Séance du 28 avril 1999
REDÉFINITION DES RESPONSABILITÉS
DES MAIRES
Discussion d'une question orale avec débat
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion de la question orale avec débat n° 12 de
M. Hubert Haenel à Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la
justice, sur la redéfinition des responsabilités des maires.
Dans le prolongement du problème qu'il a déjà soulevé dans son rapport en
qualité de rapporteur spécial du budget de la justice et au cours de l'examen
des crédits de ce ministère (rapport n° 66 session ordinaire
1998-1999/
JO
du Sénat, séance du 7 décembre 1998), M. Hubert Haenel
demande à Mme le garde des seaux, ministre de la justice, de bien vouloir lui
indiquer quelles mesures elle entend prendre pour que les maires ne soient plus
systématiquement harcelés, mis en cause personnellement, cloués au pilori dans
des différends qui relèveraient plus naturellement d'un procès devant les
juridictions pénales ou administratives. Ces hommes et ces femmes de bonne
volonté, qui se sont le plus souvent engagés dans la vie publique par seul
souci de l'intérêt général et par sens du service de leurs proches, ressentent
leur mise en cause systématique comme un acharnement alors qu'ils sont d'abord
les victimes de l'inflation des normes, de la judiciarisation excessive de la
société et de la responsabilisation pénale galopante. Il lui demande d'engager
sans tarder une mise à plat concertée de l'ensemble de ces problèmes afin de
dresser un état des lieux complet et objectif, de dégager les solutions et de
les traduire sans tarder dans des textes législatifs et réglementaires.
Remplaçant M. le Président du Sénat, qui est retenu avec M. le Président de la
République et qui nous rejoindra dès que possible, je dois vous dire, en son
nom, combien il est attaché à ce que cette question soit au coeur des
préoccupations de la Haute Assemblée et de celles du Gouvernement.
La parole est à M. Haenel, auteur de la question.
M. Hubert Haenel.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je comprends très bien que Mme Guigou soit
retenue à l'Assemblée nationale, s'agissant d'une affaire importante et d'une
institution - la gendarmerie - à laquelle le Sénat est très attaché, et moi
tout particulièrement, pour répondre, avec les deux autres ministres concernés,
à des questions de fond et de forme sur le sujet.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, si,
aux yeux de nos concitoyens, le maire est l'élu qui a la meilleure cote dans
l'opinion publique, il est aussi, à leur sens, le dernier qui doit faire, qui
peut faire, qui ne peut se dérober, le dernier pouvoir et responsable de
proximité, responsable de tout et, parfois aussi, responsable de rien.
Corvéable à merci, le maire devient de plus en plus justiciable à merci.
Lors du dernier congrès de l'Association des maires de France en octobre 1998,
des états généraux lancés par le président du Sénat, Christian Poncelet, des
deux dernières campagnes pour le renouvellement du Sénat en 1995 et 1998 des
réunions sur le terrain auxquelles nous participons tous - amicales,
cantonales, intercommunales des maires et adjoints, assemblées générales
départementales... - les maires ont exprimé leur ras-le-bol.
La loi du 13 mai 1996, sur l'initiative de notre commission des lois, a tenté
de remédier à la situation ; mais ses dispositions n'ont pas suffi à enrayer
les mises en cause systématiques, pour tout et pour rien, de la responsabilité
pénale des maires et de nombreux responsables publics.
On peut être tenté, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, de
relativiser le phénomène à partir de statistiques démontrant qu'en réalité le
nombre d'élus concernés n'est pas aussi significatif qu'on veut bien le dire.
En réalité, la question de fond n'est pas seulement celle du maire dont la
responsabilité pénale est mise en jeu mais, plus généralement, celle du maire
et de la justice, du maire et du droit. Le maire et ses juges, pourrait-on
dire, que ce soit le juge administratif, le jugejudiciaire ou le juge des
comptes. Mais je n'aborderai pas cette question, remarquablement traitée par
nos collègues Jean-Paul Amoudry et Jacques Oudin en juin 1998.
L'autre façon de botter en touche serait de rappeler que le maire, après tout,
est un justiciable comme les autres, qu'il est aussi, en quelque sorte, victime
de la judiciarisation excessive de notre société, car le juge est, de plus en
plus, pour nos concitoyens, l'ultime recours, le dernier référent en somme de
notre société bouleversée et bouleversante.
Pour remédier à cette situation, et sans instaurer pour les élus une sorte de
statut privilégié - loin de moi cette pensée ! - il convient, me semble-t-il,
de prendre en compte tout d'abord le ressenti, le vécu des intéressés au regard
des normes de droit en général et de leur appréciation, à leurs yeux souvent
déconcertante, par les juridictions.
Le maire est d'abord confronté, et nous en sommes pour partie responsables, au
problème de base qui est celui de la méconnaissance de la loi, due à la
prolifération des normes, et pourtant, pour lui comme pour le commun des
mortels, nul n'est censé ignorer la loi. Les normes, il est vrai, sont de plus
en plus illisibles, complexes, diversement interprétées selon que l'on se
tourne vers le contrôle de légalité, celui des comptes ou des actes
administratifs par les juridictions de l'ordre administratif.
Il y a eu aussi la réforme du code pénal, qu'il conviendrait peut-être de
toiletter sur certains points, puisque, après plusieurs années d'application,
on peut en mesurer les imperfections.
Face à cette situation, qu'il ne faut absolument pas laisser se perpétuer,
voire s'aggraver, il y a des solutions. Sans doute, monsieur le secrétaire
d'Etat, après avoir entendu tous les intervenants dresser l'état des lieux et
esquisser des solutions, nous proposerez-vous quelques objectifs précis, une
méthode et un calendrier.
Je crois tout d'abord qu'il y aurait lieu de faire en sorte que les maires
soient mieux informés sur l'étendue de leurs pouvoirs et de leurs
responsabilités relevant du domaine de la justice. Je m'explique.
Il conviendrait, par exemple, en début de mandat, que les procureurs généraux,
les procureurs de la République se rapprochent des maires, adjoints et
secrétaires de mairie au travers des associations départementales ou des
amicales de toutes sortes afin de les informer de l'étendue de leurs pouvoirs
et de leurs responsabilités. Ce serait aussi l'occasion de nouer des relations
pour pouvoir traiter, en cours de mandat, sans formalités excessives, les
questions de sécurité.
Je vous donnerai quelques exemples.
Chacun sait - plus ou moins d'ailleurs - que les maires et adjoints sont, aux
termes des dispositions de l'article 61-1 du code de procédure pénale,
officiers de police judiciaire. Mais quelles sont la nature et la portée
exactes de cette qualification ? A quelles obligations précises sont tenus les
maires et adjoints ? Il y a aussi toutes nos obligations en matière d'état
civil, où Dieu sait combien nous sommes de plus en plus confrontés à des
difficultés d'appréciation et d'application de la loi, en raison notamment de
l'arrivée massive d'étrangers.
Les dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale font obligation à
toute autorité constituée, tout officier public ou fonctionnaire qui, dans
l'exercice de ses fonctions, acquiert la connaissance d'un crime ou d'un délit
d'en donner avis sans délai au procureur et de transmettre à ce magistrat tous
les renseignements, procès-verbaux et actes qui y sont relatifs.
Quelles sont les obligations exactes auxquelles sont tenus les maires et
adjoints ? Ne pensez-vous pas que, sur ce point aussi, il y aurait lieu
d'indiquer aux maires quelles conséquences ils doivent tirer de ce texte ? Dans
nos villages, nous savons beaucoup de choses : ce qui se passe dans les
établissements scolaires, dans certaines associations, familles, etc. Quelle
est la portée de cette obligation ? Quelles conséquences le procureur de la
République pourrait-il éventuellement en tirer ?
L'article L. 2213-16 du code général des collectivités territoriales dispose
que « la police des campagnes est spécialement placée sous la surveillance des
gardes champêtres et de la gendarmerie nationale ». Quels sont les pouvoirs du
maire sur son garde champêtre ? Est-il tenu, et dans quelles conditions, de
transmettre les procès-verbaux dressés par celui-ci ? A qui ? Aux gendarmes ou
aux procureurs de la République ? Ce n'est pas aussi simple.
Lorsqu'un maire porte plainte pour infraction au code de l'urbanisme - j'en
connais quelques-uns - qu'il s'adresse soit à la gendarmerie, soit à la police,
voire directement au procureur, et - j'ai des exemples - qu'il ne reçoit jamais
de répondre, pensez-vous qu'il n'y a pas là une sape de l'autorité du maire et,
pour le moins, une certaine désinvolture du parquet compétent à l'égard de
celui-ci ?
M. Alain Gournac.
Très bien !
M. Hubert Haenel.
Et puis il y a tout le domaine de la sécurité : la sûreté des personnes et des
biens, la délinquance sous toutes ses formes... Ne pensez-vous pas, monsieur le
secrétaire d'Etat, qu'en dehors des zones qui bénéficient d'un contrat local de
sécurité, où le problème est bien traité, bien cadré, il y aurait lieu
d'organiser une meilleure information, ou concertation, voire une association
entre les maires, les gendarmes et les parquets afin de lutter plus
efficacement contre toutes les formes de délinquance ?
Il me semble, monsieur le secrétaire d'Etat, que, sans porter atteinte à la
séparation des pouvoirs, dans l'esprit d'une véritable politique d'action
publique telle que vous la préconisez, vous pouvez, par exemple dans le cadre
des directives générales adressées aux procureurs généraux et aux procureurs de
la République, inviter ceux-ci à se rapprocher des maires et de leurs
associations.
Les rapprochements sont possibles puisque, parfois, ils ont eu lieu, sur
l'initiative des parquets. Ils mériteraient d'être mieux connus. Il y aurait
lieu d'ailleurs - je demanderai à la chancellerie de le faire - de les recenser
afin de s'en inspirer pour indiquer à tous les procureurs de la République
quelques exemples à suivre.
Dans mon rapport sur « les infractions sans suite ou la délinquance maltraitée
», de juin 1998, j'avais donné quelques exemples, bien sûr non exhaustifs.
