SEANCE DU 21 DECEMBRE 2000

SEANCE DU 21 DECEMBRE 2000

RÉSORPTION DE L'EMPLOI PRÉCAIRE
DANS LA FONCTION PUBLIQUE

Adoption des conclusions
d'une commission mixte paritaire

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion des conclusions du rapport (n° 133, 2000-2001) de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la résoption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.
Dans la discussion générale, la parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la commission mixte paritaire, qui s'est réunie le 12 décembre 2000, est parvenue à élaborer un texte commun en vue de résorber l'emploi précaire dans la fonction publique.
Après une lecture dans chaque assemblée, la commission mixte paritaire était saisie de 27 articles restant en discussion.
Le choix du Gouvernement de prononcer l'urgence sur ce projet de loi a parfois contraint la commission mixte paritaire à faire le travail d'analyse qui aurait été celui de la commission des lois si elle avait été saisie en deuxième lecture.
M. Jean-Jacques Hyest. Absolument !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Tout d'abord, je voudrais revenir sur les trois points essentiels sur lesquels nos deux assemblées n'étaient pas encore parvenues à un accord. Ensuite, je présenterai les autres aspects du projet de loi sur lesquels le Sénat peut se réjouir de l'accord trouvé entre les deux assemblées. Enfin, le Sénat souhaitera obtenir de la part du Gouvernement quelques précisions sur des points qui font partie intégrante de l'accord obtenu en commission mixte paritaire.
Je tiens tout d'abord à souligner la qualité du travail législatif qui a été effectué avec nos collègues députés, en particulier avec M. Jean-Yves Caullet, rapporteur pour l'Assemblée nationale.
Je tiens également à vous remercier, monsieur le ministre, de la qualité du dialogue que nous avons pu avoir tout au long de cette procédure.
Aux articles 1er, 3 et 7, le Sénat avait porté de deux à quatre mois la condition de présence sur l'année de référence requise des agents contractuels pour bénéficier des mesures de titularisation dans les trois fonctions publiques. Il s'agissait de garantir un lien suffisant entre la collectivité employeur et l'agent. La commission mixte paritaire a toutefois adopté le texte de l'Assemblée nationale, qui rétablit la condition de présence de deux mois fixée par le projet de loi initial.
Dans la mesure où la condition de présence n'est qu'une des quatre conditions cumulatives pour bénéficier des concours réservés - dont la condition d'ancienneté de trois années - la solution de compromis retenue par la commission mixte paritaire me paraît satisfaisante pour les employeurs territoriaux comme pour les agents concernés.
A l'article 13, le Sénat avait souhaité maintenir le droit existant, permettant aux petites collectivités de recruter des agents contractuels à temps non complet lorsque la durée de leur travail n'excédait pas 31 h 30 par semaine. Le réalisme conduit en effet à ne pas appliquer les mêmes règles à l'Etat, employeur unique, et aux 60 000 employeurs locaux, de tailles très diverses.
L'Assemblée nationale a, quant à elle, rétabli le texte du projet de loi initial tendant à supprimer cette souplesse de gestion offerte aux petites communes.
En définitive, la commission mixte paritaire a choisi de réécrire le dispositif, afin de réserver aux communes de moins de mille habitants et à leurs groupements la possibilité de recruter des agents contractuels à temps non complet lorsque la durée de travail requise est inférieure ou égale à un mi-temps.
Je me félicite que la commission mixte paritaire ait finalement reconnu, sur ce point, le bien-fondé de la position du Sénat.
Enfin, à l'article 15, relatif à l'aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique territoriale, qui constitue le troisième volet du projet de loi, les deux assemblées n'avaient plus qu'un différend d'ordre rédactionnel.
