Article additionnel avant l'article 30
M. le président. L'amendement n° I-82, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
« Avant l'article 30, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
« I. - En 2004, le montant de la dotation tel qu'il résulte de l'application de l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est majoré de 2,2 milliards d'euros.
« II. - Cette majoration n'est pas prise en compte dans le montant de la dotation globale de fonctionnement pour l'application du I et du II de l'article 57 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998).
« III. - Le taux prévu à l'article 219 du code général des impôts est relevé à due concurrence. »
La parole est à M. Paul Loridant.
M. Paul Loridant. Cet amendement est, pour nous, l'occasion de revenir sur une question clé en matière de finances locales.
Il s'agit d'accroître le montant disponible de la dotation globale de fonctionnement, dotation qui souffre depuis 1993, date de sa dernière réforme, d'un décalage croissant entre la réalité des besoins des collectivités territoriales et la progression du concours particulier.
Sans revenir sur l'historique complet de ce décalage, force est de constater que tout le monde s'accorde aujourd'hui à considérer que le système de la dotation globale de fonctionnement est asphyxié, puisque la faible progression globale ne parvient même plus à permettre à l'économie générale de la dotation de jouer son rôle, et notamment son rôle d'outil de péréquation.
La montée en puissance de l'intercommunalité consomme de plus en plus les possibilités de la DGF, ce qui a deux effets pervers indirects.
Le moindre n'est pas de peser sur la progression de la DGF forfaitaire des communes, même quand elles sont associées au sein d'un établissement public de coopération intercommunale.
Le second effet pervers est de rendre quasiment inopérante la prime que pouvait constituer le coefficient d'intégration fiscale, celui-ci étant régulièrement « raboté » par l'augmentation du nombre d'EPCI optant pour la taxe professionnelle unique, la TPU, ou la taxe professionnelle de zone, la TPZ.
L'augmentation optique qui se produit cette année en matière de DGF ne doit pas non plus nous induire en erreur.
C'est par l'intégration de sommes jusqu'ici imputables sur d'autres chapitres, et singulièrement ceux qui étaient relatifs aux compensations d'exonérations ou aux allégements d'impôts locaux, que la DGF connaît cette année un quasi-doublement.
Ce qui pose également problème, c'est que la progression de la DGF est sans commune mesure avec celle de la matière fiscale, qui a été ainsi distraite du champ de décision des élus locaux.
Ainsi, de 1992 à 2002, les bases d'imposition de la taxe professionnelle ont progressé de 4,1 % en moyenne annuelle.
Je ne me souviens pas que la DGF ait connu la même évolution.
Nous nous trouvons donc dans une situation où, à l'avenir, les concours budgétaires de l'Etat vont avancer au rythme tranquille d'un cheval de trait, tandis que le maintien des recettes fiscales des collectivités aurait permis d'avancer au train d'un cheval de course...
Ce sont plusieurs centaines de millions d'euros qui ont ainsi été perdus par les collectivités territoriales depuis dix ans.
L'amendement que nous vous proposons permettrait de remettre à peu près les compteurs au niveau souhaitable.
Cela éviterait, soit dit en passant, la prévisible explosion de la fiscalité locale qui se profile. La progression limitée des concours budgétaires de l'Etat en est l'une des principales causes. C'est ce qui est d'ailleurs plus ou moins prévu dans le présent projet de loi de finances.
C'est pourquoi, au titre du rattrapage, je vous demande, mes chers collègues, d'adopter cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Où trouverait-on ces 2,2 milliards d'euros ? M. Loridant a déjà utilisé une bonne dizaine de fois, au moins, le 1,7 milliard d'euros de diminution de l'impôt sur le revenu.
Si vous preniez la parole pour explication de vote, mon cher collègue, je suis certain que vous me diriez qu'en renonçant à baisser l'impôt sur le revenu nous dégagerions la somme nécessaire ; il manquerait tout de même 500 millions d'euros ! Mais je vous rétorquerais que vous avez déjà utilisé ce gage à de nombreuses reprises au cours de la discussion.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lambert, ministre délégué. On ne peut mieux répondre que M. le rapporteur général. Le Gouvernement émet un avis défavorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-82.
(L'amendement n'est pas adopté.)
I. - La section 3 du chapitre II du titre III du livre III de la quatrième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Section 3
« Dotation globale de fonctionnement
« Sous-section 1
« Dispositions générales
« Art. L. 4332-4. - Les régions reçoivent une dotation forfaitaire et, éventuellement, une dotation de péréquation. L'ensemble de ces sommes évolue comme la dotation globale de fonctionnement mise en répartition.
« Art. L. 4332-5. - Le potentiel fiscal d'une région est déterminé par application aux bases brutes servant à l'assiette des impositions régionales des trois taxes de la pénultième année du taux moyen national d'imposition de la même année à chacune de ces taxes. Il est majoré d'un produit potentiel déterminé en fonction des compensations servies par l'Etat aux régions à raison des exonérations ou réductions de bases de fiscalité directe et de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.
