnaissons que, depuis quelques années, le système est un peu chaotique !
Les conditions d’application des projets de loi outre-mer sont également fréquemment oubliées. En raison d’une spécialité législative outre-mer, de multiples ordonnances doivent être prises pour appliquer le droit outre-mer, alors que l’on devrait réfléchir sur ce point lors de l’élaboration des projets de loi.
Dans l’amendement sont reprises les indications relatives aux principales dispositions des textes d’orientation et à leur délai prévisionnel de publication. Il paraît utile de disposer de ces informations indicatives, sans toutefois empiéter sur la compétence réglementaire du Gouvernement.
Bien entendu, outre l’évaluation des conséquences économiques, sociales et environnementales, des analyses financières doivent être effectuées par les services de l’État et fournies au Parlement. Comme certains l’ont dit, il faut être extrêmement attentif ; je l’ai déjà indiqué lors de la discussion générale, mais je tiens à le répéter.
Si l’on estime que certains grands corps ont la vérité et que le Parlement n’a plus qu’à se soumettre, les études d’impact n’ont plus de raison d’être.
D’aucuns ont soutenu que le Parlement n’avait pas de moyens. Il doit pouvoir exercer une fonction d’audit, notamment. Des offices avaient été instaurés à cette fin, mais ils n’ont pas fonctionné parce qu’ils étaient rattachés aux deux assemblées ; je pense que ce n’était pas la bonne formule !
Si le Parlement considère qu’il n’est pas en mesure de faire la loi, c’est inquiétant ! Heureusement, dans notre maison, nous disposons de fonctionnaires d’une très grande qualité et tout à fait capables de nous aider à évaluer les lois.
M. Michel Charasse. Exactement !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je suis parlementaire depuis longtemps et je n’ai jamais souffert d’un manque d’information grâce à la qualité de nos collaborateurs.
Certes, les services de l’État sont nombreux, mais ce n’est pas une question de quantité ! Si tel était le cas, le Parlement n’aurait plus qu’à laisser au Gouvernement le soin de faire les lois et, éventuellement, il se contenterait de les évaluer.
L’amendement de la commission tend à simplifier la rédaction de l’article. Il prévoit la nécessaire fourniture de documents objectifs. Nous ne contredisons pas l’Assemblée nationale : nous allons dans le même sens, mais nous supprimons l’énumération. Si l’on commence à viser les petites et moyennes entreprises, il faut aussi évoquer les chasseurs, les pécheurs, que sais-je…
M. Michel Charasse. Les unijambistes ! (Sourires.)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mes chers collègues, après avoir beaucoup travaillé, la commission est en mesure de vous soumettre une rédaction de l’article 7 qui correspond aux objectifs fixés par le Parlement lors de la révision constitutionnelle.
Elle vous propose aussi de soumettre le Gouvernement à une obligation qui peut être vérifiée par le Conseil constitutionnel, sans être insupportable et peu productive. L’important est non pas que l’on nous fournisse des documents multiples et divers, mais que l’on nous indique les raisons pour lesquelles l’adoption d’une nouvelle loi est nécessaire et quelles en seront les conséquences, notamment sur le droit européen et outre-mer.
M. le président. Le sous-amendement n° 207, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
A la fin de la première phrase du deuxième alinéa de l'amendement n° 10, supprimer les mots :
dés le début de leur élaboration
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. La nouvelle rédaction de l’article 7 proposée par la commission a obligé les membres de mon groupe à déposer un certain nombre de sous-amendements. En effet, si nous avions présenté des amendements, éventuellement meilleurs, nous aurions craint qu’ils ne soient pas adoptés, même si vous vous étiez égaré à reconnaître leur qualité, monsieur le rapporteur.
Je reconnais que cette rédaction est meilleure que celle qui résulte des travaux de l’Assemblée nationale, qui est exécrable et qui constitue une véritable usine à gaz.
Les études d’impact ne doivent pas avoir pour objet d’empêcher le Gouvernement de présenter des projets de loi. Or les adjonctions ont été tellement nombreuses que le dispositif devient invraisemblable. Nous avons échappé de peu à l’ajout en fin du texte, par l’Assemblée nationale, des ratons laveurs pour symboliser poétiquement ce que l’on attendait des études d’impact…
Les sous-amendements que nous allons vous proposer tendent à introduire des éléments de simplification. Le premier d’entre eux vise à supprimer dans l’amendement n° 10 les mots « dès le début de leur élaboration ».
À l’appui de ma demande de suppression, je citerai les propos que le président-rapporteur tenait lors du débat sur la révision constitutionnelle : « C’est donc moins, en fait, les conditions d’élaboration des projets de loi qu’il convient de viser que les modalités de présentation de ceux-ci avant leur dépôt sur le bureau de l’une ou l’autre des deux assemblées ».
Mme la garde des sceaux affirmait, quant à elle : « L’objectif est de préciser les conditions non de leur élaboration, mais de leur présentation, notamment en prévoyant les documents qui devront les accompagner, pour obliger le Gouvernement à fournir au Parlement de véritables études d’impact ».
Vous voyez donc, mes chers collègues, que les études d’impact visent d'abord la présentation des projets de loi. Si nous adoptons tel quel l’amendement n° 10 de la commission, où figurent les termes « dès le début de leur élaboration », nous irons au-delà de ce que le constituant – vous en faisiez partie, monsieur Hyest ! – a souhaité.
En outre, encore faut-il savoir quand commence l’élaboration d’un projet de loi. Par exemple, celui qui concerne la réforme de l’instruction débute-t-il lorsque le Président de la République annonce, devant la Cour de cassation, la suppression des juges d’instruction ?
D'ailleurs, une véritable l’usine à gaz a été montée, puisque, en cas de désaccord entre la conférence des présidents de l’assemblée concernée et le Gouvernement, on saisit le Conseil constitutionnel. Quelle simplicité, mes chers collègues !
Le Conseil constitutionnel peut-il estimer que l’étude d’impact n’a pas commencé dès l’élaboration du projet de loi et que, par conséquent, les conditions qui devaient présider à cette étude n’ont pas été respectées ?
Pour ma part, je n’ai pas voté la révision constitutionnelle, et je m’en réjouis à chaque fois que je vous entends la commenter et souligner combien sont mauvaises ces études d’impact que vous avez pourtant approuvées par votre vote, mes chers collègues de la majorité !
Toutefois, pour mieux respecter la volonté du constituant …
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Merci de votre concours !
M. Bernard Frimat. … il me paraîtrait plus sage de supprimer les mots « dès le début de leur élaboration » dans l’amendement n° 10.
M. le président. Le sous-amendement n° 43 rectifié, présenté par M. Détraigne, Mme Férat, M. Zocchetto, Mme N. Goulet, M. C. Gaudin, Mme Payet et M. Deneux, est ainsi libellé :
Dans la dernière phrase du deuxième alinéa de l'amendement n° 10, remplacer le mot :
Ils
par les mots :
Ces documents, ainsi que les avis du Conseil d'État,
La parole est à M. Yves Détraigne.
M. Yves Détraigne. Cet amendement a pour objet de préciser que les avis donnés par le Conseil d'État sur les projets de loi sont automatiquement communiqués à la première assemblée saisie.
En effet, nous discuterons désormais dans l’hémicycle non plus du projet de loi initial du Gouvernement, mais du texte issu des travaux de la commission. Il est donc essentiel que cette dernière dispose de toutes les informations nécessaires, notamment en ce qui concerne la sécurité juridique de son examen, grâce à l’avis du Conseil d'État.
J'ajoute que, à la suite de la révision constitutionnelle de juillet dernier, le nouvel article 39 de la Constitution prévoit que « le président d’une assemblée peut soumettre pour avis au Conseil d’État, avant son examen en commission, une proposition de loi déposée par l’un des membres de cette assemblée ».
Par conséquent, nous ne voyons pas pourquoi nous disposerions de l’avis du Conseil d'État sur les propositions de loi, mais pas sur les projets de loi ! D'ailleurs, c’est en quelque sorte la procédure suivie pour les propositions de loi qui s’appliquera désormais aux projets de loi examinés dans l’hémicycle, dès lors, je le répète, que nous discuterons du texte issu des travaux de la commission et non de celui qui aura été transmis par le Gouvernement.
M. le président. Le sous-amendement n° 206, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'amendement n° 10, après le mot :
déposés
insérer les mots :
, avec les avis rendus par ce dernier,
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Après avoir écouté M. le rapporteur, nous constatons qu’il n’existe pas de réponse claire à la question que nous avions posée lors du débat sur la réforme constitutionnelle et que nous réitérons aujourd'hui.
Pour ma part, je ne vois absolument pas comment justifier ces études d’impact. Certes, on tente de les défendre au travers de beaux sentiments et de belles intentions. Mais le dispositif proposé, si nous l’examinons de près, se fonde sur l’idée qu’il existerait une sorte de discours objectif préalable qui s’imposerait à tous les participants au débat parlementaire.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si les avis du Conseil d'État sont rendus publics, ce sera encore pire !
M. Jean-Pierre Sueur. Cela n’existe pas ! L’impact d’un projet de loi, c’est son effet, et il appartient précisément aux députés et aux sénateurs d’en juger. C’est parce que nous avons des idées différentes sur l’effet d’un projet de loi que nous réagissons de telle ou telle manière dans l’hémicycle !
Par conséquent, ces études d’impact sont une fausse bonne idée, qui entraînera nombre de complications et de contestations. Elles ajouteront une inutile complexité à nos débats.
Le sous-amendement n° 206 va dans le même sens que celui qui a été défendu par notre collègue Yves Détraigne.
Nous persistons à considérer qu’il serait souhaitable que les avis du Conseil d'État fussent rendus publics. On ne cesse de nous répéter que le Parlement doit disposer de tous les documents relatifs aux conséquences possibles d’un projet de loi. Or il va de soi, me semble-t-il, que l’avis du Conseil d'État ressortit, pour le moins, à l’impact juridique d’un tel texte !
Par ailleurs, mes chers collègues, il faut en finir avec l’hypocrisie que nous connaissons tous : aujourd'hui, le Gouvernement connaît les avis du Conseil d'État, et j’ai pu constater que certains parlementaires de la majorité en avaient également connaissance, monsieur le secrétaire d'État.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. Ceux de l’opposition aussi !
M. Jean-Pierre Sueur. Effectivement ! Il ne vous a pas échappé que certains parlementaires de l’opposition, eux aussi, les connaissaient.
Dès lors que ces avis sont diffusés, il serait plus net, plus clair et plus sincère, me semble-t-il, de décider qu’ils sont publics et que chacun peut en prendre connaissance. Je pense que cette mesure ne portera en aucun cas atteinte à l’autorité du Conseil d'État …
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si !
M. Jean-Pierre Sueur. … et qu’elle apportera davantage de clarté.
M. Michel Charasse. Mais, dans ce cas, le Conseil d'État ne doit plus rendre d’avis en opportunité !
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur Charasse, vous vous exprimerez plus tard, vous qui avez déjà longuement pris la parole sur ce sujet (Protestations sur les travées de l’UMP.),…
M. Alain Gournac. Pas si longuement !
M. Jean-Pierre Sueur. … et de façon très intéressante, d'ailleurs, au cours du débat sur le projet de loi constitutionnelle.
Pour ma part, je crois nécessaire que ces avis soient rendus publics.
J’ajoute un argument complémentaire : en dépit de notre opposition, il a été prévu dans la Constitution que le Conseil d'État pourrait être saisi pour donner son avis sur les propositions de loi.
Nous n’approuvions pas cette disposition, parce que les propositions de loi émanent du Parlement. Lorsqu’il rend un avis sur un projet de loi, le Conseil d'État joue le rôle de conseiller du Gouvernement.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Tout à fait !
M. Jean-Pierre Sueur. Toutefois, dès lors qu’il devient également le possible conseiller du Parlement, il est tout à fait logique que l’ensemble de ses avis soient rendus publics.
M. Michel Charasse. C’est le parallélisme des formes !
M. le président. Le sous-amendement n° 208, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Dans le troisième alinéa de l'amendement n° 10, supprimer les mots :
définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi,
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Une fois encore, monsieur le rapporteur, nous vous suggérons d’alléger le texte que vous nous avez présenté. En effet, celui-ci prévoit : « Ces documents – il s'agit des études d’impact en général – définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi ».
Revient-il aux études d’impact de définir les objectifs visés par le projet de loi ? Il me semble au contraire que c’est le rôle du politique de les fixer ! On peut comprendre que les études d’impact s’attachent aux éventuelles conséquences d’un projet de loi, mais, à l’évidence, les objectifs précèdent l’étude d’impact : ils sont le point de départ, les raisons qui motivent le Gouvernement. Par définition, ils sont d’essence politique, ils sont distincts des données qui figureront dans l’étude d’impact. Typiquement, ils doivent se trouver au cœur de l’exposé des motifs, et non dans une étude annexée, car qui mieux que le Gouvernement peut expliquer les objectifs qu’il vise ?
Nous avons le sentiment que la notion d’objectif est beaucoup trop large et qu’elle induit un choix politique qui ne relève pas des études d’impact.
Nous vous proposons donc, monsieur le rapporteur, de supprimer cette disposition, si toutefois vous n’avez pas l’intention de faire adopter votre amendement de réécriture de l’article 7 par un vote conforme ; il vaudrait mieux nous le préciser tout de suite, afin de nous faire gagner du temps !
Si votre proposition est amendable, les raisons de fond que nous donnons doivent être prises en compte. Aucun ministre, quelle que soit son orientation politique, ne peut accepter que les objectifs d’un projet de loi soient définis par quelqu’un d’autre que lui, fût-ce au travers des études d’impact !
M. le président. Le sous-amendement n° 209, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit les huit derniers alinéas de l'amendement n° 10 :
- l'état du droit, y compris au regard de la législation européenne, et de son application en métropole et outre-mer ;
- la valeur ajoutée attendue de ce projet de loi par rapport à l'existant ;
- l'impact sur l'ordonnancement juridique ;
- les impératifs constitutionnels à respecter à l'exclusion des projets de loi de révision constitutionnelle ;
- les différentes options possibles en dehors de l'intervention de dispositions législatives nouvelles ;
- les modalités d'application dans le temps et, chaque fois que nécessaire, outre-mer, les dispositions législatives envisagées et les mesures transitoires éventuellement proposées ;
- les consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État ;
- la liste des textes d'application, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication.
La parole est à M. Louis Mermaz.
M. Louis Mermaz. Toujours dans le même esprit, notre souci est de trouver un équilibre entre les études qui proviendraient des initiatives prises par le Gouvernement et celles qui seraient dues au Parlement. Je ne puis d'ailleurs que reprendre à mon compte les propos que tenaient tout à l'heure MM. Jean-Pierre Raffarin et Michel Charasse sur la qualité des études réalisées par nos assemblées.
Ce sous-amendement vise à simplifier la rédaction de l'amendement n° 10 de la commission des lois. En effet, si étude d’impact il doit y avoir, autant faire en sorte que le contenu de celle-ci soit le plus simple, le plus lumineux et le plus transparent possible !
Nous souhaitons donc que ces études présentent l’état du droit, notamment au regard de la législation européenne et de son application en métropole et outre-mer, des domaines qui seront de plus en plus sensibles, nous le voyons bien en ce moment.
Nous souhaitons aussi avoir connaissance de différents éléments : la valeur ajoutée du projet de loi par rapport à la législation existante ; l’impact sur l’ordonnancement juridique, c'est-à-dire l’interaction entre les diverses lois existant déjà et ce nouveau texte ; les impératifs constitutionnels, qu’il faut bien sûr respecter ; les différentes options qui pourraient éviter de nouvelles dispositions législatives, car tout le monde répète que, trop souvent, le Gouvernement fait perdre leur temps aux parlementaires avec une cascade de projets de loi dont les décrets d’application n’interviennent pas toujours assez rapidement – je sais qu’il y a eu un débat sur ce point dans notre assemblée ; les modalités d’application dans le temps du texte et, chaque fois que c’est nécessaire, les dispositions législatives envisagées outre-mer et les mesures transitoires proposées ; enfin, les décrets d’application, ou du moins, si ceux-ci ne sont pas encore entièrement rédigés, leurs orientations principales et les délais dans lesquels on peut espérer qu’ils soient publiés.
Ainsi, ces études d’impact qui, vous l’avez compris, mes chers collègues, ne nous enthousiasment pas outre mesure, seraient plus utiles ou en tout cas moins nocives. Je le répète, le débat doit avoir lieu au Parlement et nulle part ailleurs. L’étude d’impact ne peut le préfigurer ! Elle ne doit être constituée que de données objectives fournies au Gouvernement et que celui-ci fait connaître aux assemblées.
On n’est jamais si bien servi que par soi-même et il faudra instaurer un équilibre par nos propres études d’impact.
M. Michel Charasse. Tout ça pour que la société civile fasse la loi à notre place !
M. le président. Le sous-amendement n° 65, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :
Dans le cinquième alinéa de l'amendement n° 10, après le mot :
européen
insérer les mots :
et international
La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.
Mme Alima Boumediene-Thiery. Ce sous-amendement est plus spécifique que les précédents, puisqu’il tend à aborder la question de l’évaluation législative au regard du droit international.
En effet, la réécriture de l’article 7 que vise à proposer l’amendement n° 10 de la commission reste tout de même très incomplète, même si elle répond en partie à nos inquiétudes en ce qui concerne l’effet de « bombe à retardement » de cette disposition, telle qu’elle est issue des travaux de l’Assemblée nationale.
Ainsi, le cinquième alinéa de l’amendement n° 10 reprend l’idée de l’articulation des projets de loi avec le droit européen. Mais, sans vouloir vous paraître ironique, je vous rappelle que la France n’est pas seulement liée par ses engagements européens : il existe aussi des engagements internationaux. Il me paraissait donc important et pertinent de prévoir que l’évaluation doive également comporter les articulations du texte avec le droit international. Après tout, ce dernier a une valeur supérieure aux lois nationales, et la conventionnalité des lois est une exigence importante, qui est soumise au contrôle des juges.
C’est pourquoi je vous propose de compléter le cinquième alinéa de l’amendement n° 10 par une référence au droit international.
Contrairement à ce que prétendent certains, il n’est pas inutile de rappeler cette référence, car si la transposition du droit européen est devenue un exercice simple et pratiquement quotidien, la cohérence ou l’articulation des textes avec le droit international ne me semble pas évidente.
M. le président. Le sous-amendement n° 44 rectifié ter, présenté par M. Détraigne, Mme Férat, M. Zocchetto, Mme N. Goulet, M. C. Gaudin, Mme Payet, M. Deneux et les membres du groupe Union centriste, est ainsi libellé :
Dans le septième alinéa de l'amendement n° 10, après le mot :
envisagées
insérer les mots :
, les textes législatifs et réglementaires à abroger
La parole est à M. Yves Détraigne.
M. Yves Détraigne. Ce sous-amendement est extrêmement simple et facile à mettre en œuvre. Il s’agit de faire en sorte que, dans les documents transmis par le Gouvernement avec les projets de loi, figure la liste des textes législatifs et réglementaires qui devront être abrogés dès lors que les nouvelles règles de droit seront promulguées.
M. le président. Le sous-amendement n° 210, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Supprimer les neuvième et dixième alinéas de l'amendement n° 10.
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Le débat qui a lieu en ce moment même montre, finalement, qu’il existe d’assez larges convergences entre nous, mes chers collègues, sur cette question de l’étude d’impact. Je regrette donc que l’on ne puisse pas réécrire davantage le texte en séance.
J’ai tout lieu de supposer, monsieur le rapporteur, qu’un accord préalable – et naturellement virtuel – a été conclu entre vous-même et votre homologue de l’Assemblée nationale sur la nouvelle rédaction que vous nous proposez pour l’article 7 par l’amendement n° 10. Si tel est le cas, nous sommes en quelque sorte les spectateurs de cet accord, ce qui est regrettable. En effet, nous sommes très nombreux ici à considérer – et il suffit d’entendre ce qui est dit pour s’en convaincre – que ces études d’impact alourdissent le processus et qu’elles procèdent d’a priori qui ne sont absolument pas justifiés.
Par conséquent, nous vous suggérons de supprimer deux alinéas de l’amendement de la commission. Je ne sais pas quel sera le succès – au sens étymologique du terme – d’une telle proposition. Je crains, naturellement, que ce succès soit plutôt négatif…
M. Jean-Claude Carle. Appelez cela un échec !
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le rapporteur, à la suite du compromis virtuel auquel vous avez consenti, vous proposez que l’on inscrive dans la loi organique que, pour chaque loi, soit défini l’impact des dispositions envisagées « dans les Terres australes et antarctiques françaises » !
Très franchement, mes chers collègues, vous imaginez le fonctionnaire…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est très important, par exemple si la loi porte sur la pêche !
M. Jean-Pierre Sueur. Naturellement ! Nous n’avons rien contre les Terres australes et antarctiques, monsieur le rapporteur. Elles bénéficient d’une grande considération de notre part, notamment pour des raisons écologiques, …
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ah ! Tout de même !
M. Jean-Pierre Sueur. … mais il y a là un présupposé qui mérite d’être remis en cause : il repose sur l’idée que les lois auraient un impact spécifique sur chaque territoire.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Que faites-vous des articles 73 et 74 de la Constitution ? Ils reconnaissent les spécificités de certains territoires !
M. Jean-Pierre Sueur. Certes, mais la plupart des lois s’appliquent – et c’est heureux – à tous les Français, quel que soit le lieu où ils résident. Je trouve donc qu’il y a là quelque chose d’excessif.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Non !
M. Jean-Pierre Sueur. C’est pourquoi nous souhaitons supprimer l’alinéa par lequel vous proposez d’écrire dans la loi, monsieur le rapporteur, que l’étude d’impact doit comporter – je ne sais pas si vous mesurez l’ampleur de la tâche –…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oui, parfaitement !
M. Jean-Pierre Sueur. … « l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées, en indiquant la méthode de calcul retenue ».
C’est invraisemblable ! Considérez en effet n’importe laquelle des lois dont nous avons débattu : quel que soit le sujet – qu’elles traitent du logement, de l’agriculture, de l’éducation, des affaires sociales, etc. –, il faudra produire un volume de deux mille pages pour évaluer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que les coûts et bénéfices financiers attendus de chaque disposition de chaque article, pour chaque catégorie d’administrations publiques – c'est-à-dire l’ensemble des ministères, l’ensemble des administrations, l’ensemble des services déconcentrés de l’État et des collectivités locales –, chaque catégorie de personnes physiques – autrement dit tous les citoyens – et morales – donc l’ensemble des associations et organismes en tout genre –, en indiquant, pour chaque catégorie, la méthode de calcul retenue. Je le répète : c’est invraisemblable !
Monsieur le rapporteur, nous connaissons votre bon sens. Très franchement, êtes-vous intimement convaincu du bien-fondé de cet alinéa ? J’attends avec intérêt votre réponse.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je n’ai pas à vous répondre, monsieur Sueur !
M. le président. Le sous-amendement n° 193 rectifié, présenté par Mme M. André et MM. Yung et Bodin, est ainsi libellé :
Dans le neuvième alinéa de l'amendement n° 10, après les mots :
conséquences économiques, financières, sociales
insérer les mots :
, en particulier au regard de l'égalité entre les femmes et les hommes,
La parole est à M. Yannick Bodin.
M. Yannick Bodin. Je précise que cet amendement a été déposé en particulier par Mme Michèle André, en sa qualité de présidente de la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes.
L’article 7, qui prévoit l’obligation pour le Gouvernement d’assortir le dépôt d’un projet de loi d’une étude d’impact, a fait l’objet de profonds remaniements. L’Assemblée nationale a souhaité en enrichir le contenu, ce qui l’a conduite à adopter un dispositif très étendu. La commission des lois du Sénat, estimant que la description de l’étude d’impact ne devait pas donner lieu à une énumération trop détaillée, nous propose une rédaction plus synthétique dans son amendement n° 10.
Mme Michèle André regrette cependant qu’à cette occasion la commission ait supprimé une disposition ajoutée par l’Assemblée nationale qui faisait obligation au Gouvernement d’analyser l’impact du projet de loi « en termes d’égalité entre les femmes et les hommes. »
Certes, on peut – et même on doit – considérer que, dès lors qu’une étude d’impact procède à l’évaluation des conséquences sociales d’un projet de loi, elle doit nécessairement en examiner les effets au regard de l’égalité entre les femmes et les hommes, qui en constituent, à n’en pas douter, un aspect essentiel. Mais, sur un point aussi important et aussi sensible, ce qui devrait aller sans dire va encore mieux en le disant.
Le sous-amendement n° 193 rectifié a pour objet de préciser que l’évaluation des conséquences économiques, financières et sociales, prévue par la rédaction de la commission des lois, comprend « en particulier » une évaluation « au regard de l’égalité entre les femmes et les hommes ».
Dois-je rappeler que, depuis la dernière réforme constitutionnelle, et grâce à l’adoption d’un amendement de la commission des lois, le principe de l’égal accès des femmes et des hommes aux responsabilités, tant politiques que professionnelles et sociales, figure à l’article 1de la Constitution parmi les grands principes de la République.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Tout à fait !
M. Yannick Bodin. Il me paraît donc indispensable que l’étude d’impact qui accompagne un projet de loi évalue dans quelle mesure les dispositions proposées concourent ou non à la poursuite de cet objectif général que la Constitution assigne à la loi, et je souhaite que cette obligation soit inscrite dans la présente loi organique.
M. le président. Le sous-amendement n° 211 rectifié, présenté par MM. Vasselle et Martin, est ainsi libellé :
Dans le neuvième alinéa de l'amendement n° 10, après les mots :
morales intéressées,
insérer les mots :
notamment pour les collectivités locales et leurs groupements,
La parole est à M. Pierre Martin.
M. Pierre Martin. Il s’agit d’un sous-amendement de précision.
M. le président. Le sous-amendement n° 214, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Après le neuvième alinéa de l'amendement n° 10, insérer un alinéa ainsi rédigé :
L'évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur les services publics et leurs usagers ;
Le sous-amendement n° 213, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Dans l'avant-dernier alinéa de l'amendement n° 10, après les mots :
les consultations
insérer les mots :
et négociations avec les partenaires sociaux et associatifs
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. En ce qui concerne le sous-amendement n° 214, nous souhaitons que les études d’impact exposent avec précision l’évaluation des conséquences des dispositions envisagées sur les services publics et leurs usagers.
Au regard de la politique menée aujourd’hui par le Président de la République et le Gouvernement, qui s’attaquent dès qu’ils le peuvent à tous les services publics, que ce soit La Poste, les hôpitaux, l’éducation nationale, la justice ou encore les transports publics, notre proposition est primordiale.
Les parlementaires, mais aussi, au-delà, les personnels, les usagers et les syndicats doivent connaître les conséquences qu’entraînent les réformes – passées, en cours ou à venir – de l’exécutif concernant les services publics.
Il s’agit d’une question de démocratie, certes, mais c’est aussi une question de vérité, car il est facile de dire qu’il faut réformer l’hôpital, l’école, la justice, etc., pour réaliser des économies, pour être plus compétitifs et plus efficaces, pour moderniser, sans jamais apporter ni d’éléments concrets ni d’études sérieuses pour étayer de tels propos et sans jamais dire aux Français la vérité sur le coût réel de ces réformes supportées par la collectivité.
En définitive, ce sont les Français qui paient la note soit parce que les services publics cessent d’être publics, et qu’il faut payer plus, soit parce que l’accès aux soins, à la justice, etc., s’est détérioré. Parfois, les deux motifs peuvent se combiner.
Pour ce qui est du sous-amendement n° 213, nous proposons que les documents accompagnant les études d’impact rendent compte non seulement des consultations menées avant la saisine du conseil d’État, mais également des négociations avec les partenaires sociaux et associatifs.
En effet, il nous semble important que la discussion législative s’appuie sur une information préalable concernant les positions des différents acteurs concernés par un projet de loi. Il n’est pas inintéressant pour les parlementaires – toutes opinions confondues – de connaître, avant de se prononcer en séance publique, l’appréciation que portent les principaux intéressés sur telle ou telle réforme, d’autant que les acteurs sociaux ou associatifs maîtrisent bien leur sujet et peuvent nous fournir des éléments sérieux.
Vous me répondrez sans doute que les commissions permanentes des assemblées auditionnent déjà les acteurs concernés par les textes dont elles sont saisies. Mais ces auditions concernent seulement les parlementaires membres de la commission en question, pas les autres. De plus, ces réunions ne sont pas publiques et elles ont souvent lieu très peu de temps avant l’examen du texte en séance. Parfois, elles sont même programmées en même temps que les réunions de groupe hebdomadaires, quand ce n’est pas pendant la séance publique !
Avec notre proposition, les avis des partenaires sociaux et associatifs seront connus en amont, ils seront publics, et chaque parlementaire en aura connaissance.
M. le président. Le sous-amendement n° 61, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :
Compléter l'avant-dernier alinéa de l'amendement n° 10 par les mots :
, ainsi que les conclusions de ce dernier
La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.
Mme Alima Boumediene-Thiery. Ce sous-amendement s’inscrit dans la même logique que celle qu’a développée tout à l’heure M. Sueur. En effet, il tend à mettre un terme au petit jeu très récurrent qui consiste, pour le Gouvernement, à ne pas transmettre les conclusions du Conseil d’État sur les textes dont celui-ci est saisi, alors même que ces conclusions se retrouvent souvent dans la presse ou entre les mains de plusieurs d’entre nous.
Certains avancent l’idée d’une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. Je ne suis pas convaincue par cet argument. Il est normal qu’une autorité qui donne un avis puisse le rendre public, surtout lorsqu’il a pour effet de modifier l’économie générale d’un texte.
Je vous renvoie, par exemple, aux modifications importantes qui ont été apportées par le Conseil d’État au projet de loi pénitentiaire : il a sabré de nombreuses dispositions du texte sans que l’on en connaisse vraiment la raison.
Je vous propose donc, par ce sous-amendement, de préciser dans la loi organique que les projets de loi sont accompagnés des conclusions du Conseil d’État, de manière à pouvoir apprécier les modifications apportées par ce dernier à chaque texte dont il est saisi.
Cela me semble relever d’un impératif de transparence. Qui pourrait ici être contre la transparence ?
M. le président. Le sous-amendement n° 212 rectifié, présenté par MM. Vasselle et Martin, est ainsi libellé :
Dans le dernier alinéa de l'amendement n° 10, remplacer les mots :
leurs orientations principales
par les mots :
leur contenu
La parole est à M. Pierre Martin.
M. Pierre Martin. Afin de mesurer au mieux la portée du texte examiné, il paraît primordial de connaître le contenu des textes d'application qui seront nécessaires. Tel est l’objet de ce sous-amendement.
M. le président. Le sous-amendement n° 62, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :
Compléter l'amendement n° 10 par un alinéa ainsi rédigé :
Les dispositions du présent article sont applicables aux amendements présentés par le Gouvernement.
La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.
Mme Alima Boumediene-Thiery. Je prends note de la volonté affichée par l’Assemblée nationale de soumettre le droit d’amendement du Gouvernement à une étude préalable, conformément, d’ailleurs, à ce qui est prévu dans l’article 11 bis du projet de loi organique.
Toutefois, d’une part, cette étude d’impact est facultative, puisque le principe devra en être fixé – ou non – dans le règlement de chaque assemblée, d’autre part, elle est insuffisante au regard de l’importance prise par les dispositions présentées sous forme d’amendements par le Gouvernement.
Il est souhaitable que les amendements du Gouvernement fassent l’objet d’une étude préalable aussi détaillée que celle qui est prévue pour les projets de loi. Ces amendements sont parfois transmis à quelques jours de l’ouverture des débats, ce qui en rend l’examen difficile.
Je rappelle à cette occasion – M. Bizet sait de quoi je parle ! – que c’est seulement trois jours avant le début de l’examen en séance du projet de loi relatif à la responsabilité environnementale que nous ont été remis trois amendements visant à transposer trois directives européennes
Il me semble donc qu’il convient de rationaliser le pouvoir d’amendement du Gouvernement, à certains égards illimité, afin de permettre un meilleur travail en commission.
C’est pourquoi je vous propose d’insérer dans la liste des textes soumis à une étude préalable les amendements présentés par le Gouvernement : cela évitera que ce dernier ne dépose par voie d’amendement des dispositions qui auraient pu s’insérer dans le projet de loi initial, s’exonérant ainsi du dispositif prévu au présent article 7.
M. le président. L'amendement n° 26, présenté par MM. Mercier, Fauchon et les membres du groupe Union centriste, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit cet article :
Il est joint aux projets de loi déposés sur le bureau de l'assemblée saisie un ou plusieurs documents qui rendent compte des travaux d'évaluation préalable réalisés.
L'évaluation préalable comprend une appréciation de la législation existante, la définition des objectifs poursuivis, l'exposé des options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles ainsi qu'une estimation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales de la réforme.
Elle rend compte des consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État. Elle analyse l'application dans le temps de la nouvelle législation et les mesures transitoires éventuellement proposées.
La teneur de l'évaluation est fonction de l'ampleur de la réforme proposée et de son urgence ainsi que, le cas échéant, de l'importance de son incidence prévisible pour les comptes des administrations publiques ou du nombre de personnes directement concernées.
La parole est à M. Pierre Fauchon.
M. Pierre Fauchon. L’accumulation des prescriptions qui résultent de l’article 7, même amélioré par notre excellent rapporteur, risque d’être vaine, illusoire, voire dangereuse.
Elle risque d’être vaine, parce que tout projet de loi doit porter en lui-même l’essentiel de sa justification et qu’il appartient aux membres de nos commissions, avec l’aide de leurs excellents collaborateurs, d’apprécier la réalité de celle-ci et de la rejeter si elle est insuffisante.