En effet, le Sénat avait souscrit à l'objectif du passage aux 35 heures à la date du 1er janvier 2002, et l'Assemblée nationale s'était rangée à la position du Sénat selon laquelle il n'était pas souhaitable de procéder par décret. Le Sénat est fondé à se réjouir que les 35 heures dans la fonction publique territoriale relèvent de décisions décentralisées, le Gouvernement devant renoncer au décret en Conseil d'Etat qu'il avait envisagé.
Les deux assemblées étaient donc d'accord, s'agissant de la fixation des horaires de travail des agents, pour affirmer l'autonomie de décision des collectivités locales, point auquel le Sénat est particulièrement attaché, et pour tenir compte des spécificités de leurs missions.
Quant à l'ajout de l'Assemblée nationale tendant à valider les régimes de travail déjà négociés et compatibles avec la nouvelle loi, il pouvait être approuvé sans réserve par le Sénat.
Dès lors, seule la formulation du principe de parité entre fonction publique de l'Etat et fonction publique territoriale distinguait les deux assemblées. Le Sénat avait souhaité que les règles applicables aux agents territoriaux, fixées par la collectivité, soient établies « par référence » aux conditions applicables aux agents de l'Etat. L'Assemblée nationale avait, quant à elle, préféré indiquer que ces règles étaient établies « dans les limites » applicables aux agents de l'Etat.
La commission mixte paritaire a retenu le texte de l'Assemblée nationale, qui confirme le principe de parité entre les fonctions publiques, tout en respectant le principe constitutionnel de libre administration des collectivités locales.
A cet égard, il me semble important de souligner que les limites applicables aux agents de l'Etat ne sauraient ouvrir la voie à des comparaisons fastidieuses entre services territoriaux et services de l'Etat jugés comparables. Les dispositions applicables aux fonctionnaires doivent s'apprécier en général, à l'échelle de chacune des fonctions publiques et non service par service. Je souhaiterais, monsieur le ministre, que vous nous indiquiez si vous confirmer cette analyse, qui est celle des deux rapporteurs.
En définitive, sur les trois points principaux restant en discussion au fond, une solution équilibrée a été trouvée entre les positions respectives de nos deux assemblées, démontrant, s'il en était besoin, l'intérêt du bicaméralisme.
J'en viens aux autres points sur lesquels le Sénat peut se féliciter de l'accord obtenu en commission mixte paritaire. Quatre d'entre eux semblent devoir retenir l'attention.
Premièrement, sur l'initiative du Sénat, la validation de l'expérience professionnelle pour l'admission à concourir a été étendue à la fonction publique territoriale. La commission mixte paritaire a retenu la position du Sénat tendant à affirmer l'exigence de professionnalisme pour se présenter aux concours externes.
Deuxièmement, les agents contractuels des communes ayant choisi de travailler au service de l'établissement public de coopération intercommunale ne seront pas pénalisés, et c'est important au moment où nous voulons que l'intercommunalité se développe. Ils bénéficieront de l'intégration directe ou du concours réservé dans les mêmes conditions que si leur employeur n'avait pas changé.
Troisièmement, le Sénat a introduit la possibilité de cumul entre activités publiques et activités privées sous certaines conditions. Il s'agit de l'aboutissement de demandes répétées de la part du Sénat, formulées depuis plusieurs années et relayées par un rapport du Conseil d'Etat publié en mai 1999.
L'Assemblée nationale a étendu ce dispositif à l'ensemble des agents publics lorsque la durée de leur travail au service de la collectivité publique n'excède pas le mi-temps.
Je me félicite de l'enrichissement de cette disposition au cours du débat parlementaire, disposition dont le Sénat a eu l'initiative et à laquelle l'Assemblée nationale a donné toute sa portée en visant l'ensemble des trois fonctions publiques.
Quatrièmement, le Sénat a souhaité affirmer la possibilité, pour les élus sortants, de faire état de leur bilan de gestion. Il s'agit en effet de rétablir l'égalité entre les candidats dans une campagne électorale. Il paraît normal que le maire sortant puisse faire état du bilan de l'équipe sortante, sous la double condition qu'il le fasse à ses propres frais et qu'il n'utilise pas le support institutionnel de la collectivité. Il est heureux qu'un accord ait été trouvé à ce sujet en commission mixte paritaire.