« Ce produit potentiel est calculé dans les conditions suivantes.
« Les bases de fiscalité de chacune des taxes concernées et de la taxe d'habitation sont établies par le rapport du montant de la compensation de la pénultième année, ou de la fraction de compensation lorsque la taxe en question a fait l'objet de mesures différentes d'exonérations ou de réductions de bases, sur le dernier taux voté ou constaté l'année précédant la mise en oeuvre de la mesure d'exonération ou de réduction de bases et de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.
« Ainsi déterminées, ces bases sont pondérées par le taux moyen national d'imposition à chacune de ces taxes et celui de la taxe d'habitation de l'année précédant la mise en oeuvre de la mesure d'exonération ou de réduction de bases et la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation.
« Art. L. 4332-6. - L'effort fiscal de chaque région est égal au rapport entre le produit des trois taxes directes locales perçues par la région et le potentiel fiscal défini à l'article L. 4332-5 calculé sur ces trois taxes.
« Sous-section 2
« Dotation forfaitaire
« Art. L. 4332-7. - Chaque région reçoit une dotation forfaitaire.
« Pour 2004, le montant de cette dotation est égal pour chaque région à la somme des dotations dues au titre de 2003, en application du II de l'article 39 et du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) et du a du 2 du I de l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000), augmentée de 95 % du montant de la dotation générale de décentralisation due à la région au titre de l'exercice 2003 en application des articles L. 1614-4 et L. 1614-8-1, et minorée du montant versé en 2003 au fonds de correction des déséquilibres régionaux en application de l'article L. 4332-5 dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 (n° du ). Au montant ainsi calculé est appliqué un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 75 % et 95 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement.
« A compter de 2005, la dotation forfaitaire de chaque région évolue chaque année selon un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 75 % et 95 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement.
« Sous-section 3
« Dotation de péréquation
« Art. L. 4332-8. - Les régions d'outre-mer et les régions métropolitaines dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur d'au moins 15 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des régions bénéficient d'une dotation de péréquation.
« Le montant total de la dotation de péréquation est égal à la différence entre l'ensemble des ressources affectées à la dotation globale de fonctionnement des régions et la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 4332-7.
« Les régions d'outre-mer bénéficient d'une quote-part de la dotation de péréquation. Cette quote-part est déterminée par application au montant total de la dotation de péréquation du rapport entre la population des régions d'outre-mer, telle qu'elle résulte du dernier recensement général, et la population totale des autres régions bénéficiaires de la dotation de péréquation.
« La dotation de péréquation des régions métropolitaines est répartie :
« 1° Pour moitié, proportionnellement à l'écart relatif entre 85 % du potentiel fiscal par habitant de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal par habitant de chaque région, pondéré par son effort fiscal et sa population ;
« 2° Pour moitié, proportionnellement au rapport entre le potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des régions et le potentiel fiscal par kilomètre carré de chaque région bénéficiaire.
« La dotation de péréquation fait l'objet de deux versements, l'un avant le 31 juillet, l'autre avant le 31 décembre de l'exercice en cours. »
II. - L'article L. 4425-1 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La collectivité territoriale de Corse bénéficie également de la dotation globale de fonctionnement des régions dans les conditions définies aux articles L. 4332-4 et suivants. »
III. - La première phrase de l'article L. 4434-9 du même code est ainsi rédigée :
« Les régions d'outre-mer perçoivent une quote-part de la dotation de péréquation déterminée dans les conditions prévues à l'article L. 4332-8. »
IV. - Le II de l'article 39 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) et le a du 2 du I de l'article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000) sont abrogés. Le I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 précitée est abrogé en tant qu'il concerne les régions. Le montant de la dotation générale de décentralisation est réduit, pour chaque région, d'un montant égal à celui intégré dans la dotation forfaitaire en application de l'article L. 4332-7 du code général des collectivités territoriales, revalorisé en fonction du taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement fixé pour 2004.
M. le président. L'amendement n° I-108, présenté par M. Delfau, est ainsi libellé :
« Supprimer cet article. »
La parole est à M. Gérard Delfau.
M. Gérard Delfau. Cet amendement, que je qualifierai d'amendement de principe ou d'appel, me permet d'exposer de nouveau et sous un autre angle un certain nombre de propositions que j'ai formulées tout à l'heure au cours du débat général et sur lesquelles vous n'avez pu répondre, monsieur le ministre, sans doute en raison de l'ampleur des questions qui vous étaient posées.
J'ai choisi d'intervenir sur la fiscalité des régions parce que c'est un des aspects les plus novateurs de vos propositions et parce que c'est l'angle que j'avais retenu pour la proposition phare que je veux faire en matière de péréquation.