Ainsi, dans le Val-d'Oise, sur l'initiative du procureur de la République de
Pontoise, un secrétariat permanent chargé des relations avec les élus locaux
avait été mis en place. Cinq zones de délinquance avaient été délimitées et le
procureur réunissait une fois par trimestre les maires des communes les plus
importantes pour examiner avec eux la situation de la délinquance dans la zone
considérée. Cette initiative tout à fait intéressante n'a pas été poursuivie
faute de moyens et parce que le titulaire du poste a changé, alors qu'elle
aurait dû, me semble-t-il, susciter l'intérêt de la Chancellerie.
Dans le Haut-Rhin, à la suite notamment des critiques formulées par certains
maires au cours de la campagne électorale sénatoriale de 1995, le commandant du
groupement de gendarmerie a proposé au préfet, dans la zone « gendarmerie », un
dispositif de concertation permanent. Ont ainsi été expérimentées des
structures de prévention de la délinquance en zone « gendarmerie » à un double
niveau : la création de groupes de prévention dans chaque circonscription de
brigade de gendarmerie réunissant le conseiller général, les maires, le
commandant de compagnie, le chef de la brigade de gendarmerie territorialement
compétent ; l'instauration de conseils de prévention pour une zone adaptée à
l'organisation territoriale de la gendarmerie, qui réunissent autour du préfet
le procureur, les parlementaires, les conseillers généraux, etc.
Dernier exemple, mais on pourrait en trouver d'autres : dans les
Hauts-de-Seine, le procureur de la République, M. Yves Bot, a sectorisé le
ressort pour y désigner un substitut correspondant des maires. Ainsi, les
maires ont « quelqu'un à qui parler », une adresse, un numéro de téléphone, une
personne ressource. Il suffirait, dans tous les parquets, d'avoir une personne
ressource, un greffier chevronné, par exemple, chargé de renseigner les maires,
de les aiguiller, etc. Je pense qu'il s'agit là d'une initiative qui pourrait
être prise assez facilement.
Comme nous venons de le voir, le maire est souvent un collaborateur
occasionnel de la justice, en quelque sorte un auxiliaire de celle-ci.
Il est aussi, de plus en plus souvent, justiciable des juridictions de l'ordre
judiciaire ou de l'ordre administratif.
Le maire est l'homme - ou la femme - à tout faire, le bouc émissaire de la
démocratie de proximité,...
M. Alain Gournac.
Eh oui !
M. Hubert Haenel.
... corvéable à merci, et il a de plus en plus le sentiment d'être justiciable
à merci.
Ecartons bien sûr les cas où le maire s'est rendu coupable de malversations en
tout genre. Je n'en parlerai pas. Il ne s'agit pas de cela aujourd'hui.
Le maire se pose quelques questions lancinantes. Que puis-je faire ou ne pas
faire ? A qui m'adresser pour me renseigner et demander conseil ? Il se lamente
: je ne comprends pas ! Je ne comprends plus ! La justice, c'est si long et si
compliqué !
Le maire est justiciable, d'abord, devant les juridictions administratives. Il
faut traiter ce sujet, qui est d'importance.
En effet, aux termes de l'article L. 2211-1 du code général des collectivités
territoriales : « Le maire concourt par son pouvoir de police à l'exercice des
missions de sécurité publique. »
De plus, selon l'article 2212-1, « le maire est chargé, sous le contrôle
administratif du représentant de l'Etat dans le département, de la police
municipale, de la police rurale et de l'exécution des actes de l'Etat qui y
sont relatifs. »
Par ailleurs, l'article 2212-2 dispose : « La police municipale a pour objet
d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle
comprend notamment :... »
Suivent alors une très longue liste de pouvoirs, de compétences,
d'obligations, et donc de responsabilités.
On peut citer pêle-mêle : le maire et les aliénés, le maire et l'internement,
le maire et les services d'incendie et de secours, le maire et la circulation,
le maire et l'environnement... La liste est interminable.
Il s'agit là de toute une série de niches à contentieux, donc de recours
exercés soit par le préfet, dans le cadre du contrôle de la légalité, soit, ce
qui est parfois plus discutable, par un particulier, pour défendre un intérêt
personnel.
De plus en plus souvent, il s'agit de recours exercés par des associations de
sauvegarde et de défense en tout genre, dont certaines, sous le couvert - sous
le manteau ! - de l'intérêt général et du respect de l'état de droit,
saisissent artificiellement la juridiction administrative pour ralentir la
construction d'un ouvrage public. J'ajoute que lorsqu'elles sont déboutées en
première instance, elles mettent en oeuvre toutes les voies de recours
possibles : appel, voire cassation. Autant de recours parfois abusifs ou
dilatoires qui ne sont malheureusement, pour toutes sortes de raisons, jamais
ou rarement sanctionnés par les juridictions, qui pourtant en ont le pouvoir.
(Marques d'assentiment sur les travées du RPR.)
Entre-temps, le maire aura été harcelé, traduit - comme disent les élus -
devant le tribunal administratif, cloué au pilori des médias ; il aura été,
souvent à tort, déstabilisé. Et puis, plusieurs années auront passé, le mal
aura été fait. Or chacun sait bien que, si le temps permet de mûrir un procès,
il le pourrit le plus souvent.
Le Sénat est saisi du projet de loi sur la réforme des procédures d'urgence
devant les juridictions administratives. Ne pourrait-on pas, à cette occasion,
prendre en considération quelques pistes pour améliorer le fonctionnement de
ces juridictions ?
On pourrait, par exemple, revoir la question des requêtes, parfois
systématiques, présentées par certaines associations, celles qui ne sont pas ou
ne sont plus représentatives, pour éviter ces recours artificiels et revenir à
la sage jurisprudence du Conseil d'Etat - auquel nous avons « tordu le cou » il
n'y a pas très longtemps - sur l'intérêt direct pour agir.
On pourrait aussi encadrer les requêtes en introduisant le principe du
ministère d'avocat obligatoire, celui-ci pouvant parfois utilement décourager
un requérant potentiel d'engager un procès voué à l'échec.
On pourrait encore utiliser plus systématiquement l'article L. 8-2,
sanctionnant les recours abusifs, et utiliser plus souvent les procédures de
conciliation - on oublie qu'il en existe devant les juridictions
administratives - quand un dossier est complètement bloqué ; c'est l'article L.
3.
Mais cette liste n'est pas exhaustive, bien entendu.
Justiciables à merci devant les juridictions administratives, les maires le
sont de plus en plus souvent devant les juridictions correctionnelles, sur la
base de différents textes que je ne vais pas tous citer - j'en serais
d'ailleurs incapable !
Tenons-nous en à celui qui, malgré l'intervention de la réforme résultant de
la loi du 13 mai 1996 - due à l'initiative d'un certain nombre d'entre nous,
particulièrement du président de la commission des lois, M. Jacques Larché, et
brillamment rapportée par notre excellent collègue M. Pierre Fauchon - soulève
le plus de problèmes : l'article 121-3 du code pénal.
Pourquoi les maires et les responsables publics devraient-ils bénéficier d'un
régime de responsabilité pénale différent de celui des particuliers ? Cela
tient aux difficultés propres, aux missions particulières qui leur sont
assignées. On ne peut d'ailleurs pas exiger d'un maire qu'il soit
infaillible.
Les meilleurs auteurs se sont exprimés sur le sujet, en particulier M. Jean
Benoît, dans le recueil Dalloz, 4e cahier, 1999. Ce ne sont pas les maires, ce
sont les professeurs de droit, les juristes, qui n'ont aucun intérêt
particulier dans cette affaire, qui sont quasiment unanimes pour considérer que
la situation des élus, tout particulièrement des maires, n'est en rien
comparable à celle des simples particuliers, bien sûr, ni même des chefs
d'entreprise.
Une première considération, simple mais justifiant déjà une approche
différente dans la sanction des responsabilités, tient à la nature des
fonctions : service de l'intérêt général ou poursuite d'un intérêt lucratif.
C'est, ensuite, plus particulièrement sur le plan du volume des
responsabilités, que la différence de situations n'est pas suffisamment perçue.
Un maire, qui a déjà des responsabilités en tant que chef de « l'entreprise
communale », doit en outre et surtout veiller, en tant qu'autorité de police
générale, au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques
sur l'ensemble du territoire communal. A cela s'ajoutent de multiples
obligations particulières en matière d'urbanisme, d'environnement ou autres
polices spéciales, et ce alors qu'il n'existe pas encore de recensement
réellement exhaustif des pouvoirs des maires et de proliférantes normes
techniques applicables.
Sur le plan jurisprudentiel, il semble que la Cour de cassation ait appliqué
jusqu'ici les dispositions résultant de la loi du 13 mai 1996 de manière plutôt
frileuse. Il y aurait peut-être lieu sur ce point, monsieur le secrétaire
d'Etat - à travers vous, je m'adresse à madame le garde des sceaux, d'envisager
plus souvent les recours dans l'intérêt de la loi et diligentés par le
procureur général de la Cour de cassation afin de fixer solennellement sur ce
point, comme sur certains autres, la jurisprudence de la juridiction judiciaire
suprême.
L'autre solution, plus radicale - il existerait un espoir sur ce point -
serait que la Cour de cassation dans sa formation plénière revienne sur sa
jurisprudence ancienne selon laquelle - disons-le simplement - il n'y a pas de
différence de nature et même de degré entre faute civile et faute pénale.
Je crois savoir que la chambre criminelle s'interroge ; Mme la ministre
pourrait donc utilement inciter le parquet général de la Cour de cassation à
conclure dans le sens d'un revirement jurisprudentiel sur la question
fondamentale de la responsabilité civile et pénale appliquée à tous les
justiciables.
Comme l'a écrit excellemment maître Daniel Soulez-Larivière, il suffirait
pourtant de peu de chose, il suffirait de redéfinir les responsabilités et la
faute pénale et de bien faire comprendre aux Français le sens de ces notions ;
en gros, et nous l'avons oublié, le pénal est fait pour les « salauds » et le
civil pour ceux qui commettent des erreurs.
La Cour de cassation peut faire un bout de chemin toute seule.