Elle risque d’être illusoire pour les raisons qui ont été fort bien évoquées, en particulier sur les travées du groupe socialiste, par plusieurs collègues ; ils ont été si nombreux à s’être excellemment exprimés sur ce sujet que je ne peux les citer tous : ils ont dénoncé le caractère aléatoire de toute étude d’impact. L’expérience montre que nul ne peut savoir quelles seront les conséquences d’une loi nouvelle. Repassez dix ans après et voyez ce qu’il en reste !
Elle risque, enfin, d’être éventuellement dangereuse, dans la mesure où aucune énumération ne pouvant être complète un élément aura forcément été oublié. Ainsi, je constate que le Vatican n’est pas tenu au courant ! (Sourires.) C’est peut-être une fâcheuse lacune : toute omission donne à penser que les préoccupations qui ne sont pas évoquées doivent être considérées comme sans intérêt et secondaires.
Pour toutes ces raisons, et puisque nous apprécions le texte du Gouvernement – M. le rapporteur a rappelé qu’il était très sobre – nous estimons que le plus sage serait de nous en tenir au texte initial.
Mme Nathalie Goulet. Très bien !
M. le président. L'amendement n° 163 rectifié, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit cet article :
Il est joint aux projets de loi, dès leur transmission au Conseil d'État, les documents rendant compte de l'étude d'impact réalisée. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent.
Ces documents comprennent un bilan de l'état du droit existant, y compris au regard de la législation européenne, de son application en métropole et, chaque fois que nécessaire, outre-mer. Ils comprennent également des données permettant d'apprécier la valeur ajoutée du projet de loi par rapport au droit existant, son impact sur l'ordonnancement juridique, les impératifs constitutionnels à respecter sauf en ce qui concerne les projets de loi constitutionnelle, et les options possibles en dehors de l'intervention de dispositions législatives nouvelles.
Ces documents rendent compte des consultations qui ont été menées avant la saisine du Conseil d'État. Ils analysent l'application dans le temps et, chaque fois que nécessaire, outre-mer des dispositions législatives envisagées et les mesures transitoires éventuellement proposées. Ils comprennent la liste des textes d'application, leurs orientations principales et le délai prévisionnel de leur publication.
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Monsieur le président, cet amendement, ainsi que les amendements nos 164 et 165 ont été présentés lorsque nous avons défendu nos sous-amendements à l’amendement n° 10 de la commission.
Cependant, je veux laisser à M. le rapporteur une dernière possibilité : le présent amendement étant meilleur que l’amendement de la commission, M. Hyest pourrait retirer ce dernier, ce qui rendrait sans objet tous les sous-amendements, et se rallier au nôtre, dont la concision ne peut que ravir tout un chacun dans cet hémicycle.
M. Daniel Raoul. Très bien !
M. le président. L'amendement n° 34 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit la première phrase du premier alinéa de cet article :
Dès leur transmission au Conseil d'État, les projets de loi sont accompagnés d'une étude d'impact.
La parole est à M. Michel Charasse.
M. Michel Charasse. Cet amendement mourra si l’amendement de la commission est adopté.
Mes amis et moi souhaiterions que soit retenue une rédaction plus simple : « Dès leur transmission au Conseil d’État, les projets de loi sont accompagnés d’une étude d’impact. » Point n’est besoin de paragraphes entiers pour dire cela, et le reste.
D’autant plus que, tout cela, c’est « bidon » : c’est fait pour amuser les « gogos » et, surtout, pour nous empêcher de légiférer librement. En effet, derrière les études d’impact se profile la mise en place de dispositifs visant à interdire aux élus du suffrage universel d’exprimer la loi, qui est pourtant l’expression de la volonté générale, pour le plus grand bénéfice des intérêts particuliers. C’est en cela que c’est « bidon » et scandaleux !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Le Conseil d’État nous ligote !
M. le président. L'amendement n° 95, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, après les mots :
projets de loi
insérer les mots :
et aux propositions de loi inscrites à l'ordre du jour de l'assemblée en dehors des séances d'initiatives parlementaires
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Dans l’idéal, les études d’impact devraient permettre d’éviter l’inflation législative et d’élaborer des lois tous azimuts, par exemple à la suite d’un quelconque fait divers.
Depuis 2003, les lois portant sur le même sujet se sont succédé. J’en veux pour preuve, notamment, celles qui sont relatives à la récidive ou à l’immigration. Nous avons déjà eu l’occasion de le dire, mais je le répète : entre 2002 et 2008, nous avons adopté seize lois ayant trait à l’insécurité. J’ose espérer que si des études d’impact dignes de ce nom, c’est-à-dire sérieuses et argumentées, avaient été réalisées sur ces textes, nous n’aurions pas légiféré autant.
Cela étant, nous estimons que la rédaction de l’article 7 peut encore être améliorée. Tel est l’objet des amendements et sous-amendements que nous avons déposés, car nous avons des doutes sur les intentions réelles du Gouvernement en la matière, pour ne pas dire des craintes. En effet, il est prévu que seuls les projets de loi seront accompagnés des documents rendant compte de l’étude d’impact.
Par cet amendement n° 95, nous demandons que les propositions de loi soient elles aussi accompagnées de ces études d’impact. Nous savons tous ici que, bien souvent, certaines propositions de lois, singulièrement quand elles sont déposées par la majorité – nous en avons eu un nouvel exemple la semaine dernière –, répondent en réalité à une commande gouvernementale. Quand le Gouvernement procède ainsi, l’avantage est double pour lui : non seulement il pèse sur l’initiative parlementaire, mais, de plus, il échappe à l’avis du Conseil d’État.
Aux termes de l’article 7, le Gouvernement devra accompagner ses projets de lois d’une étude d’impact. Toutefois, s’il souhaite contourner cette mesure, autrement dit, s’il ne veut pas, pour diverses raisons, qu’une étude d’impact soit réalisée sur tel ou tel texte, il fera tout simplement passer celui-ci sous la forme d’une proposition de loi.
M. le président. L'amendement n° 164, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Dans la première phrase du deuxième alinéa de cet article, remplacer le mot :
appréciation
par le mot :
présentation
Cet amendement a été défendu.
L'amendement n° 35 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :
Au deuxième alinéa de cet article, après les mots :
au regard
insérer les mots :
de la Constitution,
La parole est à M. Michel Charasse.
M. Michel Charasse. Cet amendement mourra, lui aussi, si l’amendement n° 10 est adopté.
Il s’agissait simplement de prévoir dans le texte du Gouvernement que l’étude d’impact devait au moins s’intéresser à la compatibilité du texte avec la Constitution, ce afin d’éviter que le Parlement ne subisse des déconvenues, toujours désagréables, auprès du Conseil constitutionnel. Cela paraissait l’évidence.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est totalement aléatoire !
M. Michel Charasse. Apparemment, telle n’est pas forcément l’idée qui a été retenue, même s’il est question de l’état de la législation française en général.
Aujourd’hui, une étude est réalisée presque systématiquement par le secrétariat général du Gouvernement. Il n’y a pas de raison qu’elle ne soit pas diffusée auprès des députés et des sénateurs.
M. le président. L'amendement n° 96, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa de cet article, remplacer les mots :
estiment les
par les mots :
contiennent une analyse approfondie des
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Il est prévu, dans l’article 7, que les documents rendant compte d’une étude d’impact « estiment les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales des dispositions législatives proposées ».
Par cet amendement, nous proposons que les documents en question contiennent une analyse approfondie desdites conséquences plutôt qu’une simple estimation.
La nuance est importante, surtout à un moment où le Président de la République est omniprésent et se sert du Parlement et des projets de lois pour faire des annonces dans tous les sens, lesquelles relèvent le plus souvent d’un plan de communication dont l’objectif est l’affichage politique.
Pour illustrer mon propos, je prendrai un seul exemple, celui de la réforme des régimes spéciaux. Il eût été très utile de disposer d’une analyse approfondie des conséquences économiques, sociales, environnementales et, surtout, financières des dispositions législatives proposées. Cette analyse nous aurait appris que, pour l’État, non seulement les gains seraient très limités, voire nuls, mais que, de surcroît, le coût des contreparties se traduirait par des charges supplémentaires.
La réforme des régimes spéciaux aura donc coûté plus cher que le statu quo. Il est clair qu’elle relevait plus de l’idéologie que d’une nécessité absolue de sauver les comptes de l’État.
Je ne sais pas si une étude d’impact et une analyse approfondie auraient pu éviter une telle situation. En tout état de cause, si l’article 7 n’est pas amendé en ce sens, l’exécutif pourra, demain, continuer à faire réforme sur réforme, sans avoir de comptes à rendre sur leurs conséquences.
M. le président. L'amendement n° 97, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Compléter la deuxième phrase du deuxième alinéa de cet article par les mots :
et les conséquences sur les services publics et leurs usagers
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Cet amendement a été défendu par la présentation du sous-amendement n° 213.
M. le président. L'amendement n° 98, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Dans la première phrase du dernier alinéa de cet article, après le mot :
consultations
insérer les mots :
et négociations avec les partenaires sociaux et associatifs
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Cet amendement a été défendu par la présentation du sous-amendement n° 214.
M. le président. L'amendement n° 36 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
Au troisième alinéa de cet article, remplacer les mots :
qui ont été menées avant la saisine
par les mots :
préalables à la saisine
La parole est à M. Michel Charasse.
M. Michel Charasse. Cet amendement est de nature purement rédactionnelle.
M. le président. L'amendement n° 165, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mme Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Sont également déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi auxquels ils se rapportent, les avis rendus par le Conseil d'État sur ces mêmes projets de loi.
Cet amendement a été défendu.
Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Force est de reconnaître que le texte du Gouvernement avait considérablement développé les études d’impact.
On dit : « le Gouvernement veut ». Mais, au départ, c’est le Parlement !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je rappelle que, lors de la révision constitutionnelle, nous étions favorables à la définition des conditions de présentation des projets de loi ; des éléments objectifs devaient nous être soumis. Mais n’allons pas trop loin ! En effet, ces mesures présentent deux inconvénients.
Tout d’abord, nous n’aurons plus le choix, puisque la haute technocratie, dont le Conseil d’État, nous dira, comme elle a déjà tendance à le faire, que nous aurions tout avantage à l’écouter avant d’élaborer les lois. Je reviendrai plus tard sur l’avis du Conseil d’État.
L’Assemblée nationale a voulu perfectionner la rédaction pour éviter l’inflation législative : avant de voter des textes, il importe de vérifier la mise en œuvre de la législation existante. Cet objectif, nous devons le partager !
Ensuite, si les études d’impact devaient être trop détaillées, il est évident qu’elles n’auraient plus de sens.
La commission a déjà allégé le dispositif par rapport à celui de l’Assemblée nationale.
M. Jean-Pierre Sueur. Il y a encore beaucoup de travail à faire !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous sommes totalement libres, monsieur Sueur : c’est nous qui votons la loi organique !
M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Que je sois totalement libre ne signifie pas que j’approuve vos sous-amendements, et je vais vous expliquer pourquoi.
Bien entendu, ces sous-amendements n’ont pas été examinés par la commission, mais celle-ci s’étant s’exprimée sur la plupart des amendements, je puis employer à propos des sous-amendements les mêmes arguments que pour les amendements.
La commission est défavorable au sous-amendement n° 207. En effet, dans l’amendement n° 10, elle met l’accent sur la nécessité de vérifier que la loi est le moyen le plus efficace pour atteindre l’objectif recherché. L’étude d’impact doit donc être lancée dès le début de la réflexion et non pas être réalisée, comme cela a été le cas dans le passé, aux dernières étapes de la rédaction du projet de loi. Je ne comprends pas que vous vouliez supprimer cette disposition.
D’ailleurs, les pays qui pratiquent les études d’impact depuis plusieurs années, comme le Royaume-Uni ou le Canada, les lancent dès le début des travaux sur une réforme.
M. Bernard Frimat. Monsieur le rapporteur, vos propos sont contradictoires avec vos écrits antérieurs !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Pas du tout, monsieur Frimat ! Pour avoir moi-même relu ce que j’ai écrit dans mon rapport, je peux vous dire qu’il n’y a rien de contradictoire dans mes propos !
Mes chers collègues, lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle, nous avons eu un débat approfondi sur les études d’impact, ainsi que sur la communication éventuelle des avis du Conseil d'État. Il avait d’ailleurs été décidé, à l’époque, d’ouvrir la possibilité de soumettre pour avis au Conseil d'État une proposition de loi.
M. Michel Charasse. Cela ne va pas être triste !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Détraigne, si votre sous-amendement n° 43 rectifié devait être adopté, soyez sûr que la partie de l’avis du Conseil d'État portant sur l’opportunité d’un projet de loi ne serait jamais mentionnée !
M. Michel Charasse. Heureusement !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si la communication porte uniquement sur l’analyse juridique, ceux qui, comme vous, connaissent les avis du Conseil d'État pour en avoir eu un certain nombre entre les mains savent qu’ils ne sont pas vraiment de nature à éclairer le Parlement sur l’impact de tel ou tel projet de loi.
M. Michel Mercier. Si ses avis n’ont aucune valeur, il faut peut-être supprimer le Conseil d'État…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. On n’ira sans doute pas jusque-là ! De toute manière, c’est une décision qui ne nous appartient pas !
Il convient d’être cohérents avec les dispositions que nous avons adoptées au mois de juillet dernier, à la suite, je le répète, d’un très long débat. Après tout, le Conseil d'État est le conseil du Gouvernement : laissons ce dernier bénéficier seul de ses avis !
De surcroît, la publicité de l’avis ne ferait qu’alimenter la polémique, alors que celui-ci ne constitue pas un élément de la discussion parlementaire : il relève uniquement de l’analyse juridique et du conseil !
M. Michel Charasse. Hors la partie relative à l’opportunité…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien entendu !
M. Michel Charasse. …dont tout le monde se moque et qui ne regarde personne !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Qui regarde le Gouvernement !
Je vous demande donc, monsieur Détraigne, de bien vouloir retirer le sous-amendement n° 43 rectifié.
Cette demande de retrait vaut également pour le sous-amendement n° 206, qui a le même objet.
L’impact d’un projet de loi doit être évalué par rapport à ses objectifs. Contrairement à ce que pensent les auteurs du sous-amendement n° 208, il ne paraît pas inutile que les documents qui rendent compte de l’étude d’impact mentionnent ces objectifs.
M. Bernard Frimat. Dans la rédaction de l’amendement n° 7, il est écrit que ces documents « définissent » les objectifs poursuivis par le projet de loi, et non qu’ils les « mentionnent » !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Frimat, soyons clairs : vous proposez de supprimer les mots : « définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi » !
M. Bernard Frimat. C’est au Gouvernement qu’il revient de définir les objectifs, pas à l’étude d’impact !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission émet un avis défavorable, un point c’est tout ! (Rires.)
M. Michel Mercier. Ne vous fâchez pas, monsieur le rapporteur !
M. Jean-Pierre Sueur. Il n'y a pas de raison !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je n’ai aucunement l’intention de me fâcher. Simplement, il me semble indispensable de préciser que de tels documents définissent les objectifs poursuivis par le projet de loi.
M. Jean-Pierre Sueur. Les objectifs doivent figurer dans l’exposé des motifs, non dans l’étude d’impact !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mes chers collègues, je vous rappelle que, aux termes de la Constitution, au-delà même des dispositions relatives aux études d’impact, le présent projet de loi organique doit préciser les modalités de présentation des projets de loi devant l’Assemblée nationale ou le Sénat.
M. Jean-Pierre Sueur. En l’occurrence, il s’agit non pas de l’exposé des motifs, mais de l’étude d’impact !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Sueur, je ne vous ai pas interrompu ! Laissez-moi aller jusqu’au bout de mon argumentaire sur ces sous-amendements, qui ne sont pas tous remarquables ! Que voulez-vous, je préfère la rédaction adoptée par la commission !
Par ailleurs, je suis très défavorable au sous-amendement n° 209, qui tend à exclure de l’étude d’impact la justification des adaptations ou des exemptions d’application pour l’outre-mer. Ce sont tout de même des points importants, tant il existe de spécificités législatives outre-mer.
Pour ma part, j’en ai plus qu’assez de voir apparaître des ordonnances de cent ou cent vingt articles, tout simplement parce que l’on a oublié d’appliquer ou d’adapter les lois outre-mer ! Une telle précision me semble indispensable dans la mesure où il sera extrêmement utile de contraindre l’exécutif à nous préciser si les textes qu’il nous soumet sont applicables ou adaptables aux collectivités d'outre-mer, au sens de l'article 74 de la Constitution.
M. Jean-Pierre Sueur. Ce n’est pas ça qui calmera la situation outre-mer !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’en viens au sous-amendement n° 65, présenté par Mme Boumediene-Thiery.
La situation de notre droit interne par rapport au droit européen est particulière, car, comme l’a souligné le Conseil constitutionnel à plusieurs reprises, la participation de la France à l’Union européenne est inscrite dans la Constitution. Il existe une forme d’interpénétration des ordres juridiques européen et interne sous l’effet des règlements et des directives.
La notion de droit européen inclut le droit de l’Union européenne et le droit du Conseil de l’Europe, c’est-à-dire la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales. L’étude d’impact devra donc vérifier la compatibilité entre cette dernière et le texte présenté. Le rapport au droit international est différent et ne justifie pas, bien entendu, la même évaluation.
Mme Alima Boumediene-Thiery. Ce n’est pas ce que j’ai dit !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission a souhaité simplifier et renforcer la définition du contenu des études d’impact. À cet égard, le sous-amendement n° 44 rectifié ter vise à insérer une précision intéressante, à savoir les textes législatifs et réglementaires qu’il conviendra d’abroger une fois la nouvelle loi adoptée.
Cet ajout pourrait en effet compléter utilement le texte proposé par la commission, qui vise les modalités d’application dans le temps et les mesures transitoires appropriées. Même si cela revient à alourdir quelque peu la rédaction, la commission est plutôt favorable au sous-amendement n° 44 rectifié ter.
Le sous-amendement n° 210 tend à retirer de l’amendement de la commission les points relatifs à l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales du projet de loi, ainsi que celles sur l’emploi public. Ce sont des éléments qu’il ne faut pas négliger. Sur ce sujet, l’Assemblée nationale avait procédé à de nombreux ajouts, émanant, d’ailleurs, de l'ensemble des groupes.
M. Jean-Pierre Sueur. Ils ont eu tort !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le droit d’amendement des parlementaires doit respecter l'article 40 de la Constitution. Il est cohérent de prévoir que le Parlement soit informé des conséquences économiques, financières et en termes d’emploi public des dispositions qui lui sont soumises. Cela fait justement l’objet d’études menées, notamment, par le ministère de l’économie et des finances, qui sont plus intéressantes que beaucoup d’autres !
M. Michel Charasse. Elles sont objectives et ne font plaisir à personne. C’est pour cela qu’elles finissent dans des tiroirs !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le Parlement doit en avoir connaissance !
Monsieur Bodin, vous l’avez rappelé en présentant le sous-amendement n° 193 rectifié, l’égalité entre les femmes et les hommes est un principe fondamental, que la révision constitutionnelle de juillet dernier a conforté.
Au sein de l’étude d’impact jointe aux projets de loi lors de leur dépôt, l’évaluation des conséquences sociales paraît inclure l’impact en termes d’égalité entre les femmes et les hommes pour les textes qui s’y prêtent. Ce sera le cas, par exemple, pour ceux qui sont relatifs au droit du travail.
Dans la rédaction qu’elle propose, la commission des lois, soucieuse d’éviter une énumération de principes constitutionnels, puisqu’ils existent « au-dessus » des lois organiques, a préféré ne pas mentionner ce point dans la liste des éléments de l’étude d’impact. Mais le Gouvernement pourra sans doute confirmer que, s’il y a lieu, l’impact du projet de loi en termes d’égalité entre les femmes et les hommes sera effectivement mesuré.
Il ne me paraît guère opportun de se lancer dans l’énumération de principes fondamentaux, auquel cas il faudrait énoncer le principe de non-discrimination, et pas seulement les inégalités entre les hommes et les femmes. S’il faut combattre les discriminations, il importe de ne pas tomber dans la caricature.
À ce propos, mes chers collègues, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, la HALDE, a fait réaliser une étude extrêmement intéressante sur la place des stéréotypes et des discriminations dans les manuels scolaires, notamment au détriment des seniors. Vous devriez tous y être attentifs ! (Sourires.)
M. Henri de Raincourt. Pas tous !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Un certain nombre ! (Nouveaux sourires.)
Les auteurs de cette étude s’interrogent sur l'enseignement dans les écoles du poème de Ronsard Mignonne, allons voir si la rose, au motif qu’il « véhicule une image somme toute très négative des seniors ».
M. Jean-Pierre Sueur. C’est grotesque !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est dans l’étude commandée par la HALDE !
M. Jean-Pierre Sueur. Cela n’empêche pas !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Soyons donc attentifs, je le répète, à ne pas tomber dans la caricature ! L’Assemblée nationale avait choisi de procéder à une énumération. Nous nous y sommes refusés, à juste titre, me semble-t-il, car il n’est pas nécessaire d’alourdir le texte.
Monsieur Martin, les collectivités locales et leurs groupements figurent au nombre des administrations publiques ou des personnes morales et entrent, à l’évidence, dans les catégories visées par l’amendement de la commission. Je le répète, si nous commençons à accepter de telles énumérations, nous allons retomber dans les excès constatés à l’Assemblée nationale.
M. Jean-Patrick Courtois. En plus, l’adverbe « notamment » est utilisé !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ce terme est en effet haïssable !
Je vous demande donc, mon cher collègue, de bien vouloir retirer le sous-amendement n° 211 rectifié.
Le sous-amendement n° 214 vise à reprendre le dispositif d’un amendement sur lequel la commission a émis un avis défavorable. L’étude d’impact devra évaluer les conséquences du projet de loi sur l’emploi public. Je rappelle que cette étude n’a pas pour objet de se substituer au travail d’audition et d’évaluation mené par le Parlement ; son but est de donner des informations présentant la valeur ajoutée du projet de loi. La commission émet donc un avis défavorable sur ce sous-amendement.
L’avis est également défavorable sur le sous-amendement n° 213, car les consultations menées avant la saisine du Conseil d'État peuvent inclure les négociations avec les partenaires sociaux et associatifs. Là encore, il convient de privilégier dans la rédaction de l'article 7 un point de vue global et une certaine concision. Nous ne sommes pas en train de rédiger un catalogue !
Sur le sous-amendement n° 61, la commission émet le même avis que sur le sous-amendement n° 43 rectifié. Il n’est pas souhaitable de faire des avis du Conseil d'État des éléments de la procédure parlementaire. Nous avons longuement débattu de cette question au mois de juillet. Il nous faut rester un tant soit peu cohérents avec les décisions que nous avons prises voilà sept mois, puisque rien n’a changé !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Il ne faut pas faire du Conseil d'État une troisième chambre !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Madame Boumediene-Thiery, l’Assemblée nationale a adopté, à l’article 11 bis, un dispositif permettant au règlement de chaque assemblée de définir les modalités d’évaluation préalable des amendements du Gouvernement.
Il faut éviter que ce dernier ne contourne les obligations liées à l’étude d’impact des projets de loi en déposant des amendements tendant à insérer des articles additionnels. Toutefois, il serait inutile de soumettre systématiquement les amendements du Gouvernement à une évaluation préalable, car il peut s’agir aussi d’amendements de portée technique ou rédactionnelle. C’est pourquoi le dispositif de l’article 11 bis semble préférable. Au demeurant, nous discuterons de nouveau de cette question lorsque ledit article viendra en discussion.
Contrairement à l’objet du sous-amendement n° 212 rectifié, la commission des lois a souhaité reprendre les termes adoptés par l’Assemblée nationale pour indiquer que l’étude d’impact expose les orientations principales des textes d’application nécessaires, et ce pour une double raison.
Tout d’abord, l’étude d’impact porte sur un projet de loi, et l’on ne saurait disposer du contenu des textes d’application d’un projet de loi qui n’est pas encore voté et qui sera modifié par le Parlement. Le fait de présenter au Parlement des textes d’application tout ficelés avant même que soit adoptée la loi représenterait une mesure vexatoire à son encontre.
Ensuite, demander le contenu des textes d’application empiéterait sur le domaine réglementaire, c'est-à-dire sur les prérogatives du Gouvernement. À ceux qui semblent l’avoir oublié, je rappellerai l’existence des articles 34 et 37 de la Constitution !
M. Michel Mercier. Et de l’article 41 !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. De surcroît !
Monsieur Martin, dans la mesure où le Parlement doit se prononcer non pas sur les dispositions réglementaires, mais sur la loi, je vous demande de bien vouloir retirer ce sous-amendement.
Monsieur Fauchon, la commission des lois propose une réécriture complète de l'article 7, qui se rapproche du texte initial du Gouvernement. Cela étant, j’aurais été tenté de dire tout le bien que je pense de l’amendement n° 26.
M. Pierre Fauchon. Il faut savoir succomber à la tentation, monsieur le rapporteur !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le projet du Gouvernement était clair.
M. Pierre Fauchon. Sobre !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien entendu, il convenait de tenir compte des apports de l’Assemblée nationale, sinon la navette entre les deux assemblées n’aurait plus de sens ! Mais nous n’en avons retenu que ce qui nous paraissait pertinent.
M. Michel Charasse. Il faut faire des études d’impact sur le sujet !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous avons élagué le texte des dispositions qui nous ont paru inutiles et que certains d’entre vous souhaitent rétablir.
Pour ma part, j’en reste au texte qui a été élaboré puis adopté par la commission. Je tiens néanmoins à saluer votre effort, monsieur Fauchon, ainsi que votre soutien indéfectible au Gouvernement ! (Sourires.)
M. Michel Mercier. Il en a besoin !
M. Jean-Pierre Sueur. Voilà une juste remarque…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Tout Gouvernement a besoin d’un soutien indéfectible !
De toute façon, j’émets un avis défavorable sur l’amendement n° 26, ainsi que sur tous les autres amendements restant en discussion sur l’article 7, dont certains reprennent les sous-amendements précités. Ils n’auront plus d’objet si l’amendement de la commission est adopté.
M. Michel Mercier. Peut-être…
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Je ne reviendrai pas sur l’ensemble de ces amendements et sous-amendements : ce serait par trop fastidieux, d’autant que je partage l’avis de M. le président de la commission.
Je vous entends dire, sur différentes travées : « Finalement, à quoi rime cet article ? ». Or, jusqu’à présent, de nombreux parlementaires, de tous bords politiques, à l’Assemblée nationale comme au Sénat, déploraient, lorsqu’un projet de loi leur était présenté, de manquer d’éléments sur son utilité, son impact et son objectif réels, et sur les changements apportés par rapport à la législation en vigueur. Vous avez tous réclamé des études d’impact et, aujourd’hui, vous vous demandez pourquoi vous les avez souhaitées !
M. Michel Charasse. C’est normal !
M. Jean-Pierre Sueur et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ce n’est pas la réalité !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. C’est fascinant !
Comme l’a dit M. le président de la commission, le Gouvernement s’est efforcé de présenter une rédaction sobre. Puis, à l’Assemblée nationale, de nombreux amendements ont été présentés, à gauche et à droite, et le Gouvernement ainsi que le président de la commission en ont accepté un nombre important. Il en résulte, je le reconnais bien volontiers, une rédaction quelque peu ...
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Confuse !
M. Michel Charasse. Lourde !
M. Jean-Pierre Sueur. Obèse !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. ... lourde, en effet, par rapport au texte initial, qui était sobre.
De fait, l’excellent travail – comme à l’ordinaire ! – accompli par la commission des lois a permis d’aboutir à une rédaction de l’article 7 qui recueille l’accord plein et entier du Gouvernement.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Alors, l’Assemblée nationale va l’accepter !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Des discussions ont eu lieu entre les présidents des commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat, MM. Hyest et Warsmann, précisément pour faire évoluer certains points de cet article.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il y a eu un accord !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Des améliorations sont, certes, encore possibles, mais nous pouvons reconnaître que le travail accompli dans les deux assemblées a permis de faire avancer les choses de manière positive.
Je le répète, le Gouvernement partage l’ensemble des avis émis par la commission.
Dès lors qu’il est favorable à l’amendement n° 10 tendant à rédiger l’article, le Gouvernement ne peut qu’émettre un avis défavorable sur le sous-amendement n° 207.
S’agissant du sous-amendement n° 43 rectifié, je vous rappelle tout d’abord, monsieur Détraigne, que le débat sur la publication des avis du Conseil d’État a déjà eu lieu, au Sénat comme à l’Assemblée nationale, lors de la révision constitutionnelle.
M. Jean-Pierre Sueur. Absolument !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. La discussion fut d’ailleurs assez longue, car le sujet est d’importance. La question a finalement été tranchée : la proposition contenue dans votre sous-amendement n’a pas été retenue. Il ne saurait donc être question de la réintroduire par le biais de la loi organique. Je pense que le Conseil constitutionnel jugerait cela très « limite » !
Ensuite, sur le fond, au-delà de l’aspect purement constitutionnel du problème, je ne suis pas convaincu de la portée réelle de cette mesure. En effet, quelles que soient leurs couleurs politiques respectives, le Gouvernement et le Parlement débattent, ont des règles de fonctionnement et des moyens de contrôle mutuel.
Le Conseil d’État n’est pas une troisième chambre parlementaire.
M. Michel Charasse. C’est pourtant ce qu’il croit !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Je vous laisse la responsabilité de votre appréciation, monsieur Charasse !
Il ne s’agit donc pas du même ordre de relations. Le Conseil d’État donne des avis et ceux-ci sont transmis à celui qui les a demandés. Certes, ces avis circulent parfois plus qu’ils ne le devraient ...
M. Jean-Pierre Sueur. Il y a beaucoup de fuites !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. C’est vrai !
Pour autant, je vous demande, monsieur Détraigne, de bien vouloir retirer le sous-amendement n° 43 rectifié, et ce pour deux raisons : d’une part, cette proposition n’a pas été acceptée lors de la révision constitutionnelle ; d’autre part, je ne suis pas convaincu qu’il faille donner au Conseil d’État un rôle de quasi-troisième chambre en la matière.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Surtout pas !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Sur les autres amendements et sous-amendements, je serai plus bref.
Le Gouvernement est défavorable au sous-amendement no 206.
Il est également défavorable au sous-amendement n° 208 : je ne vois pas l’intérêt d’une telle mesure.
M. Jean-Pierre Sueur. Elle est conforme à ce que vous souhaitiez !
M. Jean-Pierre Sueur. Vous l’avez dit ...
M. Jean-Pierre Sueur. Pas toujours !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Comment cela, pas toujours ? Allons ! (Nouveaux sourires.)
L’avis du Gouvernement est également défavorable sur le sous-amendement n° 209, qui tend à réécrire partiellement l’article 7, et sur le sous-amendement n° 65, car il pose un problème par rapport au droit européen.
S’agissant du sous-amendement n° 44 rectifié ter, je partage l’avis de la commission. Le Gouvernement a l’obligation de fournir la liste de textes législatifs et règlementaires à abroger dès promulgation des nouvelles règles de droit : cela revient à dire en quoi le nouveau texte est utile. Il est donc logique que le Gouvernement précise quels textes sont abrogés du fait de l’adoption du projet de loi. L’avis est favorable.
En revanche, l’avis du Gouvernement est défavorable sur les sous-amendements nos 210 et 193 rectifié.
Je demande à M. Martin de bien vouloir retirer le sous-amendement n° 211 rectifié, même si je comprends sa préoccupation.
Le Gouvernement est défavorable aux sous-amendements nos 214, 213 et 61.
Le sous-amendement n° 212 rectifié est inutile, car le texte est assez clair. Je demande donc à M. Martin de bien vouloir le retirer.
Le Gouvernement est défavorable au sous-amendement n° 62.
Les auteurs de l’amendement n° 26 comprendront que j’en demande le retrait : le dispositif proposé serait source de complication. Il n’est pas utile de revenir sur la rédaction proposée par la commission. À défaut, j’émettrai un avis défavorable, ce qui serait regrettable.
Le Gouvernement est également défavorable aux amendements nos 163 rectifié, 164 et 165.
L’amendement nos 34 rectifié de M. Charasse ...
M. Michel Charasse. Il tombera !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. ... deviendra en effet sans objet si l’amendement de la commission est adopté. Il en ira de même pour les amendements nos 35 rectifié et 36 rectifié.
Enfin, l’avis du Gouvernement est défavorable sur les amendements nos 95, 96, 97 et 98.
M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.
M. Bernard Frimat. L’incapacité de M. le secrétaire d’État et de M. le rapporteur à nous répondre sur le fond, s’agissant d’un certain nombre de points, est tout à fait éclairante ! (M. le rapporteur et M le vice-président de la commission des lois protestent.)
M. Pierre Fauchon. Ce n’est pas bien de dire cela !
M. Bernard Frimat. Parfois, ils font même dire à nos amendements le contraire de ce que nous proposons !
Lors du débat d’hier sur l’article 13, il s’agissait de régler une conformité a posteriori. L’Assemblée nationale avait statué et il ne fallait surtout pas rouvrir le débat. Quelle qu’ait pu être la position des uns et des autres, il fallait obtenir un vote « conforme ».
Nous avons affaire ici à un quasi-conforme a priori : nous devons voter un texte qui a déjà été négocié avec M. Warsmann. Cela permettra à l’Assemblée nationale, qui aura obtenu satisfaction de facto, de voter conforme le texte issu de la « commission mixte paritaire » réunissant les deux rapporteurs, à une exception près : l’amendement relatif à la liste des textes à abroger. Ces textes, qui se trouvent déjà dans la loi, vont désormais figurer dans les études d’impact. Quel apport considérable !