Dans les articles 30 à 40, il est proposé de simplifier l'architecture de la fiscalité locale, et notamment de regrouper l'ensemble des dotations sous la forme d'une allocation de base et d'une allocation de solidarité, c'est-à-dire d'une dotation forfaitaire et d'une dotation de péréquation. Il s'agit là d'une heureuse initiative, qui nous permet d'engager le débat dans de meilleures conditions.
Je suis très satisfait que les régions entrent dans le droit commun. On peut d'ailleurs se demander pourquoi cela arrive si tard. Même si, j'ai eu l'occasion de dire, j'ai surtout entendu parler dans cette assemblée du rôle des départements, le Premier ministre parle beaucoup de renforcer le rôle de la région, et c'est une heureuse initiative.
En revanche, dans vos propositions, monsieur le ministre, je constate la suppression de la contribution des trois régions les plus riches au fonds de correction des déséquilibres régionaux.
Il s'agissait d'une initiative du gouvernement en 1992, et le montant de ce fonds n'était pas très important : 60 millions d'euros. Or, pour ma région, qui est l'une des plus pauvres sinon la plus pauvre des régions de l'Hexagone, cela n'est pas négligeable. Pour les trois régions qui contribuaient à ce fonds, c'était une façon de reconnaître que leurs ressources étaient très sensiblement supérieures à la moyenne des autres collectivités territoriales de même niveau.
Je formulerai une dernière observation sur vos propositions, avant de passer à l'aspect plus novateur.
J'ai lu avec intérêt le commentaire de la commission des finances et de son rapporteur général. Avec le sens de la litote qui est le sien, M. le rapporteur général y reconnaît que l'on ne peut que constater que l'effort de péréquation, s'agissant des régions, reste « modeste ». Selon moi, il voulait dire « modique ». C'est, pour ma part, le qualificatif que j'utiliserai.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il y a un potentiel d'appréciation !
M. Gérard Delfau. J'en viens à la proposition que je veux faire au Sénat, par cet amendement, pour prendre date dans le débat, qui ne fait que s'engager, sur la péréquation.
Je l'ai dit tout à l'heure, il nous faut affecter 10 milliards d'euros - ce n'est pas rien ! - de la part « salaires » de la taxe professionnelle qui entre dans le droit commun et qui, jusqu'à présent était intégralement compensée par l'Etat. Vous choisissez, monsieur le ministre, de reverser ces 10 milliards d'euros en totalité à la dotation forfaitaire, au prorata des sommes préaffectées aux communes, aux départements et aux régions.
C'est là que s'insère ma proposition, un peu différente : le groupe du RDSE, au nom duquel je m'exprime actuellement, propose qu'un dixième de cette somme soit affecté chaque année à un fonds de péréquation. A mon sens, ce serait supportable par les collectivités territoriales les mieux dotées tout en étant significatif. Il n'est pour s'en convaincre que de comparer 60 millions d'euros d'un côté, le fonds de correction des déséquilibres régionaux, et un milliard d'euros de l'autre.
Deuxième aspect novateur de notre proposition, cette somme serait répartie par un guichet de péréquation, mais à l'échelle régionale, qui aurait évidemment pour objet de remédier aux inégalités entre communes et entre départements, un peu à la façon du fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France. Là encore, je me réfère à quelque chose qui existe.
M. le président. Veuillez conclure, monsieur Delfau.
M. Gérard Delfau. J'en termine, monsieur le président.
Il y aurait lieu, bien sûr, de créer - je ne m'étends pas sur ce point, faute de temps - une sorte de comité des finances locales à l'échelle de la région. Je précise que, évidemment, l'Etat conserverait son rôle « péréquateur », mais c'est un autre palier, sur lequel je n'ai plus le temps de m'exprimer en l'instant.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement est manifestement destiné à poser une série de questions au Gouvernement. Celui-ci va donc pouvoir s'exprimer dans un instant.
La commission ne peut, bien sûr, souscrire à cet amendement, qui vise à supprimer l'article 30. En effet, cet article est nécessaire pour engager la réforme de l'architecture des dotations. Il faut bien que les régions puissent prendre part à ce nouveau système ! Dès lors, il est nécessaire de créer une part régionale de la dotation globale de fonctionnement.
On voit bien, d'ailleurs, que le principe de simplification de cette nouvelle architecture devrait logiquement conduire à l'apparition de marges de manoeuvre plus importantes en termes de péréquation. Il est vrai, cher collègue, que celles-ci sont limitées à l'heure actuelle, mais dans la dynamique des choses, année après année, comme le disaient à un moment donné les gouverneurs de banque centrale quand on trouvait l'euro trop bas, il y a un fort potentiel d'appréciation.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lambert, ministre délégué. Le rapporteur général vient de me faire une passe en avant en affirmant que le Gouvernement répondrait à l'amendement de M. Gérard Delfau. (Sourires.)