Mais le Parlement devra faire le reste, c'est-à-dire redessiner le cadre des
infractions involontaires pour qu'on ne mélange plus ce qui relève de l'erreur
éventuelle, individuelle ou collective, donc de la réparation pécuniaire - du
civil - et ce qui appartient au piétinement volontaire des commandements
fondamentaux relevant de la flétrissure sociale - donc du pénal.
(Très bien ! sur les travées socialistes.)
M. Raymond Courrière.
Il serait temps !
M. Hubert Haenel.
Un dernier point mérite toute notre attention, à vous et à nous : le dépôt de
plainte avec constitution de partie civile émanant d'associations.
La voie pénale, c'est la voie royale. Elle est moins onéreuse que la voie
civile ou administrative. Considérée comme plus rapide, elle ajoute à la notion
de légitime réparation pécuniaire, celle de vengeance.
M. Alain Gournac.
C'est cela, le problème !
M. Hubert Haenel.
De plus, elle est médiatique et elle instrumentalise trop souvent la justice
au service de simples intérêts particuliers.
(Très bien ! et
applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de
l'Union centriste.)
Elle est aussi quasiment sans risque.
Loin de moi l'intention de vouloir remettre en cause le droit des
particuliers, des victimes, à se constituer parties civiles. Il faudrait
cependant reconsidérer les ouvertures législatives - nous en sommes
responsables - et jurisprudentielles excessives permettant à une association
d'engager aussi facilement et de manière aussi irrévocable l'action
publique.
Il est en effet quelque peu choquant que certaines associations, dont on ne
vérifie plus la représentativité - elles ont été inscrites un jour et elles se
sont mises en sommeil, mais elles ont encore quelques dirigeants, trop souvent
irresponsables d'ailleurs, et ne présentent aucune garantie - puissent se
substituer au procureur de la République pour faire respecter la loi. Cela
signifie-t-il que certains parquets ont la sensibilité juridique émoussée ou -
ce qui semble beaucoup plus souvent le cas - ne peuvent plus faire face à la
tâche ?
J'ai essentiellement parlé des maires. Mais mes remarques concernent aussi de
très nombreux responsables publics. Dans l'éducation nationale, par exemple,
pensons aux directeurs d'écoles, aux proviseurs, aux principaux de collèges.
Pensons également à nos collaborateurs de mairie. Pensons encore à certains
fonctionnaires de l'Etat.
Finalement, qu'attendons-nous de Mme la ministre de la justice ? Nous
attendons qu'elle prenne toute la mesure du problème, qui est d'une grande
actualité et d'une réelle acuité. Nous attendons qu'elle prenne en
considération l'ensemble des questions et des suggestions qui seront évoquées
aujourd'hui, que celles-ci relèvent strictement de la règle de droit ou de son
interprétation par les juridictions, des méthodes de concertation entre les
autorités publiques, de l'information et de la communication nécessaires, mais
aussi du simple ressenti, du vécu par les intéressés, qui se sentent trop
souvent « présumés coupables », comme l'a indiqué le député Emile Blessig.
Nous attendons que Mme la ministre décide de traiter le sujet au fond et à
fond pour trouver les solutions appropriées.
Comment faire ?
Il conviendrait, tout d'abord, de faire dresser un état des lieux exact de la
situation, à partir du débat d'aujourd'hui, non par un groupe de travail, qui
souvent ronronne et ne débouche sur rien, mais par un groupe de diagnostic. Ce
groupe pourrait être composé d'élus, de magistrats de l'ordre administratif et
de l'ordre judiciaire et de représentants du corps préfectoral.
Les conclusions de cette mission d'investigation pourraient être rendues pour
le 1er septembre.
Parallèlement, les services de la Chancellerie pourraient travailler, même
s'ils sont quelque peu réticents, sur une remise à plat du droit de la
responsabilité civile et pénale.
On peut ainsi imaginer que les services du ministère de la justice
établissent, pour la fin de cette année, un plan d'action se décomposant, si
nécessaire, en mesures d'ordre législatif et réglementaire, et en la création
d'organismes d'aide, de conseil et d'assistance, le tout devant être bouclé,
donc opérationnel, pour l'été 2000, avant que commence la campagne électorale
des municipales de 2001.
Ces propositions sont justes, raisonnables et réalistes. Cette approche n'est
pas démagogique. Ces mesures permettraient, si vous y souscriviez, d'apaiser le
fonctionnement de la démocratie de proximité dans de nombreuses petites et
moyennes communes de France.
Laisser se judiciariser à l'excès le fonctionnement des pouvoirs publics de
proximité, responsabiliser pénalement de façon excessive, voire abusive,
l'exercice de l'autorité publique conduit paradoxalement à une
déresponsabilisation de l'ensemble des décideurs, déresponsabilisation qui est
particulièrement dangereuse pour le fonctionnement des pouvoirs publics et de
la démocratie.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de
l'Union centriste et du RDSE, ainsi que sur les travées socialistes.)
(M. Christian Poncelet remplace M. Gérard Larcher au fauteuil de la
présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET
M. le président.
J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la
conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour
cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 45 minutes ;
Groupe socialiste, 38 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 29 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 27 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 18 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 16 minutes ;
Réunion administrative des sénateurs ne figurant sur la liste d'aucun groupe,
7 minutes.
Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Garrec.
M. René Garrec.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je
crois que, dans un tel débat, le temps est important. Vous me permettrez, à ce
propos, de citer Thomas d'Aquin : « Le taux de l'intérêt, c'est le prix du
temps, et le temps est à Dieu. Donc, le taux de l'intérêt est illégal. »
Mais je pense que ce qui est encore plus important que le temps, monsieur le
secrétaire d'Etat, c'est la façon de dire les choses. Les échanges doivent être
les plus clairs et les plus francs possible entre nous. Il faut dire les choses
comme elles sont.
Nous vivons actuellement une période très difficile non seulement pour les
maires, mais aussi pour les exécutifs en général, qu'ils soient départementaux
ou régionaux. Les élus, et peut-être surtout les moins formés d'entre eux, à
savoir les maires de commune rurale ou de petite ville, qui n'ont pas les
moyens de se faire aider par des services juridiques de haut niveau, ont en
effet le sentiment d'être des « présumés coupables ». La complexité des textes
est telle, s'agissant en particulier du code des marchés publics, qu'ils
craignent d'être un jour ou l'autre mis en examen, quelle que soit leur
attitude.
Cela crée un sentiment d'anxiété et d'inquiétude qui fait que les plus
fragiles d'entre eux, ou les plus lassés par ces problèmes, se disent qu'il
vaut mieux renoncer à leurs fonctions.
Comme beaucoup d'entre vous, mes chers collègues, j'ai assisté au congrès des
conseillers généraux de Deauville, remarquablement animé par notre collègue
Jean-Paul Delevoye. J'ai appris que le nombre de personnes mises en examen, que
ce soit les maires ou les collaborateurs des exécutifs, dépasserait - je cite
le chiffre de mémoire - huit cent cinquante ! C'est beaucoup.
On demande aux élus, notamment aux plus fragiles d'entre eux, les petits
maires ruraux, de régler toute une série de problèmes.
Ainsi, si un enfant qui va se promener au bord d'un ruisseau dangereux, d'un
torrent - l'affaire a été jugé par le Conseil d'Etat, je le dis à l'intention
de mon collègue Hubert Haenel - se noie, c'est la faute du maire, car il n'y
avait, à côté de l'escalier d'accès au cours d'eau - qui avait été aménagé pour
faciliter le branchement de pompes à eau destinées aux traitements agricoles -
aucune pancarte précisant : « Descente totalement interdite, réservée à l'usage
agricole. » Le maire est donc coupable et, coupable, il est condamné !
Il en est de même pour les terrains de football. Le syndrome de Furiani
traumatise encore les maires, comme les fonctionnaires de l'Etat, qui se disent
que, s'ils ne font pas attention, ils seront aussi quelque part coupables. Et
de la sorte, on en rajoute un peu.
Nous avons tous des expériences de ce type.
Moi, je peux citer le cas d'un lycée que je connais, où l'on m'a expliqué
qu'il fallait installer des cloisons pare-feu au rez-de-chaussée, alors que le
bâtiment ouvre sur l'extérieur grâce à des portes-fenêtres et que l'on peut
donc sortir facilement ! Mais le pompier chargé de cette opération, inquiet,
voulait se couvrir ! C'est le syndrome...
M. Hilaire Flandre.
Du parapluie !
M. René Garrec.
Merci pour le parapluie ! Les parapluies de Cherbourg sont bien connus, et
c'est justement dans ma région !
(Sourires.)
Monsieur le secrétaire d'Etat, nous vivons une époque où, à l'égard du
maire, triomphe le soupçon là où régnait auparavant la confiance.
Je ne peux m'empêcher de penser aux associations. Je ne suis pas sûr, en
effet, que certains ne se disent pas qu'il y a peut-être, dans tout cela,
quelque chose à gagner. C'est peut-être un procès d'intention, mais je n'en
suis pas si sûr...
Les maires sont chargés de traiter les problèmes de leurs concitoyens, des
plus démunis d'entre eux, ceux qui ont le plus de problèmes de communication ou
de réflexion. Il est rare qu'on leur en sache gré. Si je devais résumer, je
dirais que le dévouement est dû, mais que l'erreur est impardonnable !
Pour ne pas décourager les bonnes volontés, pour ne pas paralyser la gestion
locale, M. Haenel - je ne sais pas, monsieur le président, si je dois dire «
l'honorable rapporteur » ou « mon excellent collègue Haenel », car - n'étant
pas depuis assez longtemps dans la maison, je ne connais pas le vocabulaire en
usage -,...
M. Pierre Fauchon.
Très honorable !
M. René Garrec.
... mon ami Hubert Haenel donc
(Sourires)
et quelques-uns de ses collègues ont pris, avec le Sénat,
l'initiative d'un texte relatif à la responsabilité pénale pour les faits
d'imprudence ou de négligence visant à la prise en compte par le juge du
contexte de la gestion locale.
Je crois qu'il faut aller plus loin - vers un statut des élus - et que ces
questions, qui ont été éludées lors du débat sur le cumul des mandats, doivent
être reprises, mises à plat, traitées tranquillement et non pas dans l'urgence,
avec le sens de l'intérêt général.