Jeudi dernier, alors que nous débattions des propositions de résolutions, par deux fois, nous avons pu avancer : des amendements qui avaient reçu un accueil hostile de la part de la commission des lois et du Gouvernement ont été adoptés à l’unanimité, car, quelles que soient les travées, les sénateurs partageaient le même sentiment.
J’ai écouté les réactions de l’ensemble de nos collègues sur les études d’impact, notamment celle de M. Raffarin.
Certes, monsieur le rapporteur, et je vous en ai donné acte, vous avez progressé s’agissant de l’usine à gaz qui nous est arrivée de l’Assemblée nationale. Mais votre texte est encore trop « warsmannisé » (Sourires.) et demeure donc très confus.
Vous auriez pu accepter un ou deux des amendements de fond que nous avons présentés. C’est au Gouvernement de définir les objectifs des projets de loi, pas aux études d’impact ! M. le secrétaire d’État nous dit que ce sont désormais les études d’impact qui fixeront ces objectifs. Dont acte !
Je ne m’étendrai pas davantage : cette explication de vote, qui sera ma seule intervention, vaut pour l’ensemble des amendements et sous-amendements.
Nous passons à côté d’une occasion, car vous vous enfermez dans des négociations internes. Puisque vous y êtes à l’aise, ébattez-vous !
M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.
M. Michel Charasse. Je me contenterai de faire une intervention sur l’ensemble du dispositif qui nous est présenté, en mettant à part l’amendement de la commission.
Je ne sais pas d’où vient cette invention des études d’impact et, surtout, je ne vois pas quel est l’avantage pour l’intérêt général, pour l’action du Parlement et pour l’œuvre législative de s’encombrer de ces tonnes de papier qui vont déferler sur nos assemblées.
Je vois surtout derrière tout cela une certaine manière, ou une certaine volonté, d’empêcher d’agir et de céder au sport favori des Français, ou d’une partie d’entre eux – généralement une minorité ! –, qui consiste à ne rien faire.
C’est aussi une façon de soumettre la politique à des choix techniques, comme l’a très bien dit M. Frimat à deux ou trois reprises, alors qu’en réalité la politique doit être dégagée, d’une façon générale, de ce genre de considérations.
Je tiens à dire, mes chers collègues, qu’aucune des grandes lois qui ont fait la République n’aurait sans doute été votée si elle avait été précédée d’une étude d’impact.
Qu’aurait-on dit sur l’amendement Wallon, comme me le souffle M. Frimat ?
Quelle étude d’impact aurait-on pu réaliser sur la loi de séparation de 1905, en particulier sur l’article 4, qui était le nœud du texte ?
Alors, franchement, je m’interroge. D’autant que l’on ne sait pas qui procèdera à ces études. Le Gouvernement ? Mais, monsieur secrétaire d'État, il sera tout le temps suspect ! Les lobbies ? Ils sont intéressés ! Des cabinets privés ? Ils sont rémunérés !
Par conséquent, de toute façon, l’étude d’impact sera discutée, contestée, sans forcément aboutir à la photographie objective du problème
Et que se passera-t-il, mes chers collègues, si l’étude est impossible parce que l’on ne sait pas où l’on va ?
D’ailleurs, j’ignore si, en votant, en juillet dernier, l’article 39, troisième alinéa de la Constitution, consacré aux conditions de présentation des projets de loi, le constituant avait vraiment l’intention d’aller jusque-là ; personnellement, je n’en suis pas sûr.
Mais, je le répète, que se passera-t-il si l’étude d’impact est impossible ? J’ai essayé d’imaginer, par exemple, l’étude d’impact sur le plan de relance.
Observation préliminaire : nous vivons une crise économique « sans précédent ». « Sans précédent », cela veut dire qu’il n’y a pas de référence historique, pas de précédent. Donc, on peut faire ce que l’on veut ; on ne sait pas où l’on va puisqu’il n’y a pas de référence : la crise est sans précédent ! Dès lors, nul ne peut savoir à l’avance ce que donneront les mesures envisagées. Va-t-on nous présenter l’analyse commentée des experts ? Mais quels experts choisir puisque la crise est sans précédent ?
Mme Nathalie Goulet. Ils n’ont rien vu venir !
M. Michel Charasse. Ils n’ont rien vu venir et ils ne savent pas où l’on va !
Alors, dans ce cas-là, à quoi va aboutir l’étude d’impact ? « Passe devant avec la lampe, je te suis avec le revolver et, s’il pleut, sors ton parapluie ! » Conclusion de l’étude d’impact : il n’y a pas assez de crédits pour les parapluies ! (Rires.)
Donc, si c’est cela l’étude d’impact, merci beaucoup ! Vous comprendrez, mes chers collègues, que je voterai pour la forme, ou plutôt dans l’esprit, contre ce système d’étude d’impact. Je choisirai, pour des raisons purement rédactionnelles, même si la formulation aurait pu être améliorée par plusieurs sous-amendements qui ont été présentés, la proposition de la commission. Mais, sur le fond, je n’y crois pas et ne pensez pas que nous renforcerons l’État, la République, la démocratie et l’esprit civique avec ce genre d’âneries !
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. La seule chose qui me paraisse évidente, après l’exposé très brillant de M. Charasse, c’est qu’il existe un large accord dans cette assemblée pour refuser de s’engager dans cette voie.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Pourquoi faire des procès d’intention ?
M. Jean-Pierre Sueur. Je constate – et pourquoi ne pas s’en réjouir ? –que de nombreuses déclarations dans cette assemblée sont concordantes. Pourquoi ne pas le dire ?
Nous sommes conscients des contraintes politiques, monsieur le rapporteur, et nous pouvons tout à fait imaginer que vous tentiez d’améliorer la rédaction du texte avec votre homologue à l’Assemblée nationale.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est ce que j’ai fait pour la révision constitutionnelle !
M. Jean-Pierre Sueur. Mais nous ne sommes pas à huit jours près pour le vote d’un texte aussi important.
M. Alain Gournac. Vous voulez le retarder !
M. Jean-Pierre Sueur. Il s’agit non pas de retarder le vote, mais de vous mettre en garde, car une telle mesure aura de nombreuses conséquences ! En un an, nous avons voté pas moins d’une cinquantaine de lois. Si, à l’avenir, chaque loi devra être accompagnée d’une étude d’impact, composée de tous les éléments énumérés par l’article 7, mesurez-vous le travail que cela va représenter ?
Plutôt que d’aller dans ce sens, il aurait mieux valu supprimer cet article. Nous aurions alors été en position de force pour parvenir avec les députés à une rédaction plus proche de notre pensée que de la leur. Ce que je défends ici, c’est ce que pourrait être le fonctionnement d’un Sénat qui pèserait de tout son poids.
J’ajoute qu’aux termes de l’amendement n° 10 de la commission « les projets de loi font l’objet d’une étude d’impact dès le début de leur élaboration ». Je rejoins notre collègue Bernard Frimat pour soulever une question à laquelle vous ne pouvez pas vous dérober : il n’existe aucune définition juridique du « début de l’élaboration » d’un texte de loi.
Prenons un exemple récent, celui de la loi sur l’audiovisuel. Quand donc a débuté l’élaboration de ce texte ? Est-ce le matin où Nicolas Sarkozy a déclaré, devant un parterre de personnes abasourdies, à commencer par Mme la ministre de la culture, qui n’avait pas été mise au courant, que le Président de la République désignera les présidents des sociétés de l’audiovisuel public ? On peut considérer que le début de l’élaboration de la loi c’est le moment où a germé dans l’esprit du Président de la République l’idée de faire cette déclaration. Il faudrait donc que l’étude d’impact soit lancée dès ce moment inconnu, et d’ailleurs inconnaissable ! Vous pensez bien que, lorsque Nicolas Sarkozy a fait cette déclaration, il était à mille lieues d’imaginer une étude d’impact ! Il exprimait un choix politique et il pensait que cette mesure aurait un impact positif. Nous avons contesté ce choix politique, mais nous ne contestons nullement le droit du Président de la République de faire des choix politiques. C’est son rôle !
Les choix politiques font partie de notre fonction ; nous en débattons entre nous. L’étude d’impact de la loi, sujet de notre débat, sera, elle, source de grandes confusions ; nous allons créer un véritable embrouillamini.
Je formulerai une autre remarque, monsieur le rapporteur : on ne peut pas – c’est une erreur – écrire que l’étude d’impact définit les objectifs poursuivis par le projet de loi. Il revient au Gouvernement ou, le cas échéant, au Président de la République, d’expliquer que tel texte sur l’emploi, les questions sociales, la crise, l’outre-mer, ou tout autre sujet, vise à atteindre tel ou tel objectif.
L’étude d’impact n’a pas pour objet de se prononcer sur les objectifs poursuivis par le projet de loi. Sinon, à quoi servirait l’exposé des motifs ? Faire figurer les objectifs dans l’étude d’impact n’a aucun sens !
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Michel, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Michel. Mon explication de vote vaudra également pour l’ensemble des amendements et sous-amendements en discussion commune.
Depuis le début, cette discussion est totalement surréaliste ! Car le point important du projet de loi organique, c’est l’article 13. Or, sur cet article, la commission des lois est restée silencieuse : comme elle voulait un vote conforme, elle n’a pas déposé d’amendement. Après quoi, on nous amuse avec l’article 7. Je remarque au passage que ledit article n’était pas imposé par le nouvel article 39 de la Constitution !
M. Michel Charasse. Absolument !
M. Jean-Pierre Michel. Aujourd'hui, dans la majorité des cas, les parlementaires sont saisis d’un projet de loi comportant un exposé des motifs dont la qualité varie selon les ministères : les meilleurs exposent les fondements du projet de loi, la législation antérieure, la législation européenne, le droit international, les conséquences de l’adoption du texte, y compris pour l’outre-mer.
Et nous recevons des rapports des ministères concernés avant même le dépôt de certains projets de loi : je pense, par exemple, au projet de loi de finances ou au projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le ministère de la justice et le ministère de l’intérieur nous transmettent, sinon des études d’impact à proprement parler, du moins des informations sur la justification des projets de loi.
Franchement, je m’interroge ! Je vois bien, monsieur le secrétaire d'État, que, malgré votre bonhommie rassurante, vous voulez accroître l’inhibition des parlementaires. Mais les parlementaires sont là pour voter la loi, en toute liberté ! Ils n’ont pas besoin que le Gouvernement leur détaille les travaux qui ont précédé le dépôt des textes sur le bureau des assemblées. Les rapporteurs vont se charger de leur information. Après quoi, ils se forgeront leur avis et voteront en connaissance de cause.
Tout cela serait destiné à éviter l’inflation législative. Mais c’est au Gouvernement de s’y employer ! Á lui de procéder autrement qu’en enchaînant le dépôt de projets de loi, d’ailleurs le plus souvent déclarés d’urgence, ce qui limite la liberté des parlementaires de discuter, de se faire une opinion et de voter. Cela limite également le dialogue entre les deux assemblées cher au président de la commission des lois. La principale raison de son amendement de réécriture de l’article 7 n’est-elle pas son souci d’entretenir de bonnes relations avec M. Warsmann ?
Á chacun de balayer devant sa porte : si nous voulons voter de bonnes lois, assurons-nous qu’elles ne relèvent pas du domaine règlementaire ! Nous avons examiné ce matin, en commission des lois, un projet de loi important, qui viendra en discussion dans une quinzaine de jours : les trois quarts des amendements déposés n’ont aucune valeur législative ! Quant au texte lui-même, il comporte tout au plus cinq articles de nature législative ; tous les autres ne sont que des pétitions de principe.
M. Alain Gournac. Il y a deux cents amendements socialistes !
M. Jean-Pierre Michel. Voulons-nous, oui ou non, appliquer l’article 34 de la Constitution ? Pour ma part, je pense que oui !
L’origine de cette situation, il faut la rechercher dans le discours d’Épinal du 12 juillet 2007. Le Président de la République y a exposé sa conception des pouvoirs : à la séparation des pouvoirs succède une « collaboration » entre les différents pouvoirs. Le terme n’est peut-être pas très heureux en France, mais passons…
Cette collaboration va aboutir à une prééminence de l’exécutif. Et pas n’importe quel exécutif : un exécutif qui n’est pas responsable devant nous, c'est-à-dire le Président de la République. D’ailleurs, nous en avons déjà des exemples. Monsieur le secrétaire d'État, je ne parle pas pour vous, mais il nous arrive de voir certains de vos collègues assistés en séance de commissaires du Gouvernement qui sont, en réalité, des conseillers techniques de l’Élysée, ce qui est contraire à la Constitution ! J’espère d’ailleurs que la conférence des présidents se fera un devoir de faire vérifier les arrêtés relatifs aux commissaires du Gouvernement pour connaître leurs fonctions exactes : il faut s’assurer qu’ils représentent bien le Gouvernement, seul exécutif responsable devant nous et avec lequel nous faisons la loi.
M. Jean-Pierre Sueur. C’est vrai ! C’est important !
M. Jean-Pierre Michel. Nous ne faisons pas la loi avec le Président de la République, même s’il s’arroge le droit d’annoncer, à grand renfort de publicité, les textes qu’il va ensuite faire élaborer par le Gouvernement, lequel n’en a pas toujours connaissance à l’avance, paraît-il, et que l’on nous demandera de voter. Voilà où nous en sommes !
M. le président. Veuillez conclure, mon cher collègue !
M. Jean-Pierre Michel. Je préfère de beaucoup l’amendement n° 163 rectifié de M. Frimat à l’amendement n° 10 de M. le rapporteur, car il est plus concis et il répond mieux à la situation actuelle.
M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ce qui est certain, c’est que nous aboutissons à un véritable embrouillamini !
De nombreux parlementaires réclament depuis toujours une évaluation de la loi avant son élaboration et après sa mise en application.
On a parlé des grandes lois ! Malheureusement, monsieur Charasse, de très nombreuses lois sont des lois d’opportunité, des lois répétitives, des lois d’affichage…
M. Michel Charasse. C’est vrai !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Vous comprenez bien qu’il serait utile pour les parlementaires de savoir pourquoi le Gouvernement veut présenter une nouvelle loi après toutes celles qui se sont succédé.
Ma collègue Éliane Assassi a fait allusion à une catégorie que nous connaissons bien à la commission des lois, les lois pénales, mais c’est vrai aussi dans d’autres domaines.
Il faut donc être plus précis en ce qui concerne l’évaluation. Nous y sommes favorables, nous l’avons même demandée, mais quel est son sens ? Cette évaluation ne tend bien évidemment pas à fixer les objectifs politiques du Gouvernement, qui relèvent, d’une part, de la politique générale de l’exécutif, et, d’autre part, de l’exposé des motifs de chaque projet de loi. Affirmer que l’étude d’impact doit définir les objectifs visés est complètement erroné.
La rédaction peu intelligible retenue par l'Assemblée nationale contient une espèce de catalogue de précisions sur la teneur des documents rendant compte de l’étude d’impact, ce qui laisse craindre que nous soyons submergés de données, alors que, en réalité, les parlementaires doivent simplement pouvoir mesurer l’incidence du nouveau texte sur la législation en vigueur, sur les services publics ou, plus largement, sur les politiques publiques. Or un amendement tendant à cette fin a été rejeté.
En ce qui concerne le Conseil d’État, la discussion que nous avons eue lors de la révision constitutionnelle n’a pas du tout été concluante. De deux choses l’une : soit le Conseil d’État ne sert strictement à rien, et alors supprimons-le ; soit il éclaire le Gouvernement sur le plan juridique, et, dans ce cas, je ne vois pas pourquoi les parlementaires ne seraient pas destinataires de ses avis, d’autant que, comme d’aucuns l’ont souligné, beaucoup en ont connaissance. Il n’y a donc aucune raison qu’ils ne nous soient pas transmis.
En tout état de cause, la manière dont nous essayons de bricoler cet article est tout à fait regrettable. On finit par aboutir à un dispositif incompréhensible, alors que l’on aurait pu s’accorder sur une rédaction plus claire précisant les éléments d’appréciation nécessaires aux parlementaires, que le Gouvernement serait tenu de leur fournir.
Pour toutes ces raisons, nous ne voterons pas l’article 7 du projet de loi organique.
M. le président. La parole est à M. François Fortassin, pour explication de vote.
M. François Fortassin. Peu importe les termes employés – évaluation ou étude d’impact –, le principe est quelque peu surréaliste, voire dangereux. L’adopter équivaudrait pour nous à une sorte de suicide collectif. (Exclamations amusées au banc de la commission.)
L’essence même de la politique, c’est bien entendu la prévision. Or, si l’on remplace le personnel politique par des experts,…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Et voilà, c’est reparti !
M. François Fortassin. … quels que soient leur talent et la façon dont ils ont été choisis,…
M. Jean-Pierre Michel. Attali !
M. François Fortassin. … il devient tout à fait inutile que le Parlement poursuive son travail !
En effet, on soumettra le projet de loi aux experts, et si leur évaluation paraît correcte, il sera superflu que le Parlement en débatte ; si elle est médiocre, le texte sera rangé dans un tiroir et on n’en parlera plus.
Voilà tout de même une bien curieuse conception de la politique, au sens très noble du terme, et de notre mission de parlementaires ! Je n’arrive pas, pour ma part, à comprendre qu’une telle idée, pour le moins saugrenue, sinon farfelue, ait pu nous être soumise.
M. le président. La parole est à M. Jean Louis Masson, pour explication de vote.
M. Jean Louis Masson. À choisir entre la rédaction de la commission des lois du Sénat et celle de l'Assemblée nationale, je préfère incontestablement, pour ma part, la seconde.
Cela étant, tout au long de ma carrière de parlementaire, tant à l'Assemblée nationale qu’au Sénat, le fait que nous ne soyons pas destinataires des avis du Conseil d’État m’a toujours choqué. Il est profondément scandaleux que nous apprenions par la presse que le Conseil d’État aurait émis des réserves ou un avis négatif sur telle ou telle disposition d’un projet de loi. Il s’agit là d’une carence absolument flagrante. Il n’est pas pensable, dans une démocratie transparente – donc dans une vraie démocratie –, que les parlementaires ne disposent pas, lors de l’examen d’un projet de loi, de l’avis du Conseil d’État.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Il n’a rien compris !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mes chers collègues, nous avions eu un long débat sur ce sujet lors de la révision constitutionnelle, certains d’entre nous ayant même souhaité, alors, viser les études d’impact dans la Constitution. Nous y avons finalement simplement inscrit les conditions de présentation des projets de loi.
On me reproche d’avoir voulu me mettre d’accord sur une rédaction de l’article avec le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, mais il n’en est rien ! Il s’agit seulement de tenir compte des dispositions adoptées par les députés et d’examiner en quoi elles peuvent être en contradiction avec la position du Sénat en matière d’études d’impact, exprimée lors de la révision constitutionnelle et qui est de ne pas aller trop loin.
Néanmoins, nous devons pouvoir disposer d’un certain nombre d’éléments d’évaluation, en particulier savoir quels sont les objectifs visés au travers des projets de loi qui nous sont soumis.
M. Bernard Frimat. Cela figure dans l’exposé des motifs !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’exposé des motifs est parfois tellement succinct que les objectifs poursuivis n’y apparaissent même pas !
Il me semble donc souhaitable d’obliger le Gouvernement à nous donner un certain nombre d’éléments de comparaison, ainsi que des indications sur l’articulation et la cohérence du projet de loi avec le droit européen en vigueur. Ainsi, l'Assemblée nationale a prévu que le Gouvernement devrait préciser la méthode de calcul retenue pour évaluer les conséquences financières et économiques de la mise en œuvre des dispositions du projet de loi.
Par exemple, il est arrivé que l’on nous annonce que l’application d’une nouvelle disposition de la procédure pénale mobiliserait cinq magistrats à l’échelon national. C’était se moquer du monde ! Nous aurions dû disposer d’éléments suffisamment précis et chiffrés, en termes de volume de procédures et de nombre d’heures de travail, pour orienter la réorganisation des tribunaux d’instance et de grande instance.
Nous devons pouvoir bénéficier de ces éléments objectifs, tout en conservant bien entendu – c’est un point auquel il faut être extrêmement attentif – notre liberté de choix.
Le but de la commission des lois a été non pas de faire plaisir à l'Assemblée nationale, mais de prévoir l’inscription, dans les études d’impact, d’éléments parfaitement objectifs qui nous semblaient nécessaires pour améliorer l’information du Parlement et lui permettre ainsi de mieux légiférer. Il ne s’agit pas là de petits arrangements : il est de notre responsabilité de faire en sorte que ces études d’impact, qui, au demeurant, ne nous ont jamais enthousiasmés, répondent au besoin d’information du Parlement.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Beaucoup de choses ont été dites, mais la réalité est tout de même assez simple.
Si la réalisation d’études d’impact semble souhaitable, c’est parce que le législateur a très souvent l’impression de voter un projet de loi sans réellement connaître le coût et les conséquences de l’application de ses dispositions.
M. Michel Charasse. Généralement, il ne veut pas l’entendre !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Les études d’impact n’ont naturellement pas pour objet de se substituer au choix politique du Parlement, qui s’exprime par le vote. Pour autant, on ne peut pas se plaindre de ne pas avoir été réellement éclairé sur les implications de l’adoption de tel ou tel texte et, dans le même temps, nous reprocher de prévoir des études d’impact, qui pourront d’ailleurs, le cas échéant, être contradictoires. L’essentiel, dans cette affaire, est que les parlementaires puissent arrêter leur choix politique en connaissance de cause.
Cela ne revient naturellement pas, monsieur Fortassin, à faire le choix de la technocratie au détriment des politiques. Ce sont ces derniers, et eux seuls, qui décident. Il ne s’agit que de leur apporter, au travers des études d’impact, des éléments d’appréciation supplémentaires, rien de plus !
M. le président. Monsieur Détraigne, le sous-amendement n° 43 rectifié est-il maintenu ?
M. Yves Détraigne. Au terme de ce long débat, au cours duquel je me suis parfois senti un peu perdu, je reste très partagé. Je considère pour ma part que les avis du Conseil d’État font partie des éléments d’information utiles aux parlementaires pour déterminer leur choix. Contrairement à ce qui a été dit, prévoir qu’ils nous seront communiqués ne ferait pas du Conseil d’État une troisième chambre. Il s’agit uniquement de bénéficier d’éléments d’information supplémentaires.
Par ailleurs, certains éléments devant figurer, aux termes de la rédaction retenue par les députés, dans l’étude d’impact sont bien plus suspects de subjectivité que les avis du Conseil d’État.
Dans ces conditions, je maintiens le sous-amendement.
M. Jean-Pierre Michel. Très bien !
M. le président. La parole est à M. le vice-président de la commission des lois.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Je reviendrai très brièvement sur ce que nous avons dit lors du débat relatif à la révision constitutionnelle.
Le Conseil d’État est le conseiller juridique du Gouvernement, et non pas du Parlement ! Son rôle est de relever les erreurs que le Gouvernement a pu commettre, afin qu’il puisse les corriger. Cela ne nous concerne pas.
En revanche, si les avis du Conseil d’État devaient nous être transmis, le risque serait grand qu’ils s’imposent à nous. Dès lors, le Conseil d’État deviendrait de facto, comme il le souhaite, une troisième chambre.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Tout à fait !
M. Michel Charasse. Comme sous Napoléon !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. C'est la raison pour laquelle nous avions refusé, lors de la révision de la Constitution, cette disposition qui nous est de nouveau soumise aujourd’hui. Au demeurant, je comprends que certains se plaignent de ne pas disposer des avis du Conseil d’État, dans la mesure où il est vrai qu’ils sont toujours connus de l’opposition !
M. Gérard César. Bizarre !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Il se trouve toujours, au Conseil d’État, un certain nombre de personnes prêtes à les lui transmettre (Exclamations sur les travées du groupe socialiste), alors que, pour notre part, nous n’en disposons pas !
C’est ainsi, mais, après tout, nous n’en avons pas besoin. En effet, le Sénat peut très bien demander à d’autres experts des avis qui sont tout aussi pertinents que ceux du Conseil d’État. Ainsi, les avis qu’ils nous ont donnés sur le projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer nous ont obligés à revoir complètement le texte ; si nous avions eu l’avis du Conseil d’État, nous serions encore englués dans la réflexion !
Il n’est donc pas souhaitable de prévoir la communication automatique des avis du Conseil d’État. Laissons les choses en l’état : ces avis seront connus par la bande, comme aujourd’hui. Ce n’est pas plus mal, et au moins cela ne fait pas du Conseil d’État une troisième chambre, comme il le souhaiterait ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.
M. Michel Charasse. Ce n’est pas la première fois que cette question de la publication des avis du Conseil d’État vient en discussion dans une des deux chambres. Pour avoir siégé une trentaine d’années dans cette maison, je peux dire que j’ai souvent entendu des propos comparables à ceux de nos collègues.
Il faut d’abord savoir que, dans les débats parlementaires, le contenu des avis non publiés du Conseil d’État relève du fantasme !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois. Exactement !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Parfaitement !
M. Michel Charasse. Mes chers collègues, si vous vous figurez que ces avis sont la panacée, vous serez très déçus ! On serait même très rapidement obligé, s’ils étaient vendus en kiosque, de faire appel au fonds de soutien à la presse d’opinion, car la chute des ventes serait très vite catastrophique. (Sourires.)
Comme l’a très bien dit M. Gélard, le Conseil d’État est, dans sa fonction consultative, le conseiller du Gouvernement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est son boulot !
M. Michel Charasse. Je le dis pour mon ami Bernard Frimat, en faisant bien la distinction entre les travaux en amont et l’élaboration du projet de loi, texte qui passe en conseil des ministres avant d’être déposé sur le bureau d’une assemblée : s’il faut publier demain tous les travaux préparatoires internes à l’exécutif, ne vous faites pas d’illusions, on exigera un jour de vous que vous publiiez aussi, à l’appui de vos propositions de loi et amendements, tous vos documents préparatoires, tels que les notes de vos assistants, les lettres plus ou moins intelligentes que vous recevez d’associations et organismes divers qui vous incitent à déposer ou à ne pas déposer tel ou tel texte, sans même parler, car je ne veux pas être désagréable en cette fin d’après-midi, de ce que l’on peut entendre dans les sections UMP, socialistes, communistes… Pourtant, il vous faudra tout publier, même des lettres personnelles !
Cela veut dire aussi que l’on interdira au pouvoir exécutif d’organiser, à Matignon ou ailleurs, des réunions de travail non publiques consacrées à la préparation d’un projet de loi, parce qu’on ira jusqu’à exiger que ces réunions préparatoires fassent l’objet, ce qui n’est généralement pas le cas, d’un procès-verbal, qui devra être rendu public.
Par conséquent, de ce point de vue, c’est là une entorse grave à un principe sacré, celui du droit à la réflexion politique du ministre, du Gouvernement ou du parlementaire auteur d’une initiative législative préalablement au dépôt de son texte.
En outre, pour avoir lu, à l’Élysée ou ailleurs, des avis du Conseil d’État pendant quatorze ans – je fais appel aux souvenirs de ceux de nos collègues qui ont été amenés à exercer certaines responsabilités et à avoir accès aux avis du Conseil d’État –, je puis affirmer que, dans 90 % des cas, le Conseil d’État ne fait aucune observation ou très peu et se contente éventuellement de rerédiger sans commentaire les articles du projet de loi, et encore pas tous ! Il s’agit surtout de problèmes de forme et de questions rédactionnelles. Cela donne lieu à une réunion de fonctionnaires des cabinets ministériels autour du secrétaire général du Gouvernement, à Matignon, où, 99 fois sur 100, il est tenu compte de la rédaction du Conseil d’État lorsqu’elle paraît effectivement meilleure que celle du Gouvernement, ce qui est souvent le cas – sans parler des précisions souvent utiles qu’ajoute le Conseil d’État, ou des corrections de références législatives erronées.
Dans les 10 % de cas restants, sauf exception, le Conseil d’État appelle l’attention, par une note de quelques lignes, sur la compatibilité du texte avec un accord international, un acte européen, la Constitution ou un autre texte en discussion, sur les éventuelles contradictions internes à la législation, etc. Il propose alors, bien entendu, une nouvelle rédaction.
Ce n’est guère que dans un cas sur cent qu’il porte une appréciation d’opportunité, qui n’a rien à faire à ce stade du débat, puisque le Conseil d’État n’est pas une assemblée comme sous Napoléon, qu’il n’est pas élu et qu’il n’a pas à participer au débat politique et législatif.
Pour ma part, j’aurais donc pu me rallier au sous-amendement de notre collègue Yves Détraigne si le dernier membre de phrase avait été rédigé de la façon suivante : « ainsi que les avis autres que d’opportunité du Conseil d’État ».
Mais si nous votons une telle disposition, je vous affirme que, dans six mois, nous serons tellement encombrés de papiers que nous demanderons nous-mêmes que les avis ne nous soient plus systématiquement transmis !
Mes chers collègues, vous aurez compris les motifs d’ordre pratique, tenant aussi à l’intérêt supérieur de l’État et au nécessaire secret des délibérations intimes du gouvernant, qui me conduisent à ne pas voter le sous-amendement n° 43 rectifié.
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.
M. Michel Mercier. Mon avis est quelque peu différent de ceux qui viennent d’être exprimés.
M. le secrétaire d’État, M. Gélard et M. Charasse nous ont expliqué en substance qu’il ne fallait pas fantasmer sur les avis du Conseil d’État, qui finalement ne sont pas ce que l’on croit et ne représentent pas grand-chose ! À quoi bon, dans ces conditions, avoir autant de conseillers d’État ? (M. le rapporteur s’exclame.) Je parle ici de leur fonction de conseil, et non pas du contentieux, monsieur Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je suis d’accord.
M. Michel Mercier. En matière de contentieux, ils sont d’ailleurs tout à fait capables de porter un jugement différent de l’avis qu’ils ont pu donner, et c’est heureux !
Pour ma part, je pourrais comprendre que le Gouvernement veuille garder pour lui les avis du Conseil d’État, mais à la condition que lors de la discussion d’un projet de loi il ne se fonde pas sur un tel avis pour expliquer que sa position est la seule recevable ! Or, trop souvent, nous entendons un membre du Gouvernement rejeter nos amendements en se prévalant d’un avis du Conseil d’État qu’il garde pour lui !
M. Michel Charasse. C’est vrai !
M. Michel Mercier. Dans le même esprit, on nous oppose de plus en plus fréquemment qu’une certaine note blanche, malencontreusement égarée, établit clairement que nos propositions ne sont pas conformes à la Constitution ! C’est un argument que j’ai encore entendu récemment, lors de l’examen du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.
Si le Gouvernement déclare qu’il ne se servira pas de l’avis du Conseil d’État dans la discussion, on peut admettre qu’il le garde pour lui, mais s’il se fonde sur cet avis pour affirmer que sa position est la seule valide sur le plan juridique, nous devons en obtenir communication. Sinon, il faut une fois pour toutes déclarer un tel argument irrecevable.
M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 43 rectifié.
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 44 rectifié ter.
(Le sous-amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 193 rectifié.
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 211 rectifié.
M. Alain Dufaut. Il est retiré, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 211 rectifié est retiré.
Je mets aux voix le sous-amendement n° 214.
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je vais mettre aux voix le sous-amendement n° 212 rectifié.
M. Alain Dufaut. Il est retiré, monsieur le président.
M. le président. Le sous-amendement n° 212 rectifié est retiré.
Je mets aux voix le sous-amendement n° 62.
(Le sous-amendement n'est pas adopté.)
M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'amendement n° 10.
M. Bernard Frimat. Aucun de nos sous-amendements n’ayant été adopté, nous voterons contre l’amendement de la commission, d’autant que son adoption aurait pour conséquence de faire tomber tous les autres amendements, y compris le nôtre, qui était pourtant nettement mieux rédigé… J’attire l’attention de mes collègues du groupe de l’Union centriste sur ce fait : s’ils veulent que leur amendement n° 26 soit mis aux voix, la seule solution est que l’amendement n° 10 soit rejeté.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. Je veux faire une ultime tentative, mais je crains qu’elle ne soit désespérée !
M. Nicolas About. C’est beau !
M. Jean-Pierre Sueur. Peut-être, monsieur About, mais convenez avec moi que cette beauté est quelque peu mélancolique ! (Sourires.)
Mes chers collègues, adopter l’amendement n° 10, c’est accepter que soit établi, avant la discussion de tout projet de loi, sans exception, un rapport d’impact portant sur « l’évaluation des conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées pour chaque catégorie d’administrations publiques – de l’État ou territoriales, centrales ou déconcentrées – et de personnes physiques et morales intéressées ». En outre, dans chacun de ces rapports devront être mentionnées les méthodes de calcul retenues.
Je ne sais pas si vous avez vraiment conscience de ce que cela représente ! C’est une véritable encyclopédie qu’il faudra produire avant tout examen d’un texte ! Cela est totalement irréaliste et infaisable : tout le monde ici le sait bien. Par conséquent, il ne me semble pas sérieux d’envisager d’adopter une telle mesure. Nombre d’entre vous, chers collègues de la majorité, savent que nous avons raison et ne se privent pas de le dire. Il est ahurissant et surréaliste d’en arriver à voter une disposition dont vous connaissez bien le caractère irréaliste et tout à fait exorbitant au regard des droits du Parlement. Personne ne pourra l’appliquer !
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 10, modifié.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 119 :
| Nombre de votants | 342 |
| Nombre de suffrages exprimés | 304 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 153 |
| Pour l’adoption | 162 |
| Contre | 142 |
Le Sénat a adopté.