Cet amendement n'est pas d'une ambition extrême, puisqu'il vise simplement à supprimer l'article. Cela étant, M. Delfau a utilisé son temps de parole pour développer une idée qui lui est chère : la péréquation.
Tout d'abord, il ne faut évidemment pas supprimer l'article. Vous avez d'ailleurs tenu, monsieur Delfau, des propos modérés en disant qu'il constituait un progrès.
Cet article organise la péréquation de manière simple, et on peut sans doute encore l'améliorer. La part de la péréquation correspond en effet au montant total des attributions versées en 2003 aux régions les moins favorisées au titre du fameux fonds de correction des déséquilibres régionaux, le FCDR, et bénéficiera, dès 2004, des montants engendrés par le différentiel d'indexation entre l'ensemble de la DGF des régions, qui progresse comme la DGF, et la part forfaitaire attribuée aux régions, qui augmentera moins rapidement, selon une fourchette comprise entre 75 % et 95 % du taux d'évolution de la DGF.
Cette disposition garantit à la péréquation entre régions une progression annuelle de 10 % à 20 %, ce qui est beaucoup mieux que la stabilisation constatée depuis la création du FCDR il y a dix ans.
C'est un début. Ce dispositif ne permet pas d'atteindre les objectifs auxquels vous souscrivez, monsieur Delfau, mais je crois que l'instrument est créé pour progresser dans le sens que vous souhaitez.
Monsieur le sénateur, vous avez présenté une suggestion sur la péréquation. Bien que cette question ne soit pas dans mes attributions, je me crois autorisé à en parler puisque, grâce aux fonctions que j'ai occupées au Sénat, je me suis intéressé depuis fort longtemps aux questions de finances locales. Il me semble - je parle sous le contrôle de M. Michel Mercier qui, à la commission des finances, est toujours le gardien des finances locales - que nous risquons, en prenant aux uns pour donner aux autres, de nous heurter à des difficultés.
Ceux à qui l'on prendra des fonds, quand bien même ils seraient réputés riches selon des critères sur lesquels nous pourrions nous mettre d'accord, pourront toujours nous démontrer qu'ils seront dans l'impossibilité de respecter des engagements antérieurs.
Parallèlement, comme je le disais cet après-midi à la tribune, ceux qui recevront une partie du produit des prélèvements réalisés sur ceux qui sont réputés riches considéreront qu'on leur aura donné peu.
Depuis longtemps, je me demande si la sagesse ne consisterait pas à stabiliser en valeur les recettes de ceux qui sont réputés riches - au moins connaîtraient-ils sur de nombreuses années, même si cela ne les satisfait pas, les ressources sur lesquelles ils peuvent compter -, tous les surplus étant affectés à la péréquation.
La limite - nous en avons parlé en aparté avec M. Gérard Delfau - c'est qu'en période de ralentissement de la croissance la péréquation ne progresse pas vite.
On peut espérer que ce ralentissement va se transformer un jour en redémarrage puis en rythme de croisière satisfaisant autour de 2,5 % à 3 %. Dès lors, si nous adoptions cette pratique, la péréquation progresserait beaucoup plus rapidement.
Vous avez eu l'obligeance, monsieur Delfau, de présenter au Sénat un scénario possible. Je me permets donc de suggérer un scénario alternatif, également possible. Mais, quoi qu'il en soit, c'est le ministre chargé des libertés locales qui vous présentera des propositions sur lesquelles vous pourrez travailler tout au long de l'année qui va commencer.
Naturellement, monsieur Delfau, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement, faute de quoi j'émettrai à son sujet un avis défavorable.
Monsieur le président. Monsieur Delfau, l'amendement n° I-108 est-il maintenu ?
M. Gérard Delfau. Monsieur le ministre, je vais évidemment retirer mon amendement. J'avais moi-même dit, d'entrée de jeu, qu'il s'agissait, en quelque sorte, d'un amendement d'appel, de principe, destiné à engager un débat.
C'est la première fois, depuis un mois que nous étudions en séance la question des transferts de charges, que nous assistons à l'amorce d'un débat sur la péréquation.
Cette absence de discussion risque de poser un problème et, si cela continue, nous devrons aller en délégation voir M. le Premier ministre pour lui dire que les sénateurs ne sont pas là seulement pour parler transferts de compétences et que leur rôle, c'est aussi de parler de fiscalité locale, donc de péréquation. Ce serait d'ailleurs conforme à tous les engagements de M. le Premier ministre et du ministre qui s'exprime sur ces sujets-là, y compris à la tribune du Sénat.
Je fais cette première réflexion pour que, par votre entremise, monsieur le ministre, et par le biais du Journal officiel, elle soit portée jusqu'à Matignon.