Je crois aussi qu'il faut revenir à des notions de base du droit.
Ce qui fait la culpabilité, c'est l'intention coupable, c'est la volonté de
commettre un délit : pour la qualification, c'est le caractère intentionnel qui
l'emporte, mes collègues avocats présents dans cet hémicycle le savent.
Or le code des marchés publics a innové : il a inventé le délit automatique
comme la machine à sous !
M. Hilaire Flandre.
Très bien !
M. René Garrec.
Le maire prend une décision. Elle est opportune, mais elle n'est pas fondée
sur le bon texte. Peut-être est-elle fondée sur un texte voisin, ou encore le
maire ignorait-il l'existence même du texte. Il y en a tellement dans notre
système !
On m'a dit, lorsque j'étais à la commission supérieure des infractions
fiscales, que le meilleur fiscaliste du ministère des finances connaissait à
peu près 800 textes sur environ 20 000 qui sont en vigueur, dont 12 000 sont
d'application fréquente. Personnellement, en tant que rapporteur de base, on ne
m'en demandait pas tant ! On jugeait plutôt en opportunité « sous un chêne »,
comme dirait M. Santini. Mais « qui rend la justice sous un chêne risque de la
rendre comme un gland ! »
(Rires.)
Cette citation est de M. Santini et non de moi.
L'intention fait la culpabilité. Lorsqu'un maire fait une ânerie, si vous me
permettez ce mot facile, il n'a pas l'intention de mal faire. C'est qu'il ne
sait pas comment il faut faire. Il manque de conseils, qui font d'ailleurs
défaut non pas seulement aux maires, mais à tous les exécutifs ! A qui le
président du conseil général va-t-il s'adresser pour avoir des conseils ? Au
préfet ? Non ! Le préfet veille en l'occurrence à la régularité de gestion du
président de conseil général. A qui va-t-il donc s'adresser ? A la Cour des
comptes ? Impossible, elle le juge. Au tribunal administratif ? Il n'a peut
être pas vraiment compétence en la matière.
L'Etat peut se tourner vers le Conseil d'Etat ou la Cour des comptes, mais
l'élu local ne peut se tourner vers rien ! Il s'agit d'une lacune de notre
système, lacune qui aurait dû être comblée par les lois de décentralisation de
1982. On a là une vacuité totale du droit et du conseil.
Personnellement, en tant que président de conseil régional, je sais très bien
que je ne peux pas demander de conseils. A titre individuel, je peux évidemment
contacter tel haut fonctionnaire que je connais, un de mes amis du Conseil
d'Etat ou de la Cour des comptes. Mais jamais aucune réponse ne nous est
apportée. Je l'ai d'ailleurs dit au président de la Cour des comptes.
Par ailleurs, si l'automaticité du délit est créée par le code des marchés
publics en particulier, le responsable, le maire, l'élu doit être traité, me
semble-t-il, en fonction de ce qu'il fait et non pas de ce qu'il a à faire. Il
n'est pas un délinquant primaire. Il ne cherchait pas à mal faire.
Je souhaite donc - et je pense que c'est la raison - qu'il soit traité par les
juridictions faites pour lui. Il travaille dans un monde de droit public ; il
faut qu'il soit renvoyé devant une juridiction de droit public. S'il a commis
une faute lourde, volontaire ou non, il ira devant le parquet. Mais tant qu'il
n'a pas commis ce type de faute, il doit être jugé par un tribunal
administratif. Quoi qu'il en soit, il n'y a pas de responsabilité sans faute à
ce niveau ; ce n'est pas possible. Ou alors, dans quelques années, nous ne
trouverons plus de candidats aux fonctions de maire !
Il n'est pas convenable qu'une association qui a une difficulté avec un maire
se précipite, plutôt que d'aller devant le tribunal administratif, devant le
juge civil ou pénal et qu'on abuse de la voie de fait pour conduire, comme par
hasard, le judiciaire à traiter le public. Ce glissement est très défavorable à
notre système, à notre démocratie. Alors que nous avons deux ordres de
juridiction, peu à peu, on fait passer, au niveau des collectivités locales, le
public vers le judiciaire. La voie de fait, c'est large. Mais il y a d'autres
contournements de la loi qui mériteraient d'autres solutions.
Il ne faut pas être « bousculé » par la voie de fait, monsieur le secrétaire
d'Etat. Je vous demanderai une seule chose au nom de mes amis, qui va dans le
sens de l'intérêt général, sans parti pris politique : il faut que notre
démocratie fonctionne convenablement. Et pour calmer le malaise profond qui
sape les bases mêmes de notre démocratie, il faut revenir à des choses
simples.
Il n'y a pas de présomption de responsabilité du maire. Dans l'esprit de la
Cour des comptes, le maire n'est pas un délinquant qui n'est pas pris parce
qu'il est plus malin qu'un autre ; il est peut-être maladroit. Mais lorsqu'un
maire, lorsqu'un exécutif commet des irrégularités graves, le pénal, c'est
normal. Dans tous les autres cas, l'absence de conseil, l'absence de
concertation et peut-être le manque de compléments aux textes de
décentralisation font que nous sommes dans une vacuité totale de l'état de
droit. Les problèmes doivent se traiter non pas au pénal, mais en droit public.
C'est la conception de notre droit, qui sépare les deux choses.
L'élu a droit à la considération et, surtout, à ce que le Gouvernement et le
système public, les hauts fonctionnaires, l'aident à ne pas commettre d'erreur
et le protègent.
(Bravo ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants,
du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
voilà un peu plus de trois ans, le Parlement adoptait une proposition de loi
d'origine sénatoriale relative à la responsabilité pénale des élus locaux.
La plupart d'entre nous avions vivement salué cette avancée, qui semblait
réellement de nature à mettre un terme à des situations devenues de plus en
plus pénibles, vécues comme de réelles injustices par les maires qui les
subissaient.
Force est aujourd'hui de déplorer la faiblesse, voire l'absence d'effet
consécutif à cette adoption.
Les mises en examen et condamnations d'élus locaux pour des faits d'imprudence
ou de négligence sont en augmentation constante alors que nous pouvions
légitimement espérer l'inverse.
Je ne parviens pas à expliquer cet état de fait autrement que par une analyse
plus globale de ce que recèle aujourd'hui cette notion particulière de
responsabilité pénale non intentionnelle et, si vous le permettez, c'est dans
ces limites que s'inscrira mon propos.
A titre introductif - je souhaite que cette remarque liminaire soit présente
dans vos esprits tout au long de mon intervention - je veux préciser qu'il ne
s'agira jamais pour moi de dénier aux victimes d'accidents mettant en cause la
responsabilité des élus le droit de réclamer la réparation du préjudice
qu'elles subissent.
Cette remarque faite, il m'appartient maintenant de vous faire part de mes
craintes quant à la multiplication des plaintes avec constitution de partie
civile qu'enregistrent les juridictions correctionnelles pour les saisir de
faits non intentionnels.
Ce qui m'apparaît comme une dérive ne concerne pas seulement les élus locaux ;
cela concerne également les chefs d'entreprise, les directeurs d'école et, plus
généralement, toute personne amenée à exercer la direction d'une entité,
qu'elle soit publique, privée, administrative, associative...
Je suis effrayé de relever la volonté qu'expriment les victimes et qui
consiste à atteindre la tête de l'entité mise en cause.
Je crains en effet que nous ne nous orientions vers une américanisation de la
justice,...
M. Hilaire Flandre.
C'est évident !
M. Georges Othily.
... à savoir que nos concitoyens seraient, par principe, désireux de frapper
toujours plus haut et toujours plus fort.
Un accident de chemin de fer : le président de la SNCF doit être mis en cause
; une bagarre dans une cour de récréation : le directeur d'établissement doit
être entendu par un tribunal ; une chute de pierres dans un village : le maire
doit en répondre...
M. Hilaire Flandre.
Une cabane qui brûle...
(Sourires.)
M. Alain Gournac.
Ou une paillotte !
M. Georges Othily.
Pour autant, malgré des mises en examen répétées, on observe systématiquement
une forte déception chez les parties civiles qui, au sortir de l'audience, ne
parviennent pas à admettre que les « coupables » sont condamnés à une peine
d'emprisonnement avec sursis, alors qu'elles-mêmes sont condamnées à vivre avec
un handicap ou déplorent la perte d'un être cher.
Ces événements, largement relayés par l'omniprésence des médias, lesquels
manifestent un intérêt parfois malsain pour ces questions, n'étonnent
aujourd'hui plus personne.
Pourtant, notre système répressif n'est-il pas fondé sur une distinction
précise entre l'action publique et l'action civile ? Il existe malheureusement
une forte confusion entre ces deux domaines.
Au risque de paraître trop catégorique, je rappelle que la présence à
l'audience de la victime a pour seul et unique objet de réparer, à titre civil,
le préjudice qu'elle subit, d'où le nom de partie civile.
Pour ce qui est de la condamnation à une peine d'amende ou d'emprisonnement,
il s'agit là d'une mission que la loi confère exclusivement au parquet.
Je comprends néanmoins combien la tenue d'un procès est indispensable pour la
victime qui doit pouvoir être en mesure de faire part de sa douleur.
Je comprends aussi que cette douleur s'exprime à travers un désir de vengeance
qui ne semble être assouvi que par le prononcé d'une lourde condamnation. Mais
je le regrette d'autant plus profondément que nous sommes, je le rappelle, dans
le cadre de faits non intentionnels.
A ce phénomène, sur lequel je souhaiterais que le Gouvernement nous fasse
connaître son sentiment, s'en ajoute un second, dénué de tout rapport avec le
premier, qui concerne le discrédit dont souffre la classe politique dans son
ensemble.
Bien qu'il s'agisse de faits non intentionnels, ceux-ci font l'objet d'un
amalgame totalement inapproprié avec les infractions de droit commun, bien
entendu nombreuses, que l'on appelle aujourd'hui « les affaires ».
Il est grand temps, monsieur le ministre, de mettre un terme à ces dérives
fort inquiétantes.