En conséquence, l'article 7 est ainsi rédigé, et les amendements nos 26, 163 rectifié, 34 rectifié, 95, 164, 35 rectifié, 96, 97, 98, 36 rectifié et 165 n’ont plus d’objet.
Articles additionnels après l'article 7
M. le président. Les amendements nos 99 et 100 sont présentés par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.
L’amendement n° 99 est ainsi libellé :
Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Les avis du Conseil d'État sur les projets de loi sont rendus publics simultanément à leur communication au Gouvernement.
L'amendement n° 100 est ainsi libellé :
Après l'article 7, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Tout président de groupe peut solliciter l'avis du Conseil d'État sur une proposition de loi inscrite à l'ordre du jour d'une assemblée.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour présenter ces deux amendements.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ils ont déjà été défendus.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 100.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article 8
La Conférence des présidents de l'assemblée sur le bureau de laquelle le projet de loi a été déposé dispose d'un délai de dix jours suivant le dépôt pour constater que les règles fixées par le présent chapitre sont méconnues.
M. le président. Je suis saisi de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 37 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit cet article :
Dans un délai de dix jours, la Conférence des présidents de la première assemblée saisie se prononce sur la conformité du projet de loi avec les règles prévues au dernier alinéa de l'article 39 de la Constitution.
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 166, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Au début de cet article, après le mot :
déposé
insérer les mots :
s'en saisit pour examen de sa propre initiative ou à la demande d'un président de groupe. Elle
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Cet amendement vise à préciser un certain nombre de points concernant la conférence des présidents.
Aux termes de la rédaction retenue pour cet article, une décision explicite n'est réclamée que lorsque les règles de présentation des projets de loi sont méconnues. A contrario, l'absence de décision explicite vaut reconnaissance tacite du respect de ces règles.
Le schéma est donc le suivant : quand le Gouvernement a déposé un projet de loi sur le bureau de l’une ou l’autre des assemblées, le silence de la conférence des présidents concernée vaut, au bout de dix jours, approbation tacite, et l’examen du projet de loi suit son cours.
Si la conférence des présidents de l’assemblée saisie en première instance estime que les règles relatives à la présentation des projets de loi sont méconnues, c’est le Conseil constitutionnel qui arbitre la divergence de vues entre celle-ci et le Gouvernement. Chacun peut bien évidemment apprécier le caractère « léger », voire « primesautier », d’une telle procédure !
L'objet de cet amendement est donc simplement de s'assurer que la conférence des présidents procédera effectivement au contrôle du respect des règles de présentation des projets de loi. C’est la raison pour laquelle il prévoit qu’un président de groupe pourra demander que la conférence des présidents exerce ce contrôle, afin d’éviter une reconnaissance tacite du respect des règles de présentation due au seul fait que l’on aurait laissé « dormir » les documents volumineux et inutiles fournis à l’appui du projet de loi.
Mes chers collègues, ouvrir une telle possibilité nous semble nécessaire. En effet, puisque vous avez souhaité que les projets de loi fassent l’objet d’études d’impact dès leur élaboration, vous vous trouvez placés devant une contradiction, car l’article 61 de la Constitution offre la possibilité à soixante sénateurs ou députés de déférer une loi au Conseil constitutionnel au motif que la procédure n’aura pas été respectée. Pour éviter cela, il importe donc que la conférence des présidents débatte effectivement du respect des règles de présentation des projets de loi.
M. le président. L'amendement n° 101, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
I. - Dans cet article, après le mot :
constater
insérer les mots :
à l'unanimité
II. - Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Si l'unanimité n'est pas atteinte, le Conseil constitutionnel est automatiquement saisi.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 8 prévoit que la conférence des présidents de l’assemblée saisie en premier lieu d’un projet de loi doit se prononcer, dans un délai de dix jours suivant le dépôt de celui-ci, sur le respect des prescriptions relatives aux études d’impact.
Pour notre part, nous estimons que ces dispositions sont quelque peu incomplètes.
Pour combler les lacunes, volontaires ou non, du dispositif, nous proposons de prévoir que le constat du respect des règles de présentation des projets de loi devra être unanime et que, si l’unanimité ne se fait pas, le Conseil constitutionnel sera automatiquement saisi.
Compte tenu de la composition de la conférence des présidents, au sein de laquelle le fait majoritaire est renforcé, nous estimons normal de procéder ainsi.
M. le président. L'amendement n° 167, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter cet article par une phrase ainsi rédigée :
Elle se prononce à la majorité des trois cinquièmes.
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Cet amendement s’inscrit dans la même perspective que celui qui vient d’être défendu par ma collègue Mathon-Poinat au nom du groupe CRC-SPG.
Nous n’allons pas jusqu’à requérir l’unanimité de la conférence des présidents, car cela aurait pour conséquence de reconnaître à un groupe un droit de veto, ce que nous ne voulons pas, ce groupe fût-il minoritaire !
En revanche, nous proposons de retenir une majorité qualifiée des trois cinquièmes. Il nous semble en effet nécessaire, pour une décision aussi importante, d’éviter toute manœuvre dilatoire et d’améliorer l’image de ce déplorable dispositif des études d’impact.
Imaginons un seul instant que le Gouvernement ne soit pas en harmonie avec l’une des deux chambres. Cela peut arriver ! Associer l’opposition au constat que les normes édictées par la loi organique sont respectées ou non constituerait une garantie démocratique.
Il s’agit d’éviter que, par simple mécanique majoritaire, puisse intervenir une opération de retardement, ne correspondant pas à l’esprit des dispositions relatives aux études d’impact. Après avoir entendu certaines déclarations, nous sommes en droit de craindre de telles manœuvres, proches de l’abus de pouvoir majoritaire.
Selon nous, le fait de prévoir une majorité qualifiée des trois cinquièmes aurait l’avantage de pacifier le débat en conférence des présidents, cette dernière étant par définition une instance où doivent se dégager des accords pour que l’assemblée considérée puisse fonctionner dans de bonnes conditions.
M. le président. L'amendement n° 11 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Lorsque le Parlement n'est pas en session, ce délai est suspendu jusqu'au dixième jour qui précède le début de la session suivante.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement vise à permettre au Parlement d'examiner véritablement les études d'impact accompagnant les projets de loi, y compris lorsque ces textes sont déposés en dehors des périodes de session.
Il est en effet peu vraisemblable que la conférence des présidents soit en mesure de se prononcer dans les dix jours sur un projet de loi qui serait déposé au début du mois d'août. Or elle doit pouvoir exercer pleinement son contrôle, afin d'être en mesure, le cas échéant, de refuser l'inscription du texte à l'ordre du jour.
En conséquence, l’exercice, par la première assemblée saisie, de sa prérogative de contrôle du contenu de l’étude d’impact ne peut être assuré, pour les projets de loi déposés durant l’été, que dans les jours précédant l’ouverture de la session. C’est ce que tend à préciser cet amendement.
M. le président. L’amendement n° 102, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Compléter cet article par deux alinéas ainsi rédigés :
Une fois cette décision prise, la Conférence des présidents de la seconde assemblée est immédiatement saisie aux fins de se prononcer sur la même question.
En cas de désaccord entre les deux assemblées, le Conseil constitutionnel est saisi.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Dans la continuité de l’amendement n° 101, il s’agit de préciser que la conférence des présidents de chacune des deux assemblées doit pouvoir se prononcer sur les conditions de dépôt d’un projet de loi. Il nous semble en effet logique de permettre au Sénat et à l’Assemblée nationale de donner leur avis.
L’amendement prévoit également qu’en cas de désaccord entre les deux chambres, le Conseil constitutionnel sera saisi.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Un certain nombre d’amendements visent à définir les modalités de réunion de la conférence des présidents. Or il faut rappeler que celles-ci sont fixées par le règlement de chaque assemblée. Dès lors, la précision apportée par l’amendement n° 166 ne relève pas de la loi organique. En conséquence, l’avis est défavorable.
Le même raisonnement et le même avis valent pour l’amendement n° 167.
Selon les termes de l’amendement n° 101, c’est à l’unanimité que la conférence des présidents devra décider que les règles de présentation des projets de loi ont été méconnues. Si l’unanimité n’est pas réunie, une saisine automatique du Conseil constitutionnel est prévue. Ce dernier serait donc saisi en toute hypothèse, ce qui est quelque peu contradictoire ! Au surplus, le Conseil constitutionnel ne saurait être saisi automatiquement, et les conditions dans lesquelles statue la conférence des présidents relèvent de la décision de chaque assemblée. L’avis est donc défavorable.
Enfin, le dispositif de l’amendement n° 102 entre en contradiction avec l’article 39 de la Constitution, aux termes duquel il appartient à la conférence des présidents de la première assemblée saisie de se prononcer. Le Conseil constitutionnel ne peut, en outre, être saisi que par le Premier ministre ou le président de l’assemblée intéressée. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 11 rectifié.
En revanche, comme la commission, il émet un avis défavorable sur l’ensemble des autres amendements.
M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'amendement n° 11 rectifié.
M. Bernard Frimat. Conservant notre liberté de vote et n’étant pas tenus par les mêmes contraintes que M. le rapporteur, nous voterons l’amendement n° 11 rectifié, parce qu’il constitue, à nos yeux, un progrès. En effet, il tient compte des réalités de la vie parlementaire et nous préservera de situations ubuesques.
Un de nos éminents collègues disait souvent : « Il arrive qu’une intervention me fasse changer d’avis, jamais de vote… » Notre objectif est précisément de faire changer d’avis nos collègues de la majorité. En ce qui concerne les études d’impact, nous avons pu constater qu’ils partageaient notre sentiment, même si cela ne s’est pas traduit dans leurs votes !
Notre proposition, que vous avez refusée en vous fondant sur une argumentation trop mince pour que je puisse la commenter, monsieur le rapporteur, ne visait qu’à apporter une garantie à l’opposition et à éviter que le mécanisme ne soit perverti.
Chers collègues, vous commettez une erreur majeure, qui imprègne toute votre approche de ce texte, celle de vous penser majoritaires pour l’éternité. (Protestations sur les travées de l’UMP.) La simple idée de ne plus l’être un jour vous déplaît, je le conçois. Je l’ai dit lors de la discussion générale : dans ce débat, nous cherchons à vous protéger de vos propres excès. Dans un régime démocratique, toute majorité est appelée à devenir l’opposition. Cela peut prendre du temps, mais c’est inexorable.
Vous avez donc tort d’abuser aujourd’hui de votre position dominante, même si de tels abus sont sans doute plus flagrants à l'Assemblée nationale qu’au Sénat, où je dois reconnaître que les prises de position du président du groupe de l’UMP sont généralement beaucoup plus nuancées que celles de son homologue de l'Assemblée nationale, dont nous connaissons les jugements définitifs, suivis de reniements !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. M. Frimat a prétendu à maintes reprises, cet après-midi, que je ne répondais pas. Cela n’est pas vrai, et c’est quelque peu insultant ! Lorsque j’affirme qu’une disposition relève du règlement et non de la loi organique, il s’agit bien d’une réponse précise, juridique et suffisante.
En outre, vous semblez oublier, mon cher collègue, que l’on va modifier les règles du vote en conférence des présidents. Moi aussi, j’ai été parlementaire dans l’opposition ! Je n’ai pas toujours été dans la majorité !
M. le président. Je mets aux voix l'article 8, modifié.
(L'article 8 est adopté.)
Article 9
Après le chapitre III du titre II de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, il est inséré un chapitre III bis ainsi rédigé :
« CHAPITRE III BIS
« De l'examen des conditions de présentation des projets de loi
« Art. 26-1. - Lorsque survient le désaccord mentionné au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution, celle des deux autorités qui fait usage du pouvoir, conféré par cet alinéa, de saisir le Conseil constitutionnel en avise aussitôt l'autre.
« La décision du Conseil constitutionnel est motivée et notifiée au président de l'assemblée intéressée et au Premier ministre. Elle est publiée au Journal officiel. »
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 12, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
I. - Rédiger comme suit le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 :
Le Conseil constitutionnel, saisi conformément au quatrième alinéa de l'article 39 de la Constitution, avise immédiatement le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.
II. - Dans la première phrase du second alinéa du même texte, remplacer les mots :
au président de l'assemblée intéressée
par les mots :
aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement vise à assurer l'information des présidents des deux assemblées lorsque le Conseil constitutionnel est saisi, en application de l'article 39 de la Constitution, pour trancher un désaccord sur l'appréciation du contenu de l'étude d'impact jointe à un projet de loi. Cette précision me semble nécessaire.
M. le président. L'amendement n° 38 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, remplacer les mots :
fait usage du pouvoir, conféré par cet alinéa, de saisir le Conseil constitutionnel
par les mots :
saisit le Conseil constitutionnel
La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.
Mme Anne-Marie Escoffier. L’amendement est défendu.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’amendement n° 38 rectifié est satisfait par l’amendement n° 12. Nous sollicitons donc son retrait.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 12 et considère que l’amendement n° 38 rectifié est satisfait.
M. le président. Madame Escoffier, l'amendement n° 38 rectifié est-il maintenu ?
Mme Anne-Marie Escoffier. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 38 rectifié est retiré.
Je mets aux voix l'amendement n° 12.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° 39 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :
Dans le second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 26-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, après les mots :
du Conseil constitutionnel
insérer les mots :
, qui statue dans les délais prévus au troisième alinéa de l'article 61 de la Constitution,
La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.
Mme Anne-Marie Escoffier. Il paraît nécessaire de préciser que le Conseil constitutionnel doit se prononcer dans le délai d'un mois ou de huit jours à la demande du Gouvernement.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’avant-dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel un délai de huit jours pour se prononcer sur les études d’impact qui feraient l’objet de contestation. Il s’agit d’un délai spécifique, qui ne peut être remplacé par celui qui est prévu à l’article 61 de la Constitution. Je demande donc le retrait de cet amendement, contraire à l’article 39 de la Constitution.
M. le président. Madame Escoffier, l'amendement n° 39 rectifié est-il maintenu ?
Mme Anne-Marie Escoffier. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 39 rectifié est retiré.
Je mets aux voix l'article 9, modifié.
(L'article 9 est adopté.)
Article 10
L'article 7 n'est pas applicable aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, aux projets de loi de programmation visés au vingt et unième alinéa de l'article 34 de la Constitution ainsi qu'aux projets de loi prorogeant des états de crise. Les dispositions des projets de loi de finances visées au 2° du I et au 7° du II de l'article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont accompagnées de documents rendant compte de l'étude d'impact réalisée conformément à l'article 7 de la présente loi. Les articles 8 et 9 ne sont pas applicables. Les dispositions des projets de loi de financement de la sécurité sociale visées au V de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale sont accompagnées de documents rendant compte de l'étude d'impact réalisée conformément à l'article 7 de la présente loi. Les articles 8 et 9 ne sont pas applicables.
L'article 7 n'est pas applicable aux dispositions des projets de loi par lesquelles le Gouvernement demande au Parlement, en application de l'article 38 de la Constitution, l'autorisation de prendre des mesures par ordonnances. Toutefois, ces dispositions sont accompagnées de la présentation des documents visés au deuxième alinéa de l'article 7 de la présente loi, l'estimation des conséquences des dispositions qu'il est envisagé d'adopter par voie d'ordonnance pouvant être succincte.
L'article 7 n'est pas applicable aux dispositions des projets de loi prévoyant la ratification d'ordonnances. Toutefois, ces dispositions sont accompagnées de la présentation détaillée des conséquences des ordonnances.
L'article 7 n'est pas applicable aux projets de loi présentés au titre de l'article 53 de la Constitution. Toutefois, le dépôt de ces projets est accompagné de documents précisant les objectifs poursuivis par les traités ou accords, estimant leurs conséquences économiques, financières, sociales et environnementales et analysant leurs effets sur l'ordre juridique français.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L'amendement n° 103 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.
L'amendement n° 168 est présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Éliane Assassi, pour présenter l’amendement n° 103.
Mme Éliane Assassi. Même si nous avons voté contre l’article 7, nous nous interrogeons sur le fait que la procédure des études d’impact ne s’applique pas aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances, aux projets de loi de financement de la sécurité sociale, aux projets de loi de programmation, au projets de loi prévoyant la ratification d’ordonnances et aux projets de loi prorogeant des états de crise. C’est à se demander sur quels textes porteront ces évaluations !
Dès lors que l’article 7, qui fixe les conditions de dépôt des projets de loi, a été adopté, ses dispositions doivent s’appliquer à tous les textes discutés.
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour présenter l’amendement n° 168.
M. Jean-Pierre Sueur. Nous avons assisté tout à l’heure à une bien pénible péripétie : nous nous accordions pour estimer que la procédure des études d’impact était, en l’état, déraisonnable, inapplicable, irréaliste et préjudiciable aux droits du Parlement ; pourtant, pour des raisons purement tactiques, nos collègues de la majorité ont cru devoir adopter un dispositif dont ils n’approuvent ni les finalités, ni les motivations, ni la rédaction…
Pour notre part, nous pensons que moins nous serons tenus de réaliser ces études d’impact, telles qu’elles ont été définies et inscrites dans la loi organique sous votre responsabilité, chers collègues de la majorité, mieux ce sera.
Par conséquent, après avoir dit tout le mal que nous pensons, en l’état, des études d’impact, nous n’allons pas demander l’élargissement de leur champ d’application. C’est pourquoi nous retirons nos amendements nos 168 et 169.
M. le président. Les amendements nos 168 et 169 sont retirés.
Madame Assassi, l'amendement n° 103 est-il maintenu ?
Mme Éliane Assassi. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 103 est retiré.
L'amendement n° 169, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Dans la première phrase du premier alinéa de cet article, supprimer les mots :
aux projets de révision constitutionnelle,
Cet amendement a été retiré.
L'amendement n° 13, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Supprimer les quatre dernières phrases du premier alinéa de cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Les députés ont souhaité assurer au Parlement une information complète sur les dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire sur les dispositions de ces textes qui peuvent aussi se trouver dans des projets de loi ordinaires.
Lorsqu'elles figureront dans des projets de loi ordinaires, ces dispositions non exclusives seront soumises à l'étude d'impact prévue à l'article 7. En revanche, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale échapperont aux études d'impact, car ils sont déjà assortis d'une quantité importante de documents d'évaluation et d'information.
Toutefois, l'Assemblée nationale a souhaité prévoir une évaluation préalable de ces dispositions non exclusives lorsqu'elles figurent dans un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Elle a cependant exclu l'application du contrôle de la conférence des présidents et de celui du Conseil constitutionnel, afin de préserver les délais constitutionnels de discussion de ces projets de loi.
Or l'article 39 de la Constitution lie l'évaluation préalable des projets de loi et le contrôle de cette évaluation par la conférence des présidents de la première assemblée saisie et, le cas échéant, par le Conseil constitutionnel.
En visant à soumettre ces dispositions des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale à l'obligation d'évaluation préalable, tout en les exonérant de la procédure de contrôle par la conférence des présidents et le Conseil constitutionnel, le texte adopté par l'Assemblée nationale ne respecte pas les termes de la Constitution.
Cet amendement tend par conséquent à sortir l'évaluation préalable du champ des dispositions non exclusives du régime défini en application de l'article 39 de la Constitution.
Par un autre amendement, la commission vous proposera d'organiser, au sein de la loi organique relative aux lois de finances et du code de la sécurité sociale, l'évaluation des dispositions non exclusives des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.
Je suis sûr que le président de la commission des affaires sociales approuvera la position de la commission des lois !
M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. Absolument !
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 13, ainsi que sur l’amendement de conséquence n° 17 de la commission, visant à insérer un article additionnel après l’article 10 et qui sera présenté dans quelques instants.
M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 104, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Supprimer les deuxième et troisième alinéas de cet article.
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Cet amendement relève du même esprit que celui que nous avons présenté précédemment.
M. le président. L'amendement n° 14, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le deuxième alinéa de cet article :
Les dispositions des projets de loi par lesquelles le Gouvernement demande au Parlement, en application de l'article 38 de la Constitution, l'autorisation de prendre des mesures par ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'État, des documents visés aux deuxième à septième alinéas et à l'avant-dernier alinéa de l'article 7. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement tend à préciser et à compléter les conditions d'évaluation préalable des dispositions par lesquelles le Gouvernement demande une habilitation à prendre des ordonnances.
M. le président. L'amendement n° 15, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa de cet article :
Les dispositions des projets de loi prévoyant la ratification d'ordonnances sont accompagnées, dès leur transmission au Conseil d'État, d'une étude d'impact composée des documents visés aux huit derniers alinéas de l'article 7. Ces documents sont déposés sur le bureau de la première assemblée saisie en même temps que les projets de loi comprenant les dispositions auxquelles ils se rapportent.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement tend à préciser et à compléter le dispositif d'évaluation des dispositions tendant à la ratification d’ordonnances.
M. le président. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 104 ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 104.
S’agissant de l’amendement n° 14, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat. S’il souhaite que le Parlement soit informé de ses intentions en matière d’ordonnances, il ne lui paraît pas possible, constitutionnellement, de se voir imposer de livrer dans le détail le contenu de ces ordonnances.
En revanche, le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 15.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je comprends que les exigences en matière d’information doivent rester mesurées au stade du dépôt du projet de loi d’habilitation à légiférer par voie d’ordonnances. Cependant, nous demandons à être informés non pas du contenu des ordonnances, mais des raisons pour lesquelles le Gouvernement recourt à cette procédure.
Par ailleurs, nous souhaitons être informés de l’articulation des dispositions présentées avec le droit européen – s’il s’agit de transposer par voie d’ordonnance une directive européenne, l’harmonisation sera immédiate –, des modalités de leur application dans le temps et de leur application éventuelle à l’outre-mer. Vous savez, monsieur le secrétaire d'État, que nous sommes particulièrement attentifs à ce dernier point, car beaucoup de retard a été pris dans ce domaine. Il s’agit donc d’amener le secrétariat général du Gouvernement à veiller à ce que l’application des mesures outre-mer ne soit pas oubliée.
Somme toute, ces obligations me paraissent relativement légères et tout à fait acceptables. Il ne s’agit nullement, je le répète, que l’information du Parlement porte sur le contenu des ordonnances. Nous ne l’avons même pas envisagé !
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Compte tenu des explications que vient d’apporter M. le rapporteur, le Gouvernement émet finalement un avis favorable sur l’amendement n° 14.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 105, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :
Supprimer le dernier alinéa de cet article.
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Nous estimons que l'article 7 du projet de loi organique doit s'appliquer aux projets de loi autorisant la ratification des traités.
M. le président. L'amendement n° 16, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Après le mot :
environnementales
rédiger comme suit la fin du dernier alinéa de cet article :
, analysant leurs effets sur l'ordre juridique français et présentant l'historique des négociations, l'état des signatures et des ratifications, ainsi que, le cas échéant, les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement vise à ce que soient complétés les documents qui devront accompagner, lors de leur dépôt devant la première assemblée saisie, les projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation des traités ou accords internationaux.
Ces documents présenteraient également l'historique des négociations, notamment le rappel des positions prises par la France et les autres États parties dans le cadre des négociations, l'état des signatures et des ratifications, les réserves ou déclarations interprétatives déjà exprimées par la France.
Cet amendement a été élaboré par la commission des lois en liaison avec la commission des affaires étrangères.
M. le président. Le sous-amendement n° 63, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :
Dans le dernier alinéa de l'amendement n° 16, après le mot :
ratifications,
insérer les mots :
les annexes,
La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.
Mme Alima Boumediene-Thiery. Lors du débat sur la réforme des institutions, nous avions proposé de prévoir que les annexes, les réserves et les déclarations interprétatives accompagnant les accords internationaux soient transmises au Parlement.
Il s’agit là d’une exigence fondamentale pour tous ceux qui souhaitent disposer d’un maximum d’informations sur le processus de codification d’une convention internationale.
M. le secrétaire d'État, avec qui j’ai de nouveau évoqué cette question lors de son audition par la commission des lois sur le présent projet de loi organique, ne m’a pas paru opposé à cette proposition, bien au contraire.
À cet égard, je me réjouis que M. le rapporteur ait fait sienne ma préoccupation. Cependant, il me semble que l’amendement de la commission demeure incomplet, dans la mesure où il ne fait pas référence aux annexes, qui, pourtant, sont parfois fondamentales.
Par exemple, la convention de Berne relative à la conservation de la vie sauvage et du milieu naturel de l’Europe comporte quatre annexes dans lesquelles sont détaillées les différentes espèces de la flore et de la faune protégées par le droit international, ainsi qu’une annexe relative aux méthodes de chasse interdites. De telles annexes sont manifestement fondamentales.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission demande le retrait de l’amendement n° 105, pour le moins radical. Son propre amendement lui paraît plus adapté.
Quant au sous-amendement n° 63, la précision apportée est inutile dans la mesure où les annexes aux traités sont systématiquement transmises par le Gouvernement. Aussi vous demanderai-je, madame Boumediene-Thiery, de bien vouloir retirer votre sous-amendement.
M. le président. Madame Boumediene-Thiery, le sous-amendement n° 63 est-il maintenu ?
Mme Alima Boumediene-Thiery. Si M. le secrétaire d’État confirme que ces annexes sont systématiquement et obligatoirement jointes, alors je retirerai mon amendement, monsieur le président.
M. le président. Madame Assassi, l'amendement n° 105 est-il maintenu ?
Mme Éliane Assassi. Oui, monsieur le président.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 105 et un avis favorable sur l’amendement n° 16.
Enfin, je confirme à Mme Boumediene-Thiery que les annexes sont systématiquement jointes aux conventions.
Mme Alima Boumediene-Thiery. Dans ces conditions, je retire le sous-amendement n° 63.
M. le président. Le sous-amendement n° 63 est retiré.
Je mets aux voix l'amendement n° 105.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote sur l'amendement n° 16.
M. Michel Charasse. Je voudrais demander à M. le rapporteur pourquoi il précise, dans son amendement, que les documents devront indiquer « les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par la France », et non par l’ensemble des parties signataires.
En effet, il ne serait pas inutile qu’au moment où l’on nous demande d’autoriser la ratification d’un traité ou d’un accord, on nous présente les réserves ou déclarations interprétatives exprimées par l’ensemble des États concernés. Si M. Hyest acceptait de modifier son amendement dans ce sens, en remplaçant les mots « par la France » par les mots « les parties signataires », ce serait à mon avis beaucoup mieux, car l’information donnée aux parlementaires serait ainsi beaucoup plus complète. Bien entendu, cela n’empêchera pas le Gouvernement de communiquer toutes les indications qu’il jugera utiles, mais il serait encore mieux que la loi le prévoie.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission des lois et la commission des affaires étrangères ont voulu se montrer extrêmement prudentes sur cette question. Nous avons ainsi veillé à ne viser que les réserves déjà exprimées, et non celles qui pourraient l’être jusqu’à la ratification.
Je crois donc préférable de s’en tenir là, sauf étude d’impact de votre proposition, monsieur Charasse ! (Sourires.)
M. Michel Charasse. S’il va de soi que les réserves exprimées par les autres États sont jointes au projet de loi de ratification, alors ma proposition n’a plus lieu d’être.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si nous en disposons, elles seront bien évidemment jointes, mais l’état des ratifications peut être évolutif. La mise en œuvre de certaines conventions internationales a ainsi dû attendre une ultime ratification. En tout état de cause, je maintiens l’amendement en l’état.
M. le président. Je mets aux voix l'article 10, modifié.
M. Jean-Pierre Sueur. Le groupe socialiste vote contre.
Mme Éliane Assassi. Le groupe CRC également.
(L'article 10 est adopté.)
Article additionnel après l'article 10
M. le président. L'amendement n° 17, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Après l'article 10, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. L'article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est complété par un 8° ainsi rédigé :
« 8° Pour les dispositions relevant du 2° du I et du 7° du II de l'article 34, une évaluation préalable comportant les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 7 de la loi organique n° ........ du ........ relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. »
II. À l'article 53 de la même loi organique, il est ajouté un 4° ainsi rédigé :
« 4° Pour les dispositions relevant du 2° du I et du 7° du II de l'article 34, une évaluation préalable comportant les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 7 de la loi organique n° ........ du ........ relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. »
III. Le III de l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale est complété par un 10° ainsi rédigé :
« 10° Comportant, pour les dispositions relevant du V de l'article L.O. 111-3, les documents visés aux dix derniers alinéas de l'article 7 de la loi organique n° ........ du ........ relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination relatif aux dispositions non exclusives des projets de loi de finances.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi organique, après l'article 10.
6
Nomination de membres d'un organisme extraparlementaire
M. le président. Je rappelle au Sénat que les commissions des affaires économiques, des affaires sociales et des lois ont proposé cinq candidatures pour un organisme extraparlementaire.
La présidence n’a reçu aucune opposition dans le délai d’une heure prévu par l’article 9 du règlement.
En conséquence, ces candidatures sont ratifiées et je proclame MM. Paul Blanc, François Fortassin, Jackie Pierre, Thierry Repentin et Jean-Pierre Vial membres du Conseil national de la montagne.
7
Application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution
Suite de la discussion d'un projet de loi organique
M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi organique, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
CHAPITRE III
Dispositions, prises en vertu de l'article 44 de la Constitution, relatives au droit d'amendement
M. le président. L'amendement n° 18, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit l'intitulé de cette division :
Dispositions relatives au droit d'amendement prises en vertu de l'article 44 de la Constitution
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. En conséquence, l’intitulé de cette division est ainsi rédigé.
Article 11
Les amendements sont présentés par écrit et sont sommairement motivés.
Les amendements des membres du Parlement cessent d'être recevables après le début de l'examen du texte en séance. Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables.
Après l'expiration de ces délais, sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond. Lorsqu'un amendement est déposé par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond après que le délai de dépôt des amendements des membres du Parlement a expiré, le droit, pour les membres du Parlement, de déposer des amendements, portant sur l'article qu'il est proposé d'amender ou venant en concurrence avec l'amendement déposé s'il porte article additionnel, est ouvert à nouveau, pour une durée qui ne peut excéder vingt-quatre heures.
Le Gouvernement, à sa demande ou en réponse à l'invitation d'une commission, peut être présent lors de l'examen et du vote des amendements en commission.
L'alinéa précédent n'est pas applicable à l'examen et au vote des amendements aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date à compter de laquelle les amendements des membres du Parlement au texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ou transmis par l'autre assemblée ne sont plus recevables en commission.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur le président, je demande l’examen par priorité des amendements portant sur le quatrième alinéa de l’article 11, soit les amendements nos 69, 109 rectifié, 20, 67, 173, 41 rectifié et 174.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur cette demande de priorité formulée par la commission ?
M. Bernard Frimat. Monsieur le président, faute d’avoir été prévenus de cette demande de priorité, nous sommes dans l’incapacité d’en mesurer les conséquences et de transformer, éventuellement, des amendements en sous-amendements.
Cette soudaine demande de priorité ne permet pas à notre débat de se dérouler dans des conditions normales. Nous vous demandons donc solennellement, monsieur le président, de suspendre la séance immédiatement, sans attendre dix-neuf heures et la tenue de la conférence des présidents. À la reprise de nos travaux, à vingt et une heures trente, nous aurons eu le temps d’apprécier les conséquences de la priorité demandée par M. Hyest.
Depuis le début de la discussion de ce projet de loi organique, nous n’avons déposé que quelques demandes de scrutin public : une aujourd’hui, une hier et, sauf erreur de ma part, aucune jeudi dernier. Par ailleurs, nous n’avions demandé aucune suspension de séance jusqu’à maintenant.
Nous avons eu jusqu’à présent un débat de qualité, mais je considère que le gentlemen’s agreement est rompu, car le droit le plus élémentaire des parlementaires est celui de comprendre. Or mon esprit très limité ne me permet pas d’évaluer instantanément les implications de la demande de priorité formulée par la commission ! Dès lors, mes collègues du groupe socialiste et moi-même allons quitter l’hémicycle. Cela vous permettra de continuer vos petits arrangements entre amis et vous aurez votre soirée libre !
Je regrette que ce débat, qui avait été d’une certaine tenue, se termine ainsi, par une telle pantalonnade, mais je tiens à exprimer tout mon courroux ! (M. Frimat se lève pour quitter l’hémicycle.)
M. le président. Attendez, monsieur Frimat !
M. Bernard Frimat. Nous n’avons pas à attendre ! Ce qui s’est passé est inadmissible ! (Mmes et MM. les sénateurs du groupe socialiste quittent l’hémicycle.)
M. le président. Monsieur Frimat, je suis d’accord pour suspendre la séance dès maintenant.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur le président, je trouve les propos de M. Frimat extrêmement désagréables pour la commission !
Le quatrième alinéa de l’article 11, sur lequel portent les amendements faisant l’objet de la demande de priorité de la commission, traite des conditions dans lesquelles le Gouvernement sera présent en commission lors de l’examen et du vote des amendements. Ce sujet ne divise pas le Sénat.
La commission des lois souhaitait régler cette question avant la réunion de la conférence des présidents. Il ne s’agissait nullement d’un piège ou d’une mauvaise manière ! Je regrette de ne pas avoir prévenu nos collègues de cette demande de priorité, mais je constate que M. Frimat s’est montré de plus en plus désagréable au fil de la séance. Il m’a insulté tout l’après-midi ! Cela suffit, je n’ai pas l’habitude d’être traité ainsi ! Ayant consenti beaucoup d’efforts sur certains sujets pour rapprocher nos positions, je trouve que son comportement n’est ni loyal ni confraternel !