Ma deuxième réflexion va dans le même sens. Pour ce qui me concerne, je n'ai pas la religion - je n'en ai d'ailleurs aucune - en faveur d'une procédure plutôt que d'une autre. J'ai simplement un objectif viscéral, une conviction : il faut recommencer à redistribuer la ressource afin d'éviter que ne s'aggravent des inégalités déjà importantes entre les communes. Le fossé s'est d'ailleurs creusé assez récemment : dans les années quatre-vingt-dix.
Chacun peut le constater, ne serait-ce qu'en comparant les taux d'imposition. Et je ne reprendrai pas à nouveau la litanie des villes riches qui appliquent de faibles taux d'imposition. Chacun le sait, des collectivités sont très riches et d'autres n'arrivent plus à faire face à leurs charges malgré une gestion très rigoureuse.
Le groupe du RDSE demande que nous soyons associés à une réflexion pour, ensemble, pendant plusieurs années - parce que cela prendra effectivement du temps - réinverser la tendance, recommencer à remonter la pente. Nous ne demandons pas plus, mais pas moins non plus.
Vous avez objecté que, avec une croissance plus forte, votre dispositif était meilleur que celui que j'ai présenté. C'est possible, et cela m'intéresserait de l'étudier plus à fond.
Votre hypothèse serait évidemment beaucoup plus indolore. Cela vaudrait la peine de l'examiner. Mais, de grâce ! monsieur le ministre, - et je m'adresse, à travers vous, à l'ensemble du Gouvernement -, commençons !
M. le président. L'amendement n° I-108 est retiré.
Je mets aux voix l'article 30.
(L'article 30 est adopté.)
I. - La section 1 du chapitre IV du titre III du livre III de la troisième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifiée :
1° La première phrase de l'article L. 3334-1 est ainsi rédigée :
« Les départements reçoivent une dotation forfaitaire, une dotation de péréquation et des concours particuliers. » ;
2° L'article L. 3334-3 est ainsi rédigé :
« Art. L. 3334-3. - Chaque département reçoit une dotation forfaitaire.
« Pour 2004, le montant de cette dotation est égal, pour chaque département, à la somme des dotations dues au titre de 2003 en application de l'article L. 3334-3, du quatrième alinéa de l'article L. 3334-4, des articles L. 3334-7-1 et L. 3334-9, dans leur rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 (n° du ), ainsi que du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998), augmentée de 95 % du montant de la dotation générale de décentralisation due au département au titre de l'exercice 2003 hors la fraction de cette dotation correspondant aux concours particuliers prévus aux articles L. 1614-8 et L. 1614-14, et minorée du montant prélevé en 2003 en application de l'article L. 3334-8 dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 précitée. Au montant ainsi calculé est appliqué un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 60 % et 80 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement.
« A compter de 2005, la dotation forfaitaire de chaque département évolue chaque année selon un taux de progression fixé par le comité des finances locales entre 60 % et 80 % du taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement.
« A compter de 2004, l'augmentation annuelle du solde de la dotation globale de fonctionnement des départements après prélèvement de la dotation forfaitaire est répartie par le comité des finances locales entre la dotation de péréquation mentionnée à l'article L. 3334-4 et la dotation de fonctionnement minimale mentionnée à l'article L. 3334-7. » ;
3° L'article L. 3334-4 est ainsi rédigé :
« Art. L. 3334-4. - La dotation de péréquation versée aux départements est répartie en fonction de l'écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel fiscal par habitant de chaque département concerné.
« Les départements dont le potentiel fiscal est égal ou supérieur au triple du potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements ne reçoivent pas d'attribution à ce titre. » ;
4° Au premier alinéa de l'article L. 3334-5, les mots : « mentionnés à l'article L. 3334-4 » sont supprimés.
II. - Au troisième alinéa du III de l'article L. 2334-7-2 du même code, les mots : « sont réparties en application de l'article L. 3334-7-1 » sont remplacés par les mots : « viennent abonder la dotation globale de fonctionnement de l'année ».
III. - L'article L. 4414-5 du même code est ainsi rédigé :
« Art. L. 4414-5. - La région d'Ile-de-France reçoit la dotation forfaitaire mentionnée à l'article L. 3334-1. Le montant de cette dotation est égal à celui perçu l'année précédente, indexé selon le taux de progression fixé par le comité des finances locales en application de l'article L. 3334-3.
« Cette dotation est financée par prélèvement sur les sommes affectées à la dotation globale de fonctionnement des départements. »
III bis - 1. Dans la première phrase de l'article L. 3413-2 du même code, les mots : « des articles L. 2334-7-2 et L. 3334-7-1 » sont remplacés par les mots : « de l'article L. 2334-7-2 ».
2. Dans le dernier alinéa de l'article L. 1612-12 du même code, les références : « , L. 3334-8, L. 4332-5 » sont supprimées.
3. Dans l'article L. 3563-7 du même code, les mots : « des articles L. 3334-8, L. 3334-9 et » sont remplacés par les mots : « de l'article ».
