Séance du 29 avril 1999
CONVENTIONS RELATIVES
À LA PROTECTION DES INTÉRÊTS FINANCIERS
DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES
Adoption de cinq projets de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion :
- du projet de loi (n° 173, 1998-1999) autorisant la ratification de la
convention établie sur la base de l'article K 3 du traité sur l'Union
européenne relative à la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes, faite à Bruxelles le 26 juillet 1995. [Rapport n° 304
(1998-1999).]
- du projet de loi (n° 174, 1998-1999) autorisant la ratification du protocole
établi sur la base de l'article K 3 du traité sur l'Union européenne à la
convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes, fait à Dublin le 27 septembre 1996. [Rapport n° 304
(1998-1999).]
- du projet de loi (n° 175, 1998-1999) autorisant la ratification du protocole
établi sur la base de l'article K 3 du traité sur l'Union européenne concernant
l'interprétation, à titre préjudiciel, par la cour de justice des Communautés
européennes de la convention relative à la protection des intérêts financiers
des Communautés européennes, fait à Bruxelles le 29 novembre 1996. [Rapport n°
304 (1998-1999).]
- du projet de loi (n° 177, 1998-1999) autorisant la ratification de la
convention établie sur la base de l'article K 3, paragraphe 2, point c, du
traité sur l'Union européenne relative à la lutte contre la corruption
impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires
des Etats membres de l'Union européenne, faite à Bruxelles le 26 mai 1997.
[Rapport n° 304 (1998-1999).]
- du projet de loi (n° 176, 1998-1999) autorisant la ratification du deuxième
protocole établi sur la base de l'article K 3 du traité sur l'Union européenne
à la convention relative à la protection des intérêts financiers des
Communautés européennes, fait à Bruxelles le 19 juin 1997. [Rapport n° 304
(1998-1999).]
La conférence des présidents a décidé que ces cinq projets de loi feraient
l'objet d'une discussion générale commune.
Dans la discussion générale commune, la parole est à Mme le garde des
sceaux.
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux, ministre de la justice.
Monsieur le président,
mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai l'honneur de soumettre aujourd'hui à
votre assemblée cinq projets de loi qui sont destinés à autoriser, d'abord, la
ratification de la convention relative à la protection des intérêts financiers
des Communautés européennes, convention qui a été signée à Bruxelles le 26
juillet 1995, communément appelée « convention fraude », et les trois
protocoles qui s'y rattachent, d'autre part, la convention relative à la
corruption impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des
fonctionnaires des Etats membres de l'Union européenne, signée à Bruxelles le
26 mai 1997, communément appelée « convention corruption » de l'Union
européenne.
Le Gouvernement a choisi de présenter ensemble à votre examen ces cinq textes,
d'abord parce qu'ils se trouvent liés par les thèmes concernés : la fraude et
la corruption ; ensuite parce qu'ils nécessitent une adaptation législative
interne pour laquelle un projet de loi se trouve également soumis au
Parlement.
Je rappelle que le Conseil européen d'Amsterdam, en juin 1997, a insisté sur
l'importance de faire ratifier l'ensemble de ces instruments.
C'est d'ailleurs, me dit-on, parce que ces instruments constituent un ensemble
que la ratification de la convention relative à la protection des intérêts
financiers des Communautés, signée à Bruxelles le 26 juillet 1995, ne vous a
pas été présentée plus tôt. On aurait néanmoins pu avancer !...
M. Michel Charasse.
C'est le Quai d'Orsay !
(Sourires.)
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
La convention du 26 juillet 1995 sur la fraude, outre
l'incrimination des faits de fraude portant atteinte aux intérêts financiers
des Communautés, impose aux Etats membres l'obligation de prévoir des sanctions
pénales effectives, proportionnées et dissuasives pour tous les cas de fraude
portant sur un montant supérieur à 4 000 euros.
Elle exige également des Etats membres de prévoir des peines de privation de
liberté pouvant entraîner l'extradition au moins dans les cas graves de fraude
portant sur un montant supérieur à 50 000 euros.
Le premier protocole, signé en septembre 1996, vise, quant à lui, à définir
des incriminations de corruption, passive ou active, liée à la fraude affectant
les recettes et les dépenses communautaires.