Il incombe au Gouvernement, et plus particulièrement à Mme le garde des
sceaux, à qui vous transmettrez ces observations, monsieur le secrétaire
d'Etat, en partenariat avec les magistrats, les avocats et les associations de
victimes, de rétablir un certain équilibre.
Cet équilibre passe impérativement par la réaffirmation du principe selon
lequel le prononcé d'une condamnation ne répare pas le préjudice subi.
Il me semble également nécessaire de mieux informer les justiciables afin que
la juridiction répressive n'apparaisse plus comme la seule qui permette
d'obtenir satisfaction.
Les tribunaux civils et administratifs sont parfaitement aptes à traiter ce
type d'affaires même si, il faut le reconnaître, la procédure n'est pas
favorable au plaignant dans la mesure où la charge de la preuve lui incombe, ce
qui n'est évidemment pas le cas devant le tribunal correctionnel, où cette
tâche est prise en charge par le juge d'instruction.
Monsieur le ministre, l'image des élus locaux, qu'il nous appartient tout
particulièrement de défendre, est injustement ternie par des mises en examen de
plus en plus fréquentes.
Il ne s'agit bien évidemment pas de plaider en faveur d'une quelconque
exonération de responsabilité, mais simplement de faire la part des choses
entre réparation et condamnation. Etre maire aujourd'hui, et je pense notamment
aux élus des communes rurales comme moi, relève bien plus du dévouement et de
l'abnégation que de toute autre chose.
Il est donc grand temps que les récompenses pour travaux accomplis soient
remises ailleurs qu'à la barre des tribunaux.
(Applaudissements sur les
travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et
Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Delevoye.
M. Jean-Paul Delevoye.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues,
permettez-moi de remercier M. Haenel pour la question qu'il a posée, mais aussi
M. Jacques Larché, président de la commission des lois, ainsi que M. Pierre
Fauchon, qui fut le rapporteur d'une loi d'initiative sénatoriale traitant du
même sujet.
Que M. Haenel me permette de dire qu'au-delà de la responsabilité pénale des
élus locaux il conviendrait peut-être que nous élargissions notre réflexion à
la pénalisation de la vie politique et que ce débat concerne la totalité des
acteurs de la chaîne de la décision politique, comme il concerne la totalité
des acteurs de la vie économique.
Nous sommes obligés d'admettre que la pénalisation présente certaines vertus.
Elle a ainsi permis de corriger un certain nombre de dysfonctionnements de
notre société. Mais, aujourd'hui, par ses excès, elle pose un véritable
problème à notre système démocratique.
Je laisserai le soin à des collègues plus experts d'aborder les aspects
juridiques de la question pour me borner à vous livrer une réflexion de
caractère politique.
Quelles sont les différences fondamentales entre un élu et un acteur
économique ? La réponse peut sembler très banale : l'élu est soumis à
l'élection, et tout ce qui peut fausser le libre jeu du débat est une atteinte
intolérable à la démocratie.
Ainsi, lorsque la jurisprudence l'emporte sur la loi, lorsqu'il vaut mieux
chercher le dépôt de plainte avec constitution de partie civile plutôt que le
débat démocratique dans les instances délibératives, il me semble grand temps
de mener une réflexion sur le fonctionnement de notre système politique !
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR.)
Le deuxième aspect que je veux souligner touche à la nature même de l'exercice
de la fonction d'élu.
Il n'y a pas d'école d'élus, pas de formation, pas de rémunération, pas de
profit personnel. En revanche, il y a l'exercice d'une autorité publique de
proximité avec obligation de résultat. Et cette fonction s'exerce aujourd'hui
devant une opinion qui recherche des boucs émissaires, la vengeance
systématique et exige le respect du concept quelque peu utopique du « zéro
défaut, zéro délai. » Ainsi, lorsque son confort personnel est mis en cause par
l'intérêt public, il n'y a qu'une seule possibilité de faire entendre cette
exigence : la mise en accusation personnelle de celui qui représente cet
intérêt public.
Au travers de ce débat, il me semble nécessaire d'opérer une distinction
claire entre ce qui relève du fonctionnement de la justice et ce qui n'en
relève pas mais y est rattaché.
Il importe aussi de préciser que notre débat concerne non pas, évidemment, les
fautes pour manquement moral, mais les fautes pour négligence et imprudence.
Puisque nous abordons ce problème sous l'angle de l'élu, il convient de
réfléchir à tout ce qui peut apparaître comme une sanction politique.
Ainsi, nous devrons revoir les dispositions que nous avons votées rendant
inéligibles pendant cinq ans toutes celles et tous ceux qui auront été
condamnés. Se pose en effet tout d'abord un problème d'ordre constitutionnel.
Compte tenu de l'avis rendu par le Conseil constitutionnel sur la faillite
personnelle, selon lequel il ne peut pas y avoir de peine complémentaire
automatique de perte des droits civiques, il conviendra de modifier ces
dispositions car certains délits non volontaires sont déclarés
intentionnels.
J'en veux pour exemple ce qui est arrivé à l'un de nos collègues maire qui,
pour faire face à une catastrophe naturelle, a été obligé d'entreprendre des
travaux d'urgence. Le premier devis estimait les travaux aux alentours de 280
000 francs. Le maire était obligé de les engager, sauf à mettre en péril la vie
d'un certain nombre de ses concitoyens. Une fois les travaux terminés, la
facture a atteint 320 000 francs. Et le maire est maintenant accusé de délit de
favoritisme pour n'avoir pas recouru à une procédure d'appel d'offres public
!
Il y a bien là un délit non volontaire mais intentionnel susceptible
d'encourir une sanction politique d'inéligibilité. Réfléchissons donc à cet
avis du Conseil constitutionnel qui rompt cette automaticité.
Il est un autre aspect, probablement plus sensible, sur lequel il convient que
nous réfléchissions également : je veux parler de la sanction, ou de la
condamnation médiatique.
Nous vivons une période qui exige de concilier le respect de la liberté de la
presse et l'exigence de la transparence des affaires publiques avec la
poursuite de l'exercice de l'action publique. Si les plaintes contre l'action
publique se multiplient, sans doute faut-il en chercher l'origine dans les
textes de loi, bien évidement, mais aussi dans l'évolution des moeurs.
Nous sommes donc en présence d'un certain nombre de problèmes qui méritent
réflexion.
Comment mesurer les conséquences pénales des textes que nous votons ?
Comment garantir la nécessaire distanciation de la justice dans l'instruction
des affaires ? A ce titre, la « mise en examination » ne devrait pas être une
accusation comme l'est la mise en examen.
Comment ne pas fausser le débat politique par la sanction médiatique ?
On devrait pouvoir, monsieur le secrétaire d'Etat, négocier avec la presse,
qui, si elle rend légitimement compte des accusations formulées contre l'élu,
devrait avoir l'obligation de rendre compte, à nombre de pages, de lignes et
d'heures de télévision équivalent, de l'abandon des poursuites ou de la
non-condamnation de l'élu concerné.
(Très bien ! et applaudissements sur les
travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste. - MM.
Rouvière et Courrière applaudissent également.)
Mais il est évident
qu'aujourd'hui la mise en charpie d'un élu est plus profitable, sur le plan
médiatique, que l'innocentement de ce même élu !
Comment arriver à préserver l'équilibre de notre justice, à concilier le droit
d'accusation et le droit de réponse ? Comment arriver à concilier le droit des
journalistes à condamner médiatiquement et la réhabilitation politique ? Bien
évidemment, cela entraîne des conséquences politiques non négligeables.
Comment établir un équilibre entre la volonté de nos concitoyens de chercher
une réparation légitime et la prise en compte de la réalité de la vie des élus
? Il faut que vous nous indiquiez clairement quelle est votre réflexion à ce
sujet, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. Haenel l'a indiqué, nous assistons aujourd'hui à une montée très rapide de
la pénalisation ou de la constitution de partie civile au pénal, au détriment
de l'action devant le tribunal civil et le tribunal administratif, avec
quelquefois, d'ailleurs, une erreur d'aiguillage de la part du plaignant :
celui-ci cherche l'indemnisation, croit qu'elle lui sera accordée par le
tribunal pénal alors que ce n'est pas le tribunal adéquat.
Quoi qu'il en soit, le pénal lui donne la garantie de pouvoir « se payer »
l'élu à titre personnel, et c'est peut-être ce qui l'incite à cette action.
Par ailleurs, au pénal, la charge de la preuve n'est pas comme c'est le cas
devant le tribunal administratif, à la charge du plaignant.
En outre, les délais de traitement des affaires par le tribunal administratif
sont tellement longs qu'à l'évidence l'efficacité, le désir de vengeance
semblent plus facilement satisfaits par le tribunal pénal.
Monsieur le secrétaire d'Etat, on peut se demander si l'on va assister à la
disparition du tribunal administratif au profit du tribunal pénal ou bien si
nous allons réfléchir à un meilleur équilibre entre tribunal administratif,
tribunal civil et tribunal pénal. C'est important car, si la plainte déposée
n'engage pas la justice dans sa conclusion, elle porte un préjudice par
l'information diffusée.
Faut-il prévoir une préorientation ? Nous n'avons peut-être pas suffisamment
exploré la piste du tribunal des conflits, qui, aujourd'hui ne peut être saisi
que par le préfet, mais qui pourrait éventuellement procéder à cette
préorientation lorsqu'une plainte est déposée pour déterminer s'il faut la
soumettre au pénal, au civil ou au tribunal administratif.
Faut-il explorer une autre piste ? Avons-nous intérêt, comme M. Haenel le
laissait entendre, à augmenter la responsabilité de la personnalité morale
au-delà même des compétences qui peuvent être déléguées ? Cela autoriserait un
jugement préalable de l'action administrative permettant éventuellement d'en
appeler, mais au second degré seulement, à la responsabilité personnelle de
l'élu si on estimait qu'à l'évidence celui-ci a commis une faute personnelle.
En effet, il faut bien admettre à cet égard que l'excellent travail qui a été
accompli par la commission des lois et par son rapporteur, M. Fauchon, est tout
à fait intéressant, mais qu'il n'a pas eu de traduction très positive sur le
terrain.