IV. - Les articles L. 3334-7-1, L. 3334-8 et L. 3334-9 du même code sont abrogés. Le I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) est abrogé en tant qu'il concerne les départements. Le montant de la dotation générale de décentralisation est réduit, pour chaque département, d'un montant égal à celui intégré dans la dotation forfaitaire en application de l'article L. 3334-3 du code général des collectivités territoriales, revalorisé en fonction du taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement fixé pour 2004.
M. le président. L'amendement n° I-266, présenté par M. Adnot, est ainsi libellé :
« Dans la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le 2° du I de cet article pour l'article L. 3334-3 du code général des collectivités territoriales, remplacer les mots : ", des articles L. 3334-7-1 et" par les mots : "et de l'article". »
La parole est à M. Philippe Adnot.
M. Philippe Adnot. Tout d'abord, je salue le talent du sénateur-maire d'Arras, qui a obtenu une excellente réponse de M. le ministre.
Je voudrais faire observer, avec le sourire, que, jusqu'à présent, la taxe professionnelle de France Télécom n'était attribuée à aucune collectivité. Ce que notre collègue a reçu pour sa collectivité, même si ce n'est pas le total, c'est tout bénéfice !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très juste !
M. Philippe Adnot. Monsieur le président, si vous m'y autorisez, je vais présenter en même temps les quatre amendements que j'ai déposés sur l'article 31.
Je vous demande, mes chers collèques de faire preuve d'un peu de patience, puisque le sujet paraît très complexe. En fait, il est relativement simple.
Il me faut d'abord caractériser la réforme qui nous est proposée en matière de DGF des départements. Ensuite, j'exposerai les problèmes qui sont posés. Enfin, je présenterai les remèdes que je préconise.
Cette réforme vise à faire en sorte que la DGF des départements soit désormais composée de deux parties : une dotation de base et une dotation de péréquation.
La dotation de base rassemblera un certain nombre d'éléments : la dotation forfaitaire, la dotation impôt-ménages, la progression minimale, la compensation CCAS, la compensation de la part salariale de la taxe professionnelle et la DGD. Chacun continuera de recevoir intégralement les dotations qu'il recevait jusqu'à présent.
Quant à la dotation de péréquation, elle sera composée de la dotation de fonctionnement minimale et du potentiel fiscal.
Le Gouvernement propose, pour la dotation de base, de faire en sorte que chacun continue de recevoir ce qu'il recevait avant et d'instaurer un prélèvement sur le surplus pour alimenter la péréquation.
Cette réforme est-elle suffisante ? Ce n'est pas le cas puisque le Gouvernement nous propose de travailler en 2004 sur une autre réforme qui devrait voir le jour en 2005 et qui serait plus aboutie.
Cette réforme n'est pas suffisante parce qu'elle ne remédie pas aux anomalies actuelles. Je les ai évoquées cet après-midi, mais je vais citer quelques cas particuliers.
La dotation impôt-ménages, qui fait à l'heure actuelle partie de la péréquation, se fonde sur le produit fiscal divisé par le nombre d'habitants ; elle génére une DGF et une péréquation d'autant plus importante que le département est riche. Ainsi, les Alpes-Maritimes reçoivent 21,37 euros par habitant au titre de cette péréquation, alors que la Lozère ne reçoit que 13 euros.
Cette situation ne peut pas perdurer. Nous devons la faire évoluer avec la réforme qui devra voir le jour pour 2005.
Pour ce qui concerne l'initiative du Gouvernement pour l'année 2004, je considère qu'elle est particulièrement heureuse, et je la soutiens. Cependant, j'ai noté quelques défauts qu'il convient de corriger.
Tout d'abord, cette proposition du Gouvernement comprend, dans la base qui va servir à alimenter la caisse, la dotation de compensation de l'aide sociale.
Il faut bien comprendre comment fonctionne le dispositif. La compensation de l'aide sociale a été retirée de la dotation des communes, mis à part quelques cas particuliers, Marseille notamment, ces communes ayant obtenu une compensation supplémentaire.
La dotation de compensation de l'aide sociale était un lien direct entre les communes et les départements. Il est clair que, si un département était très riche, il demandait peu aux communes, et percevait donc une dotation relativement faible au titre de la compensation de l'aide sociale.
Si l'on maintient comme base les contingents communaux d'aide sociale, les départements les plus riches, qui demandaient peu aux communes, alimenteront peu la péréquation.
Je propose donc, dans l'un de mes amendements, que l'on ne retienne pas comme base les contingents communaux d'aide sociale, puisqu'il s'agit de recettes, provenant de l'échelon national et non de l'échelon local, et que, à la limite, ce seraient les départements les plus pauvres qui alimenteraient le plus la péréquation. (Très bien ! sur les travées socialistes.)