M. le président. L’article 11 est extrêmement important, et son examen exige une réflexion approfondie. Dans la mesure où il ne reste qu’une demi-heure avant la conférence des présidents, il me semble préférable de suspendre nos travaux maintenant ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-huit heures trente-cinq, est reprise à vingt et une heures trente-cinq, sous la présidence de Mme Monique Papon.)
PRÉSIDENCE DE Mme Monique Papon
vice-présidente
Mme la présidente. La séance est reprise.
8
Conférence des présidents
Mme la présidente. La conférence des présidents a établi comme suit l’ordre du jour des prochaines séances du Sénat :
Jeudi 19 février 2009
À 9 heures 30 :
Ordre du jour prioritaire :
1°) Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion (n° 224, 2008-2009) ;
2°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification de la convention entre la République française et la République fédérale d’Allemagne en vue d’éviter les doubles impositions en matière d’impôts sur les successions et sur les donations (ensemble un protocole) (n° 144, 2007-2008) ;
3°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République arabe syrienne en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu (n° 274, 2007-2008) ;
4°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’Australie tendant à éviter les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu et à prévenir l’évasion fiscale (n° 275, 2007-2008) ;
5°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’avenant entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’État du Qatar amendant la convention du 4 décembre 1990 en vue d’éviter les doubles impositions et l’accord sous forme d’échange de lettres du 12 janvier 1993 (n° 38, 2008-2009) ;
(Pour les quatre projets de loi ci-dessus, la conférence des présidents a décidé de recourir à la procédure simplifiée ; selon cette procédure simplifiée, les projets de loi sont directement mis aux voix par le président de séance) ;
6°) Éventuellement, suite du projet de loi organique, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution (n° 183, 2008-2009) ;
7°) Projet de loi relatif à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports (urgence déclarée) (n° 501, 2007-2008) ;
(La conférence des présidents a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les délais limites pour le dépôt des amendements et pour les inscriptions de parole sont expirés).
À 15 heures et le soir :
8°) Questions d’actualité au Gouvernement ;
(L’inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures).
Ordre du jour prioritaire :
9°) Suite de l’ordre du jour du matin.
Je rappelle que le Sénat suspendra ses travaux en séance plénière du samedi 21 février 2009 au dimanche 1er mars 2009.
Semaine réservée par priorité au Gouvernement
Mardi 3 mars 2009
À 9 heures 30 :
1°) Dix-huit questions orales :
L’ordre d’appel des questions sera fixé ultérieurement.
- n° 387 de Mme Marie-Thérèse Hermange à Mme la ministre de la santé, de la jeunesse, des sports et de la vie associative ;
(Prise en charge des enfants autistes) ;
- n° 394 de M. Bernard Piras à Mme la ministre de la culture et de la communication ;
(Habilitation des membres de la fonction publique, architectes diplômés d’État, à exercer la maîtrise d’œuvre en leur nom propre) ;
- n° 398 de M. Jacques Mézard à M. le secrétaire d’État chargé des transports ;
(Transport ferroviaire dans les départements enclavés) ;
- n° 404 de M. Roland Courteau à M. le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ;
(Rapport d’application de la loi sur la violence au sein des couples) ;
- n° 414 de M. Claude Bérit-Débat à M. le ministre de la défense ;
(Remise en cause du contrat d’équipement entre l’armée et l’entreprise MARBOT-BATA) ;
- n° 418 de Mme Esther Sittler à M. le secrétaire d’État chargé de la fonction publique ;
(Conditions de recrutement par les communes d’agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles (ATSEM)) ;
- n° 420 de M. Jean-Jacques Mirassou à M. le secrétaire d’État à la défense et aux anciens combattants ;
(Rapport de la commission de réflexion sur la modernisation des commémorations publiques) ;
- n° 421 de M. Didier Guillaume à M. le ministre de l’agriculture et de la pêche ;
(Procédure d’indemnisation en cas de calamités agricoles) ;
- n° 422 de M. Jean-Paul Amoudry à M. le ministre de l’éducation nationale ;
(Avenir des actions éducatives complémentaires de l’enseignement public) ;
- n° 429 de Mme Bernadette Bourzai à M. le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ;
(Situation du planning familial) ;
- n° 430 de Mme Raymonde Le Texier à M. le secrétaire d’État chargé des transports ;
(Nécessité de la réalisation d’une liaison ferroviaire entre les lignes D et B du RER, dite barreau de Gonesse) ;
- n° 431 de M. Christian Demuynck à M. le ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire ;
(Levée de la clause de sauvegarde sur le maïs Mon 810) ;
- n° 432 de M. Gérard Bailly à M. le secrétaire d’État chargé des sports ;
(Devenir du CREPS de Franche-Comté) ;
- n° 434 de M. Jean-Pierre Godefroy à M. le ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire ;
(Risque de mise sur le marché européen d’articles contenant de l’amiante) ;
- n° 435 de M. Louis Nègre à Mme la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi ;
(Conditions d’emprunt des collectivités territoriales) ;
- n° 436 de M. Rémy Pointereau à Mme la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi ;
(Régime fiscal des loueurs de meublés non professionnels (LMNP) et professionnels (LMP) et résidences réservées aux personnes âgées) ;
- n° 443 de M. Claude Biwer à M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique ;
(Gestion opaque du calcul et du recouvrement des impôts locaux par l’État) ;
- n° 446 de M. Michel Billout transmise à Mme la ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi ;
(Avenir du site industriel « WABCO Vehicle Control Systems »).
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
À 15 heures et le soir :
2°) Projet de loi pénitentiaire (texte de la commission, n° 202, 2008-2009) ;
(La conférence des présidents a fixé à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe (les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 2 mars 2009) ;
Le délai limite pour le dépôt des amendements au texte de la commission est expiré).
Mercredi 4 mars 2009
À 15 heures et le soir :
1°) Désignation des trente-six membres de la mission commune d’information sur la situation des départements d’outre-mer ;
(Les inscriptions des candidatures devront être déposées au service de la séance avant le mardi 3 mars à 17 heures).
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
2°) Suite du projet de loi pénitentiaire.
Jeudi 5 mars 2009
À 9 heures 30 :
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
1°) Suite du projet de loi pénitentiaire.
À 15 heures et le soir :
2°) Questions d’actualité au Gouvernement ;
(L’inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures).
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
3°) Suite de l’ordre du jour du matin.
Éventuellement, vendredi 6 mars 2009
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :
- Suite du projet de loi pénitentiaire.
Semaine réservée par priorité au Gouvernement
Mardi 10 mars 2009
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :
- Projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer (urgence déclarée) (n° 496, 2007 2008) ;
(La conférence des présidents a fixé :
- à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe (les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 9 mars 2009) ;
- au mercredi 4 mars 2009, à 12 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements ;
La commission des finances se réunira le jeudi 5 mars 2009 à 16 heures et éventuellement le mardi 10 mars au matin pour examiner les amendements à son texte).
Mercredi 11 mars 2009
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
À 15 heures et le soir :
- Suite du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer.
Jeudi 12 mars 2009
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :
- Suite du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer.
Éventuellement, vendredi 13 mars 2009
Ordre du jour fixé par le Gouvernement :
À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :
- Suite du projet de loi pour le développement économique de l’outre-mer.
Semaine sénatoriale de contrôle et d’évaluation des politiques publiques
Mardi 17 mars 2009
À 9 heures 30 :
1°) Seize questions orales :
L’ordre d’appel des questions sera fixé ultérieurement.
- n° 288 de Mme Nathalie Goulet transmise à Mme la ministre de la culture et de la communication ;
(Financement de l’archéologie préventive) ;
- n° 383 de M. Yves Daudigny à Mme la secrétaire d’État chargée de la solidarité ;
(Personnels des maisons départementales des personnes handicapées) ;
- n° 411 de Mme Anne-Marie Escoffier à M. le ministre d’État, ministre de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire ;
(Développement du parc des éoliennes) ;
- n° 427 de Mme Catherine Tasca à Mme la garde des Sceaux, ministre de la justice ;
(Intentions du Gouvernement concernant la prison de Versailles) ;
- n° 433 de M. Alain Fauconnier à M. le ministre de l’agriculture et de la pêche ;
(Situation de l’enseignement agricole public dans le département de l’Aveyron) ;
- n° 437 de M. Jean Boyer à M. le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ;
(Situation des caisses d’allocations familiales) ;
- n° 438 de M. Jean-Jacques Lozach à M. le secrétaire d’État chargé de l’aménagement du territoire ;
(Avenir des zones de revitalisation rurale) ;
- n° 439 de M. René-Pierre Signé à M. le secrétaire d’État chargé de l’industrie et de la consommation ;
(Avenir de La Poste) ;
- n° 447 de Mme Odette Terrade à M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique ;
(Inégalité de traitement entre les fonctionnaires du cadre B des impôts promus dans le cadre A avant le 1er janvier 2007) ;
- n° 448 de M. Claude Domeizel à M. le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique ;
(Fonctionnement d’une agence postale communale) ;
- n° 449 de M. Martial Bourquin à M. le ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville ;
(Projet de fusion des CPAM et CAF du Doubs) ;
- n° 450 de M. Bernard Vera à Mme la ministre de la santé et des sports ;
(Situation de l’hôpital de Juvisy dans l’Essonne) ;
- n° 451 de Mme Marie-France Beaufils à Mme la ministre de la santé et des sports ;
(Situation du centre hospitalier régional et universitaire de Tours) ;
- n° 452 de M. Alain Fouché à M. le ministre de l’agriculture et de la pêche ;
(Directive européenne concernant l’activité vétérinaire dans les parcs zoologiques) ;
- n° 453 de Mme Mireille Schurch à M. le ministre chargé de la mise en œuvre du plan de relance ;
(Mesures du plan de relance favorisant la formation des salariés au sein de l’entreprise) ;
- n° 454 de M. Michel Doublet à M. le ministre de l’agriculture et de la pêche ;
(Financement du plan d’urgence pour l’agriculture).
À 15 heures :
2°) Débat sur l’avenir de la presse (aides financières à la presse, métier de journaliste et distribution) ;
(La conférence des présidents :
- a décidé d’attribuer un temps de parole de quinze minutes à la commission des affaires culturelles ;
- a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe (les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 16 mars 2009).
À 17 heures 30 :
3°) Déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat, préalable au Conseil européen des 19 et 20 mars ;
(À la suite du président de la commission des affaires étrangères (dix minutes) et de la commission des affaires européennes (dix minutes), interviendront les porte-parole des groupes (dix minutes pour chaque groupe et cinq minutes pour les sénateurs non-inscrits) ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 16 mars 2009).
Mercredi 18 mars 2009
À 15 heures :
- Débat sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales ;
(La conférence des présidents :
- a décidé d’attribuer un temps de parole de quarante minutes à la mission temporaire sur l’organisation et l’évaluation des collectivités territoriales ;
- a fixé à deux heures trente la durée globale du temps dont disposeront, dans le débat, les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe (les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 17 mars 2009) ;
Pendant une heure, les sénateurs pourront intervenir (cinq minutes maximum) dans le cadre d’un débat interactif comprenant la possibilité d’une réponse de la mission ou du Gouvernement).
Jeudi 19 mars 2009
À 9 heures 30 :
1°) Question orale avec débat du groupe socialiste sur l’application de la loi 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités ;
(La conférence des présidents a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront dans le débat les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 18 mars 2008).
À 15 heures :
2°) Questions d’actualité au Gouvernement ;
(L’inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures) ;
3°) Question orale avec débat n° 24 de Mme Michèle André à M. Brice Hortefeux, ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville, sur politique de lutte contre les violences faites aux femmes ;
(La conférence des présidents a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront dans le débat les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;
Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 18 mars 2008).
Semaine d’initiative sénatoriale
Mardi 24 mars 2009
À 15 heures :
- Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures (texte de la commission, n° 210, 2008-2009) ;
(La conférence des présidents a fixé :
- à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe (les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le jeudi 12 mars 2009) ;
- au jeudi 12 mars 2009, à 12 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements au texte de la commission.
La commission des lois se réunira le mercredi 18 mars 2009, matin pour examiner les amendements à son texte).
Mercredi 25 mars 2009
À 15 heures :
- Suite de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures.
Jeudi 26 mars 2009
Journée mensuelle des groupes de l’opposition et des groupes minoritaires :
À 9 heures 30 et à 15 heures :
Dans l’attente de la définition de règles permanentes, la conférence des présidents a décidé d’attribuer à titre transitoire deux sujets au groupe socialiste et un sujet au groupe CRC-SPG et au groupe du RDSE.
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...
Ces propositions sont adoptées.
9
Application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution
Suite de la discussion et adoption d'un projet de loi organique
Mme la présidente. Nous reprenons la discussion du projet de loi organique, adopté par l’Assemblée nationale, relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
Dans la suite de la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 11.
Article 11 (suite)
Les amendements sont présentés par écrit et sont sommairement motivés.
Les amendements des membres du Parlement cessent d'être recevables après le début de l'examen du texte en séance. Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables.
Après l'expiration de ces délais, sont seuls recevables les amendements déposés par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond. Lorsqu'un amendement est déposé par le Gouvernement ou par la commission saisie au fond après que le délai de dépôt des amendements des membres du Parlement a expiré, le droit, pour les membres du Parlement, de déposer des amendements, portant sur l'article qu'il est proposé d'amender ou venant en concurrence avec l'amendement déposé s'il porte article additionnel, est ouvert à nouveau, pour une durée qui ne peut excéder vingt-quatre heures.
Le Gouvernement, à sa demande ou en réponse à l'invitation d'une commission, peut être présent lors de l'examen et du vote des amendements en commission.
L'alinéa précédent n'est pas applicable à l'examen et au vote des amendements aux projets de révision constitutionnelle, aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.
Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date à compter de laquelle les amendements des membres du Parlement au texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie ou transmis par l'autre assemblée ne sont plus recevables en commission.
Mme la présidente. La commission des lois m’a fait savoir qu’elle avait renoncé à la demande de priorité qu’elle avait formulée avant la suspension de la séance. Nous allons donc examiner les amendements dans l’ordre initial de discussion.
L'amendement n° 106, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Le déroulement de notre débat sur le présent projet de loi organique ne peut que nous interpeller.
En effet, alors que l’article 13, qui porte sur les délais pour l’examen d’un texte en séance, a déjà été examiné et adopté, nous en revenons à l’article 11 et aux premières dispositions du chapitre III, relatives au droit d’amendement et prises en vertu de l’article 44 de la Constitution.
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. Vous ne manquez pas de souffle ! Nous avons procédé ainsi à la demande du groupe socialiste !
Mme Éliane Assassi. En réalité, la question du droit d’amendement est déjà réglée.
Dorénavant, la majorité de la conférence des présidents pourra, si le règlement de l’assemblée prévoit un tel dispositif, décider d’un temps global de discussion couvrant la discussion générale, l’examen des motions de procédure et le débat sur les articles, ce qui entraînera de fait la suppression de la discussion des amendements.
Ne me répondez pas qu’il ne s’agira là que d’une possibilité offerte par la loi organique, qui laissera le choix aux assemblées de mettre en œuvre ou non ce crédit-temps, et non d’une obligation : si c’est pour ne pas l’appliquer, pourquoi alors inscrire ce système dans le présent projet de loi organique ? Il serait par ailleurs incompréhensible que l’une des deux chambres le mette en place et pas l’autre.
Nous sommes par conséquent fermement opposés à cet article 11, dont nous demandons, par le présent amendement, la suppression, avant de proposer ultérieurement des amendements de repli tendant à modifier le dispositif présenté, qui ne nous satisfait pas en l’état.
Le droit d’amendement est mort, tué par le crédit-temps de l’article 13, la procédure d’examen simplifiée de l’article 12, les conditions de dépôt des amendements en séance publique ou en commission prévues à l’article 11…
Tout ce dispositif aurait pour objet, paraît-il, de prévenir l’obstruction parlementaire, sans oublier le prétendu « renforcement sans précédent de l’efficacité et de la pertinence des travaux législatifs du Parlement » induit par ces mesures, comme on peut le lire dans le rapport de M. Warsmann. Selon ce dernier, ces limites au droit d’amendement « devraient contribuer à simplifier cette procédure et à permettre une organisation des débats centrée sur les sujets essentiels ».
Décidément, nous n’avons pas la même grille de lecture ! Décidément, nous n’avons pas la même perception de nos débats parlementaires, qui sont à mon sens, avec la procédure actuelle, déjà centrés sur les sujets essentiels !
Je n’ai pas, pour ma part, l’impression de perdre mon temps lorsque je siège dans cet hémicycle et que je défends la position de mon groupe et, au-delà, celle de l’opinion publique.
Toutefois, je peux comprendre que la majorité sénatoriale souhaite aller vite en besogne sur certains textes, les adopter en catimini, en commission par exemple, loin des caméras, ou selon la procédure simplifiée, voire sans débat sur les articles ni amendements. En effet, il faut rendre des comptes dans les permanences parlementaires, et cela peut être inconfortable, n’est-ce pas, mes chers collègues ?
Vous l’aurez compris, nous restons fermement opposés à la restriction du droit d’amendement des parlementaires.
Notre opposition au présent article se fonde également sur les délais de dépôt des amendements envisagés. En la matière, il nous semble important d’aligner les droits des parlementaires sur ceux du Gouvernement et des commissions, ce que ne prévoit pas cet article.
Nous sommes, enfin, catégoriquement opposés à la présence du Gouvernement en commission. Je rappelle que l’article 31 de la Constitution n’impose absolument pas la présence du Gouvernement à chaque stade de la procédure législative. Il s’agit en fait d’une tentative pour déplacer le débat de la séance publique vers la commission, où, nous le savons, tous les petits arrangements sont possibles !
Mme Éliane Assassi. Pour toutes ces raisons, nous vous demandons, mes chers collègues, de bien vouloir adopter le présent amendement de suppression.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Hormis la question de la présence du Gouvernement, sur laquelle nous reviendrons plus longuement, cet article consacre, pour l’essentiel, les dispositions figurant dans les règlements des assemblées, qu’il s’agisse des modalités de présentation des amendements ou des délais de recevabilité. La plupart de ces dispositions ne soulèvent d’ailleurs aucune objection.
Par conséquent, j’émets un avis défavorable sur cet amendement, puisqu’il paraît indispensable de préciser dans la loi organique un certain nombre de choses qui figuraient pourtant déjà dans les règlements des assemblées.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 107, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit premier alinéa de cet article :
Le droit d’amendement des membres du Parlement et du Gouvernement prévu à l’article 44 de la Constitution comprend le dépôt écrit, ou oral pour les sous-amendements, une présentation orale en séance par l’un des auteurs, sa discussion en séance et son vote.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Cet amendement a pour objet d’inscrire dans la loi organique que le droit d’amendement est un droit constitutionnel. Il doit donc demeurer un droit fondamental et individuel des parlementaires.
Nous proposons par conséquent de modifier le premier alinéa de l’article 11, qui ne nous agrée pas du tout puisqu’il prévoit que « les amendements sont présentés par écrit et sont sommairement motivés ».
La rédaction que nous proposons garantit totalement le droit d’amendement des parlementaires en prévoyant la présentation des amendements en séance publique et, par conséquent, leur examen par un débat public, suivi d’un vote.
Si vous m’objectez que la réforme du travail législatif ne remet aucunement en cause le droit d’amendement, alors vous ne verrez pas d’obstacle à l’adoption de notre proposition !
Mme la présidente. L’amendement n° 170, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le premier alinéa de cet article par deux phrases ainsi rédigées :
En séance publique, ils font l’objet d’un exposé oral par l’un des signataires. Cet exposé est suivi d’une discussion qui se conclut par un vote précédé d’une explication de vote.
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Avant toute chose, madame la présidente, je voudrais rectifier cet amendement, afin de le rédiger de la façon suivante :
« Compléter le premier alinéa de cet article par deux phrases ainsi rédigées :
« En séance publique, ils font l’objet d’un exposé oral par l’un des signataires. Cet exposé est suivi d’une discussion qui se conclut par un vote qui peut être précédé d’une ou plusieurs explications de vote. »
Mme la présidente. Je suis donc saisie d’un amendement n° 170 rectifié, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, et ainsi libellé :
Compléter le premier alinéa de cet article par deux phrases ainsi rédigées :
En séance publique, ils font l’objet d’un exposé oral par l’un des signataires. Cet exposé est suivi d’une discussion qui se conclut par un vote qui peut être précédé d’une ou plusieurs explications de vote.
Veuillez poursuivre, monsieur Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement a pour objet de compléter l’article 11, par lequel – avec beaucoup de scrupules, monsieur le secrétaire d’État ! – le Gouvernement souhaite inscrire dans la loi organique ce qui figurait jusque-là dans les règlements des assemblées, à savoir que les amendements sont présentés par écrit et sont sommairement motivés.
Comme seront désormais concernés non seulement les amendements présentés en séance publique, mais aussi ceux qu’examinera la commission, cela signifie, monsieur Hyest, que tous les amendements présentés devant la commission des lois, par exemple – qu’ils aient été déposés par des sénateurs ou par le Gouvernement, d’ailleurs –, devront être assortis d’un exposé des motifs sommaire. J’insiste sur ce point parce que la commission des lois, comme d’autres, a l’habitude de recevoir des amendements qui ne sont accompagnés d’aucun exposé des motifs.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. On pourra toujours indiquer : « cet amendement se justifie par son texte même » ou : « amendement rédactionnel » !
M. Jean-Pierre Sueur. Cela étant, nous ne pouvons que nous réjouir que tous les amendements comportent un exposé des motifs : c’est une très bonne chose.
Cependant, il apparaît clairement qu’il ne faut pas en rester là ! Puisque nous avons eu bien des soucis avec l’article 13, que nous préférons ne pas évoquer pour ne pas gâcher le climat de cette soirée d’hiver (Sourires), nous avons estimé que nous pourrions peut-être profiter de l’occasion que nous fournit la discussion de cet article 11 pour indiquer que tous les amendements feront l’objet d’une présentation orale en séance publique, suivie d’une discussion débouchant sur un vote, éventuellement précédé d’une ou de plusieurs explications de vote, comme le permet le règlement du Sénat.
Il nous semble que, en adoptant cet amendement, nous apporterions un complément utile qui renforcerait les engagements qu’a cru entendre M. Mercier !…
En tout cas, chacun d’entre nous sait bien qu’il est absurde d’imaginer une situation dans laquelle les amendements ne pourraient pas être présentés. Personne ne saurait concevoir que le Parlement puisse travailler ainsi ! C’est même tellement évident que j’ai quelque scrupule à l’expliquer…
M. Jean-Pierre Sueur. J’éprouverais un grand désarroi si cet amendement devait ne pas être voté !
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’amendement n° 107 soulève plusieurs difficultés. En particulier, il ne tient pas compte des irrecevabilités au titre de l’article 40, susceptibles d’empêcher sinon la discussion d’un amendement, du moins sa mise aux voix. En outre, il n’est pas compatible avec l’article 13, que nous avons déjà adopté. (Exclamations sur les travées du groupe CRC-SPG.)
De la même manière, l’amendement n° 170 rectifié contredit l’article 13.
M. Jean-Pierre Sueur. Pourquoi ? Vous voulez nous empêcher de parler, c’est clair !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous n’allons pas recommencer, monsieur Sueur ! Au demeurant, je ne vous ai pas interrompu pendant que vous vous exprimiez !
M. Jean-Pierre Sueur. Je suis très tenace, vous savez ! (Sourires.)
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Moi aussi : je suis même persévérant !
La commission a donc émis un avis défavorable sur ces deux amendements.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Pour les mêmes raisons que la commission, le Gouvernement émet un avis défavorable sur les deux amendements.
M. Jean-Pierre Sueur. Vous persistez et vous signez !
Mme la présidente. Je suis saisie de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 40 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le deuxième alinéa de cet article :
Sauf si les règlements des assemblées prévoient des délais plus courts, les amendements des membres du Parlement ne sont plus recevables après le début de l’examen du texte en séance.
La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.
Mme Anne-Marie Escoffier. Cet amendement a pour seul objet d’améliorer la rédaction du deuxième alinéa de l’article 11, en présentant l’exception avant la règle générale. Il s’agit donc simplement d’intervertir deux phrases.
Mme la présidente. L’amendement n° 171, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
À la fin de la première phrase du deuxième alinéa de cet article, remplacer les mots :
le début de l’examen du texte en séance
par les mots :
la fin de la discussion générale
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Avant de présenter cet amendement, je voudrais rassurer M. Hyest et exprimer, pour éviter tout malentendu, la considération que j’ai pour le travail qu’il effectue en tant que président de la commission des lois. Cela ne saurait néanmoins empêcher, quand nous sommes en désaccord avec lui sur la procédure, que nous le manifestions !
J’en viens à l’amendement n° 171.
Jusqu’à présent, les modalités de dépôt des amendements étaient fixées par le règlement.
M. Pierre Hérisson. Ça ne va pas recommencer !
M. Bernard Frimat. Une première constatation s’impose donc : ces modalités seront désormais définies dans la loi organique. Or ce n’est nullement indispensable !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si, parce que c’est le texte de la commission qui sera discuté en séance publique !
M. Bernard Frimat. Qui plus est, l’article 11 indique que les amendements des membres du Parlement « cessent d’être recevables après le début de l’examen du texte en séance », puis renvoie aux règlements des assemblées, qui « peuvent déterminer les conditions dans lesquelles est fixée une date antérieure à compter de laquelle ces amendements ne sont plus recevables ». C’est bien là ce que nous faisons couramment en conférence des présidents, et que nous avons encore fait tout à l’heure pour nous occuper pendant la suspension de la séance ! (Sourires.)
Tout le monde l’aura compris, ce sont les règlements des assemblées qui importeront. Dans ces conditions, pourquoi se montrer restrictifs à ce stade ? Pourquoi ne pas écrire que les amendements cesseront d’être recevables à la fin de la discussion générale, au moment où l’on passe à la discussion des articles et des amendements ?
Si l’on entend indiquer un principe, ce qui est tout de même la fonction de la loi organique, la logique serait de rédiger ainsi le début du deuxième alinéa de l’article : « Les amendements des membres du Parlement cessent d’être recevables à la fin de la discussion générale du texte en séance. » Une fois ce principe posé, la suite de l’article ne changerait pas : « Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles » sont fixés des délais plus stricts.
Nous aurions alors assuré la plus grande liberté possible à la conférence des présidents, sachant que tout cela reste relativement formel. Inscrire ces règles dans la loi organique, je le répète, n’est pas nécessaire !
Vous pourriez donc, mes chers collègues, adopter notre amendement : ce serait un geste sympathique qui, néanmoins, ne changerait pas notre vote sur l’ensemble du texte, puisque l’adoption de l’article 13 a détruit ce qui aurait pu être une loi votée de façon consensuelle.
Mme la présidente. L’amendement n° 111, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Dans la première phrase du deuxième alinéa de cet article, après le mot :
séance
insérer le mot :
publique
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. L’article 13 ayant été adopté, nous prenons des précautions !
Ainsi, le présent amendement a pour objet de préciser que la séance évoquée au deuxième alinéa de l’article 11 est bien la séance publique. En effet, il ne doit pas être possible que le règlement d’une des deux assemblées dispose que le délai de dépôt des amendements sera clos avant la réunion de la commission saisie au fond. Ce n’est pas là un fantasme !
M. Pierre Hérisson. Presque !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. On voit bien que la question de l’harmonisation entre la commission et la séance publique n’est pas entièrement clarifiée, et il n’est donc pas exclu que l’Assemblée nationale, par exemple, décide de limiter davantage encore le débat en séance publique. Puisque nous légiférons pour l’ensemble du Parlement, nous proposons d’inscrire cette précision dans le texte.
Mme la présidente. L’amendement n° 112, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Compléter le deuxième alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée :
Ces délais ne s’appliquent pas aux sous-amendements.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Dans la pratique parlementaire, les sous-amendements peuvent être déposés à tout instant du débat. Leur existence est d’ailleurs garantie par le Conseil constitutionnel, qui, dans sa jurisprudence, les assimile à des amendements.
L’échange, la vie parlementaire, le débat permettent ainsi, pendant la séance publique, de faire évoluer le texte. Le sous-amendement représente un des moyens de cette évolution. La précision que nous proposons d’inscrire dans la loi nous paraît donc tout à fait nécessaire.
Mme la présidente. L’amendement n° 51, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :
Après le troisième alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
Les membres du Parlement peuvent à tout moment, et jusqu’à la mise aux voix d’un amendement présenté par un membre du Parlement, par la commission saisie au fond ou par le Gouvernement, déposer un sous-amendement.
Cet amendement n’est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La rédaction proposée au travers de l’amendement n° 40 rectifié a certainement le mérite de la concision. Cependant, le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale est préférable, car il laisse à la conférence des présidents le soin de déterminer les délais de dépôt des amendements : les inscrire dans les règlements des assemblées, comme le prévoit l’amendement, aboutirait à une trop grande rigidité.
Je demande donc le retrait de cet amendement, dont l’adoption priverait la conférence des présidents de la possibilité de moduler les délais de dépôt selon les circonstances. Il faut conserver de la souplesse.
L’adoption du dispositif de l’amendement n° 171, qui vise à reporter le délai limite du dépôt des amendements à la fin de la discussion générale, conduirait à retarder l’examen des articles. Il faudrait en effet que la commission se réunisse auparavant pour examiner les amendements.
En outre, dans la mesure où des propositions de modification du texte pourraient n’être connues qu’à l’issue de la discussion générale, la qualité et la transparence de celle-ci en seraient affectées. Je ne peux donc qu’émettre un avis défavorable sur cet amendement.
L’amendement n° 111 de Mme Borvo Cohen-Seat tend à apporter une précision utile. La commission a prononcé un avis favorable sur cette proposition de spécifier qu’il s’agit bien de la séance publique.
Enfin, il va de soi que les délais prévus à l’article 11 ne concernent que les amendements, et non les sous-amendements. Une telle interprétation est conforme à la pratique actuelle et à la lettre des règlements de chaque assemblée.
Cela étant, pour rassurer nos collègues, la commission a également émis un avis favorable sur l’amendement n° 112, qui a pour objet d’affirmer cette règle.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Champagne !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cela ne doit pas vous surprendre, vous le saviez bien !
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. En ce qui concerne l’amendement n° 40 rectifié, nous partageons l’avis de la commission et nous en demandons le retrait.
S’agissant de l’amendement n° 171, le Gouvernement n’est pas convaincu que le dépôt d’amendements pendant la discussion générale soit de nature à permettre un examen correct en séance. Il préfère que l’on s’en tienne au texte de l’article 11 et il émet un avis défavorable.
En ce qui concerne l’amendement n° 111, le caractère public des travaux dans l’hémicycle va de soi, sauf lorsque – c’est un cas rare – le comité secret est décidé, en application de l’article 33 de la Constitution. Mais, le Gouvernement n’étant pas hostile au fait de le réaffirmer, il émet un avis favorable.
Quant à l’amendement n° 112, il apporte peut-être une précision utile sur les sous-amendements, le Gouvernement émet donc également un avis favorable. (Marques de satisfaction sur les travées du groupe CRC-SPG.)
M. Charles Revet. C’est le Pérou !
Mme la présidente. Madame Escoffier, l’amendement n° 40 rectifié est-il maintenu ?
Mme Anne-Marie Escoffier. Après les arguments développés par M. le rapporteur et par M. le secrétaire d’État, nous retirons notre amendement.
Mme la présidente. L’amendement n° 40 rectifié est retiré.
Monsieur Frimat, l’amendement n° 171 est-il maintenu ?
M. Bernard Frimat. Bien sûr !
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 111.
(L'amendement est adopté à l'unanimité des présents.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 112.
(L'amendement est adopté à l'unanimité des présents.)
Mme la présidente. L'amendement n° 172 rectifié, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :
Toutefois, ces amendements ne peuvent introduire dans un projet de loi, de dispositions nouvelles autres que celles qui sont en relation directe avec une des dispositions du texte en discussion à l'exception de celles dont l'adoption est soit justifiée par des exigences de caractère constitutionnel soit nécessitée par la coordination avec d'autres textes en cours d'examen au Parlement ou avec les conventions internationales ratifiées par la France.
La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Il s’agit de prévenir le dépôt, par le Gouvernement ou la commission, après le délai limite fixé par la conférence des présidents, d’amendements sans rapport avec le sujet.
Je trouve un fort appui dans les décisions du Conseil constitutionnel, qui ne cesse de déclarer contraires à la Constitution des articles issus d’amendements déposés souvent par le Gouvernement, parfois à la dernière minute, dans des conditions peu respectueuses des travaux parlementaires.
Si j’avais besoin d’une illustration, la décision du Conseil constitutionnel de jeudi dernier serait particulièrement éclairante.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il y avait aussi des amendements parlementaires !
M. Jean-Pierre Sueur. En effet, le Conseil a jugé contraires à la Constitution des articles portant sur des sujets aussi divers que les architectes des Bâtiments de France…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Amendement d’origine parlementaire !
M. Jean-Pierre Sueur. … ou les grands crus classés, qui n’avaient aucun rapport avec le texte, c'est-à-dire le projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Amendement d’origine parlementaire !
M. Jean-Pierre Sueur. En effet, monsieur le rapporteur, mais M. le secrétaire d’État aura sa part, car nous avons le sens de l’équité. (Sourires.)
M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le secrétaire d’État, votre collègue M. Devedjian a cru bon d’imposer un amendement qui avait été récusé par le Sénat, qui avait été récusé par la commission mixte paritaire rassemblant les représentants de l’Assemblée nationale et du Sénat et qui n’avait aucun rapport avec le sujet – on peut le démontrer –, quelques minutes avant la fin du débat, alors que nous étions réunis pour discuter des conclusions de la commission mixte paritaire.