M. Jean-Jacques Hyest.
Nous ne le savons pas encore.
M. Jean-Paul Delevoye.
Certes, nous ne le savons pas encore : un certain nombre de jugements fondés
sur ce texte ont donné des résultats alors que d'autres, paradoxalement, ne
semblent pas en avoir donné. Il serait intéressant de dresser un bilan de cette
affaire. Je crois que Pierre Fauchon en dira un mot tout à l'heure.
En effet, entre la réalité des condamnations, qui est aujourd'hui relativement
faible, et la réalité de la médiatisation, qui, elle, pose le véritable
problème de la défense de l'élu par rapport à cette condamnation médiatique, il
y a deux débats, qu'il serait trop simple de ramener à un seul.
Je formulerai une autre observation : nous sommes des agents de l'Etat. Or
toute administration a le devoir de défendre ses agents publics.
M. André Dulait.
Eh oui !
M. Jean-Paul Delevoye.
Le seul agent de l'Etat qui est obligé de se défendre tout seul, c'est le
maire. Il nous faut réfléchir aussi à cette particularité.
Un autre point avait également été soulevé lors de l'examen du texte dont j'ai
parlé : la situation des élus par rapport à l'extraordinaire charge qui pèse
sur eux dans l'exercice de leurs fonctions. A cet égard, il conviendrait
d'explorer la notion de faute détachable au pénal.
En toute hypothèse, il nous faut prendre conscience, monsieur le secrétaire
d'Etat, du fait que, aujourd'hui, nous sommes peut-être à la veille d'un
abandon de la chose publique. Lionel de Tinguy, voilà quelque vingt-cinq ans,
avait eu cette phrase, que je trouve très savoureuse et que je livre à votre
réflexion : « Pour qui accepte d'aller en prison, il y a, après tout, d'autres
moyens plus agréables que celui qui consiste à se mettre au service de ses
concitoyens par simple dévouement. »
(Rires.)
Il est vrai que, quitte à aller en prison, autant que ce soit pour avoir
recherché un plaisir plutôt que pour avoir assumé une charge !
Si, aujourd'hui, s'engager dans la vie publique, que ce soit dans une
association ou dans une commune, c'est mettre en péril sa vie professionnelle,
sa vie familiale et son honneur, on ne peut plus parler d'exercice normal de
ces responsabilités !
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du
RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RDSE, ainsi
que sur les travées socialistes.)
Par ailleurs, monsieur le secrétaire d'Etat, je souhaite attirer votre
attention sur un jugement qui vient d'être rendu à l'encontre d'une directrice
d'école. Celle-ci a été condamnée à la suite d'un accident dont a été victime
un enfant de son école. Or ce n'est pas en vertu de ses responsabilités propres
de directrice d'école qu'elle a été condamnée ; c'est, dit le juge, parce
qu'elle n'a pas suffisamment alerté sa hiérarchie académique et les autorités
municipales sur les risques que couraient les enfants dans son établissement
scolaire.
Ce jugement peut conduire la totalité de celles et de ceux qui vivent ou
travaillent dans des bâtiments communaux, départementaux ou régionaux à
systématiquement alerter les élus en leur disant : « Vous devez assumer vos
responsabilités et mettre ma vie en sécurité. »
La recherche systématique du parapluie que l'on constate aujourd'hui m'amène à
mettre en garde, en tant que président de l'Association des maires de France,
mes collègues maires : faites passer les commissions de sécurité dans tous les
bâtiments de l'Etat, et lorsque vous estimerez que, dans telle université, dans
tel hôpital, dans tel palais de justice, il existe un risque, exigez qu'il y
soit mis bon ordre.
Et si vous estimez que vous courez un risque en vous rendant à l'audience que
vous a accordée un ministre dans les locaux de son ministère, n'omettez pas
d'exiger, de la même façon, que soient réunies les conditions de votre sécurité
!
(Sourires.)
Autant dire que, si nous n'endiguons pas cette dérive un peu ubuesque, nous
allons devoir fermer de nombreux hôpitaux, universités, écoles, ministères et
que notre système politique sera vite complètement bloqué.
(Applaudissements
sur les travaux du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste
et du RDSE.)
M. Yann Gaillard.
Très bien !
M. Jean-Paul Delevoye.
Pour autant, nous ne devons pas vilipender la justice, car, paradoxalement,
elle a rendu des jugements beaucoup plus tempérés qu'on ne le croit.
Cependant, nous devons à l'évidence réfléchir à la médiatisation de la mise en
accusation des élus et à ses conséquences dramatiques sur la vie démocratique,
conséquences telles qu'il vaut sans doute mieux rester chez soi à « éplucher »
des délibérations que d'aller se dévouer au service de la collectivité.
Dans le Massif central - je ne veux pas citer le nom du département -, un
maire s'est vu condamné à un an de prison avec sursis, parce qu'un monsieur
s'était rendu compte qu'une délibération, concernant un échange de terrains, au
lieu d'être rattachée à la séance du mois de juillet, l'était à celle du mois
d'août !
Quand on voit cela, comment ne pas se dire qu'il vaut mieux rester chez soi
que de s'occuper des autres ?
M. Alain Gournac.
Oh que oui !
M. Jean-Paul Delevoye.
Nous assistons aujourd'hui à une paupérisation de la vie politique et à la
recherche systématique de parapluies, si bien que c'est la totalité de notre
société qui risque d'être bloquée.
Le texte qui avait été proposé par le Sénat était équilibré. Il permettait
d'apporter des réponses relativement positives. Il y a un certain nombre de
pistes que nous devons les uns et les autres explorer, dans le respect de la
vie démocratique, afin que le vice ne soit pas récompensé plus que la vertu et
que le débat démocratique retrouve toute sa noblesse.
(Applaudissements sur
les travées du RPR, des Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et
du RDSE. - MM. Courrière et Fatous applaudissent également.)
M. le président.
La parole est à M. Delfau.
M. Gérard Delfau.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, M.
Hubert Haenel a parlé avec sa profonde connaissance du droit et du monde de la
justice. Je parlerai, moi qui n'ai pas ses compétences, à partir de mon
expérience de maire et de sénateur, j'exposerai des cas concrets.
Même si j'ai toujours veillé, devant chacun de ces cas, à maintenir la
distance nécessaire, j'avais systématiquement à l'esprit, dès lors qu'un élu me
semblait injustement mis en difficulté, cet impératif : ne pas entraver le
cours de la justice ; ne surtout pas chercher à influencer le magistrat.
Je souhaite par ailleurs qu'il soit bien clair dans mon propos que je sépare
radicalement le problème qui nous occupe aujourd'hui, c'est-à-dire ce qui
relève de la responsabilité pénale du maire ou de l'adjoint, et ce qui relève
des malversations ou de la prise illégale d'intérêt dont se rendent parfois
coupables des élus locaux. Dans le second cas, il n'y a pour moi aucune
circonstance atténuante. Au contraire, l'élu doit être irréprochable : il
incarne la collectivité nationale. Les accommodements avec la loi et la morale
sont encore moins acceptables chez un élu que chez un simple citoyen.
Ces deux préalables étant posés, j'en viens aux exemples concrets que je veux
évoquer ici.
Mon premier exemple est une illustration de ces recours abusifs, si fréquents,
devant le tribunal administratif.
Dans une certaine commune, en trois ans, vingt-huit recours ont été ainsi
engagés, et chaque fois, par l'opposition municipale. Toutes les délibérations
ou presque étaient visées. Vingt-sept procès ont été perdus par ceux qui les
avaient intentés, et un seul a été gagné, sur un point mineur d'urbanisme.
Mais, pendant ce temps, la gestion communale a été bloquée, le secrétaire
général a été victime d'une dépression et, finalement, l'équipe municipale
s'est trouvée frappée d'une forme de discrédit.
Le deuxième cas concerne un maire qui a été traduit devant le tribunal
correctionnel par une association de pêcheurs pour avoir utilisé une pelle
mécanique afin de protéger la station d'épuration de sa commune lors de fortes
crues, sans avoir prévenu au préalable l'administration compétente ; il a, en
outre, compromis ainsi la reproduction des poissons. Mais chacun savait que ce
motif en cachait un autre. En effet, un différend opposait la municipalité aux
pêcheurs, lesquels entendaient réserver les deux plans d'eau du barrage de la
localité à leur usage exclusif.
Ce type de dérive est-il acceptable ?
Le troisième cas touche un maire et son secrétaire général, qui ont été
déférés au pénal, l'un, pour avoir fait voter par son conseil municipal une
indemnité de fonction exorbitante des dispositions législatives de 1966,
l'autre, pour avoir encaissé ladite indemnité par le biais d'une association
paramunicipale. Bien sûr, ils avaient tort, mais ils étaient de bonne foi. De
plus, la délibération en cause, tout à fait explicite, avait été visée de
nombreuses années auparavant par la sous-préfecture.
Le maire a été l'objet d'une garde à vue particulièrement rude. Il a subi un
véritable pilonnage et mise en cause son honnêteté a été mise en cause. Il a si
mal supporté tout cela que nous avons été quelques-uns à craindre pour lui le
pire.
J'évoquerai enfin à mon tour les nombreux exemples où le maire intente une
procédure pour violation délibérée des règlements d'urbanisme et où il se
heurte à la lenteur, voire à la mauvaise volonté du juge, quand ce n'est pas au
classement sans suite décidé par le procureur. Or la maîtrise du foncier est
décisive et la pression des intérêts particuliers singulièrement forte sur
certaines parties du territoire. Trop souvent, dans ces cas-là, le maire se
sent abandonné, livré au maquis de la procédure et déstabilisé dans sa volonté
de faire respecter le plan d'occupation des sols.
Faut-il s'étonner, ensuite, si tant de sites et de paysages sont défigurés
?
Permettez-moi un dernier exemple. J'ai créé, il y a quelques années, avec les
exécutifs d'autres petites communes, un conseil intercommunal de prévention de
la délinquance. Ma commune, qui compte 3 800 habitants, connaît une situation
délicate. Comme tout le bassin d'emploi, elle a un taux de chômage de 27 % et
une proportion de RMIstes égale au double de la moyenne nationale. Nous avons
oeuvré pour développer nos zones d'activités mais, malgré des résultats
indiscutables, nos ressources en taxe professionnelle sont faibles.