M. Yves Fréville. En effet !
M. Philippe Adnot. Un autre problème se pose avec la dotation globale de décentralisation.
Avec la première décentralisation, il y eu une attribution de fiscalité pour certaines collectivités et une attribution de DGD. Quand un département n'avait pas beaucoup de fiscalité transférée, il recevait plus de DGD ; quand un département avait beaucoup de fiscalité transférée, il ne recevait pas beaucoup de DGD ; certains départements avaient même une DGD négative.
Avec le système qui nous est proposé aujourd'hui, les départements les plus pauvres, ceux qui recoivent le plus de DGD parce qu'ils ont peu de recettes fiscales alimenteraient le plus la péréquation. En revanche, les départements qui ont une DGD négative ne participeraient en aucun cas à la péréquation.
Je propose donc que l'on retire de la base cette partie de DGD qui servait à compenser des handicaps et que l'on ne retienne que les compensations fiscales.
Ces dispositions ne vont pas entraîner des mouvements financiers extraordinaires, mais elles peuvent apporter un peu plus de justice. Telle est la philosophie qui sous-tend les amendements que j'ai déposés.
La réforme du Gouvernement, que je considère comme un premier pas excellent, va générer une masse financière qui va nous permettre d'améliorer la fiscalité. Il ne serait toutefois pas légitime que ceux qui contribueraient le plus à la péréquation soient les plus pauvres. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RDSE et du groupe socialiste.)
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Monsieur le président, je vais présenter un commentaire global pour les amendements n°s I-266, I-267, I-268 et I-269.
Les problèmes soulevés sont, à notre sens, les suivants.
En ce qui concerne les contingents communaux d'aide sociale, tout d'abord, notre collègue M. Philippe Adnot a une position de principe. La dépense dont il s'agit faisait auparavant l'objet d'un système de conventions entre les départements et les communes. Dorénavant, elle évolue comme la DGF, et le Gouvernement désire, semble-t-il, en réduire encore la progression.
En ce qui concerne la dotation générale de décentralisation, ensuite, si M. Philippe Adnot trouve légitime d'intégrer à la dotation forfaitaire la partie qui provient des compensations de fiscalité, il conteste, à l'inverse, que la fraction issue des charges transférées, c'est-à-dire la DGD que l'on pourrait qualifier d'historique, évolue à un rythme inférieur à celui de la dotation globale de fonctionnement.
Je ne sais pas si j'ai bien résumé, si j'ai bien traduit votre pensée, cher collègue.
M. Philippe Adnot. Pas tout à fait !
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est une interprétation !
Je reconnais totalement la pertinence de ces remarques, du moins telles que je les ai comprises. Il n'y a là rien de surprenant puisqu'elles émanent d'un excellent connaisseur des finances départementales, l'un des meilleurs que l'on puisse trouver dans ce pays !
Cependant, je dois relever que la volonté du Gouvernement, avec cette réforme, est de simplifier l'architecture trop complexe des dotations de l'Etat aux collectivités tout en assurant une progression annuelle pour les dotations de péréquation - nous avons évoqué cela tout à l'heure - et de retenir une structure similaire pour la DGF des régions, des départements et des communes.
Selon nos estimations, la proposition de notre collègue devrait cependant, si l'on devait adopter son dispositif, avoir un faible impact. Elle devrait se traduire par une baisse de la péréquation d'environ 2 % en 2004. Mais, dans l'avenir, la péréquation devrait être plus importante.
Au total, compte tenu de la pertinence de l'argumentation présentée et de la réalité des problèmes identifiés, la commission, qui souhaite bien sûr recueillir l'avis du Gouvernement, pense pouvoir s'en remettre à la sagesse de notre Haute Assemblée.
M. Philippe Adnot. Merci !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Alain Lambert, ministre délégué. Le Gouvernement aborde l'examen de ces amendements avec le même souci d'apaisement que la commission des finances.
Au fond, M. Adnot suggère de retirer ou de soustraire de la part forfaitaire de la DGF des départements deux éléments : la DGD et l'aide sociale.
Je ferai une seule observation : les contingents d'aide sociale ont été, comme on dit dans le langage de ceux qui m'entourent, « cristallisés » en 2000 et ont fait l'objet, depuis, d'une variation d'un taux uniforme. On peut donc considérer que l'on reprend une norme qui a été figée à partir de 2000.
Quelle en est la conséquence ? M. le rapporteur général l'a exprimée en pourcentage ; je vais l'exprimer en valeur. Selon nos calculs - et je parle sous le contrôle de Philippe Adnot et de Michel Mercier - la part de la péréquation diminuerait d'une quinzaine de millions d'euros environ chaque année.
Monsieur Adnot, votre solution apparaît dès lors un peu moins simple. Au fond, cette dotation comprendra trois parties : la dotation forfaitaire, la dotation Adnot et le solde pour le calcul annuel. Dans notre système, il n'y avait que deux composantes.