M. Devedjian, au nom de la relance, alors que cela n’a aucun rapport avec la relance et que cela ne relance rien, dépose cet amendement et nos collègues de l’UMP – on les comprend – sont placés devant la situation soit de refuser l’amendement, mais cela entraîne le rejet du texte, soit de le voter, ce qu’ils ont fait, nonobstant ce mauvais coup porté au Parlement.
Heureusement, le Conseil constitutionnel a appliqué sa jurisprudence et nous proposons, pour que les choses soient claires, que cette disposition figure dans la loi. Ce serait une garantie contre les mauvais coups d’où qu’ils viennent et quel que soit le gouvernement qui en soit l’auteur.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Sueur, votre préoccupation est légitime, mais le projet de loi organique prévoit déjà deux garanties : la possibilité de lever les délais pour les amendements parlementaires, lorsque le Gouvernement ou la commission ont déposé des amendements hors délai, et l’exigence d’une étude d’impact pour les amendements, selon les modalités prévues par l’article 11 bis. La commission des lois, s’agissant de la possibilité de rouvrir le délai, vous proposera de renvoyer aux règlements respectifs des assemblées.
La jurisprudence étant constante et très claire, je ne comprends pas pourquoi on se livre à ce genre de fantaisie, puisque l’on sait très bien que le Conseil constitutionnel censurera. Mais cela ne veut pas dire pour autant qu’il faille surcharger le texte organique de dispositions aussi complexes qu’inutiles puisque, au surplus, nous avons déjà, dans nos règlements, les moyens de limiter ces pratiques.
Quant à l’exemple que vous avez pris des architectes des Bâtiments de France, je le trouve tout à fait extraordinaire : il était certain que cet amendement, d’origine parlementaire, serait censuré s’il était adopté. Et ce fut bien le cas. Encore quelques censures du Conseil constitutionnel et il n’y aura plus d’amendements de ce genre !
Dans l’hypothèse où nous serions saisis d’un amendement de dix pages modifiant complètement toute une réglementation, comme cela est déjà arrivé dans un passé lointain (sourires.), et sous réserve, bien sûr, que cet amendement respecte les conditions dégagées par le Conseil constitutionnel, soit nous rejetterions l’amendement en renvoyant le Gouvernement au dépôt d’un projet de loi, soit nous demanderions une étude d’impact, conformément à l’article 11 bis qui sera examiné tout à l’heure.
Cet amendement est donc superflu et la commission en demande le retrait. À défaut, elle émettrait un avis défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Après une aussi longue et brillante explication, le Gouvernement émet le même avis que la commission.
M. Robert del Picchia. Très bien !
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. Je souhaite expliquer à M. le rapporteur pourquoi je ne retire pas cet amendement.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je m’en doute !
M. Jean-Pierre Sueur. Mes chers collègues, je pensais que nous en avions fini avec cette triste affaire de l’étude d’impact.
Nous sommes tous très contrariés, nous moins que vous parce que nous avons voté conformément à nos convictions, tandis que vous, chers collègues de la majorité, vous avez été contraints d’adopter une rédaction totalement contraire à l’opinion du Sénat, toutes tendances confondues. (Protestations sur les travées de l’UMP.) Car personne n’est séduit par ces études d’impact, M. Jean-Pierre Raffarin, ancien Premier ministre, a été le premier à le dire, mais personne ne s’est exprimé pour soutenir la rédaction qui a finalement été adoptée par le Sénat.
Donc je comprends que vous soyez fortement contrariés, chers collègues, nous le sommes aussi parce que cette disposition a été adoptée. Dès lors, je pensais que l’on n’en parlerait plus.
M. Jean-Pierre Sueur. J’arrive ce soir en me disant que les incidents de l’après-midi sont terminés, que le climat est plus serein, mais voilà que, sans doute pour nous égayer un peu, M. le rapporteur annonce que, si nous ne sommes pas contents des amendements que nous propose le Gouvernement, nous demanderons une étude d’impact.
Autrement dit, l’étude d’impact va devenir une arme de dissuasion contre le Gouvernement ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat rit.)
Mme Éliane Assassi. Ce sera l’arme fatale !
M. Jean-Pierre Sueur. Or, si j’ai bien compris les arguments avancés cet après-midi, l’étude d’impact devait permettre d’éclairer les débats en nous apportant de manière objective toutes les informations requises.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il fait l’âne pour avoir du son !
M. Jean-Pierre Sueur. Quand nous proposons tout simplement d’inscrire dans la loi la jurisprudence du Conseil constitutionnel, vous nous répondez que ce n’est pas la peine, après nous avoir dit tout à l’heure qu’il n’était pas grave d’inscrire dans la même loi des dispositions qui figurent déjà dans les règlements des assemblées.
Si l’on inscrit dans la loi des dispositions qui figurent déjà dans les règlements des assemblées, je ne vois pas pourquoi on n’inscrirait pas dans la loi la jurisprudence du Conseil constitutionnel. C’est autre argument est totalement incompréhensible.
Ce soir, il apparaît pour la première fois – mais ce ne sera pas la dernière – que les études d’impact seront un boulet de canon envoyé au Gouvernement.
Donc, plutôt que de rédiger une loi qui précise le cadre dans lequel le Gouvernement peut produire des amendements après le délai limite, on lui demandera, s’il abuse, une étude d’impact. C’est magnifique ! (Rires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L'amendement n° 19, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit la seconde phrase du troisième alinéa de cet article :
Ces délais peuvent être ouverts de nouveau pour les membres du Parlement dans les conditions prévues par les règlements des assemblées.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Les conditions dans lesquelles les délais peuvent être ouverts de nouveau pour les membres du Parlement n'ont pas leur place dans la loi organique. Elles doivent être prévues dans les règlements des assemblées et les modalités visées dans la dernière phrase du troisième alinéa figurent d'ailleurs déjà dans le règlement de l'Assemblée nationale.
Mme la présidente. Le sous-amendement n° 64, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :
Dans le second alinéa de l'amendement n° 19, remplacer les mots :
peuvent être
par le mot :
sont
Ce sous-amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 113, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
À la fin de la seconde phrase du troisième alinéa de cet article, supprimer les mots :
pour une durée qui ne peut excéder vingt-quatre heures
La parole est à Mme Éliane Assassi.
Mme Éliane Assassi. Il s’agit d’un amendement de repli.
Nous estimons positif l’ajout fait par l’Assemblée nationale qui consiste à rouvrir le délai de dépôt des amendements pour les parlementaires. En revanche, nous nous interrogeons sur le fait de limiter cette possibilité dans le temps.
Vous pourriez me répondre que cet amendement est satisfait par l’amendement n° 19 de la commission, qui précise que ces délais peuvent être « ouverts de nouveau pour les membres du Parlement dans les conditions prévues par les règlements des assemblées ».
Si, en effet, la réouverture du délai de dépôt des amendements pour les parlementaires n’est plus limitée dans le temps, en revanche, il ne s’agit plus que d’une faculté alors que, dans la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale, c’était un droit.
Rien ne nous assure donc que les règlements des assemblées prévoiront la réouverture des délais de dépôt des amendements.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 113 ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il ne peut pas être favorable puisque la commission propose, dans son amendement n° 19, de renvoyer, justement pour leur laisser plus de souplesse, la fixation des modalités de réouverture des délais de dépôt aux règlements des assemblées.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements nos 19 et 113 ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 19 et, naturellement, défavorable à l’amendement n° 113, puisque, comme le disait Mme Assassi elle-même, il sera de fait satisfait et donc sans objet si l’amendement de la commission est adopté.
Mme la présidente. En conséquence, l'amendement n° 113 n'a plus d'objet.
Je suis saisie de sept amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 69, présenté par M. Marini, est ainsi libellé :
Supprimer le quatrième alinéa de cet article.
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 109 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Supprimer le quatrième alinéa de cet article.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Le quatrième alinéa de l’article 11 tel qu’il est issu des travaux de l’Assemblée nationale prévoit que « le Gouvernement, à sa demande ou en réponse à l’invitation d’une commission, peut être présent lors de l’examen et du vote des amendements en commission ».
Vous le savez, chers collègues, mon groupe est profondément opposé à une telle possibilité. Nous estimons, en effet, que le fait de rendre possible la présence du Gouvernement en commission dès le début du processus législatif déplacera totalement le débat de la séance publique vers la commission.
Notre crainte est d’ailleurs partagée par le président de la commission des lois, qui critique dans son rapport la présence continue du Gouvernement en commission.
Je rappelle qu’actuellement ce sont les règlements des assemblées qui prévoient la possibilité pour le Gouvernement de participer aux réunions des commissions.
Le règlement du Sénat stipule ainsi que « les ministres ont accès dans les commissions » et « doivent être entendus quand ils le demandent », tout en précisant qu’« ils se retirent au moment du vote ».
Le fait que le Gouvernement veuille désormais que soient inscrites dans la loi organique, et non plus dans les règlements des assemblées, les règles relatives à sa présence au sein des commissions n’est certes pas anodin et va entraîner une modification profonde de nos institutions.
Comment parler de renforcement de pouvoirs du Parlement si le Gouvernement peut intervenir dès le début de la procédure législative au sein des commissions ?
Le motif invoqué pour justifier une telle procédure est que le Gouvernement doit pouvoir défendre ses amendements et qu’il pourra ainsi donner sa position « en temps réel », mais la séance publique n’est-elle pas le lieu naturel de la confrontation entre le Gouvernement et le Parlement ?
On ne peut tout de même pas accepter que tous nos débats parlementaires se déroulent sous le contrôle du Gouvernement ou sur le mode des réunions de commissions mixtes paritaires !
Mme la présidente. L'amendement n° 20, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
I. - Rédiger comme suit le quatrième alinéa de cet article :
Les règlements des assemblées déterminent les modalités selon lesquelles les ministres sont entendus, à leur demande, à l'occasion de l'examen d'un texte en commission.
II. - En conséquence, supprimer l'avant dernier alinéa de cet article.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’ai assez longuement déjà indiqué dans la discussion générale pourquoi nous souhaitions qu’il revienne aux règlements des assemblées de déterminer « les modalités selon lesquelles les ministres sont entendus, à leur demande, à l’occasion de l’examen d’un texte en commission », formule neutre puisque, selon les assemblées, elle peut être interprétée et mise en œuvre de façon différente.
Je rappelle notamment que les députés souhaitaient que les commissions soient publiques. Nous avons dit qu’elles le seraient lorsque nous en déciderions ainsi. Pour notre part, nous estimons que, pour être plus efficaces, nos travaux en commission ne doivent pas être systématiquement publics.
M. Gérard Longuet. Très bien !
M. Charles Revet. Tout à fait !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. D’ailleurs, si les travaux en commission étaient systématiquement publics et qu’en plus les ministres y assistaient de A jusqu’à Z, pourquoi une séance publique ? Il est en effet évident que celle-ci perdrait beaucoup de son intérêt…
Monsieur le secrétaire d'État, je ne vais pas reprendre toute mon argumentation, mais je veux tout de même insister sur quelques points.
L’article 31 de la Constitution prévoit que les ministres « sont entendus », et pas autre chose. Nous avons étendu cette règle, qui concerne normalement la séance publique, à la présence des ministres en commission : ils y sont entendus à leur demande, ou d’ailleurs à notre invitation, et je dois avouer qu’il y a beaucoup plus d’invitations que de demandes. (Sourires.) Il arrive même qu’il soit difficile de faire venir des ministres en commission,…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … réflexion qui ne concerne pas, bien entendu, des membres du Gouvernement aussi sympathiques et disponibles que l’est M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement ! (Exclamations amusées sur les travées de l’UMP.)
Je reconnais, mes chers collègues, qu’il s’agit d’une tentative de captatio benevolentiae, mais M. le secrétaire d'État ne s’en apprête pas moins à émettre un avis défavorable sur mon amendement ! (Sourires.)
Monsieur le secrétaire d'État, chacun a sa thèse.
Vous estimez que le fait que l’on délibère désormais sur le texte de la commission implique que les ministres soient présents dans les commissions et assistent, peut-être en totalité, à leurs travaux, mais jamais cette option n’a été évoquée lors des débats relatifs à la révision constitutionnelle. Vous disiez vous-même que ce serait en séance publique que le Gouvernement devrait intervenir : « L’examen en séance plénière du texte amendé par la commission […] inverse en quelque sorte la charge des amendements. C’est en effet au Gouvernement qu’il incombera, s’il souhaite revenir au texte initial, de défendre sa position et d’amender le texte », avez-vous ainsi déclaré.
Le texte que nous proposons permettra de déterminer, peut-être sous le contrôle du Conseil constitutionnel, laquelle de nos thèses, la vôtre ou la nôtre, est la bonne, mais, monsieur le secrétaire d'État, je veux vous rendre attentif au fait que, peut-être fidèles en cela aux méthodes du travail du Sénat, nous souhaitons vraiment qu’il y ait le temps de l’audition des ministres puis le temps de la délibération et du vote. C’est pourquoi nous ne voulons pas qu’il soit inscrit dans la loi organique que les ministres doivent être présents pour la délibération et le vote des amendements.
M. Charles Revet. Tout à fait !
Mme Nathalie Goulet. Très bien !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La révision constitutionnelle, de notre point de vue, n’implique pas une telle conséquence, qui serait contraire au règlement de notre assemblée, lequel nous a toujours permis d’entendre les ministres dans de bonnes conditions et d’avoir tous les contacts nécessaires en amont. Nous pourrons d’ailleurs toujours entendre à nouveau le Gouvernement après que la commission aura élaboré ses propositions.
Je crois donc que les conditions sont réunies d’un travail serein avec le Gouvernement. Je m’empresse de préciser qu’il s’agit des ministres, et non pas de leurs collaborateurs,…
M. Charles Revet. C’est en effet important !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … mais, apparemment, peut-être quelques ministres, en tout cas de nombreux conseillers sont très enclins à encadrer davantage le travail parlementaire, estimant sans doute que, parce que l’on nous confie plus de responsabilités, il faut nous donner moins d’autonomie !
Ce n’est pas la thèse du Sénat, et c’est pourquoi j’ai déposé l’amendement n° 20, dont je crois pouvoir dire qu’il a été adopté à l’unanimité par la commission.
M. Bernard Frimat. Non, puisque nous en avons nous-mêmes présenté un !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La finalité était cependant exactement la même et vous n’étiez donc pas contre celui de la commission.
Mme la présidente. L'amendement n° 67, présenté par M. Marini, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
En tout état de cause, les membres du Gouvernement ou leurs représentants ne peuvent être présents lors de la délibération et du vote sur les amendements en commission.
Cet amendement n'est pas soutenu.
L'amendement n° 173, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le quatrième alinéa de cet article :
Les ministres ont accès dans les commissions. Ils sont entendus de plein droit à leur demande, ou à l'invitation d'une commission. Ils se retirent au moment des votes.
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Le président de la commission des lois vient de le dire, la présence permanente du Gouvernement, tout au moins des ministres, dans les commissions est un problème important.
Le texte de l’amendement que nous présentons est la reprise très exacte du règlement qui régit le Sénat actuellement. Il vient en concurrence avec celui que présente Jean-Jacques Hyest, mais je reconnais qu’il n’y a pas de divergence de fond entre nous.
Nous portons la même appréciation sur l’opportunité de la présence des ministres et, dans la pratique, nos amendements aboutissent au même résultat : les ministres doivent pouvoir être reçus et entendus par les commissions, autant qu’ils le veulent, à leur demande ou sur invitation, mais ils ne sauraient être présents au moment du vote.
Il ne semble pas en effet qu’il soit dans la vocation ministérielle de jouer les « serre-files » des parlementaires de la majorité, pour reprendre l’expression employée en commission par Robert Badinter lors de l’audition de M. Karoutchi.
Reste, entre nous et Jean-Jacques Hyest, une interrogation sur un point, et c’est en fonction de la façon dont il y sera répondu au cours de la discussion que se déterminera notre position au moment du vote.
Monsieur le président de la commission des lois, vous venez de dire que vous aviez, au regard de l’article 31 de la Constitution, une interprétation différente de celle du Gouvernement. Comme vous, je considère que l’interprétation du Gouvernement est non fondée, mais le Conseil constitutionnel appréciera…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. En tout état de cause, c’est le règlement !
M. Bernard Frimat. Si vous renvoyez, comme vous le faites, aux règlements des assemblées le soin de fixer les modalités de la présence de ministres en commission et n’affirmez donc pas dans la loi organique la position qui est aujourd'hui celle du Sénat, c’est bien sûr, pour reprendre une formule, afin de permettre à vos amis de l’Assemblée nationale de faire autrement…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Absolument !
M. Bernard Frimat. … s’ils ont envie d’avoir des ministres dans leurs commissions vingt-quatre heures sur vingt-quatre, quand ils siègent et quand ils votent.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. S’ils le souhaitent !
M. Bernard Frimat. Dès lors, la question que je me pose – et qu’il est inutile d’aborder de manière absconse, car les membres du Conseil constitutionnel sont suffisamment avertis, et en alerte, pour qu’il soit vain de chercher à se cacher derrière son petit doigt ! – est de savoir si le Conseil peut admettre que les ministres soient traités différemment dans les deux assemblées.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien sûr !
M. Bernard Frimat. Si c’est le cas aujourd'hui, cela va nous aider…
M. Charles Revet. C’est l’autonomie des assemblées !
M. Bernard Frimat. Le Gouvernement assiste donc aux votes des commissions à l’Assemblée nationale ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est un happening permanent !
M. Bernard Frimat. Fort bien ! Vous avez une réponse à mon interrogation ; je maintiens, moi, notre position initiale et nous pouvons sans doute trouver un accord. Il ne m’avait pas semblé évident que le Gouvernement était en permanence présent lors des délibérations des commissions de l’Assemblée nationale,…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le règlement de l’Assemblée nationale est ambigu…
M. Bernard Frimat. … mais, dans la mesure où c’est le point qui nous séparait, s’il est levé – et il me sera facile de vérifier qu’il l’est puisque j’ai à côté de moi un sénateur qui a longtemps été député –,…
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Moi aussi, j’ai été député !
M. Bernard Frimat. … nous devrions pouvoir trouver un accord sur une formule qui corresponde à la pratique actuelle du Sénat.
Mme la présidente. L'amendement n° 41 rectifié, présenté par MM. Charasse, Collin, Alfonsi, Barbier, Baylet et Chevènement, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mmes N. Goulet et Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, de Montesquiou, Plancade, Tropeano et Vall, est ainsi libellé :
Compléter le quatrième alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée :
Les règlements des assemblées fixent les modalités de publication de la discussion des articles et des amendements en commission.
La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.
Mme Anne-Marie Escoffier. Cet amendement a pour objet de fixer les modalités de publication de la discussion des articles et des amendements en commission. On se rend souvent compte, dans la vie administrative, que l’on manque d’informations sur les intentions du législateur. Un document écrit qui rapporte exactement les termes des discussions améliorerait la lisibilité des textes adoptés.
Mme la présidente. L'amendement n° 174, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Supprimer l'avant-dernier alinéa de cet article.
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Il s’agit d’un simple amendement de coordination, en cohérence avec l’amendement que je viens de présenter : l’article 42 de la Constitution ne justifiant pas à nos yeux la présence des ministres au moment du vote, il faut faire disparaître l’alinéa correspondant.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L'amendement n° 109 rectifié est satisfait par l'amendement n° 20, qui prévoit que le Gouvernement est « entendu » lors de l’examen d’un texte en commission, c'est-à-dire qu’il ne participe ni aux délibérations de la commission ni, a fortiori, au vote.
J’ai déjà expliqué pourquoi l'amendement de la commission avait été rédigé ainsi.
Monsieur Frimat, avec l'amendement n° 173, vous reproduisez le règlement du Sénat. Or d’autres pratiques peuvent exister.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. S’il est arrivé souvent à l'Assemblée nationale, comme je l’ai souligné dans mon rapport, de formuler le vœu que le Sénat adopte le même règlement que le sien, elle n’a pas à imposer son règlement au Sénat, pas plus que le Sénat n’a à imposer à l'Assemblée nationale son règlement. Or c’est pourtant à ce résultat-là que nous arriverions avec votre amendement.
C'est la raison pour laquelle la rédaction de l'amendement n° 20 me semble préférable.
Sur le fond, nos points de vue convergent. Aujourd'hui, le règlement de l'Assemblée nationale prévoit la présence du Gouvernement au moment du vote en commission. Ce n’est pas dans les usages de la Haute Assemblée, dont le règlement prévoit même le contraire.
M. Jean-Pierre Sueur. À quel article du règlement de l'Assemblée nationale faites-vous référence ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il s’agit de l’article 86 de l’Assemblée nationale. Il est assez ambigu, du reste, mais vous le connaissez pour l’avoir pratiqué aussi longtemps que moi, monsieur Sueur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Pour résumer, à l’Assemblée nationale, le Gouvernement intervient en commission quand il le souhaite et participe même aux votes.
Je le répète, les méthodes de travail de l'Assemblée nationale sont très différentes des nôtres.
M. Jean-Pierre Sueur. Mais encore ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Pour vous être agréable, monsieur Sueur, je vais vous lire l’alinéa 5 de cet article : « L’auteur d’une proposition ou d’un amendement peut participer aux débats de la commission. La participation du Gouvernement est de droit. » En d’autres termes, le Gouvernement est présent tout au long de l’examen du texte.
Cela étant, l'amendement n° 20 sera mis aux voix avant l'amendement n° 173…
M. René Garrec. L'amendement n° 173 n’aura donc plus d’objet !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … et il vous reviendra de vous déterminer sur votre vote, monsieur Frimat. Mais sachez que l’objectif nous est commun.
M. Charles Revet. Bref, l’amendement est satisfait !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il en est de même pour l'amendement n° 174, qui est un amendement de coordination.
Enfin, la précision prévue à l'amendement n° 41 rectifié ne relève pas de la loi organique.
Sur le fond, la publicité des travaux des commissions sur les articles et les amendements sera assurée par les rapports et les bulletins des commissions, comme c’est le cas aujourd’hui. D’ailleurs, dans le cadre de la nouvelle organisation des débats, nous avons décidé d’apporter une amélioration supplémentaire, en mentionnant la plupart du temps dans le rapport le sort dévolu aux amendements, alors que cela ne figurait jusqu’à présent que dans le bulletin des commissions. Ce sera ainsi beaucoup plus lisible.
Vos préoccupations sont donc bien prises en compte, madame Escoffier. Les dispositions que vous proposez figurent dans le règlement du Sénat et nous les mettons déjà en pratique, mais elles ne sont pas de nature organique. C'est la raison pour laquelle la commission demande le retrait de cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Je souhaite revenir sur les différences qui existent entre le règlement de l'Assemblée nationale et celui du Sénat.
Initialement, le règlement de l'Assemblée nationale prévoyait, à l'article 45, une disposition identique à celle du règlement du Sénat : le Gouvernement se retirait au moment du vote de la commission.
Lors de la réforme du règlement de l'Assemblée nationale du 26 janvier 1994, les mots « les ministres se retirent au moment du vote » ont été supprimés. Pierre Mazeaud avait alors justifié cette décision : « La participation des ministres à certaines discussions d’amendements – qui implique que soit supprimée l’obligation de se retirer lors des votes – paraît de nature à donner aux décisions des commissions une autorité nouvelle et à contribuer à alléger les débats en séance publique, notamment en permettant que les points de vue du Gouvernement et des députés soient exposés et confrontés plus tôt et que des compromis, aujourd’hui recherchés en séance, soient élaborés dès le stade de la commission. »
Depuis que nous débattons de ce projet de loi organique, je n’ai cessé d’insister sur le fait que nous sommes face à un équilibre nouveau,...
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oui !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. ... ce qui suppose que le Gouvernement et le Parlement acceptent l’un comme l’autre d’expérimenter les modalités pratiques du dispositif.
J’entends bien les arguments du rapporteur, de Bernard Frimat, de Jean-Pierre Sueur : oui, je le sais, le règlement actuel du Sénat prévoit que les ministres ne sont pas présents au moment des votes.
Il est d’ailleurs bien naturel qu’une assemblée veuille conserver son règlement : pourquoi les dispositions qu’il contient ne seraient-elles pas pérennes ?
Sauf que…. sauf que, mesdames, messieurs les sénateurs, la donne a changé ! Une révision constitutionnelle a eu lieu. Désormais, c’est le texte de la commission qui sera examiné en séance publique.
Jusqu’à présent, que le Gouvernement soit présent ou non au moment du vote des amendements en commission était sans incidence, puisque c’était le texte du Gouvernement qui était examiné en séance publique.
Je ne dis pas que, dorénavant, le débat législatif aura lieu pour l’essentiel en commission et non en séance plénière. Mais nous aurons le délai de six semaines – en commission ! -, nous aurons le débat - en commission ! –, nous aurons tous les amendements adoptés sur le texte – en commission ! – et c’est donc ce texte présenté en commission, modifié en commission, transformé en commission, qui sera débattu en séance publique.
Concrètement, le rôle du Gouvernement sera différent : le ministre qui occupera ma place à ce banc devra défendre ses convictions – avec succès ou non, cela dépendra - et vous aurez à vous prononcer, mesdames, messieurs les sénateurs, pour ou contre.
En refusant la présence du Gouvernement au moment des votes en commission, alors que c’est le texte adopté par la commission qui sera examiné en séance publique, vous empêchez que le Gouvernement tienne en commission le rôle qu’il occupe aujourd'hui en séance publique.
M. Jean-Pierre Sueur. La séance publique suffit !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Mais c’est le texte de la commission et non plus celui du Gouvernement qui est discuté dans l’hémicycle !
M. Jean-Pierre Sueur. Vous l’avez voulu !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Monsieur Sueur, ne me reprochez pas d’avoir fait voter une révision constitutionnelle que vous avez refusée. La chose est faite, et, pour ma part, je suis partisan d’un nouvel équilibre.
La rédaction actuelle du règlement du Sénat, qui prévoit que les ministres ne sont pas présents au moment du vote, correspond à l’organisation des débats qui prévalait avant la révision constitutionnelle.
Désormais, c’est le texte de la commission qui vous sera soumis en séance publique. Le nouvel équilibre qui a été décidé rend légitime la présence du ministre tout au long de l’examen en commission. C’est d’ailleurs déjà le cas à l'Assemblée nationale. Son règlement le prévoyait avant même la révision constitutionnelle. Pour Pierre Mazeaud, et ce n’est donc pas moi qui le dis, une telle décision avait pour but de revaloriser le travail en commission et de consolider le lien entre le Gouvernement et les parlementaires, quelle que soit leur appartenance politique.
Avec tout le respect et l’amitié que j’ai pour lui, je répète à M. le président de la commission des lois que nous cherchons à établir un nouvel équilibre dans le travail parlementaire.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Exact !
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Pour ce faire, il a été décidé que ce serait le texte de la commission qui serait discuté en séance publique. Dès lors, on ne peut pas refuser au Gouvernement d’être présent au moment où sont votées les éventuelles modifications liées à ce texte. Cela poserait inévitablement problème. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
Cette difficulté n’est pas insurmontable et nous trouverons certainement des moyens de fonctionner. Il n’en reste pas moins que nos débats traduisent une véritable divergence d’analyse sur ce point.
Pour toutes ces raisons, le Gouvernement ne peut émettre un avis favorable sur l’ensemble des amendements en discussion commune.
C’est la première fois dans la discussion de ce projet de loi organique que le Gouvernement demande le rejet d’un amendement de la commission, monsieur le rapporteur ; croyez que j’en suis bien désolé. Je ne puis garantir qu’il en aille de même pour les prochains textes, mais c’est sans doute la dernière fois pour celui-ci ! (Sourires.)
Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur l’amendement n° 109 rectifié.
M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le secrétaire d'État, nous établissons un nouvel équilibre, dites-vous. Je sens toutefois que vous regrettez que ce nouvel équilibre ne soit pas un peu plus déséquilibré…
M. Pierre-Yves Collombat. Le seul point positif de la révision constitutionnelle, c’est que le Parlement débattra désormais en séance publique du texte adopté par la commission.
Lors de l’examen du texte en commission, le ministre sera présent et fera valoir ses arguments ; il aura tout loisir de convaincre. Qu’apportera sa présence au moment du vote ? N’est-ce pas seulement lui offrir un moyen de pression ?
Puisqu’une part essentielle du travail parlementaire se fera en commission, il est tout à fait normal que le Gouvernement soit présent et intervienne. Sinon, cette révision constitutionnelle aura été inutile et il n’est qu’à continuer d’examiner le texte du Gouvernement en séance publique.
Le débat aura donc eu lieu, le Gouvernement aura développé tous ses arguments. Je trouve cet acharnement à vouloir maintenir le quatrième alinéa de l'article assez suspect.
Pour ma part, je voterai la suppression de l’alinéa ou une nouvelle rédaction, comme il est proposé.
Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Madame la présidente, je demande le vote par priorité de l'amendement n° 20.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur cette demande de priorité ?
Mme la présidente. La priorité, de droit, est ordonnée.
La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour explication de vote sur l'amendement n° 20.
M. Nicolas Alfonsi. J’ai écouté avec attention les raisons et les explications de M. le secrétaire d'État.
Je vois dans cet alinéa une tentative pour ruiner ce qui, à l’occasion de la révision constitutionnelle, avait été présenté comme la clef de la revalorisation du rôle du Parlement.
De deux choses l’une : ou bien nous restons nous-mêmes et nous maintenons le dispositif auquel nous sommes habitués – le ministre est entendu par la commission, mais se retire au moment des votes – ; ou bien le débat qui avait auparavant lieu en séance publique est déplacé en commission, et c’est en commission que le Gouvernement doit faire preuve de toute sa force de conviction. Il faut, dans ce dernier cas, que l’autonomie de la commission se manifeste et je voterai des deux mains le texte de la commission des lois.
Je veux insister fortement sur un point : la commission a tenté de trouver un passage pour améliorer le texte qui résulte des travaux de l’Assemblée nationale, compte tenu des contraintes qu’elle supporte par ailleurs.
Avec les membres de mon groupe, je voterai l’amendement de la commission.
M. Christian Cointat. Très bien !
Mme la présidente. La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote.
Mme Nathalie Goulet. Les membres de mon groupe voteront également l’amendement n° 20, qui correspond à l’autonomie du Sénat et à l’esprit dont nous voulons qu’il soit celui du règlement que nous sommes en train d’élaborer.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Patrick Courtois, pour explication de vote.
M. Jean-Patrick Courtois. Aux termes de l’amendement n° 20, « Les règlements des assemblées déterminent les modalités selon lesquelles les ministres sont entendus, à leur demande, à l’occasion de l’examen d’un texte en commission. »
Les membres du groupe UMP souscrivent à cette formule, qui garantit au Gouvernement son droit d’expression en commission, tout en ménageant une certaine souplesse. La rédaction que nous propose M. le rapporteur est équilibrée et, surtout, préserve l’autonomie des assemblées.
Toutefois, dans la mesure où désormais sera discuté dans l’hémicycle le texte de la commission, le Gouvernement devra naturellement pouvoir être présent en commission, et encore plus qu’aujourd’hui, afin de débattre avec les élus de tous les groupes de l’évolution du texte et de ses modifications par voie d’amendement.
Les commissions ne pourront pas se contenter, à mon sens, de simples auditions destinées à la présentation d’un projet de loi, comme c’est le cas actuellement. Il est essentiel que le Gouvernement puisse faire valoir son avis sur les amendements, afin que les commissaires statuent en toute connaissance de cause.
Toutefois, un grand nombre de sénateurs de mon groupe estiment que le Gouvernement ne saurait être présent pendant le vote des amendements, sous peine de porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.
M. Christian Cointat. Très bien !
M. Jean-Patrick Courtois. Sous réserve de ces observations, les membres du groupe UMP voteront l’amendement n° 20. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
Mme la présidente. La parole est à M. Gérard Longuet, pour explication de vote.
M. Gérard Longuet. M. Courtois vient d’exprimer avec concision, précision et autorité le point de vue que je m’apprêtais à défendre. Je considère en effet, monsieur le rapporteur, que l’amendement de la commission est parfaitement bienvenu, car il éclaire la nature même du bicamérisme dans notre pays.
J’ai été élu à quatre reprises à l’Assemblée nationale et je soutiens avec conviction le Gouvernement. Je dois cependant rappeler que les députés sont élus au scrutin majoritaire à deux tours dans le sillage de l’élection présidentielle. Ils ont seuls la capacité de censurer le Gouvernement. Les relations qu’ils entretiennent avec ce dernier sont donc de nature différente de celles que nous, sénateurs, avons avec l’exécutif.
Législateurs, nous le sommes, et profondément législateurs. Du fait de notre mandat et des conditions de notre élection, nous avons la volonté de garder cet espace de liberté qui caractérise notre assemblée, qui justifie le bicamérisme et qui lui permet d’avoir sur l’actualité immédiate le recul nécessaire la conduisant parfois à améliorer un texte dans un sens qui n’était peut-être pas, à l’origine, celui de l’exécutif. Les uns et les autres, quelle que soit notre tendance politique, en avons apporté la démonstration vis-à-vis des différents gouvernements que nous avons soutenus.
C’est pourquoi je pense que le travail en commission au Sénat doit reposer sur le libre engagement des sénateurs.
Monsieur le secrétaire d’État, je rappelle que nous appartenons à des groupes politiques auxquels il revient, en liaison avec l’exécutif qu’ils soutiennent, d’assurer la coordination. Toutefois, le législateur, dans le cadre des travaux en commission, doit pouvoir exprimer en toute liberté sa conviction. (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Bien évidemment, les membres de mon groupe vont voter l’amendement de la commission.