Bref, nous avons choisi de faire face avec de petits moyens, et nous avons
créé localement, à l'échelle intercommunale - c'était il y a une dizaine
d'années, à un moment où l'on parlait peu de ce genre de chose - cette espèce
de conseil destiné à nous permettre d'affronter ensemble le problème posé.
Or, après un départ encouragé par la protection judiciaire de la jeunesse,
nous nous sommes retrouvés complètement seuls devant des problèmes complexes,
que nous n'avions pas l'habitude de traiter.
Je fais aujourd'hui le bilan : une protection judiciaire de la jeunesse
absente, une justice lointaine, une gendarmerie débordée, un conseil général
refusant de s'impliquer par principe et une région hostile à ce type de
démarche. Voilà très exactement la situation telle que nous la vivons !
Bien sûr, ensuite, il y a la pression de la population pour augmenter
indéfiniment les polices municipales, il y a les doléances, il y a les
reproches.
Nous sommes, nous le savons, en première ligne et, à chaque fois, que nous le
voulions ou non, nous assumons.
Or, si l'on veut créer les conditions pour que la sûreté des citoyens soit
effectivement assurée par l'Etat, encore faut-il qu'elle s'appuie sur les élus
locaux, qu'elle soit en prise directe avec la population.
Je n'ai évoqué que des tranches de vie. Chacun des exemples cités est une
expérience directe. Ce n'est pas exhaustif. Je n'ai pas cherché à balayer
toutes les questions et tout ce qui a trait à la responsabilité des maires.
J'ai voulu seulement pointer certains problèmes et montrer l'acuité du sujet :
le malaise des élus locaux, nos collègues, est grand ; la démobilisation est un
risque réel pour la démocratie ; l'affaiblissement guette l'ossature de la
République que sont les municipalités.
Il est nécessaire, il est même urgent que l'Etat et le Parlement stoppent la «
judiciarisation » de la gestion communale, sans protéger bien sûr, faut-il le
répéter, l'élu qui se serait rendu coupable d'une prise illégale d'intérêt ou
d'une forme de corruption.
Je sais bien que le cheminement est délicat, mais il est de notre
responsabilité d'aborder ce type de sujet sans
a priori
autre que le
service du bien public.
(Applaudissements sur les travées socialistes du
RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à M. Foucaud.
M. Thierry Foucaud.
Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le
débat d'aujourd'hui est d'importance, compte tenu des difficultés rencontrées
par les élus locaux dans la gestion de leurs collectivités locales.
Je note toutefois, monsieur Haenel, qu'en adressant votre question à Mme la
garde des sceaux, vous donnez le « la » et délimitez ainsi nettement le cadre
du débat en l'axant sur la responsabilité pénale des élus locaux.
Or, même si les difficultés inhérentes à la fonction de maire englobent la
pénalisation de la gestion locale, elles ne sauraient pour autant se résumer à
ce seul et unique aspect.
Certaines innovations, issues de la réforme du code pénal entrée en vigueur le
1er mars 1994, ont élargi de façon considérable les délits opposables aux élus
pour des faits d'imprudence et de négligence. Je pense notamment à la
responsabilité pénale des personnes morales, à l'exclusion de l'Etat, et à la
nouvelle classification des délits, avec l'article 123-1 du nouveau code
pénal.
Nous estimons que la responsabilité pénale des élus locaux pour des faits liés
au manque de précaution ne doit cependant pas être dissociée du constat plus
général de la pénalisation accrue des rapports sociaux dans notre pays.
Aujourd'hui, nos concitoyens font appel au juge pénal pour régler des problèmes
qui sont pourtant hors du champ de compétence de celui-ci.
Les victimes ont souvent tendance à préférer le pénal à l'administratif ou au
civil, d'autant que les démarches sont plus faciles et plus rapidement
satisfaites. Il s'agit ainsi d'une dérive « à l'américaine » à laquelle il nous
faut remédier.
C'est en ce sens que Mme la garde des sceaux a déposé un projet de loi visant
à accélérer le traitement en urgence des contentieux opposant les particuliers
aux collectivités publiques, évitant ainsi aux requérants de rechercher
satisfaction devant les juridictions civiles et pénales.
Je tiens à souligner que cette réforme nécessitera des moyens humains et
financiers importants pour donner les résultats attendus.
Cela étant et dès 1995, face à la multiplication des décisions de justice
aboutissant à la mise en oeuvre de la responsabilité pénale, donc personnelle,
des élus locaux pour des faits non intentionnels survenus sur le territoire de
leur collectivité, la commission des lois du Sénat a constitué un groupe de
travail sur la « responsabilité pénale des élus locaux ». Il en a résulté la
loi du 13 mai 1996 qui a modifié, en quelque sorte, certaines dispositions
législatives afin d'atténuer la responsabilité pénale des élus locaux.
Cette réforme, loin d'instituer une immunité totale de l'élu local au regard
de la loi pénale, devait permettre une meilleure appréciation par les juges des
contraintes inhérentes à la gestion locale ainsi que la prise en compte
effective des moyens dont disposait l'élu pour empêcher la survenance du
dommage. Elle devait privilégier, par ailleurs, la voie civile pour obtenir la
réparation des dommages subis.
Pour mémoire, je rappelle que le cadre même de la proposition de loi
originelle, issue de la réflexion menée par la mission d'information à laquelle
nous participions, qui était présidée par M. Delevoye, et dont le rapporteur
était M. Fauchon, nous convenait tout à fait.
Or, à la suite de l'intervention inopinée de M. Toubon, alors garde des
sceaux, par voie d'amendement, a été élargie l'atténuation de la responsabilité
pénale aux chefs d'entreprise pour les exonérer de leur responsabilité en
matière d'accidents du travail, ce qui nous a amenés finalement à voter contre
le texte ainsi remanié.
Il serait intéressant aujourd'hui de savoir si, depuis l'entrée en vigueur de
la loi du 13 mai 1996, le nombre de mises en examen d'élus locaux pour des
faits d'imprudence ou de négligence a augmenté, diminué oustagné.
Peut-on connaître la proportion de ces délits d'imprudence par rapport à
l'ensemble des mises en examen d'élus ?
Faut-il réformer, trois ans après, la législation relative à la responsabilité
pénale des élus locaux ?
Nous pensons qu'il faut être prudent en la matière et éviter toute démarche
susceptible de créer un degré d'immunité supplémentaire au profit d'une
catégorie de citoyens, voire une quelconque amnistie, ou bien encore un délit
d'imprudence ou de négligence qui serait réservé aux élus locaux, au risque de
rompre le principe de valeur constitutionnelle de l'égalité des citoyens devant
la loi.
Selon nous, il ne saurait être question de contester des lois comme celles qui
visent la corruption ou le financement des partis politiques.
Il fallait le rappeler pour ne pas nous retrouver, mes chers collègues, dans
le même sac que ceux qui se servent pour eux-mêmes du pouvoir au lieu de le
mettre à disposition des populations, comme vous le faites.
Les réponses à apporter pour remédier au malaise ambiant, tel que le vivent
les élus, ne sont donc pas si simples ni si évidentes.
Néanmoins, s'impose un constat qui semble partagé par nombre d'entre nous : il
s'agit du malaise des élus locaux dans l'exercice de leurs fonctions en liaison
avec ce risque pénal.
Pour prendre un exemple significatif, je citerai celui du maire de Rennes qui
risque, tout comme le préfet, de voir sa responsabilité engagée du fait d'un
crime commis sur la voie publique, pour ne pas avoir assuré le maintien de
l'ordre.
On pourrait encore évoquer les nouvelles responsabilités qui incombent aux
élus en matière d'environnement et donner, bien sûr, moult exemples.
Nous voyons donc qu'à la source de la judiciarisation accrue de la vie
politique locale se trouve la complexité de la gestion locale du fait des
nouvelles compétences confiées aux élus par les lois de décentralisation, mais
aussi du fait de la prolifération des réglementations - lois, décrets, arrêtés,
circulaires, règlements, normes européennes - et de l'éparpillement des textes
dans de nombreux codes, ainsi que du contenu même de ces textes trop souvent
imprécis, généraux et d'une trop grande technicité.
Il conviendrait donc, en l'occurrence, de clarifier ces textes et de procéder
à une codification afin de faciliter la tâche des élus.
Peut-être faudrait-il dans le même esprit, et comme le propose Mme Guigou,
créer des structures de conseils pour les maires ?
Force est de constater que les responsabilités des élus locaux sont de plus en
plus grandes dans des domaines très diversifiés et qu'elles n'ont pas été
compensées par des moyens, qu'ils soient financiers, techniques et humains,
proportionnels et suffisant permettant aux élus, via leurs collectivités, de
répondre aux besoins des populations.
Ce constat me conduit tout naturellement à évoquer la réforme indispensable du
statut de l'élu local qui n'est d'ailleurs pas sans lien avec la responsabilité
pénale des élus locaux.
Je fais référence ici à la proposition de loi n° 438 du groupe communiste
républicain et citoyen relative à l'exercice des mandats locaux et aux moyens
financiers des collectivités locales, déposée régulièrement sur le bureau du
Sénat, mais qui n'a jamais été examinée.
Partant du postulat que « la très grande majorité de nos communes sont des
localités de petite taille, dont la population est inférieure à 3 500 habitants
», nous préconisons que les élus de ces villes, « dès lors qu'ils exercent une
activité salariée, doivent pouvoir disposer du temps et des moyens nécessaires
à l'exercice de leurs fonctions et à une participation au développement de la
vie démocratique locale ».
L'insuffisance notoire des moyens face à des obligations toujours plus lourdes
se traduit, surtout pour les petites communes, par l'impossibilité de recruter
le personnel suffisamment qualifié, susceptible d'appréhender au mieux la
situation et de prévenir la survenance de dommages pouvant entraîner la mise en
examen d'un élu.