Avant de conclure mon propos, j'évoquerai les questions sur lesquelles l'accord conclu entre députés et sénateurs appelle certaines précisions de la part du Gouvernement.
En vertu du partage constitutionnel entre domaine législatif et domaine réglementaire, la commission mixte paritaire n'a pas pu adopter certaines dispositions très concrètes, bien que députés et sénateurs aient estimé qu'elles donnaient tout son sens à l'accord politique qui a été conclu. Elle n'a pas non plus retenu certaines dispositions qui pouvaient lui paraître utiles au fond mais qui étaient étrangères à l'objet du projet de loi.
Pour ces raisons, je souhaiterais obtenir de vous quatre précisions, monsieur le ministre.
En premier lieu, je réitère ma question sur l'application du principe de parité entre les fonctions publiques en matière de réduction et d'aménagement du temps de travail. Il s'agit de privilégier une approche générale, et non service par service, du principe de parité. En effet, certaines pratiques parfois abusives ont pu avoir cours, notamment en matière de régime indemnitaire ; il serait regrettable de laisser penser que le législateur approuve de telles dérives.
En deuxième lieu, le Sénat a souhaité évoquer la situation des sapeurs-pompiers. La commission mixte paritaire a supprimé les articles en cause en raison de leur objet étranger à la question de l'emploi précaire dans la fonction publique, ce qui ne signifie pas que notre assemblée n'est pas profondément attachée à la cause des sapeurs-pompiers.
Toutefois, je souhaiterais savoir quand sera déposé le projet de loi relatif à la sécurité civile. Si ces dispositions devaient être incluses dans le projet de loi relatif à la démocratie locale, comme vous l'avez indiqué devant les députés, monsieur le ministre, quand ce projet de loi sera-t-il déposé ? Quand sera-t-il débattu au Parlement ?
En troisième lieu, le Sénat a donné une définition législative de l'action sociale des employeurs publics en direction de leurs agents. Pour la commission mixte paritaire, il est bien entendu que cette action sociale inclut les titres restaurant. Pouvez-vous, monsieur le ministre, nous dire si cette analyse est également la vôtre ?
Enfin, en quatrième lieu, il est regrettable que le Gouvernement demande à nouveau au Parlement de valider des décisions individuelles concernant les agents du Conseil supérieur de la pêche, alors même qu'une loi du 12 avril 2000 a déjà procédé aux mêmes validations. Le Gouvernement fait jouer au Parlement un rôle qui n'est pas le sien, consistant en l'occurrence à « nettoyer » des dispositifs réglementaires qui pénalisent injustement les agents concernés. Monsieur le ministre, quand cessera cette procédure insolite de validation ?
Mais je ne voudrais pas finir sur cette note un peu négative ! Je dirai au contraire en conclusion que nous devons nous féliciter du consensus trouvé entre les députés et les sénateurs, un consensus qui reste dans le droit-fil de l'esprit de dispositions qui ont été adoptées depuis un certain nombre d'années.
Sous le bénéfice de ces observations et des précisions que voudra bien nous apporter M. le ministre, je vous propose, mes chers collègues, d'adopter clairement le texte élaboré par la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la résorption de l'emploi précaire dans la fonction publique. (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. Monsieur le rapporteur, vous me permettrez de dire que, si des remerciements et des compliments doivent être adressés, c'est d'abord vous qui les méritez, vous et l'ensemble du Parlement.
J'ai été, vous le savez - et vous m'en avez d'ailleurs fait gentiment reproche - obligé de présenter ce texte en urgence du fait de l'expiration du plan précédent : celui-ci est en effet arrivé à échéance voilà quatre jours. Il fallait donc faire en sorte que le nouveau plan de titularisation puisse prendre très rapidement le relais, afin que ne soient lésés ni des agents ni des employeurs qui entendraient procéder à des titularisations.