Son champ d'application concerne les fonctionnaires nationaux des Etats
membres - la définition de la notion de fonctionnaire national est renvoyée au
droit interne de chaque Etat membre concerné - et les fonctionnaires
communautaires.
Le protocole fait obligation aux Etats membres, pour les faits de corruption,
de prévoir des sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives
incluant, au moins dans les cas graves, des peines privatives de liberté
pouvant entraîner l'extradition.
S'agissant de la compétence, les deux conventions « fraude » et « corruption »
prévoient l'application du principe
aut dedere, aut judicare
- « ou
extrader, ou juger » - qui impose aux Etats membres d'établir leur compétence
pour des faits de fraude commis à l'étranger s'ils n'extradent pas l'auteur de
ces faits qui se trouve sur leur territoire.
Au plan interne, la France dispose, d'ores et déjà, des incriminations
nécessaires pour la mise en oeuvre de la convention relative à la protection
des intérêts financiers des Communautés européennes.
Cependant, l'incrimination de la corruption, active ou passive, d'agents
publics étrangers ou internationaux ne figure pas dans les dispositions de
notre code pénal. C'est pourquoi une loi d'adaptation est nécessaire pour
assurer l'incrimination des infractions de corruption, active ou passive,
prévue par le protocole du 27 septembre 1996 et la convention « corruption » du
26 mai 1997 et pour conférer la compétence nécessaire aux juridictions
françaises.
Il convient encore de souligner que les différents protocoles ne pourront
entrer en vigueur que lorsque la convention du 26 juillet 1995 à laquelle ils
se rattachent sera elle-même entrée en vigueur.
Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames,
messieurs les sénateurs, les principales dispositions, d'une part, de la
convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes, faite à Bruxelles le 26 juillet 1995, et de ses protocoles et,
d'autre part, de la convention relative à la lutte contre la corruption
impliquant des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires
des Etats membres de l'Union européenne, faite à Bruxelles le 26 mai 1997.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Christian de La Malène,
rapporteur de la commission des affaires étrangères, de la défense et des
forces armées.
Monsieur le président, madame le ministre, mes chers
collègues, la fraude affectant le budget communautaire est régulièrement
signalée comme une faiblesse préoccupante de la construction européenne. J'ai
tenté, dans mon rapport écrit, d'en analyser rapidement les formes, l'évolution
et l'impact.
J'ai cité les montants en jeu, soit au moins 1,4 milliard d'euros en 1997. Ce
chiffre représente les seules infractions décelées et il doit donc être
considéré comme un minimum.
J'ai également décrit les principales formes de fraudes, en soulignant leur
caractère largement transnational, et le rôle que jouent, en cette matière, les
filières criminelles internationales.
Profitant pleinement des facilités offertes par la libre circulation des
personnes et des marchandises dans le marché intérieur, ces filières savent
parfaitement jouer des disparités de législation entre Etats membres et surtout
du cloisonnement des organisations de la police et de la justice des différents
Etats.
La lutte contre la fraude implique donc une vaste panoplie de mesures dans des
secteurs aussi variés que les procédures réglementaires, le contrôle budgétaire
et financier, la coopération douanière, fiscale, policière ou judiciaire ou
encore le contrôle du fonctionnement interne de la Commission, plus que jamais
à l'ordre du jour.
Elle suppose une prise de conscience de multiples acteurs, à savoir chacun des
Etats membres mais aussi le Conseil européen, la Commission, le Parlement
européen dans le cadre de sa mission de contrôle budgétaire, la Cour des
comptes et la Cour de justice des Communautés européennes. Chacune de ces
entités tente de prendre en compte, dans le cadre de ses compétences et avec
des degrés d'efficacité divers, la lutte contre la fraude au budget
communautaire.
Je constate simplement que, pour diverses raisons, la responsabilité
essentielle de la lutte contre la fraude incombe aux Etats membres. Par leurs
administrations fiscales et douanières, ils sont les plus aptes à déceler les
fraudes. C'est sur eux que repose l'enclenchement des poursuites. Enfin, en
vertu des traités, la lutte contre la fraude, dans ses aspects judiciaires, est
englobée dans les questions de justice et d'affaires intérieures, dans le «
troisième pilier ».