M. Philippe Adnot. Il y en avait trois !
M. Alain Lambert, ministre délégué. Votre système est un peu moins « péréquateur ». Cela étant, comme la commission des finances, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. Philippe Adnot. Merci !
M. Yves Fréville. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote sur l'amendement n° I-266.
M. Michel Mercier. Ayant été à l'origine du système de compensation du contingent communal d'aide sociale, je crois en effet que, si l'Etat veut mettre en oeuvre de la péréquation, il doit naturellement le faire à partir des dotations qu'il verse lui-même aux départements.
La dotation « contingent communal d'aide sociale » représente en fait un transfert au profit des départements de ce qui était auparavant accordé aux communes. Elle a été constituée pour supprimer ce qui ressemblait un peu à une tutelle des départements sur les communes puisque les départements fixaient librement le contingent d'aide sociale. C'est pour sortir de ce système que nous avons mis en place le passage par la DGF.
Il serait donc anormal, aujourd'hui, de considérer qu'il s'agit d'une dotation d'Etat au sens strict du terme et de calculer la péréquation à partir de ce contingent communal. Je soutiens donc tout à fait l'amendement de Philippe Adnot sur ce point.
S'agissant de la DGD, les choses sont plus complexes, et ce qu'a dit Philippe Adnot est tout à fait exact. En matière de péréquation, ce qui compte, c'est bien sûr ce que l'on peut donner, mais surtout ce que l'on reçoit. Philippe Adnot l'a dit lui-même dans son exposé liminaire : ce que reçoit le département des Alpes-Maritimes est bien plus important que ce qu'il peut donner par ailleurs.
Il convient d'apporter de la simplification et, sur ce point, je ne partage pas l'avis de M. le ministre. A mes yeux, en effet, il serait bon de retirer ces deux éléments de ce qui sert à faire de la péréquation.
Je suis donc, sur ces deux points, de l'avis de Philippe Adnot.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-266.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° I-267, présenté par M. Adnot, est ainsi libellé :
« Dans la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le 2° du I de cet article pour l'article L. 3334-3, du code général des collectivités territoriales, remplacer les mots : "de la dotation générale de décentralisation due au département au titre de l'exercice 2003, hors la fraction de cette dotation correspondant aux concours particuliers prévus aux articles L. 1614-8 et L. 1614-4" par les mots : "des compensations fiscales incluses dans la dotation générale de décentralisation dues aux départements au titre de l'exercice 2003". »
Cet amendement a déjà été défendu.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° I-268, présenté par M. Adnot, est ainsi libellé :
« Compléter le I de cet article par deux alinéas ainsi rédigés :
« ... ° L'article L. 3334-7-1 est ainsi rédigé :
« Art. L. 3334-7-1. - Il est créé au sein de la dotation globale de fonctionnement des départements une dotation de compensation dont le montant est égal en 2004, pour chaque département, au montant dû au titre de 2003 en application de l'article L. 3334-7-1 dans sa rédaction antérieure à la loi de finances de 2004, augmenté de 95 % du montant de la dotation générale de décentralisation due au département au titre de 2003, hors la fraction de cette dotation correspondant à des compensations fiscales et aux concours particuliers prévus aux articles L. 1614-8 et L. 1614-4, revalorisé en fonction du taux de croissance de la dotation globale de fonctionnement mise en répartition en 2004. A compter de 2005, cette dotation évolue chaque année comme la dotation globale de fonctionnement mise en répartition. »
Cet amendement a déjà été défendu.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° I-299, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
« Après le II de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - 1°) Le premier alinéa de l'article L. 3563-6 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« La collectivité départementale reçoit la dotation forfaitaire dans les conditions prévues à l'article L. 3334-3. »
« 2°) A l'article L. 3563-7, les mots : "des articles L. 3334-8, L. 3334-9 et" et sont remplacés par les mots : "de l'article". »
La parole est à M. le ministre.
M. Alain Lambert, ministre délégué. Avec cet amendement, nous traversons un océan pour aller jusqu'à Mayotte. Il vise en effet à aligner sur le droit commun les modalités de répartition de la dotation forfaitaire des départements en faveur de la collectivité départementale de Mayotte.
Les dispositions actuelles du code général des collectivités territoriales relatives à Mayotte prévoient que la collectivité départementale de Mayotte reçoit par préciput une quote-part de la dotation forfaitaire des départements. Cette quote-part est calculée selon des critères démographiques.
Le présent amendement tend à prévoir que la dotation forfaitaire des départements sera calculée au bénéfice de Mayotte comme à celui des départements de droit commun.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Favorable.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° I-299.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. L'amendement n° I-269, prrésenté par M. Adnot, est ainsi libellé :
« Dans le IV de cet article, supprimer la référence : "L. 3334-7-1". »
Cet amendement a déjà été défendu.
Je le mets aux voix.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je mets aux voix l'article 31, modifié.
(L'article 31 est adopté.)