Mais je n'ignore rien des contraintes que le recours à cette procédure d'urgence implique pour l'Assemblée nationale comme pour le Sénat, lequel avait été saisi de ce texte le premier. Je tiens donc à remercier les nombreux députés et sénateurs qui ont participé à l'examen de ce texte et qui ont accepté cette contrainte.
Quoi qu'il en soit, c'est un très bon travail qui a été réalisé par le Parlement à partir des propositions gouvernementales. Ce projet de loi a en effet bénéficié non seulement des enrichissements successifs du Sénat et de l'Assemblée nationale, mais aussi des enrichissements nés du dialogue entre les deux chambres au sein de la commission mixte paritaire. Il en résulte un texte qui reçoit, je le confirme, l'agrément total du Gouvernement.
Monsieur le rapporteur, vous avez décrit les principaux points du compromis trouvé en commission mixte paritaire.
S'agissant de la possibilité, pour les communes qui comptent moins de mille habitants, de recourir, dans certaines conditions, à des contractuels à temps partiel, la solution qui a été trouvée permet à la fois de ménager les spécificités des toutes petites communes et de fermer quelque peu le « robinet » de la précarité, car c'était effectivement jusqu'à présent une source de développement d'emplois précaires.
En ce qui concerne la réduction du temps de travail, je voudrais préciser de nouveau l'état d'esprit qui est le mien. Il ne serait pas imaginable - et c'est bien la raison pour laquelle le Sénat accepte le passage aux 35 heures dans les collectivités territoriales - que les salariés de la France entière aient droit aux 35 heures à l'exception des agents de la fonction publique territoriale !
Ainsi, au 1er janvier 2002, l'ensemble des Français au travail, fonctionnaires de l'Etat et fonctionnaires territoriaux compris, bénéficieront du passage aux 35 heures.
Par ailleurs, deux grands principes essentiels doivent, concernant la fonction publique territoriale, être conciliés.
Premier principe : on n'est pas fonctionnaire à vie dans une collectivité territoriale donnée ; un fonctionnaire doit avoir la possibilité de passer d'une commune à une autre commune, d'une commune à un département, d'un département à une région, d'une région à une commune, etc.
C'est non seulement un droit pour le fonctionnaire, parce que cela équivaut pour lui à une carrière, mais c'est aussi un moyen d'enrichissement de ses compétences, ce qui est utile à lui-même comme aux collectivités territoriales qui l'emploient. Cette capacité de mobilité est un élément décisif, et ce sera encore plus vrai demain.
Or si l'on crée trop de spécificités par collectivité, on fait obstacle à la mobilité. L'Etat n'est d'ailleurs pas à l'abri de cette critique : lorsque, dans un ministère ou dans une direction, le niveau des primes est tel qu'il dissuade d'en sortir, la mobilité se trouve évidemment réduite.
Il faut donc éviter de créer dans les collectivités territoriales des disparités telles qu'elles mettraient en cause le principe de parité auquel vous avez fait allusion, monsieur le rapporteur, et qu'elles restreindraient la mobilité, absolument nécessaire, des agents : parce que l'on se trouverait dans la bonne collectivité, la plus douillette, on ne voudrait pas en bouger, alors que l'intérêt des uns et des autres serait dans le mouvement.
Inversement, il faut respecter la libre administration des collectivités territoriales : on ne passe pas aux 35 heures de la même manière selon que l'on se trouve dans une commune urbaine ou dans une commune rurale, dans une grande commune ou dans une petite commune, dans une commune qui dispose de nombreux personnels d'encadrement ou dans une commune qui n'a quasiment que du personnel d'exécution. Il faut donc laisser aux collectivités territoriales la capacité - et elles l'ont d'ailleurs utilisée avec bonheur ces dernières années, puisqu'elles ont, pour certaines d'entre elles, déjà mis en place des mécanismes d'aménagement de la réduction du temps de travail - de trouver les solutions les mieux adaptées aux situations des unes et des autres.