C'est donc le cadre intergouvernemental qui a été privilégié par les traités
pour les questions concernant la lutte contre la fraude de dimension
internationale, la coopération judiciaire en matière pénale et la coopération
douanière et policière.
Les conventions et protocoles dont nous sommes saisis sont le fruit de cette
coopération intergouvernementale et traitent d'un aspect particulier, mais
néanmoins essentiel, de la lutte contre la fraude au budget communautaire, à
savoir la protection juridique - et, en l'occurrence, pénale - des intérêts
financiers des Communautés européennes.
En d'autres termes, il s'agit ici de s'assurer que les quinze pays de l'Union
adopteront une même définition des comportements frauduleux au préjudice des
Communautés européennes, prévoiront, dans leur droit pénal, l'incrimination de
ces comportements et appliqueront des sanctions d'une même sévérité.
En effet, le degré variable avec lequel ces trois éléments sont pris en compte
dans les quinze pays membres nuit aujourd'hui à l'efficacité de la lutte contre
la fraude.
Ces textes répondent donc à un objectif commun : réaliser une certaine
harmonisation des droits pénaux des Etats membres et garantir une coordination
des procédures pénales, de manière à renforcer l'efficacité des enquêtes, des
poursuites ainsi que de la répression des fraudes au budget communautaire et de
la corruption.
En ratifiant ces textes, les Etats membres vont s'engager à introduire, dans
leur droit pénal, plusieurs incriminations, à savoir la fraude portant atteinte
aux intérêts financiers des Communautés européennes, la corruption passive ou
active d'un fonctionnaire national et d'un fonctionnaire communautaire, le
blanchiment de capitaux des produits de la fraude et de la corruption.
Ils s'engagent à prévoir des sanctions effectives, proportionnées et
dissuasives à l'encontre de ces comportements.
Ils s'accordent sur plusieurs principes de coopération et d'entraide
pénale.
J'ajoute, enfin, que, pour entrer dans les faits, le dispositif des deux
conventions et des trois protocoles nécessitera des mesures législatives
nationales. Tel est l'objet du projet de loi modifiant le code pénal et le code
de procédure pénale qui a été déposé au Sénat par le Gouvernement.
Ainsi que je l'indiquais, ces cinq textes ont pour objet de traiter un aspect
limité et néanmoins important de la lutte contre la fraude. Celle-ci passe par
bien d'autres actions, telles que l'amélioration du fonctionnement des
administrations nationales et communautaires chargées de la lutte contre la
fraude, la coopération policière et judiciaire, le renforcement de l'efficacité
des organes de contrôle et l'indispensable réforme du fonctionnement interne de
la Commission.
M. Emmanuel Hamel.
Indispensable.
M. Christian de La Malène,
rapporteur.
Les textes qui nous sont proposés contribueront à aplanir des
difficultés que les filières criminelles organisées ont su exploiter et ils
permettront de réaliser des avancées significatives dans le difficile combat
contre la fraude.
Il est donc utile que la France les ratifie et c'est pourquoi la commission
des affaires étrangères vous invite, mes chers collègues, à donner un avis
favorable à ces cinq projets de loi.
M. le président.
La parole est à Mme Bidard-Reydet.
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, les
présents projets de loi qui visent à autoriser la signature par notre pays de
conventions relatives à la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes sont d'une très grande actualité.
La démission de la Commission européenne, la sévérité de la presse à l'égard
de certains de ses responsables, la notoriété de certains de ses membres mis en
cause ont illustré, s'il en était besoin, les limites d'une Commission où
l'absence de transparence et de contrôles effectifs des citoyens des Etats
membres permet, voire engendre un certain nombre de dysfonctionnements.
M. Emmanuel Hamel.
Très bien !
Mme Danielle Bidard-Reydet.
La « transparence absolue » évoquée par le président Prodi n'est-elle pas, à
elle seule, l'aveu d'une profonde remise en cause des institutions européennes,
notamment de la Commission de Bruxelles ?
