Séance du 8 juin 2000
M. le président. Dans les deuxième a et avant-dernier b alinéas du III de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, les mots : « , de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et de la redevance d'assainissement » sont remplacés par les mots : « et de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères ».
Sur l'article, la parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Cet article 17 nous plonge au coeur de deux politiques majeures dont la permanence a d'ailleurs été soutenue depuis plusieurs années par tous les gouvernements.
La première, c'est le développement de l'intercommunalité. Nombre d'entre nous ont voté les lois de 1982, de 1989, de 1992 et de 1999 qui ont développé cette intercommunalité fondée sur trois principes. Le premier est le regroupement dans une structure intercommunale des investissements, des équipements et des services, afin que leur gestion soit plus efficace et ait lieu à un niveau plus pertinent. Le deuxième principe est le transfert. Une fois ces compétences regroupées, on transfert non seulement les compétences mais aussi les charges et les ressources liées au fonctionnement de ces compétences. Le troisième principe est l'incitation financière. Ce principe est important puisque le Parlement a institué une dotation globale de fonctionnement qui incite les collectivités à se regrouper dans ces structures intercommunales.
Au coeur du calcul de la DGF, figure le coefficient d'intégration fiscale, le CIF, qui fait ressortir le degré d'intégration et de solidarité et qui comprend, théoriquement, l'ensemble des recettes ou des ressources transférées rapportées aux ressources des collectivités en direction desquelles ont opéré ces transferts.
Parmi les grands services ou les grands équipements transférés figure l'assainissement. Nous voilà au coeur d'une politique importante qui a souvent fait l'unanimité pendant des années : je veux parler de la politique de l'eau. Développer et mieux gérer l'assainissement, investir dans ce secteur, c'est partir à la reconquête de la qualité de l'eau et des milieux.
Certes, des structures préexistaient, mais l'intercommunalité est souvent la seule solution pour nombre de petites communes incapables d'investir par elles-mêmes.
La rencontre de ces deux politiques - eau et intercommunalité - va se retrouver non seulement au niveau des structures intercommunales qui existent ou qui vont se développer, mais aussi, bientôt, dans le cadre de l'élaboration des schémas d'aménagement et de gestion des eaux, les SAGE, que préparent les commissions locales de l'eau et qui peuvent déboucher, plus tard, selon la loi actuelle, sur des établissements publics locaux de l'eau.
Bien entendu, la conjonction de ces deux priorités entraîne des conséquences.
La première est la prise en compte d'une situation inéquitable grâce à la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale ; ainsi, le coefficient d'intégration fiscale a enfin intégré les recettes provenant du service de l'assainissement lorsque cette compétence était transférée, ce qui est normal : transfert de compétence, transfert de charges, transfert de recettes, donc incorporation dans le coefficient d'intégration fiscale.
La deuxième conséquence est un fléchissement de la DGF de nombreuses communes qui avaient transféré ces compétences.
Enfin, arguant de ces prétendues difficultés d'application, le Gouvernement, par l'intermédiaire de M. Bonrepaux, a fait supprimer par l'article 17 de la loi de finances rectificative l'avancée significative résultant de la loi du 12 juillet 1999. C'est injuste et inique !
Telle est la situation que nous souhaitons réformer.
M. le président. Par amendement n° 50 rectifié, MM. Oudin, Hérisson, Adnot, Blanc, Braye, Courtois, Hoeffel, Lassourd, du Luart, Michel Mercier, Murat, Schosteck, Valade, Cornu et Baudot proposent de rédiger ainsi l'article 17 :
« I. - A. - Le a) du 1° du III de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« a) Les recettes provenant des quatre taxes directes locales, de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères perçues par l'établissement public minorées des dépenses de transfert et les recettes provenant des redevances ou taxes d'assainissement perçues par l'établissement public minorées, le cas échéant, de la part du produit des redevances ou taxes revenant au délégataire au titre des charges du service qu'il assume. »
« B. - Le b) du 1° du III de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« b) Les recettes provenant des quatre taxes directes locales, de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères perçues par les communes regroupées et l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale sur les territoires de celles-ci, ainsi que les recettes provenant des redevances ou taxes d'assainissement perçues par les communes regroupées et l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale sur les territoires de celles-ci minorées, le cas échéant, de la part du produit des redevances ou taxes revenant au délégataire au titre des charges du service qu'il assume. »
« II. - La perte de recettes résultant pour l'Etat de l'application du I ci-dessus est compensée à due concurrence par la création de taxes additionnelles aux droits visés aux articles 403, 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Oudin.