Cependant, contrairement à ce que vient de dire M. Longuet, aucune raison, selon moi, ne justifie une différence de traitement entre le Sénat et l’Assemblée nationale en ce qui concerne l’acte législatif. De même que lors de l’examen de l’article 13, je me demande si l’on peut soutenir une telle idée.
Aujourd’hui, le Gouvernement peut assister à sa demande, si toutefois cette dernière est acceptée – mais comment pourrait-il en être autrement ? –, aux travaux des commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat.
Comme la procédure législative va être modifiée à la suite de la révision constitutionnelle – cet élément est important, quel que soit le point de vue des uns et des autres par ailleurs sur cette réforme –, sera examiné en séance plénière non pas le projet de loi initial mais le texte issu des travaux de la commission, donc un texte éventuellement modifié.
Il est assez délicat d’accepter la présence du Gouvernement au moment du vote en commission. Ce principe paraît contraire à l’esprit de cette innovation constitutionnelle qui accorde une certaine autonomie au Parlement par rapport au projet gouvernemental.
Je vais voter l’amendement de la commission, mais je crois sincèrement que ceux qui prennent argument de l’autonomie des assemblées pour le justifier, et justifier du même coup une différence de traitement possible entre le Sénat et l’Assemblée nationale, font un contresens.
Mais, après tout, cette disposition intéresse sans doute plus la majorité, celle d’aujourd'hui comme celle de demain. En effet, je ne pense pas que la présence du Gouvernement au moment du vote ait beaucoup d’influence sur l’opposition. En revanche, lorsque les membres de la majorité auront à se prononcer sur le texte de la commission, qui pourra donc être différent du projet de loi initial jusqu’à parfois contrarier le Gouvernement, la présence de ce dernier exercera sur eux une pression non négligeable, que ce soit à l’Assemblée nationale ou au Sénat.
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. Je veux simplement apporter quelques précisions.
Comme bien d’autres membres de cette assemblée, j’ai été député, en l’occurrence pendant dix ans. J’ai à ce titre participé à de nombreuses réunions de l’immense commission des affaires culturelles, familiales et sociales, et je n’ai pas le souvenir de la présence d’un seul ministre en commission lors des votes.
M. Jean-Pierre Sueur. Ayant ensuite exercé les fonctions de secrétaire d’État, je me suis rendu devant les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat à de nombreuses reprises et je n’ai jamais eu l’idée de rester pour participer au débat sur les amendements ou pour assister aux votes.
Mais je reprendrai à mon tour l’argument de Robert Badinter. En commission, notre collègue a fait valoir que la présence du représentant du Gouvernement lors des votes pourrait être interprétée comme une incitation forte à une expression « cohérente » de la majorité et des formations politiques, alors qu’il est légitime que chacun mène sa réflexion non pas « librement » - la présence du Gouvernement ne supprime aucune liberté -, mais en toute indépendance, selon le principe de la séparation des pouvoirs.
Enfin, je veux formuler une observation pratique. Monsieur le secrétaire d’État, vous constatez que la tâche d’un membre du Gouvernement est lourde.
M. Jean-Pierre Sueur. Vous le mesurez chaque matin, chaque après-midi, chaque soir, chaque nuit. Sauf à transformer le Gouvernement en armée mexicaine, je ne vois pas comment un ministre pourrait résister. De deux choses l’une : s’il assiste à tous les travaux de la commission et au débat en séance publique, il aura alors beaucoup de mal à supporter une telle charge de travail. La tâche sera beaucoup trop lourde. La tentation sera peut-être grande alors de faire appel à un collaborateur, comme l’évoquait M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il n’en est pas question !
M. Jean-Pierre Sueur. Nous ne saurions l’accepter, mais l faut tout de même être réaliste.
Monsieur le secrétaire d’État, le Gouvernement a voulu une révision constitutionnelle, ce n’est pas la nôtre, nous ne l’avons pas votée. Vous avez souhaité que désormais l’assemblée plénière débatte du texte qui résultera des travaux de la commission. Très bien ! Ce n’est pas une catastrophe ! Le ministre aura toujours la faculté de présenter des amendements, et à tout moment. En séance publique, il pourra défendre sa position et se prononcer contre certains amendements de la commission. Il le fait bien aujourd’hui ! Le texte examiné en séance sera simplement différent. Le Gouvernement conservera les mêmes droits et les mêmes pouvoirs.
Pour des raisons de fond, pour des raisons pratiques, pour le bon fonctionnement de la procédure parlementaire et pour le maintien de bons rapports entre le Parlement et le Gouvernement, je trouve fort bien que les commissions puissent auditionner les ministres à leur demande. En revanche, il n’est pas bon qu’un ministre soit présent lors de la discussion des amendements, sauf si le Gouvernement estime devoir informer la commission d’une position déterminante. D’ailleurs, son audition est alors de droit, puisqu’il la demande.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien sûr !
M. Jean-Pierre Sueur. Je soutiens, comme tous mes collègues qui viennent de s’exprimer, l’amendement présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.
Mme la présidente. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.
M. Bernard Frimat. M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement va faire l’unanimité au Sénat… contre sa proposition ! (Sourires.) Les membres de mon groupe vont donc voter l’amendement n° 20, même s’ils se posent toujours un certain nombre questions.
Se référant à la règle de l’« entonnoir » et à l’article 40 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a estimé inconstitutionnelle une procédure plus « parlementaire », si je puis dire, pratiquée au Sénat et a souhaité que la Haute Assemblée adopte une position identique à celle de l’Assemblée nationale. En l’espèce, prévoir un traitement différent entre les deux assemblées, c’est ouvrir une brèche, mes chers collègues.
On pourrait accepter la présence du Gouvernement en commission au moment du vote si la commission votait la loi, mais la révision constitutionnelle, que nous avons rejetée, n’a pas donné ce pouvoir-là aux commissions. Cette révision n’avait pas en effet pour objet de vider la séance publique de sa fonction. C’est en séance publique que la loi est votée…
M. Charles Revet. Bien sûr !
M. Bernard Frimat. … et elle sera votée en fonction non pas d’un texte de la commission complètement étranger au projet initial, mais du projet de loi déposé par le Gouvernement, modifié par la commission. On peut penser qu’entre un gouvernement et sa majorité parlementaire il existe des possibilités de dialogue, même en dehors du débat parlementaire et des assemblées.
Cet élément est pour nous essentiel. Si tout se passe en commission, la séance publique sera vidée de son contenu, ce qui n’est pas conforme à l’esprit de la révision constitutionnelle.
Notre démarche sera différente de ce qu’elle est aujourd'hui : si le Gouvernement manifeste un désaccord avec la position adoptée par la commission, il déposera des amendements, et chacun sera alors placé devant ses responsabilités. (Marques de lassitude sur les travées de l’UMP.)
M. Pierre Hérisson. Et c’est reparti !
M. Bernard Frimat. Puis-je vous rappeler, mes chers collègues, qu’il est déjà arrivé dans l’histoire de notre assemblée que des amendements adoptés en commission avec une majorité confortable soient rejetés en séance publique, parce que le dialogue entre le Gouvernement et sa majorité avait ébranlé le consensus qui s’était manifesté auparavant ?
Pour toutes ces raisons, nous voterons l’amendement n° 20 de la commission.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 20.
(L'amendement est adopté à l'unanimité des présents.)
Mme la présidente. En conséquence, les amendements nos 109 rectifié, 173, 41 rectifié et 174 n'ont plus d'objet.
Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
Les amendements nos 21 et 108 sont identiques.
L'amendement n° 21 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission.
L'amendement n° 108 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Supprimer le dernier alinéa de cet article.
La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 21.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La détermination des délais applicables au dépôt des amendements examinés lors de la réunion de la commission consacrée à l'élaboration du texte relève davantage du règlement que de la loi organique. Il convient donc de la renvoyer à ce dernier.
C'est pourquoi nous voulons supprimer cet alinéa.
Mme la présidente. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, pour présenter l’amendement n° 108.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Le Gouvernement et la majorité veulent déplacer le débat depuis la séance publique vers la commission.
Toutefois, comment le débat pourra-t-il avoir lieu si les parlementaires ne peuvent même plus déposer d’amendements en commission ? En outre, si le droit d’amendement est limité par le temps global de discussion d’un projet de loi en séance publique, il le sera également en commission !
Il faut donc, à l’évidence, supprimer cet alinéa.
Mme la présidente. L'amendement n° 110, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Dans le dernier alinéa de cet article, après les mots :
les amendements
insérer les mots :
du rapporteur et
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Le délai de dépôt des amendements envisagé dans cet alinéa, qui a été inséré par l’Assemblée nationale dans le projet de loi organique, ne s’applique qu'aux membres de l’assemblée concernée. Par conséquent, nous souhaitons préciser que le rapporteur du texte y sera également soumis.
Comme vous l’aurez compris, mes chers collègues, il s'agit en fait d’un amendement de repli.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 110 ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement n’aurait plus d’objet si les amendements identiques nos 21 et 108 étaient adoptés.
Néanmoins, les règlements des assemblées pourraient prévoir des délais pour le dépôt des amendements en commission. Dans ce cas, ces délais s’appliqueraient aussi aux amendements du rapporteur. La commission des lois expérimente d'ailleurs ce dispositif depuis le début du mois pour les textes qui la concernent.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. En ce qui concerne les amendements identiques nos 21 et 108, le Gouvernement émet un avis favorable, en souhaitant qu’il soit acté, en tout état de cause, que cette suppression ne doit pas être interprétée comme un refus de voir établis de tels délais, qui devront bien sûr apparaître dans les règlements des assemblées.
Par ailleurs, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 110.
Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 21 et 108.
(Les amendements sont adoptés.)
Mme la présidente. En conséquence, l'amendement n° 110 n'a plus d'objet.
L'amendement n° 68, présenté par M. Marini, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
Les amendements du Gouvernement au texte élaboré par la commission mixte paritaire mentionnée à l'article 45 de la Constitution ne sont recevables que s'ils sont destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle.
Cet amendement n'est pas soutenu.
La parole est à Mme Nathalie Goulet, pour explication de vote sur l'article.
Mme Nathalie Goulet. Puisque nous avons déterminé clairement les conditions dans lesquelles s’appliqueront les dispositions de l’article 11, il est important, me semble-t-il, de rappeler que le règlement de notre assemblée prévoira un compte rendu intégral des travaux des commissions.
Ce document sera d’autant plus important que le Gouvernement ne sera pas forcément présent lors de ces réunions et qu’il devra donc s’informer pour connaître l’intention du législateur et suivre le travail des commissions !
Cette question avait été discutée lors du débat sur la révision constitutionnelle. Notre collègue Anne-Marie Escoffier avait déposé et défendu un amendement en ce sens, mais celui-ci est devenu sans objet.
Dès lors que nous discuterons en séance publique du texte issu des travaux de la commission et que l’intention du législateur sera, dans une très large mesure, exprimée dans ce cadre, un tel compte rendu sera indispensable.
Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Comme j’ai déjà eu l’occasion de l’indiquer, des comptes rendus seront réalisés, mais qui ne seront certainement pas intégraux, car nos travaux en seraient alors considérablement alourdis.
En fait, il faudra un compte rendu fidèle de tout ce qui se passe en commission, qui comprendra la présentation des amendements et les prises de position des uns et des autres. C’est déjà le cas aujourd'hui dans le bulletin des commissions, mais celui-ci est séparé du rapport de la commission.
Pour que nous puissions disposer d’une vue synthétique et prendre connaissance des prises de position du Gouvernement lorsque celui-ci nous fera l’honneur de participer à nos travaux (sourires.), tous ces éléments devront figurer dans un compte rendu.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 11, modifié.
(L'article 11 est adopté.)
Article additionnel après l'article 11
Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 115 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La discussion en séance publique ne peut avoir lieu qu'à l'issue d'un délai de deux semaines suivant la remise du rapport établi par la commission principalement saisie.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement vise à inscrire dans le projet de loi organique le principe d’un délai suffisant pour l’examen du texte issu des travaux de la commission.
Il s'agit, en effet, de l’une des principales innovations de la révision constitutionnelle : en séance publique, on examinera le projet de loi modifié par la commission.
Aujourd'hui, sauf exception, il s’écoule une semaine entre l’examen en commission et le débat en séance plénière. La nouvelle procédure exige un laps de temps plus long. En effet, le projet de loi sera souvent remanié par les commissions, et un nouveau travail sera donc demandé aux sénateurs et aux groupes.
Bien sûr, monsieur le rapporteur, vous me répondrez que le règlement de chacune des assemblées pourra fixer de telles modalités.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Pas du tout ! (Sourires au banc des commissions.)
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Toutefois, les difficultés qui apparaissent déjà dans l’application des nouvelles dispositions constitutionnelles – nous le savons, puisque nous les expérimentons ! – et la confusion qui semble régner à cet égard nous inquiètent quant à l’organisation future de nos débats.
Rien n’indique pour l’instant que le Gouvernement, malgré la révision constitutionnelle, ralentira le rythme des projets de loi. Je me suis d'ailleurs étonnée dans un rappel au règlement que la presse nous annonce déjà une session extraordinaire !
Certes, monsieur le secrétaire d'État, ce n’est pas la presse qui détermine l’ordre du jour,…
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. C’est sûr ! Ce n’est déjà pas moi qui le fixe complètement, alors la presse…
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. … mais nous nous méfions, car les journaux nous annoncent tant de choses !
Aussi, comment nous organiserons-nous quand il faudra, en outre, prendre en compte l’ordre du jour partagé ? Chercherez-vous à comprimer le débat et à faire entrer dans notre calendrier, en quelque sorte au chausse-pied, tous les projets de loi qui viendraient, pour le meilleur ou pour le pire, assaillir le Parlement ?
Naturellement, une solution pourrait être de réduire la séance publique à une simple formalité, mais, vous le savez, nous ne sommes pas favorables à une telle évolution. Vous avez d'ailleurs vous-même indiqué, monsieur le secrétaire d'État, que la séance publique resterait le moment fort de l’élaboration de la loi.
Dès lors, le meilleur moyen de ne pas comprimer la séance publique et le débat qu’elle permet, c’est de prévoir un délai suffisamment long entre les deux étapes de la vie parlementaire. Tel est l’objet de cet amendement.
Mme la présidente. L'amendement n° 175, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La discussion en séance publique ne peut avoir lieu qu'à l'issue d'un délai de deux semaines suivant la remise du rapport établi par la commission saisie au fond.
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Cet amendement est défendu, car il est presque identique au précédent.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur ces amendements, qui sont incompatibles avec la mise en œuvre de la procédure accélérée prévue par l’article 42 de la Constitution.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 175.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article 11 bis
Les règlements des assemblées peuvent prévoir que les amendements du Gouvernement doivent faire l'objet d'une étude d'impact communiquée à l'assemblée avant leur discussion en séance.
Mme la présidente. L'amendement n° 176, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mme Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste et apparentés, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Cet amendement vise à supprimer la possibilité donnée aux règlements des assemblées de prévoir que les amendements du Gouvernement feront l'objet d'une étude d'impact.
En effet, le Gouvernement peut toujours, me semble-t-il, déposer des amendements à tout moment. C’est sa liberté, et elle n’est pas remise en cause.
Je signale que cet article 11 bis ne résulte d’aucune obligation constitutionnelle et qu’il n’a donc pas sa place dans un projet de loi organique relatif à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
Lors des débats ayant précédé l’adoption de la révision constitutionnelle – je vous renvoie à la lecture des comptes rendus y afférents, mes chers collègues –, il a même été précisé que les règles fixées dans la loi organique – nous sommes en train de les définir – devraient concerner seulement le Gouvernement et l’élaboration des projets de loi avant leur dépôt au Parlement. Telle est l’intention qu’a exprimée clairement le constituant lors des débats qui ont accompagné le vote de la loi constitutionnelle !
C’est donc avant le dépôt du projet de loi au Parlement que ces règles doivent s’appliquer, et non pendant le débat parlementaire, au cours duquel le Gouvernement doit pouvoir déposer librement des amendements.
S’il use de cette faculté de manière idéale afin d’éviter de transformer certains projets de loi en régiments de cavalerie, nous en serons tous très heureux. (Sourires.) Toutefois, je ne comprends pas cette obsession de nos collègues de l’Assemblée nationale, qui veulent des études d’impact partout !
Il faut que l’on m’explique : si un ministre dépose un amendement en séance, allons-nous lui demander de présenter l’étude d’impact qui doit accompagner cette proposition et suspendre la séance pendant vingt-quatre heures pour l’étudier ?
Je crois qu’il faut simplifier le projet de loi en supprimant cette disposition et ramener nos collègues députés à la raison.
Ce soir encore, une dépêche d’agence est tombée : le président du groupe UMP de l’Assemblée nationale se réjouit de constituer un groupe qui, tous les mois, rendra compte des études d’impact !
Vite, demandons aux scientifiques d’inventer quelque vaccin contre cette dramatique « impactophilie » dont semblent souffrir certains députés ! (Sourires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)
Nous demandons donc la suppression de cet article qui, s’il était maintenu, tendrait à entraver le débat parlementaire et à réduire le rôle du Gouvernement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oserai-je encore prononcer les termes « étude d’impact », qui font toujours réagir M. Frimat ? (Sourires.) De toute manière, la commission des lois est défavorable à cet amendement de suppression.
Le dispositif permettra, selon l’appréciation de chaque assemblée, de soumettre à une évaluation les amendements du Gouvernement les plus importants, comme ceux qui visent à insérer des articles additionnels.
Il ne s'agit que d’une possibilité qui est ouverte aux assemblées. Dès lors que de telles évaluations existent, il peut être utile de les appliquer aux amendements du Gouvernement.
J’émets donc un avis défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 22, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit cet article :
Les règlements des assemblées peuvent déterminer les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l'objet d'une étude d'impact communiquée à l'assemblée avant leur discussion en séance.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement tend à harmoniser la rédaction des articles 11 bis et 11 ter, relatifs au régime d'évaluation applicable aux amendements déposés par le Gouvernement, d'une part, et par les parlementaires et la commission, d'autre part.
En fait, en l’état, le texte stipule que ce sont les règlements des assemblées qui indiquent si les amendements du Gouvernement font ou non l’objet d’une étude d’impact. Ce n’est pas normal.
En revanche, les règlements peuvent tout à fait « déterminer les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l’objet d’une étude d’impact », ce qui est prévu notamment dans l’article 11 ter.
Les règlements peuvent uniquement définir les modalités. Ils ne décident pas si les amendements du Gouvernement peuvent ou non faire l’objet d’une étude d’impact, ce qui reviendrait pour les assemblées à outrepasser complètement les limites de leurs pouvoirs.
Mme la présidente. L'amendement n° 116, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Dans cet article, remplacer les mots :
peuvent prévoir
par le mot :
prévoient
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. À dire vrai, j’ai quelques scrupules à défendre cet amendement, mais je le ferai tout de même, en m’en expliquant.
La discussion que nous avons eue a montré que l’étude d’impact, détaillée à outrance dans l’article 7, au risque d’ajouter à la confusion, pose finalement de nombreux problèmes.
C’est d’ailleurs la raison pour laquelle notre groupe n’a pas voté cette disposition, bien que nous soyons favorables à une évaluation des projets de loi.
Toutefois, à partir du moment où les projets de loi font l’objet d’une évaluation, les amendements doivent eux aussi être évalués.
Dans le cas contraire, on pourrait parfaitement imaginer que le Gouvernement présente un projet de loi assorti d’un ensemble de données très importantes visant à montrer la grande utilité de son action, et que, par le biais d’un amendement, il propose ensuite exactement le contraire, sans aucune évaluation des conséquences des mesures en question.
Il y aurait là une contradiction difficile à soutenir. Voilà pourquoi je pense que le Gouvernement, quand il dépose un amendement sur un projet de loi, doit au moins se donner les moyens d’expliquer pourquoi, tout d’un coup, il propose de corriger son propre texte.
Mme la présidente. L'amendement n° 66, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :
Après le mot :
impact
rédiger comme suit la fin de cet article :
dans les conditions prévues au dernier alinéa de l'article 7.
Cet amendement n'est pas soutenu.
Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 116 ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’amendement n° 22 de la commission réécrit cet article de façon à prévoir que les règlements des assemblées peuvent déterminer les modalités selon lesquelles les amendements du Gouvernement font l’objet d’une étude d’impact.
Il semble préférable de laisser dans ce domaine une grande latitude aux assemblées. D’ailleurs, il n’est pas nécessaire que tous les amendements fassent l’objet d’une telle étude.
Imaginons, par exemple, qu’une commission modifie sur un point particulier le texte du Gouvernement et que ce dernier souhaite revenir à la rédaction initiale. Pour ce faire, le Gouvernement va déposer un amendement. Or, la disposition en question aura déjà fait l’objet d’une étude d’impact, réalisée pour l’ensemble du projet de loi. Pourquoi donc imposerions-nous une nouvelle étude ?
Voilà pourquoi il nous faut prévoir une certaine souplesse pour la détermination des conditions des études d’impact.
La commission est donc défavorable à l’amendement n° 116.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur les amendements nos 22 et 116 ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Le Gouvernement est favorable à l’amendement n° 22 de la commission, mais défavorable à l’amendement n° 116.
Mme la présidente. En conséquence, l'article 11 bis est ainsi rédigé et l'amendement n° 116 n'a plus d'objet.
Article 11 ter
Les règlements des assemblées peuvent déterminer les conditions dans lesquelles des amendements des membres du Parlement, à la demande de leur auteur ou de leur premier signataire, ou des amendements de la commission saisie au fond peuvent faire l'objet d'une évaluation préalable communiquée à l'assemblée avant leur discussion en séance.
Mme la présidente. L'amendement n° 177, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Cet amendement s’inscrit dans la même logique que le précédent amendement que nous avons défendu. Il nous semble en effet tout aussi peu judicieux de soumettre les amendements des parlementaires aux études d’impact que ceux du Gouvernement. Cela tourne à l’obsession !
Par conséquent, nous proposons la suppression du présent article.
Mme la présidente. L'amendement n° 23, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Dans cet article, supprimer les mots :
ou de leur premier signataire
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il s’agit de supprimer une mention inutile. J’ai déjà proposé cette démarche à propos d’autres dispositions.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. L'amendement n° 178, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Dans cet article, remplacer les mots :
évaluation préalable
par les mots :
étude d'impact
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Il s’agit d’un amendement rédactionnel.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Défavorable !
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 11 ter, modifié.
(L'article 11 ter est adopté.)
Article additionnel avant l'article 12
Mme la présidente. L'amendement n° 117, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Avant l'article 12, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'irrecevabilité des amendements en fonction des articles 40 et 41 de la Constitution ne peut intervenir qu'après présentation de l'amendement en séance publique par son auteur.
La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.
Mme Josiane Mathon-Poinat. Les articles 40 et 41 de la Constitution ne comportent aucune indication quant au moment où doit être soulevée l’irrecevabilité des propositions ou des amendements.
Ces articles sont des éléments clés de la restriction du droit d’amendement, qui prévaut déjà dans notre droit parlementaire : l’irrecevabilité financière, prévue par l’article 40, bride toute initiative budgétaire des députés et sénateurs, tandis que l’article 41 limite le champ des amendements au domaine purement législatif.
Une application de plus en plus stricte de ces dispositions s’impose aux assemblées. À cet égard, l’évolution de l’application de l’article 40 au Sénat est symptomatique.
Pendant des décennies, l’interprétation de cet article fut favorable, dans cet hémicycle, à l’expression parlementaire, à la différence de ce qui se passait à l’Assemblée nationale. Cette différence était notamment justifiée par la possibilité dont dispose l’Assemblée nationale de renverser le Gouvernement, ce qui n’est pas le cas du Sénat.
Avec la LOLF, la loi organique relative aux lois de finances, dont l’objectif non avoué était de réduire l’impact du débat parlementaire sur les finances publiques, il fut décidé d’appliquer au Sénat la pratique de l’Assemblée nationale.
C’est ainsi la commission des finances, et non le service de la séance, qui décide de la vie ou de la mort d’un amendement avant sa présentation en séance publique, de sorte que le parlementaire concerné ne peut même pas tenter de convaincre l’assemblée de la compatibilité de sa proposition avec l’article 40 de la Constitution.
Mais il y a pire, et c’est là, à notre sens, que réside le problème démocratique essentiel : cette interprétation restrictive de l’article 40 prive les hémicycles du Palais-Bourbon et du Palais du Luxembourg de tout débat contradictoire, c'est-à-dire de toute discussion sur les alternatives à telle ou telle politique économique, financière, culturelle ou sociale.
Or il nous semble qu’aujourd’hui, compte tenu de la situation économique dans laquelle se trouve notre pays, des pistes autres devraient être explorées !
Pour ces raisons, nous vous proposons de garantir, par le vote de notre amendement, la présentation de tous les amendements en séance publique, même si, selon la majorité, ils sont susceptibles d’être déclarés irrecevables.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il n’y a pas lieu d’ouvrir ce soir une nouvelle discussion sur les modalités d’appréciation du recours à l’article 40.
Certains prétendent que l’article 40 empêche le débat contradictoire : il suffit de regarder ce qui se passe à l’Assemblée nationale pour se convaincre du contraire ! Or, on y applique l’article 40 précisément de la manière dont nous voulons nous aussi l’appliquer depuis de très nombreuses années.
En ce qui concerne l’article 41, celui-ci n’interdit pas par principe qu’un amendement puisse être présenté en séance publique.
La commission demande donc le retrait de l’amendement n° 117, faute de quoi son avis serait défavorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 117.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article 12
Les règlements des assemblées peuvent, s'ils instituent une procédure d'examen simplifiée d'un texte et si la mise en œuvre de cette procédure ne fait pas l'objet d'une opposition du Gouvernement, du président de la commission saisie au fond ou du président d'un groupe, prévoir que le texte adopté par la commission saisie au fond est seul mis en discussion en séance.
Mme la présidente. L'amendement n° 118, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. La procédure simplifiée constitue pour nous une grave atteinte au droit d’expression des parlementaires.
À cet égard – je le dis tout net – la modération apportée par l’Assemblée nationale, qui a décidé de soumettre cette procédure à l’assentiment de tous les présidents de groupe, ne change en rien notre opposition à cette démarche.
D’ailleurs, le rapport de M. Balladur, en son temps, avait déjà suscité notre inquiétude, car on y insistait fortement sur la nécessité d’étendre le recours à cette procédure en considérant que seules les lois de finances et les lois constitutionnelles étaient a priori écartées de son champ d’application.
En effet, si l’on considère le présent article 12 et l’article 13, que vous avez hélas ! voté hier, on voit bien que ces deux articles se conjuguent pour corseter le plus possible le droit d’expression des parlementaires.
Il est vrai que, devant la riposte qui s’est organisée contre ce projet de loi organique, le Gouvernement a tout de même dû accepter une certaine pondération. Les présidents des différents groupes parlementaires se sont donc vu accorder un droit de veto.
Il n’empêche : une brèche a été ouverte. Je crois donc que les groupes, mais aussi les commissions parlementaires, doivent faire preuve de la plus grande vigilance, car c’est la mise en œuvre du débat parlementaire lui-même qui est menacée.
Pour ces raisons, il conviendrait de supprimer l’article 12.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le Sénat considère, et depuis très longtemps, que les procédures d’examen simplifié sont utiles. Un certain nombre de rapports ont d’ailleurs recommandé d’y avoir recours, ce qui a été fait pour la ratification des traités internationaux, à condition, notamment, qu’il n’y ait pas d’opposition de la part d’un groupe.
Par ailleurs, comme je l’ai déjà dit, on pourrait très bien concevoir d’utiliser cette procédure pour les textes procédant à des codifications ou visant à ratifier certaines ordonnances.
Il nous paraît donc utile, et même indispensable si l’on veut que cela soit mis en œuvre, de prévoir cette possibilité dans la loi organique.
La commission est par conséquent défavorable à l’amendement n° 118.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. L'amendement n° 179, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Dans cet article, remplacer les mots :
d'un texte
par les mots :
d'un projet de loi ou d'une proposition de loi
et les mots :
le texte adopté
par les mots :
le projet de loi ou la proposition de loi adoptés
et les mots :
est seul
par les mots :
sont seuls
La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Si vous le permettez, je présenterai simultanément l’amendement n° 180, madame la présidente.
Mme la présidente. Je suis en effet saisie d’un amendement n° 180, présenté par MM. Frimat, Bel, Mermaz, Sueur, Rebsamen et Michel, Mmes Boumediene-Thiery et Bonnefoy, MM. Anziani, Bérit-Débat, Bodin, Collombat, C. Gautier et Godefroy, Mme Klès, MM. Mahéas, Peyronnet, Povinelli et Sutour, Mme Tasca, MM. Tuheiava, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et ainsi libellé :
Dans cet article, remplacer les mots :
ou du président d'un groupe
par les mots :
et qu'elle a reçu l'approbation de tous les présidents de groupe
Veuillez poursuivre, monsieur Frimat.
M. Bernard Frimat. L’amendement n° 179 est rédactionnel. Il vise à substituer aux termes « d’un texte » les mots « d’un projet de loi ou d’une proposition de loi ». La rédaction nous semblerait ainsi plus précise.
En ce qui concerne l’amendement n° 180, la formulation retenue par l’Assemblée nationale évoque l’opposition « du président d’un groupe », ce qui signifie que le silence vaut approbation. Nous sommes donc dans un mécanisme d’approbation tacite.
Généraliser la procédure simplifiée est, on le sait, le rêve de beaucoup, et plusieurs tentatives en ce sens ont déjà été faites.
Rendez-vous compte du temps que l’on passe en séance publique ! Ah ! si tout cela pouvait être simplifié ! À la limite – c’est le rêve secret de certains – on pourrait même supprimer la séance publique.
Oui, quel beau Parlement nous aurions !
La séance publique est si importante, et la procédure simplifiée porte une atteinte telle au droit d’amendement, que nous considérons que le seul cas où cette procédure est acceptable – cas dans lequel, d’ailleurs, nous l’utilisons déjà – est celui de l’approbation de certaines conventions internationales, ce qui ne pose jamais de problème entre nous.
De plus, la procédure ne peut être utilisée qu’à condition que tous les présidents de groupe l’aient expressément approuvée. Il y a une différence claire par rapport à l’approbation tacite résultant du simple fait que l’on ne s’est pas opposé.
En effet, certains parlementaires, y compris dans les rangs de la majorité, disposent de moyens réduits. Les groupes eux-mêmes, en dehors de toute question de moyens, peuvent se révéler, dans certains cas, inattentifs, et laisser passer un texte, par le biais de cette approbation tacite, en procédure simplifiée.
Si votre souci est uniquement de recueillir un accord général, je pense qu’il serait plus sympathique de prévoir l’accord de tous les groupes. En effet, dans l’éventualité où tous les groupes ont explicitement donné leur accord, nous pouvons tout à fait admettre que l’on recoure à la procédure simplifiée. En revanche, si cette procédure est fondée uniquement sur l’absence d’opposition, c'est-à-dire l’approbation tacite, elle est d’une bien moindre qualité.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Sur l’amendement n° 179, il est vrai que la rédaction proposée est sans doute plus précise.
Cependant, dans le chapitre III du projet de loi organique, il est fait constamment référence à la notion générique de « texte », qui vise indifféremment projets de loi et propositions de loi.
Apporter cette précision ne paraît donc pas indispensable : en conséquence, la commission est défavorable à cet amendement.
J’ai été très attentif à la présentation de l’amendement n° 180, mais elle ne m’a pas convaincu. Je persiste à estimer que la rédaction initiale offre tout de même plus de souplesse, puisqu’il suffit qu’un seul président de groupe se manifeste, sans qu’il soit besoin de recueillir l’avis de tous. De plus, elle garde à chaque groupe la possibilité de faire ce qu’il souhaite. Rendre nécessaire « l’approbation de tous les présidents de groupe » s’inscrit dans une logique totalement différente.
La commission est donc défavorable à cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je rappelle que les articles 13, 13 bis, 13 ter et l’amendement tendant à insérer un article additionnel après l’article 13 ter ont été examinés par priorité hier, mardi 17 février.
CHAPITRE IV
Dispositions transitoires
Articles additionnels avant l'article 14
Mme la présidente. L'amendement n° 132, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Avant l'article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
La conférence des présidents de chaque assemblée est réunie pour se prononcer sur la mise en œuvre de la procédure accélérée prévue par l'article 45 de la Constitution.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Même si nous approchons de la fin de l’examen de ce projet de loi organique, il nous faut prendre le temps de faire le point sur la mise en œuvre de la procédure accélérée, qui va remplacer le dispositif de la déclaration d’urgence, souvent utilisé.
Un examen détaillé des articles 42 et 45 de la Constitution, aux termes desquels est organisée cette procédure, laisse apparaître qu’elle permettra au Gouvernement de perpétuer l’inflation législative, qui rabaisse souvent le rôle du Parlement à celui de simple chambre d’enregistrement, et, peut-être, de réduire l’ordre du jour partagé à un simple gadget donné aux parlementaires pour masquer le maintien, voire le renforcement de la maîtrise de l’exécutif sur le Parlement.
D’ailleurs, il est permis de s’interroger : le législateur, contraint de n’avoir plus qu’une simple fonction de contrôle, ne se trouvera-t-il pas privé de son rôle le plus essentiel ?
Monsieur le secrétaire d'État, vous mettez souvent en avant le nouveau délai de six semaines accordé au Parlement entre le dépôt du projet de loi et l’examen en séance publique.