Le fonctionnement complexe de l'Union et la confusion des pouvoirs ajoutent au
désarroi de nos concitoyens face à une construction européenne détachée des
réalités nationales. Du détachement à la corruption, il y a un pas que certains
n'ont pas manqué de franchir.
Il convient, à cet égard, de répondre à l'inquiétude des opinions publiques à
l'égard des larges pouvoirs de la Commission.
Au moment où émerge dans notre pays et dans l'ensemble des sphères de la
société une exigence légitime de transparence et de démocratie participative,
la construction actuelle de l'Europe repose sur des pouvoirs non élus à la
puissance presque discrétionnaire. C'est vrai de la Commission, mais aussi de
la Banque centrale européenne.
La soumission aux seules lois du marché et aux seules contraintes
internationales d'ordre économique dessaisit la classe politique dans son
ensemble des pouvoirs qui lui sont conférés par le suffrage universel.
Les dogmes libéraux du « moins d'Etat » sont, au fond, pleinement responsables
des dérives qui se font jour ici ou là et qui rejaillissent très souvent, trop
souvent, sur l'ensemble de la classe politique de nos pays.
Il nous faut donc prendre la mesure de ces dérives et redonner à l'Europe les
possibilités d'une construction réellement démocratique.
Aux procédures de contrôles externes proposées par les conventions et les
protocoles qui nous sont soumis, il conviendrait d'adjoindre, dès à présent, un
renforcement plus grand des procédures de contrôles internes des budgets des
Communautés.
Comme l'indique notre rapporteur, la lutte contre la fraude au budget
communautaire « apparaît donc comme un objectif à la fois prioritaire et
difficile à atteindre. Elle implique la mise en oeuvre d'une vaste panoplie
d'actions nationales, communautaires et interétatiques ».
Elle implique également, selon nous, un renforcement des prérogatives du
pouvoir politique au sein de l'Europe.
De fait, la lutte contre la fraude et la protection des intérêts financiers
des Communautés européennes visent à permettre une harmonisation de l'ensemble
des législations pénales des Etats membres afin d'améliorer l'efficacité des
dispositifs ainsi mis en place.
Le domaine pénal étant de la seule compétence des Etats membres, compétence
exclusive à laquelle nous sommes attachés, c'est donc par la voie des
conventions internationales qu'il est possible de prétendre à une harmonisation
des législations, afin de garantir au mieux les intérêts des Communautés.
Ainsi, sous la présidence allemande, ont été définis les principes retenus
pour la protection juridique des intérêts financiers des Communautés dans les
cas de corruption, de blanchiment et de responsabilité des personnes
morales.
Sous la présidence française, un accord politique est intervenu sur le contenu
de la convention relative à la protection des intérêts financiers des
Communautés.
La présidence espagnole a permis la négociation d'un premier protocole relatif
à la corruption.
Un deuxième protocole fut négocié sous la présidence italienne pour ce qui
concerne les aspects liés au blanchiment et à la responsabilité des personnes
morales et un élargissement fut proposé visant à inclure dans ces dispositifs
l'ensemble des faits de corruption susceptibles d'impliquer des fonctionnaires
communautaires.
La convention du 26 juillet 1995 et les protocoles qui s'y rattachent
constituent le fondement des règles juridiques à adopter au sein de notre droit
pénal international.
Cette convention définit, dans son article 1er, la fraude portant atteinte aux
intérêts financiers des Communautés en matière tant de dépenses que de recettes
communautaires et pose le principe de sanctions pénales effectives,
proportionnées et dissuasives en prévoyant, dans les cas de faute grave, des
peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition.
Cette convention prévoit, en outre, que chaque Etat membre doit établir sa
compétence pour les fraudes commises sur son territoire.
Elle précise également les règles d'extradition qui imposent aux Etats membres
de prévoir leur compétence pour des faits de fraude commis à l'étranger.
Le premier protocole élargit la protection des intérêts face à des agissements
autres que la fraude, notamment les actes de corruption commis par des
fonctionnaires ou envers eux.
Le deuxième protocole demande aux Etats membres de faire figurer dans leur
législation pénale le blanchiment de capitaux issus du produit de la fraude et
de la corruption et prévoit d'instituer à ce titre une responsabilité des
personnes morales.