M. Jacques Oudin. Je l'ai dit, c'est la conjonction de deux grandes politiques - intercommunalité et politique de l'eau - avec les conséquences que cela a pu entraîner sur la gestion des systèmes d'assainissement, qui est à l'origine du vote, en 1999, de l'intégration des ressources de l'assainissement dans le CIF, principe auquel l'article 17 entend mettre fin. Sur le principe, je crois qu'il n'existe aucune ambiguïté. Le transfert des compétences des communes vers une structure intercommunale entraîne le transfert des charges, et il doit y avoir transfert des ressources et intégration dans le CIF. J'attends qu'on me démontre le contraire !
Ensuite, s'agissant de la baisse de la DGF pour certaines communes, comme je l'ai souligné ce matin lors de l'examen d'un autre article, il est vrai qu'il y a eu une certaine imprévision dans le calcul du Gouvernement - et peut-être aussi du Parlement - mais les établissements publics de coopération intercommunale ont eux-mêmes connu des baisses notables de DGF parce que l'incitation du Gouvernement - de tous les gouvernements, d'ailleurs - était telle que le nombre d'EPCI a augmenté parfois de 7 % à 10 % par an. Or les dotations de la DGF ont augmenté de 5 % à 6 %, et beaucoup d'EPCI - vingt sur vingt-sept dans mon département - ont connu des baisses de DGF. Donc, les communes ne sont pas seules en cause.
Pour ces dernières, on aurait pu prévoir des mécanismes de stabilisation. Cela a été le cas, mais de façon insuffisante.
Cela dit, soyons clairs : on ne peut pas avoir le beurre, c'est-à-dire le transfert des compétences et des charges à une structure intercommunale, et vouloir garder l'argent du beurre, c'est-à-dire le maintien des ressources.
Restent les difficultés d'interprétation.
Elles concernent d'abord les termes employés : taxe, surtaxe, redevance, loyer, rémunération... Je crois que c'est à la loi de préciser un certain nombre de ces termes et, comme cela a été fait pour les taxes d'ordures ménagères, nous avons tenu à préciser dans l'amendement ces différentes notions.
Les difficultés d'interprétation concernent ensuite les modalités de gestion. J'ai souhaité, là encore, que les choses soient claires. S'il y a concession du service, la collectivité ne dépense rien, elle n'encaisse rien. Il n'y a donc pas de raison que ce soit intégré dans un coefficient d'intégration fiscale. En revanche, si le système est celui de la régie, la collectivité dépense tout, elle reçoit tout, et tout doit être intégré, dans ces conditions, dans le coefficient d'intégration fiscale.
Restent les deux autres systèmes de gestion, l'affermage et la gérance. Dans l'affermage, la collectivité investit, le fermier gère, il encaisse et reverse sa part à la collectivité locale. C'est donc cette part, qui est un différentiel, qui doit être intégrée dans le CIF.
Enfin, dans la gérance, la collectivité investit, la collectivité encaisse et rémunère le gérant. C'est aussi le solde, le différentiel, qui doit être intégré dans le CIF.
Voilà les raisons qui nous ont poussés à revenir, par cet amendement, sur l'article 17, c'est-à-dire à rétablir le dispositif de la loi du 12 juillet 1999, en en précisant toutefois non seulement les termes, notamment les modalités de calcul du CIF, mais également les modalités de prise en considération du système.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Pour la clarté de nos débats et pour éclairer les travaux préparatoires, je suis contraint de revenir quelques instants sur le sujet difficile qui a été évoqué.
L'amendement rétablit la prise en compte de la redevance d'assainissement dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale, c'est-à-dire une disposition issue de la loi sur l'intercommunalité du 12 juillet 1999. Cette disposition, que le Sénat avait alors soutenue, résultait des travaux de la commission mixte paritaire.
Il est vrai que, dans la mise en oeuvre de cette mesure, des difficultés pratiques sont apparues et que le sujet est loin d'être simple.
Certaines conséquences non prévues se sont notamment manifestées dans le calcul de la DGF de différents établissements publics de coopération intercommunale.
Pour bien comprendre ce qui se passe, le coefficient d'intégration fiscale étant une fraction, il faut regarder d'un côté le numérateur et de l'autre le dénominateur.