C'est pourquoi je vous confirme qu'il ne peut pas être question de retenir tel dispositif au motif qu'il serait appliqué dans telle collectivité territoriale : ce n'est pas parce qu'il serait en vigueur à la direction départementale de l'équipement qu'il serait nécessairement adapté aux agents placés sous l'autorité du conseil général et même s'ils travaillent dans le domaine de l'équipement. Il faut des éléments comparables, conciliables, d'autant que ces personnels sont souvent appelés à collaborer. Je ne vois pas pourquoi il y aurait un décalque de la situation des uns sur celles des autres. Je tiens à ce que les choses soient claires à cet égard !
Le texte que vous proposez d'adopter se situe dans les limites des pratiques en vigueur au sein de l'Etat. Il permet donc d'éviter les dérapages trop importants dans les collectivités territoriales : en appliquant trop généreusement des mécanismes de passage aux 35 heures ou moins, cela risque de créer des blocages d'une collectivité à une autre.
Tel est l'état d'esprit dans lequel je me trouve. Cette position est partagée, me semble-t-il, par le Parlement dans son ensemble.
Il nous faudra ensuite veiller à la mise en oeuvre du dispositif adopté. Il est en effet facile de poser des principes, mais il est plus difficile de les appliquer.
Vous avez par ailleurs posé quelques questions précises. Les sapeurs-pompiers, les dispositions que vous aviez adoptées étaient parfaitement légitimes sur le fond, je l'avais dit, même si elles n'étaient pas techniquement adaptées. Mais, en définitive, vous avez estimé qu'elles n'avaient peut-être pas leur place dans ce texte.
Je vous confirme que le Gouvernement déposera, au printemps prochain, un projet de loi sur la démocratie locale d'une manière générale. Celui-ci comprendra un volet très important sur les services départementaux d'incendie et de secours, donc sur le statut des sapeurs-pompiers. Certaines mesures qui ont été inscrites, à votre demande, dans le texte que nous examinons aujourd'hui pourront figurer dans ledit projet de loi. Sa discussion interviendra d'ici à la fin de l'année 2001.
S'agissant de l'action sociale, je vous confirme - et c'est heureux pour la ville d'Argenton-sur-Creuse (Sourires.) - que les titres restaurant font partie de l'action sociale. Par conséquent, la base légale qui a été mise en place par les dispositions qui ont été adoptées rend également légale l'attribution de titres restaurant dans toute collectivité, y compris celle d'Argenton-sur-Creuse.
Enfin, en ce qui concerne les validations, monsieur le rapporteur, vous qui êtes sénateur depuis plus longtemps que je ne fus député, permettez-moi de vous dire que c'est toujours un grand plaisir que d'entendre les sénateurs et les députés, les députés et les sénateurs, dans l'opposition et dans la majorité, dans la majorité et dans l'opposition, faire à chaque fois remarquer avec insistance,...
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Conviction !
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. ... conviction et pertinence combien ce système de validation est nocif et combien il faut l'éviter à l'avenir.
M. Pierre Fauchon, vice-président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Cette fois-ci, c'est la dernière fois ! (Sourires.)
M. Michel Sapin, ministre de la fonction publique et de la réforme de l'Etat. C'est la dernière fois, jusqu'à la prochaine ! ... (Nouveaux sourires et applaudissements sur les travées socialistes. - M. le rapporteur applaudit également.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle que, en application de l'article 42, alinéa 12, du règlement, lorsqu'il examine après l'Assemblée nationale le texte élaboré par la commission mixte paritaire, le Sénat se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte.
Je donne lecture du texte de la commission mixte paritaire :