Dans la première phrase du dernier alinéa de l’article 42 de la Constitution, cette « grande » avancée est pourtant modérée fortement : « L’alinéa précédent ne s’applique pas si la procédure accélérée a été engagée dans les conditions prévues à l’article 45. »
Pour accélérer les choses, il suffira donc d’engager la procédure accélérée – c’est le cas de le dire –, qui permettra – il en alla ainsi lors de la discussion du projet de loi relatif à l’organisation décentralisée de la République, en 2002 – l’examen d’un texte en séance publique quinze jours seulement après son passage en conseil des ministres.
Ainsi, contrairement à ce qui est affiché, la précipitation sera toujours de mise, bien qu’elle nuise beaucoup plus à la qualité de la future loi et au débat parlementaire que le débat d’amendements, que le Gouvernement tente pourtant de limiter.
Notre scepticisme quant à un allégement du rythme des débats et un moindre recours à la procédure de l’urgence trouve également un écho dans la procédure extrêmement lourde de veto des assemblées prévue à l’article 45 de la Constitution.
En effet, seule une opposition conjointe des deux conférences des présidents peut arrêter la mise en œuvre d’une procédure accélérée.
Nous proposons, par notre amendement, de rendre cette opposition la plus effective possible : nous voulons systématiser et solenniser la réunion des conférences des présidents sur cette question des procédures accélérées.
Nous souhaiterions que, sitôt la mise en œuvre d’une telle procédure décidée par le Gouvernement, les conférences des présidents soient convoquées et débattent, conformément à l’article 45 de la Constitution.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Puisqu’il est prévu dans l’article 45 de la Constitution que les conférences des présidents peuvent s’opposer conjointement à la procédure accélérée, il n’est pas nécessaire d’inscrire dans la loi organique que la conférence des présidents de chaque assemblée doit d’abord se prononcer sur la mise en œuvre de cette procédure.
En tout état de cause, cette disposition sort du champ fixé par le projet de loi organique : la commission est défavorable à cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Comme vient de le dire M. le rapporteur, il est prévu, dans le nouvel article 45, que la procédure accélérée est décidée par le Gouvernement, mais que les conférences des présidents des deux assemblées peuvent s’y opposer par une décision conjointe.
L’intervention de la loi organique pour préciser la mise en œuvre de cette procédure n’est nullement prévue dans la Constitution.
Cet amendement ne peut donc être retenu dans la présente discussion.
Mme la présidente. L'amendement n° 133, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Avant l'article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Avant la mise en œuvre de l'article 44, alinéa 3, de la Constitution par le Gouvernement, la conférence des présidents de l'assemblée concernée se réunit.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement se justifie par son texte même.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La mise en œuvre du vote bloqué est une compétence propre du Gouvernement et les assemblées ne peuvent s’y opposer.
En conséquence, la réunion des conférences des présidents n’aurait aucun effet.
La commission est donc défavorable à cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 133.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article 14
Les dispositions du chapitre Ier et du chapitre III de la présente loi entrent en vigueur le 1er mars 2009.
Celles de son chapitre II et des articles 11 bis et 11 ter sont applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009.
Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 24, présenté par M. Hyest, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit cet article :
Les dispositions du chapitre II et des articles 11 bis et 11 ter de la présente loi sont applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il apparaît que l'adoption définitive du projet de loi organique devrait intervenir après la date du 1er mars. Cela ne me semble pas une prédiction des plus audacieuses ! (M. le secrétaire d'État sourit.)
Cependant, certaines dispositions s’appliqueront dès le 1er mars, même si d’aucuns ont des doutes.
Dès lors, les dispositions du chapitre premier – « Dispositions relatives aux résolutions prises en vertu de l’article 34-1 de la Constitution » – et du chapitre III –« Dispositions relatives au droit d’amendement prises en vertu de l’article 44 de la Constitution » –, devraient entrer en application dès la publication de la loi.
Le premier alinéa de l'article 14 devient donc inutile et peut être supprimé.
Mme la présidente. L'amendement n° 135, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
I. - Dans le premier alinéa de cet article, supprimer les mots :
et du chapitre III
II. - Après le premier alinéa du même article, insérer un alinéa ainsi rédigé :
Les dispositions du chapitre III de la présente loi entrent en vigueur le 1er octobre 2009.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous considérons, au contraire, qu’il faut laisser le temps aux assemblées de modifier leur règlement.
Mme la présidente. L'amendement n° 136, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Dans le second alinéa de cet article, remplacer le mot :
septembre
par le mot :
avril
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous avons relevé cette contradiction, parmi d’autres : les dispositions relatives à la limitation du temps de discussion au Parlement s’appliqueront immédiatement, alors que celles qui concernent les études d’impact seront mises en place plus tard.
Nous sommes soucieux de coordonner l’entrée en vigueur des mesures préconisées aux termes de ce projet de loi organique, même si nous sommes décidés à ne pas voter pour.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission sur les amendements nos 135 et 136 ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Même si certains collègues ne votent pas les amendements de l’opposition, la commission en écoute néanmoins la présentation avec une attention extrême.
M. Charles Revet. Comme toujours !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ils ont leur justification, même si nous, sénateurs de la majorité, ne les approuvons pas forcément.
Par l’amendement n° 135, il est proposé de reporter au 1er octobre l’entrée en vigueur du chapitre III.
L’amendement de la commission permet l’entrée en vigueur de ces dispositions dès la publication de la loi, ce qui paraît plus cohérent.
En effet, à cette date, les nouvelles dispositions de la Constitution relatives à la discussion du texte de la commission en séance publique et à la fixation de l’ordre du jour seront entrées en vigueur.
Il faut qu’il y ait un parallélisme : la commission est donc défavorable à cet amendement.
S’agissant des études d’impact jointes aux projets de loi, il convient de laisser au Gouvernement de temps de mettre en place les circuits nécessaires à leur élaboration. La date, fixée au 1er octobre, a été avancée, et les dispositions du « chapitre II et des articles 11 bis et 11 ter sont applicables aux projets de loi déposés à compter du 1er septembre 2009 » –, afin que les textes qui seraient déposés peu avant l’ouverture de la prochaine session puissent être accompagnés d’études d’impact.
La commission est donc défavorable à l’amendement n° 136.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État. Il est favorable à l’amendement n° 24 et défavorable aux amendements nos 135 et 136.
Mme la présidente. En conséquence, l'article 14 est ainsi rédigé et les amendements nos 135 et 136 n’ont plus d’objet.
Articles additionnels après l'article 14
Mme la présidente. L'amendement n° 137, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 14, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L.O. 500 du code électoral est abrogé.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous avons une certaine constance. Nous profitons de toutes les occasions– a fortiori l’examen d’un projet de loi organique ! – pour dire ce que nous pensons de l’injustice du mode de scrutin qui fait élire un sénateur avec un nombre de voix dont nous n’oserons pas parler sinon à voix basse, à savoir dix-sept !
Nous vous proposons, mes chers collègues, d’être sérieux et d’abroger l’article L.O. 500 du code électoral.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il serait dommage d’infliger la mort civile à deux de nos collègues ! (Sourires.)
M. Charles Revet. De plus, ils sont sympathiques !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. René Garrec. Amendement « sénaticide » ! (Nouveaux sourires.)
Mme la présidente. L'amendement n° 138, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :
Après l'article 14, ajouter un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L.O. 527 du code électoral est abrogé.
La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il est inspiré par le même esprit que l’amendement n° 137, mais vise l’élection d’un sénateur à Saint-Martin.
Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 138.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Vote sur l'ensemble
Mme la présidente. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi organique, je donne la parole à M. Jean-Patrick Courtois, pour explication de vote.
M. Jean-Patrick Courtois. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, nous votons aujourd’hui la seconde étape d’une profonde modification de nos institutions.
La première a eu lieu avec le vote de la réforme constitutionnelle de juillet dernier, qui a ouvert un nouveau chapitre de notre histoire institutionnelle.
Les travaux de notre assemblée se sont déroulés dans un cadre extrêmement serein. Il y a eu, en effet, un vrai débat de fond, respectueux et sans caricature : nous pouvons tous en être fiers.
M. Charles Revet. C’est vrai !
M. Jean-Patrick Courtois. Je tiens, à cet égard, à féliciter, pour son travail de grande qualité, M. Jean-Jacques Hyest, qui a fait preuve d’une écoute attentive aux préoccupations exprimées par l’ensemble des groupes politiques.
Il a ainsi largement contribué à donner au Sénat toute la place qui lui revenait dans ce débat extrêmement important pour la revalorisation du Parlement et le fonctionnement de notre assemblée.
Je souhaiterais également rendre un hommage appuyé à M. le secrétaire d'État, dont chacun reconnaît et apprécie la pugnacité, l’engagement, l’esprit d’ouverture et de dialogue vis-à-vis de ses anciens collègues sénateurs.
Je tiens également à remercier les collègues de mon groupe, qui ont été particulièrement présents et attentifs aux travaux de notre assemblée. Qu’il me soit permis en cet instant de souhaiter d’ores et déjà à nos collègues MM. Antoine Lefèvre et Dominique de Legge un excellent anniversaire, bien qu’il ne soit pas encore minuit ! (Sourires.)
Grâce à ce projet de loi organique, nous avons une occasion unique d’améliorer la qualité du travail législatif et de renforcer les pouvoirs du Parlement dans le respect du bicamérisme.
Nous concrétisons, tout d’abord, un nouveau droit d’expression du Parlement.
Désormais, les assemblées pourront voter des résolutions. Elles exprimeront ainsi leur point de vue sans avoir à inscrire dans des textes de loi des dispositions sans portée juridique.
Grâce aux études préalables, nous pourrons apprécier les conséquences d’un projet de loi.
Les administrations, le pouvoir exécutif et, naturellement, le législateur seront tenus de s’interroger le plus en amont possible sur l’intérêt ou non de légiférer. Cela nous semble tout à fait indispensable.
À cet égard, la nouvelle rédaction de l’article 7 du projet de loi proposée par M. le rapporteur simplifie et clarifie de façon tout à fait opportune les dispositions relatives aux études d’impact.
Dans le chapitre III relatif au droit d’amendement, le projet de loi met en place un cadre juridique très souple.
Nous nous félicitons de la nouvelle rédaction de l’article 11, qui renvoie aux règlements des assemblées le soin de déterminer les conditions dans lesquelles le Gouvernement peut être entendu, à sa demande, en commission.
Il s’agit d’une rédaction équilibrée, qui garantit au Gouvernement son droit d’expression en commission, tout en ménageant une certaine souplesse afin de préserver l’autonomie des assemblées, à laquelle nous sommes tous très attachés.
Autre volet important de ce chapitre III, l’institution de procédures simplifiées pour des textes qui ne se prêtent pas à la polémique. Si elles existent d’ores et déjà, elles sont peu utilisées. Nous espérons vivement qu’elles pourront être davantage développées afin de désencombrer la séance publique.
Il s’agit, enfin, de permettre aux règlements des assemblées d’attribuer une durée programmée à certains débats législatifs.
L’objectif recherché est de mieux organiser les débats, et non de réduire le temps d’examen du texte en séance. Le but ultime est de permettre à chaque assemblée de fonctionner au mieux, conformément à ses souhaits, à ses traditions et à ses propres règles.
Les Français ont besoin d’un Parlement renforcé, revalorisé, qui relaie plus directement leurs préoccupations. Ils ont besoin d’un Parlement qui légifère moins et mieux, et qui améliore la qualité de la loi. Ils ont besoin, enfin, d’un Parlement qui contrôle de façon plus efficace encore l’application des lois et l’action gouvernementale.
C’est tout l’enjeu de cette réforme.
Le groupe UMP adoptera ce projet de loi organique, tel qu’il a été enrichi par les pertinentes propositions de M. le rapporteur. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l’UMP.)
Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président-rapporteur de la commission des lois, mes chers collègues, mon propos tranchera, bien évidemment, avec celui de l’orateur précédent. (Sourires.)
M. Jean-Patrick Courtois. C’est dommage !
M. Jean-Pierre Sueur. Je ne peux cacher la déception qui est la nôtre après ce débat sur un texte qui, si nous devons en tirer un bilan, a porté sur quatre points d’inégale importance.
Premièrement, les résolutions seront désormais possibles dès lors qu’elles ne mettront pas en cause, si peu que ce soit, les responsabilités du Gouvernement et que celui-ci voudra bien nous octroyer la possibilité d’en délibérer.
On nous a dit qu’il s’agissait d’éviter des lois bavardes ou mémorielles. Je crains, pour ma part, que le temps du Parlement ne soit largement occupé par des débats qui auront, certes, de l’intérêt, mais aucun effet concret, car, chacun le sait, les résolutions n’ont pas de portée normative.
Deuxièmement, les études d’impact ont fait l’objet cet après-midi, chacun s’en souvient, d’un débat que j’ose qualifier de terrible. Monsieur Courtois, vous avez affirmé que l’adoption de l’amendement de réécriture de l’article 7 défendu par M. le rapporteur avait « simplifié » le dispositif. Pour dire cela, il faut une grande indulgence, car la simplification est ici homéopathique !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oh !
M. Jean-Pierre Sueur. En revanche, avec la rédaction issue de nos travaux, les nombreuses études d’impact mobiliseront sans doute une grande énergie, mais se révéleront infaisables. Et nous n’éviterons pas le débat politique ; d’ailleurs, il ne faut pas, je pense, chercher à l’éviter !
L’objet du débat parlementaire, sa justification, c’est de mesurer les effets de la loi. Croire qu’une étude préalable nous permettrait d’avoir, de manière univoque, la vérité objective sur l’impact d’un texte de loi est une pure illusion.
Au final, l’étude d’impact n’apportera rien – si ce n’est beaucoup de travail sans doute inutile et une complexité tout aussi peu utile – et sera source de nombreux contentieux, alors que le Parlement dispose d’excellents collaborateurs et qu’il peut toujours accroître les capacités d’expertise des assemblées.
Le bilan sur les résolutions n’était déjà pas très positif. Pour les études d’impact, il est franchement négatif !
Troisièmement, sur le droit d’amendement évoqué aux articles 13, 13 bis et 13 ter, la majorité sénatoriale s’est comportée d’une manière inacceptable. Vous avez en effet décidé, chers collègues, de ne déposer aucun amendement et de ne pas en adopter un seul ! Il y avait pourtant tellement à dire, d’autant que, tout le monde peut en convenir, les contradictions ne manquent pas entre ces trois articles.
Quatrièmement, enfin, personne n’a pu justifier l’instauration d’un temps limité et d’une durée couperet, ni nous expliquer comment cela pourrait être compatible avec le droit d’amendement.
En vérité, en votant un tel dispositif, vous ouvrez une boîte de Pandore : non seulement des amendements, mais aussi des articles, voire des pans entiers de la loi, seront ainsi soumis au vote sans avoir été présentés ni discutés, d’ailleurs avec le concours du Gouvernement et des représentants des commissions ; il n’y aura même plus d’explications de vote. C’est tout à fait intolérable ! C’est contraire à l’ensemble des libertés parlementaires et à la passion que chacun d’entre nous met à assumer son rôle en toute sincérité.
Vouloir brider le Parlement, vouloir, sous couvert de rationaliser le parlementarisme, limiter son action, ses capacités d’initiative, bref, sa liberté d’expression, c’est toujours une erreur. En commettant cette erreur, vous êtes en totale contradiction avec l’histoire parlementaire de la République. Si de telles dispositions avaient été en vigueur auparavant, aucun des grands débats qui ont marqué, dans un sens ou dans un autre, l’histoire parlementaire n’aurait pu avoir lieu.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oh !
M. Jean-Pierre Sueur. Vos décisions sont véritablement très négatives et vont totalement à l’encontre des intérêts du Parlement de la République française !
M. Bernard Frimat. Très bien !
Mme la présidente. La parole est à M. Bernard Frimat.
M. Bernard Frimat. Chers collègues de l’UMP, je peux comprendre que l’instauration d’un temps de débat limité ne vous gêne pas trop : puisque vous ne déposez pas d’amendement, vous n’avez donc pas besoin de temps pour les présenter, pour vous expliquer, pour nous convaincre !
Monsieur le président Hyest, je tiens tout de même à vous remercier, car, grâce à votre présence, nous avons pu débattre et obtenir quelques petits éclaircissements. C’est ainsi que, jeudi dernier, nous avons réussi, avec le soutien du président du groupe UMP, et alors même que la commission des lois s’y était opposée, à enregistrer une avancée, même si elle portait sur un aspect tout à fait secondaire.
L’essentiel du projet de loi organique concerne l’article 13. Même si vous nous dites qu’il ne s’appliquera pas au Sénat – je ne refais pas le débat –, il a un but précis et immédiat : bâillonner l’opposition à l’Assemblée nationale ; or, nous le savons tous, celle-ci, élue au suffrage universel direct, a le dernier mot sur l’ensemble des lois ordinaires…
En voulant supprimer toute entrave au pouvoir absolu dont vous êtes assoiffés, vous avez voté, certes en l’entourant des circonlocutions nécessaires, une disposition qui est la négation même du Parlement. Il n’y a pas de grand Parlement sans grand débat, mais, nous l’avons bien compris, vous ne voulez pas d’un grand Parlement.
Vous considérez que votre fonction de parlementaire est de ratifier le plus vite possible les foucades du Président de la République et ses dernières inventions. C’est votre problème. Vous êtes pour l’abaissement du Parlement. Pour notre part, nous continuerons de lutter pour qu’il reste un lieu digne de la démocratie. Nous ne vous suivrons donc pas dans vos errements.
Nous ne cessons de vous le répéter, par cette révision constitutionnelle, vous faites de l’abus de position dominante, mais cela ne manquera pas, un jour ou l’autre, de vous retomber sur le coin de la figure. Ce jour-là, vous viendrez nous voir avec des accents éplorés pour nous supplier de vous laisser vous exprimer,…
M. Bernard Frimat.… alors que vous vous serez vous-mêmes bâillonnés. (M. le secrétaire d’État proteste.)
Monsieur le secrétaire d’État, je suis ravi de constater que je déchaîne votre enthousiasme à cette heure-ci ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.)
Dans cinq minutes, il sera minuit. Je regrette que nous n’ayons pas à voter en cet instant l’article 13 : minuit, n’est-ce pas l’heure du crime ? Cela aurait été véritablement le moment idéal pour entériner cet abaissement continu du Parlement dont vous créez les conditions, en prétendant, de manière totalement fictive, revaloriser ses fonctions ! (M. Jean-Pierre Sueur applaudit.)
Mme la présidente. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Chers collègues de la majorité, vous devez sûrement vous réjouir d’être arrivés à vos fins et d’avoir achevé l’examen de ce projet de loi organique dans des délais qui vous paraissent, à vous, acceptables.
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous nous réjouissons toujours de terminer la discussion d’un texte !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il faut dire que le débat, ici, a été assez serein. C’est la preuve qu’il n’est nul besoin de restreindre la discussion parlementaire pour la rendre utile.
Cela étant, ne nous faites pas prendre des vessies pour des lanternes !
Vous le savez, nous avons voté non seulement contre la Constitution de 1958, mais aussi contre toutes ses évolutions, qui nous conduisent aujourd'hui à faire le constat d’un présidentialisme à la française de plus en plus affirmé, loin d’un véritable régime présidentiel.
Il nous a été dit que la révision constitutionnelle allait enfin permettre de rééquilibrer les pouvoirs. Nous n’en avons rien cru, et nous avons eu tout à fait raison ! La révision a d’ailleurs été arrachée à une voix près, ce qui est tout de même assez peu conforme à l’esprit de nos institutions, selon lequel toute révision de la Constitution doit en général faire l’objet d’un consensus suffisamment large.
Si nous avons voté contre la Constitution de 1958, nous n’en avons jamais contesté la légitimité parce qu’elle avait été largement approuvée à l’époque. Nous ne pouvons vraiment pas en dire autant de la révision constitutionnelle de juillet dernier !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Elle a réuni les trois cinquièmes des suffrages exprimées !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous avons été bien inspirés de ne rien croire à vos promesses de revaloriser enfin le Parlement. Dès que l’on commence à vouloir leur donner un contenu concret, les limites apparaissent au grand jour !
Chers collègues de la majorité, vous avez eu beau vouloir nous démontrer le contraire, vous êtes dans la plus totale contradiction. Tout en votant l’article 13 et ses compléments pour le moins tortueux, à savoir les articles 13 bis et 13 ter, vous nous expliquez que vous ne les appliquerez pas au Sénat. Au final, personne ne sait exactement de quoi il retourne !
Par votre vote, vous entérinez ce qui s’apparente tout de même beaucoup à une limitation des libertés parlementaires. Or, dans l’histoire de la République, les périodes au cours desquelles on a voulu limiter les droits du Parlement se sont toujours accompagnées, concomitamment, d’un recul général de la démocratie.
Et, de fait, nous assistons malheureusement aujourd’hui – ne vous en déplaise ! – à un recul de la démocratie dans de nombreux domaines, soit au niveau législatif, soit dans la pratique des institutions, mais toujours de manière sournoise. Finalement, il est assez logique que le recul des droits parlementaires aille de pair avec celui des libertés démocratiques. Nous sommes donc particulièrement inquiets.
Chers collègues, sans même m’arrêter plus longtemps sur cet article 13 que vous avez finalement voté tout en y étant défavorables, je relève que, pour le reste, le « nouveau » droit de résolution a été réduit à la possibilité pour les parlementaires d’émettre des vœux pieux, et encore, à condition d’obtenir l’accord du Premier ministre : à défaut, ces vœux, pieux ou non, seront mort-nés !
On fait mieux, en termes de droits parlementaires !
S’agissant de l’évaluation des projets de lois par le Gouvernement, nous nous sommes, les uns et les autres, quelque peu « embrouillés ». On peut supposer que ces dispositions mourront bientôt de leur belle mort – tout comme la circulaire de 1995, qui avait également rendu obligatoire l’étude d’impact pour les projets de loi, et qui n’a jamais connu le moindre début d’application ! –, tant la procédure prévue est complexe, donc inapplicable.
Le projet de loi organique généralise la procédure accélérée, façon de camoufler une forme d’urgence qui, là encore, restreint le débat parlementaire.
Mais de quelle urgence parlons-nous ici ? Immédiatement après l’intervention de la réforme constitutionnelle, le Gouvernement nous présente un projet de loi qui limite les droits des parlementaires, avant tout autre texte, y compris organique, qui aurait pu porter sur des sujets plus intéressants !
Sur les différences entre les règlements des assemblées, je regrette que vous n’ayez pas répondu à la question importante que nous avons posée à plusieurs reprises. Si en effet chaque assemblée dispose d’une certaine autonomie dans l’élaboration de son règlement, il nous semble absolument anormal, comme l’a noté le professeur Gicquel, qui a l’habitude de travailler avec notre collègue Gélard – pour le moins discret tout au long de ce débat ! –, qu’il existe, en matière de procédure législative, des différences notables de fonctionnement entre l’Assemblée nationale et le Sénat, alors que la Constitution parle du Parlement en général !
Personne ne nous a apporté de réponse concernant cette incongruité. Peut-être le Conseil constitutionnel le fera-t-il ?
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Probablement !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Le constituant s’en remet donc au Conseil constitutionnel : c’est bien dommage !
M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien obligé !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Vous auriez pu faire preuve de courage et dire qu’une telle différence n’était pas admissible. Cela n’aurait pas nui à notre autonomie et n’aurait pas supprimé la distinction entre l’Assemblée nationale et le Sénat, assemblées qui, de toute façon, sont différentes par nature.
Pour toutes ces raisons, nous voterons contre ce projet de loi organique.
Nous avons eu grand plaisir à nous exprimer, malgré l’absence de débatteurs du côté de la majorité,…
M. René Garrec. C’est votre auditoire !
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. … mais il est tout de même regrettable que nous en soyons revenus, au terme de toutes ces heures de discussion, à notre point de départ, c’est-à-dire à la limitation des libertés parlementaires. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG et du groupe socialiste.)
Mme la présidente. La parole est à M. Nicolas Alfonsi.
M. Nicolas Alfonsi. Je vais tenter, en quelques mots, de faire la synthèse des sensibilités de mon groupe, le RDSE.
M. Jean-Pierre Sueur. Rude tâche !
M. Nicolas Alfonsi. Vous avez longuement parlé, monsieur Sueur ; laissez-moi m’exprimer quelques minutes !
Sans doute inspiré par les propos tenus hier par M. Mermaz, je dirai que si, dans la Constitution de l’an VIII, il y avait Bonaparte, dans ce projet de loi organique, il y a l’article 13 !
N’eût été la présence de cet article, nous aurions peut-être pu trouver un consensus. Je tiens d’ailleurs à rendre hommage au président Hyest, à la commission des lois et à ses collaborateurs, qui se sont efforcés, tout en éliminant l’article 13 de leurs préoccupations, d’améliorer le texte. Je ne reviendrai pas sur cette amélioration, elle a été soulignée à plusieurs reprises.
Je souhaite en revanche insister sur l’article 13.
Nous pouvons retenir de notre discussion d’hier que la moitié du groupe socialiste – sans doute la moitié du groupe UMP aussi - aurait pu, après tout, voter cet article. Or, la situation étant ce qu’elle est, le voter aurait signifié remettre en cause la conception théologique du droit d’amendement qui veut que le droit de parler soit consubstantiel au Parlement. Aussi avons-nous sauté comme des cabris à l’évocation de cette possibilité que des amendements puissent être « mis aux voix sans discussion », croyant que cette disposition allait faire taire tous les parlementaires, ce qui est profondément inexact. Il suffirait, pour se prémunir d’un tel risque, d’organiser la procédure parlementaire.
Le débat s’est finalement limité à la discussion entre nos collègues Fauchon et Mercier, qui se sont fait donner acte du libéralisme de M. le secrétaire d’État, à des tentatives de récupération de M. Sueur, qui voulait donner aux propos de M. Karoutchi le sens qui lui convenait, c’est-à-dire un sens inverse.
Nous avons aujourd’hui confirmation du caractère libéral des règlements du Sénat et de l’Assemblée nationale. Cette question, qui est politique, nous concerne : les problèmes de l’Assemblée nationale nous importent, car nous aussi votons la loi.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Absolument !
M. Nicolas Alfonsi. Notre débat aurait été plus serein si nous avions pris en compte la modification de la révision constitutionnelle, que je n’ai pas votée, je tiens à le souligner.
J’aurais pu presque voter ce projet de loi organique, qui comporte des avancées. M. Portelli a ainsi rappelé les dispositions portant sur la maîtrise d’une partie de l’ordre du jour par le Parlement. Je considère qu’il s’agit d’un progrès important, comme vous l’avez montré, madame la présidente, en lisant les conclusions de la conférence des présidents s’agissant de l’ordre du jour du mois de mars, sur lequel nous disposons précisément de pouvoirs nouveaux.
Quant à la discussion en séance publique, elle portera désormais sur le texte issu des travaux de la commission.
La situation est donc difficile. Nous nous abstiendrons même si, à titre personnel, je le répète, j’ai été très tenté de voter pour, après avoir voté contre la réforme constitutionnelle, et ce, monsieur Hyest, sans injonction !
Je conclurai en évoquant un souvenir.
En 1986, à l’Assemblée nationale, lorsque le ministre Albin Chalandon nous a proposé le projet de loi faisant passer la durée maximale de la garde à vue de deux à quatre jours, un député socialiste, qui était à la tête de la commission des lois, m’avait demandé de voter contre. Connaissant, par expérience, les problèmes de terrorisme qui se posent chez moi, j’avais manifesté une certaine réticence. J’aurais accepté de voter contre, mais à la condition expresse que la gauche s’engage à revenir à la durée de deux jours lorsqu’elle serait à nouveau aux affaires. Le texte a été voté, et la gauche, une fois au pouvoir, ne l’a jamais remis en cause.
Vous avez dit, monsieur Sueur, que le Parlement allait être rabaissé. La bonne question à se poser est la suivante : si nous revenions aux affaires, pensez-vous sérieusement que nous modifierions la loi organique qui va être adoptée ce soir ? Permettez-moi d’en douter !
Le groupe RDSE s’abstiendra.
M. Jean-Pierre Sueur. J’espère que nous le ferons ! La gauche rétablira le droit d’amendement !
Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi organique.
En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.
Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
(Le scrutin a lieu.)
Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
Mme la présidente. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 120 :
| Nombre de votants | 336 |
| Nombre de suffrages exprimés | 320 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 161 |
| Pour l’adoption | 180 |
| Contre | 140 |
Le Sénat a adopté. (Applaudissements sur les travées de l’UMP)
M. Jean-Patrick Courtois. C’est la gloire, monsieur le secrétaire d’État !
10
Dépôt de projets de loi
Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre un projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2008 860 du 28 août 2008 relative à l’adaptation de la législation douanière applicable à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 229, distribué et renvoyé à la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre un projet de loi ratifiant l’ordonnance n° 2008-858 du 28 août 2008 portant diverses dispositions d’adaptation du droit de l’outre mer.
Le projet de loi sera imprimé sous le n° 231, distribué et renvoyé à la commission des affaires sociales, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
11
Dépôt d'une proposition de loi
Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. Christian Cambon une proposition de loi relative à la solidarité des collectivités territoriales et des agences de l’eau dans le domaine de l’alimentation en eau et de l’assainissement des particuliers.
La proposition de loi sera imprimée sous le n° 228, distribuée et renvoyée à la commission des affaires économiques, sous réserve de la constitution éventuelle d’une commission spéciale dans les conditions prévues par le règlement.
12
Textes soumis au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution
Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Projet de règlement (CE) de la Commission modifiant l’annexe II de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4277 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant nomination d’un membre titulaire du Comité consultatif pour la libre circulation des travailleurs – 5867/09 SOC 45.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4278 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant remplacement d’un membre titulaire du conseil de direction de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail -5870/09 SOC 46.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4279 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant nomination d’un membre suppléant du conseil de direction de l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail – 5871/09 SOC 47.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4280 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant remplacement d’un membre suppléant du conseil de direction de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail – 5873/09 SOC 48.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4281 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant remplacement d’un membre suppléant du conseil de direction de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail – 5962/09 SOC 57.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4282 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant nomination d’un membre suppléant du Comité consultatif pour la sécurité et la santé sur le lieu du travail – 5993/09 SOC 61.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4283 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant nomination d’un membre titulaire du conseil de direction de l’Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail – 5994/09 SOC 62.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4284 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant nomination d’un membre suppléant du Comité consultatif pour la sécurité et la santé sur le lieu du travail – 6005/09 SOC 64.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4285 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant nomination d’un membre titulaire et d’un membre suppléant du Comité consultatif pour la sécurité et la santé sur le lieu du travail – 6008/09 SOC 65.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4286 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant nomination d’un membre titulaire et de deux membres suppléants du Comité consultatif pour la sécurité et la santé sur le lieu du travail – 6172/09 SOC 72.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4287 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le texte suivant, soumis au Sénat par le Gouvernement, en application de l’article 88-4 de la Constitution :
- Décision du Conseil portant nomination et remplacement de membres du conseil de direction du Centre européen pour le développement de la formation professionnelle – 6238/09 EDUC 20 SOC 79.
Ce texte sera imprimé sous le n° E-4288 et distribué.
13
Dépôt de rapports d'information
Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. Christian Gaudin un rapport d’information fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur l’enquête de la Cour des comptes relative aux engagements du Centre national d’études spatiales (CNES) dans les programmes de l’Agence spatiale européenne (ASE).
Le rapport d’information sera imprimé sous le n° 226 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de M. Roland Ries un rapport d’information fait au nom de la commission des affaires européennes sur les droits des patients en matière de soins de santé transfrontaliers (E 3903).
Le rapport d’information sera imprimé sous le n° 230 et distribué.
14
Dépôt d'avis
Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de Mme Jacqueline Panis un avis présenté au nom de la commission des affaires économiques sur la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures (texte de la commission : n° 210, 2008 2009).
L’avis sera imprimé sous le n° 225 et distribué.
M. le président du Sénat a reçu de Mme Françoise Henneron un avis présenté au nom de la commission des affaires sociales sur la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures (texte de la commission : n° 210, 2008 2009).
L’avis sera imprimé sous le n° 227 et distribué.
15
Ordre du jour
Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, jeudi 19 février 2009 :
À neuf heures trente :
1. Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion.
Rapport de M. Dominique Braye, rapporteur pour le Sénat (n° 224, 2008-2009).
2. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification de la convention entre la République française et la République fédérale d’Allemagne en vue d’éviter les doubles impositions en matière d’impôts sur les successions et sur les donations (ensemble un protocole) (n° 144, 2007 2008).
Rapport de M. Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (n° 211, 2008-2009).
3. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République arabe syrienne en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu (n° 274, 2007-2008).
Rapport de M. Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (n° 212, 2008-2009).
4. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’Australie tendant à éviter les doubles impositions en matière d’impôts sur le revenu et à prévenir l’évasion fiscale (n° 275, 2007 2008).
Rapport de M. Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation (n° 213, 2008-2009).
5. Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’avenant entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l’État du Qatar amendant la convention du 4 décembre 1990 en vue d’éviter les doubles impositions et l’accord sous frome d’échange de lettres du 12 janvier 1993 (n° 38, 2008-2009).
Rapport de M. Adrien Gouteyron, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (n° 214, 2008-2009).
6. Projet de loi relatif à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et guidés et portant diverses dispositions relatives aux transports (Urgence déclarée) (n° 501, 2007 2008).
Rapport de M. Francis Grignon, fait au nom de la commission des affaires économiques (n° 184, 2008-2009).
À quinze heures et le soir :
7. Questions d’actualité au Gouvernement.
Délai limite d’inscription des auteurs de questions : Jeudi 19 février 2009, à onze heures.
8. Suite de l’ordre du jour du matin.
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
(La séance est levée le jeudi 19 février 2009, à zéro heure quinze.)
La Directrice
du service du compte rendu intégral,
MONIQUE MUYARD