Lorsqu'un groupement est compétent en matière d'assainissement et perçoit la redevance d'assainissement, celle-ci est au numérateur du CIF : quand le CIF augmente, la DGF augmente, c'est l'effet recherché. Toutefois, il peut se produire que la prise en compte de la redevance crée un avantage en faveur des groupements qui exercent l'assainissement en régie par rapport à ceux qui ont choisi d'autres modes d'exercice de ce service public. En effet, selon l'interprétation des textes par le ministère de l'intérieur et les préfectures, seule la redevance perçue par les groupements exerçant la compétence en régie est susceptible d'être prise en compte dans le CIF.
A l'inverse, la surtaxe versée par les fermiers au groupement qui exerce la compétence d'assainissement selon le mode de l'affermage n'est pas considérée, pour sa part, comme une redevance d'assainissement et ne devrait pas être prise en compte dans le CIF de ce groupement. Du moins est-ce ce que le ministère de l'intérieur nous dit être la position générale, mais certaines préfectures ont eu, dans quelques cas, une interprétation plus souple, plus ouverte, et ont assimilé surtaxe et redevance, admettant donc l'intégration au numérateur de la fraction.
Madame le secrétaire d'Etat, je voudrais vous poser tout d'abord une question sur ce point particulier : voudriez-vous nous préciser quel est l'état du droit selon vos services ?
La surtaxe, comme on la désigne peut-être improprement, fait bien, de notre point de vue, partie intégrante de la redevance d'assainissement. Cette présomption nous semble corroborée par la rédaction de l'article R. 2333-131, qui est cité dans mon rapport écrit ; mais nous avons besoin de connaître votre interprétation officielle, susceptible d'être délivrée ici pour le journal du même nom.
Maintenant, quant à l'effet dénominateur, les groupements qui exercent la compétence d'assainissement ont vu augmenter le numérateur de leur coefficient ainsi que leur dotation globale de fonctionnement. A l'inverse, les groupements qui ne sont pas compétents en matière d'assainissement ont vu leur CIF baisser. C'est ce qui s'est produit dans un certain nombre de départements. Il existe en effet, dans bien des cas, des compétences exercées soit au niveau communal soit, plutôt, au niveau intercommunal, mais dans des syndicats spécialisés, des syndicats organisés, par exemple, selon une logique de bassin ou de pays, donc à un niveau différent de celui de la nouvelle intercommunalité à fiscalité intégrée.
De ce fait, l'assainissement qui est exercé comme compétence intercommunale, mais pas dans la nouvelle communauté, vient en quelque sorte jouer au détriment des collectivités réunies dans la nouvelle intercommunalité, en faisant diminuer le coefficient et la DGF.
Je vous livre ici les informations qui nous ont été fournies par le ministère de l'intérieur. Je n'ai pas été en mesure de les contrôler, mais, dans la mesure où elles émanent du ministère de l'intérieur, elles sont par définition vraies.
M. Jacques Oudin. Oh ! C'est scandaleux de dire des choses pareilles !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Mon cher collègue, nous n'avons pas d'autres sources que celle-là !
M. Jacques Oudin. Mais vérifiez-les !
M. Alain Vasselle. C'est une présomption !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Nous ne pouvons pas suspecter la bonne foi des hauts fonctionnaires qui sont nos interlocuteurs ! Nous leur faisons donc crédit, nous ne pouvons d'ailleurs pas faire autrement.
Par conséquent, selon ces informations, 1 500 groupements ont vu leur CIF baisser et une centaine auraient bénéficié d'une augmentation. Cela montre bien la difficulté du système : il n'est pas si simple de transférer des compétences existantes d'un syndicat ou d'une commune à une nouvelle intercommunalité.
Tout cela conduit à dire que le sujet est assurément complexe et que la combinaison de l'effet numérateur et de l'effet dénominateur aboutit à modifier le coefficient moyen et les écarts entre les coefficients des groupements qui déterminent le montant des attributions individuelles. Les groupements qui bénéficient de l'assainissement voient leur CIF croître, ce qui a pour effet de rétrograder la position des autres.
Mes chers collègues, au terme de cette analyse que je tenais à livrer pour qu'elle fasse bien partie intégrante des travaux préparatoires, que peut-on dire ?
Il y a contradiction entre deux préoccupations. D'un côté, oui, c'est vrai, il faut tenir compte de l'assainissement pour les groupements qui exercent cette compétence et pour lesquels l'exercice de la compétence se traduit par des dépenses. La question qui est posée par M. Oudin et par les cosignataires de l'amendement n° 50 rectifié est parfaitement fondée.
Par ailleurs, le constat des perturbations introduites dans la répartition de la DGF résultant de la prise en compte de l'assainissement dans le CIF conduit aussi à des réactions que l'on peut s'expliquer.