Le protocole du 29 novembre, quant à lui, donne compétence au titre du
préjudice à la Cour de justice des Communautés européennes pour
l'interprétation des conventions et protocoles qui nous sont soumis
aujourd'hui.
Cette compétence de la Cour de justice des Communautés doit être interprétée
au sens strict pour ce qui concerne notre pays, puisque la France a souhaité
que seules les juridictions suprêmes puissent demander à la Cour de justice
européenne de statuer à titre préjudiciel. La Cour de justice des Communautés
rend des arrêts sans appel.
Pour ce qui nous concerne, nous sommes extrêmement attachés à la compétence
exclusive des Etats en matière pénale. Il s'agit, selon nous, d'une garantie
essentielle pour les droits fondamentaux de chacun.
Le Parlement européen doit obtenir les prérogatives d'un véritable Parlement
et exercer un réel contrôle sur la Commission et les Parlements nationaux
doivent être plus associés qu'ils ne le sont aujourd'hui à la conduite des
affaires de l'Europe, notamment en matière de corruption. Les fraudes et la
corruption ne sont-elles pas des symptômes de la faiblesse de la volonté
politique ?
L'ensemble de ces questions, on le voit, déborde largement les protocoles et
conventions dont nous sommes appelés à autoriser la ratification. Au vu de cet
ensemble de réflexions et malgré certaines réserves, que vous avez bien
comprises, le groupe communiste républicain et citoyen est favorable à tout pas
en avant dans la lutte contre la corruption. Il votera donc cet ensemble de
projets de loi.
M. Christian de La Malène,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Christian de La Malène,
rapporteur.
Mme Bidard-Reydet a repris, en les amplifiant, un certain
nombre de remarques que j'avais faites dans mon rapport.
M. Emmanuel Hamel.
De réserves !
M. Christian de La Malène,
rapporteur.
Mais elle ne s'est pas dressée contre ces remarques. Elle a
proposé quelques réformes qui vont bien au-delà, naturellement, des
conventions.
Je voudrais lui faire remarquer qu'il existe deux moyens de progresser dans le
domaine qui nous préoccupe aujourd'hui : d'une part, la méthode
conventionnelle, qui consiste à rapprocher les codes pénaux et les procédures,
et, d'autre part, la méthode institutionnelle. Je suis partisan de la méthode
conventionnelle et, si j'ai bien compris, Mme Bidard-Reydet devrait l'être
également. Elle s'y est ralliée puisque, se répondant à elle-même, elle a dit
qu'elle voterait ces projets de loi.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?...
La discussion générale commune est close.
PROJET DE LOI N° 173
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 173.
«
Article unique.
- Est autorisée la ratification de la convention
établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne relative
à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, faite à
Bruxelles le 26 juillet 1995, et dont le texte est annexé à la présente loi.
»
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
PROJET DE LOI N° 174
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 174.
«
Article unique.
- Est autorisée la ratification du protocole établi
sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention
relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes,
fait à Dublin le 27 septembre 1996, et dont le texte est annexé à la présente
loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
PROJET DE LOI N° 175
M. le président.
Nous passerons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 175.
«
Article unique. -
Est autorisée la ratification du protocole établi
sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne concernant
l'interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice des Communautés
européennes de la Convention relative à la protection des intérêts financiers
des Communautés européennes, fait à Bruxelles le 29 novembre 1996, et dont le
texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
PROJET DE LOI N° 177
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 177.
«
Article unique. -
Est autorisée la ratification de la convention
établie sur la base de l'article K. 3, paragraphe 2, point c, du traité sur
l'Union européenne relative à la lutte contre la corruption impliquant des
fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des Etats
membres de l'Union européenne, faite à Bruxelles le 26 mai 1997, et dont le
texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
PROJET DE LOI N° 176
M. le président.
Nous passons à la discussion de l'article unique du projet de loi n° 176.
«
Article unique. -
Est autorisée la ratification du deuxième protocole
établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la
convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes, fait à Bruxelles le 19 juin 1997, et dont le texte est annexé à la
présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
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