La commission des finances a été saisie de l'ensemble de ces éléments, et elle a estimé devoir s'en remettre à la sagesse de la Haute Assemblée. Mais, bien entendu, il serait utile que nous connaissions l'avis du Gouvernement avant de voter !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. D'abord, je répondrai rapidement à la question qui a été posée par M. le rapporteur général sur la notion de surtaxe, que l'on appelle d'ailleurs improprement surtaxe, puisque, s'agissant en réalité d'une rémunération de services rendus par une collectivité, elle présente donc le caractère d'une redevance.
M. Jacques Oudin. Très bien !
Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat. Sur ce point, le Conseil constitutionnel a considéré, dans une décision du 22 décembre 1983, que les surtaxes réclamées en matière de distribution d'eau et de collecte des eaux usées n'ont pas de caractère fiscal. La surtaxe est un élément constitutif du prix de l'eau. Elle sera donc prise en compte dans le coefficient d'intégration fiscale.
De manière plus générale, M. le rapporteur général l'a très bien dit, cette affaire est complexe et ne fait pas l'unanimité.
Vous comprendrez qu'il me soit difficile de me démarquer de la position qui avait été soutenue par le Gouvernement lors de l'adoption de la loi du 12 juillet 1999, qui souhaitait que l'on écarte cette redevance d'assainissement du coefficient d'intégration fiscale, position que l'Assemblée nationale a confirmée par l'adoption de l'article 17 de la présente loi de finances rectificative.
Cela me conduit donc à m'en remettre à la sagesse du Sénat, sagesse teintée d'une pointe de défaveur. (Sourires.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je veux souligner l'aspect très positif de la réponse de Mme le secrétaire d'Etat sur la nature de ce que l'on appelle de manière un peu abusive - c'est une facilité de langage - « surtaxe ».
Cette réponse doit, en particulier, être de nature à satisfaire notre collègue Jacques Oudin, qui a présenté l'amendement. Quant à la nécessité ou à l'opportunité de maintenir celui-ci, il en est totalement juge.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 50 rectifié.
M. André Bohl. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bohl.
M. André Bohl. Je voterai l'amendement, et ce pour deux raisons.
Je le ferai, d'abord, pour ne pas créer une instabilité législative. La loi du 12 juillet 1999 a déjà été modifiée lorsque nous avons examiné la loi sur le recensement. Nous avons notamment apporté des modifications non négligeables en matière de calcul du coefficient d'intégration fiscale.
Je le ferai, ensuite, parce que les collectivités qui se sont regroupées en groupements de communes pour reprendre l'assainissement l'ont fait en fonction d'un texte. Comment pourrait-on continuer à avoir confiance dans la loi, si l'on ne peut pas se fier à une loi qui n'a pas huit mois ? C'est véritablement insupportable, car, si l'on regarde le calcul de la dotation globale de fonctionnement pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique, on s'aperçoit qu'il y a une diminution très importante de la dotation de base qui n'est que partiellement compensée par la dotation complémentaire.
Alors, je vous en supplie, mes chers collègues, n'ajoutez pas à la complexité du système et, pour l'année 2000, ne changez rien, je dirai à l'impromptu.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je suis partagé. J'étais initialement contre l'intégration de la redevance d'assainissement dans le calcul du CIF, et ce pour deux raisons.
Premièrement, sur le plan technique - cela a été très bien dit par M. le rapporteur général - il n'y a pas nécessairement coïncidence entre la réalité géographique, le bassin versant, et la réalité administrative, le territoire d'une communauté d'agglomération. Cela dépend véritablement des circonstances locales. Il est très difficile de dire si, dans tel ou tel cas, donner à la communauté de communes la compétence en matière d'assainissement est souhaitable ou non.
Deuxièmement, la redevance d'assainissement, si je ne me trompe, entre en recettes non pas dans le budget principal de la commune mais dans un budget annexe, lequel n'a pas lieu d'être alimenté par la DGF.
Pour ces deux raisons, donc, je pensais que la redevance d'assainissement, comme le versement transport, ne devait pas être intégrée dans le calcul du CIF.
J'ai toutefois été sensible à l'argumentation de nos collègues MM. Oudin et Bohl ; c'est vrai, nous sommes en train de créer une instabilité législative, et toutes les communautés de communes qui se sont créées avec la compétence assainissement, dans l'espoir, précisément, de faire entrer la redevance d'assainissement dans le calcul du CIF, ne doivent pas être lésées.
Je souhaite donc que, d'ici à la réunion de la commission mixte paritaire...
M. Philippe Marini, rapporteur général. Voilà !
M. Yves Fréville. ... une solution de compromis puisse être trouvée qui pourrait consister à dire que, pour l'avenir en tout cas, le calcul du CIF ne devrait pas prendre en compte la redevance d'assainissement, mais que les communautés de communes qui, pendant l'année qui vient de s'écouler, se sont saisies de cette compétence et qui bénéficient du CIF, continueraient à en bénéficier, par exemple de façon dégressive sur cinq ans.
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Cet amendement m'apparaît tout à fait fondé pour deux raisons essentielles.
Tout d'abord, nous savons tous que l'assainissement est aujourd'hui le souci numéro un des collectivités locales parce qu'il représente des dépenses lourdes en termes tant d'investissement que de fonctionnement. Les répercussions sont telles, pour les usagers, qu'il y aura des impayés considérables dans nombre de communes, plus particulièrement dans les communes rurales. Les conséquences sont comparables à celles que nous connaissons pour les ordures ménagères.
Il est donc normal que ces dépenses soient intégrées dans le CIF. Cela permettrait d'aider les collectivités territoriales à faire face à d'autres investissements, sans avoir à en répercuter en totalité le poids sur l'impôt.
La seconde raison tient à un souci de cohérence. On ne peut pas avoir adopté des mesures spécifiques pour les déchets ménagers et ne pas les étendre à l'assainissement. Faut-il rappeler que, s'agissant des déchets ménagers, la collectivité intercommunale qui perçoit la DGF est celle qui assume la compétence de la collecte, mais qu'elle peut confier la compétence du traitement à une autre structure intercommunale, ou la déléguer, et percevoir malgré tout le produit de la DGF correspondant à cette charge ? Pourquoi ne pourrait-il pas en être ainsi pour l'assainissement ?
Je comprends tout à fait les arguments qui ont été développés par notre collègue M. Fréville, à savoir que cela se heurte à d'autres dispositions réglementaires, notamment à la M 49, à la nature du budget annexe, etc.
Cela montre, en définitive, que, lorsque nous avons adopté la loi Chevènement, nous n'avons pas apprécié toutes les conséquences et les effets pervers du dispositif. Il faut donc qu'une réflexion soit engagée, que l'on trouve une porte de sortie.
Mais si l'on trouve une solution, je souhaite qu'elle soit pérenne et qu'elle ne soit pas limitée à ceux qui se sont engagés dans cette compétence dès le départ. Je ne vois pas pourquoi, en effet, ceux qui s'y engagent ne pourraient pas bénéficier des mêmes avantages que ceux qui s'y sont engagés parce que les conditions leur ont permis de le faire plus vite que les autres.
M. Jacques Oudin. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Oudin. M. Jacques Oudin. Monsieur le rapporteur général, ce n'est pas, bien sûr, en me référant à votre propos que j'ai utilisé le mot « scandaleux ». Simplement, nous n'avons pas fait les évaluations, personne ne les a faites, et l'on ne peut pas se fonder sur des chiffres qui ne sont pas tout à fait vérifiés, ni pour le présent ni pour l'avenir.
Bien entendu, je n'attaquais pas non plus les fonctionnaires, dont nous connaissons le dévouement et la moralité.
En ce qui concerne cette disposition, je dirai que nous ne pouvons pas faire du yo-yo législatif permanent : une année, on vote ; l'autre année, on annule. Ce n'est pas possible. Cela décrédibilise le Parlement, l'ensemble des pouvoirs publics et l'ensemble de la classe politique.
Se pose aussi un problème de moralité : quand on transfère des compétences et des charges et qu'on promet qu'il y aura des transferts de ressources, il faut tout de même tenir sa parole.
En ce qui concerne les problèmes techniques, justement évoqués par M. le rapporteur général, il suffit de lire ce que j'ai écrit à la fois pour le numérateur et pour le dénominateur pour voir qu'ils sont résolus. En effet, en calquant ce qui est indiqué pour la redevance d'assainissement sur ce qui vaut pour la redevance ordures ménagères, on clarifie les problèmes.
Je précise en effet : « les recettes provenant des redevances ou taxes d'assainissement perçues par les communes regroupées et l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale sur les territoires de celles-ci, minorées, le cas échéant, de la part du produit des redevances ou taxes revenant au délégataire au titre des charges du service qu'il assume ».
Le libellé du numérateur et du dénominateur permet de répondre à toutes les objections qui ont été formulées. M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 50 rectifié, pour lequel la commission et le Gouvernement s'en remettent à la sagesse du Sénat.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'article 17 est ainsi rédigé.
Article additionnel après l'article 17