En règle générale, chacun s'accorde à reconnaître - et le congrès de
l'Association des maires de France, en novembre dernier, s'en est largement
fait écho - que l'élu local est de plus en plus confronté à des difficultés de
tous ordres, qui peuvent lui paraître insurmontables et que, trop souvent, ces
difficultés ont raison du dévouement à leurs administrés qui caractérise, pour
une grande majorité, ces femmes et ces hommes.
C'est vrai, les élus locaux, et principalement les maires, ont le sentiment
d'être les « boucs émissaires » des maux de la société, tant il est vrai que,
bien souvent, ils sont les seuls et derniers responsables de proximité, les
seuls et derniers interlocuteurs de la population, sur fond de montée des
urgences sociales, mais aussi, et le lien est très étroit, de dégradation des
relations entre élus et administrés.
A cela, bien sûr, s'ajoutent, depuis quelque temps déjà, les violences,
l'insécurité et bien d'autres problèmes de société sur lesquels les maires
n'ont pas forcément compétence mais à propos desquels il sont interrogés, pris
à partie compte tenu de leur proximité avec la population et des liens qui les
lient à cette dernière. Ces situations sont chaque jour plus difficiles à
assumer pour les élus. Face à de tels phénomènes, ils se sentent trop souvent
impuissants.
C'est pourquoi il devient très urgent de prendre des mesures destinées à
favoriser le plein exercice de la démocratie locale et à renforcer les moyens
dont disposent les communes et leurs élus pour y contribuer.
Je pense, par exemple, au droit à la formation et aux droits d'absence des
élus, à leur réinsertion professionnelle, s'ils ne sont pas réélus ou si tel
est leur souhait, aux indemnités ainsi qu'au renforcement des finances
locales.
Plus que la revalorisation des indemnités de fonction, c'est la capacité à
concilier plus aisément vie professionnelle et fonctions électives qui
préoccupe les élus.
Ne pas envisager de telles réformes entraîne assurément des conséquences
négatives sur la démocratie locale, en termes de déficit de candidatures lié au
découragement des élus locaux, comme l'atteste d'ailleurs un sondage daté du
mois de novembre 1998
IPSOS - Le Courrier des maires
, ou encore en
termes de risque de « professionnalisation » de la fonction de maire, laquelle
serait réservée à des « techniciens », en rupture avec le principe de l'égal
accès de tous les citoyens aux fonctions et mandats électifs.
Tout récemment, lors d'une séance de questions d'actualité au Sénat, vous avez
eu, madame la ministre, l'occasion de donner des éléments de réponses et de
réflexion afin de remédier à l'inquiétude légitime de nombreux élus, face à
l'insécurité juridique dont ils font l'objet. Peut-être, ce soir, nous
apporterez-vous des éléments supplémentaires sur ce sujet.
Nous partageons l'essentiel de ces propositions, qui, sans tendre directement
à réformer la législation en vigueur concernant la responsabilité pénale des
élus locaux, marquent une volonté de s'attaquer plus aux causes qu'aux
effets.
Si nous dressons le même constat que la majorité sénatoriale quant au problème
posé par le risque pénal dans la vie publique locale, nous devons, en revanche,
débattre des solutions à envisager. Proposer une méthode et un calendrier,
c'est bien, monsieur Haenel, mais informer les maires en début de mandat ne
suffit pas. Par ailleurs, les contrats locaux de sécurité ne règlent pas tout.
Mais, surtout, il faut prendre garde à ne pas limiter le champ d'intervention
démocratique. Il faut laisser s'exprimer la population.
A cet égard, des erreurs peuvent être évitées. Le dialogue doit s'instaurer
entre les élus et la population ainsi que les associations, notamment les
syndicats.
Pour terminer sur ce sujet épineux, il est primordial de faire la part des
choses. Entre les manquements à la probité, les fautes personnelles graves et
les dysfonctionnements, d'une part, et les erreurs d'interprétation des textes
ou leur méconnaissance, d'autre part, il y a sans doute une place pour
réfléchir aux aménagements techniques à apporter aux textes et aux décisions à
prendre pour remédier aux problèmes que nous évoquons. Il y a urgence.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Rouvière.
M. André Rouvière.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, j'ai
conscience de ne pas faire preuve d'une grande perspicacité en disant que la
fonction de maire évolue rapidement. Aujourd'hui, cette fonction revêt une très
forte insécurité juridique. Plus de sept cents décideurs locaux sont
actuellement mis en examen. Dans nombre de cas, ils doivent répondre, non pas
de leurs actes mais de leurs non-actes.
Voilà quelques années encore, un maire inactif pouvait raisonnablement penser
être à l'abri de poursuites judiciaires. En ne faisant rien, il limitait
grandement le risque de se tromper ou de faire ce qu'il ne fallait pas.
Aujourd'hui, la sérénité liée à l'immobilisme n'existe plus. Dans toutes les
circonstances imaginables, la responsabilité pénale d'un maire est
omniprésente, ne serait-ce qu'à l'état latent.
Un maire est en sursis permanent : qu'il soit dans sa mairie, chez lui en
train de dormir ou en vacances hors de sa commune, il demeure « le »
responsable de tout et de tous. Dans ce domaine, la réalité dépasse souvent
l'imagination. Qu'un crime se produise dans une rue de sa ville et le maire est
accusé de ne pas avoir pris les mesures suffisantes pour assurer la sécurité
des personnes et mis en examen. Que, sur les bords d'une rivière, une brusque
montée des eaux vienne à emporter plusieurs écoliers et le maire est mis en
examen. Je pourrais citer bien d'autres exemples que nous connaissons tous trop
bien, hélas !
Certes, la loi du 13 mai 1996 a renforcé la protection juridique des élus
locaux. Le juge doit tenir compte de la situation particulière de l'élu dont la
responsabilité pénale est mise en cause ainsi que des conditions concrètes de
l'exercice de ses compétences.
Dorénavant, il lui faut établir que l'accusé n'a pas accompli « les diligences
normales compte tenu... de la nature de ses missions ou de ses fonctions, de
ses compétences, ainsi que du pouvoir et des moyens dont il disposait ». Cette
modification de l'article 121-3 du code pénal est très importante, mais elle
est très insuffisante. En effet, elle intervient après la mise en examen, voire
après une incarcération préventive. Or, pour la quasi-totalité des élus, la
mise en examen et, plus encore, l'incarcération préventive sont vécues comme
une épreuve dramatique. Quelles que soient les conclusions du jugement, la mise
en examen provoque très souvent des ravages psychologiques indélébiles. La
blessure ne s'efface pas, même si un non-lieu est prononcé.
M. Raymond Courrière.
Très bien !
M. André Rouvière.
Il est donc important, madame le ministre, de protéger l'élu de mises en
examen intempestives et d'incarcérations prématurées.
Quelles suggestions peut-on faire ? Je prendrai le risque d'en formuler
quatre.
La première concerne les normes relatives, par exemple, aux aires de jeux, aux
installations sportives, aux lieux recevant le public, bref, à tout ce qui fait
partie de la vie et des moyens d'une collectivité locale. La plupart des maires
n'ont pas les moyens humains, techniques, financiers, intellectuels -
reconnaissons-le ! - pour suivre et appliquer des normes en perpétuelle
évolution. Il est urgent de stabiliser les normes et de les clarifier.
Dans ma commune, et je regrette de citer un exemple personnel, j'ai fait
aménager une baignade sur le cours d'eau qui la traverse. Malgré la
consultation orale et écrite de l'administration départementale et des
ministères intéressés, je ne sais pas aujourd'hui si je suis en règle, si je
suis en sécurité. J'ai les textes réglementaires ou législatifs, mais la
réalité concrète exige des interprétations qui, pour tout élu, engendrent des
incertitudes et des peurs.
Certes, il est possible de faire appel à la commisssion de sécurité, mais les
élus ont l'impression que, au sein de cette commission, chacun paraît fuir une
responsabilité redoutée, la surenchère s'installe, aiguillonnée par la peur
d'oublier l'ombre d'une prescription de sécurité.
J'ai l'exemple d'une commune qui a fait vérifier ses aires de jeux par un
bureau spécialisé et compétent. Quelques semaines après avoir exécuté les
travaux recommandés, elle a vu arriver une commission dépêchée par la
préfecture, laquelle avait été saisie par une lettre d'un vacancier qui avait
jugé dangereuses les aires de jeux communales.
Que s'est-il passé ? La délégation préfectorale a allongé, complété, alourdi
la liste établie par le bureau spécialisé. Le maire - la commune avait financé
le premier contrôle ainsi que les travaux préconisés - a décidé de supprimer
ces aires de jeux. C'est la seule certitude de tranquillité qui soit
aujourd'hui à sa portée.
M. Raymond Courrière.
C'est vrai !
M. André Rouvière.
Ce qui est vrai pour les aires de jeux l'est aussi pour les autres
équipements, à la différence toutefois que certaines suppressions sont
quasiment impossibles car la population ne comprendrait pas.
C'est pourquoi je formulerai une deuxième suggestion : la mise en place d'une
commission départementale des normes. Il serait judicieux que celle-ci soit
composée d'élus, de représentants des administrations départementales et de
juristes. Les élus pourraient la consulter et lui soumettre des cas concrets.
Mais les décisions de cette commission devraient s'inscrire dans une durée
précisée au cas par cas et s'imposer à tous, notamment à la justice, pendant
leur période de validité.
Cette proposition peut, j'en suis bien consciente, paraître exagérée.
Toutefois, n'est-il pas excessif de demander au maire d'avoir des certitudes
proches de l'infaillibilité et de ne lui donner que des réponses qui peuvent
être attaquées sur le plan judiciaire et contestées par n'importe quel
particulier ? Autrement dit, on veut qu'un élu, à partir d'incertitudes,
énonce, lui, des certitudes inattaquables.
Il s'agit là d'un problème particulièrement important pour les élus, lesquels
veulent bien essayer de faire le maximum à condition qu'ils sachent
raisonnablement ce qu'il faut faire. Il n'est pas sérieux de demander aux élus
d'instaurer et de préserver le risque zéro partout et pour tous. En effet, le
risque doit être partagé - et j'en arrive à ma troisième suggestion : le
partage des responsabilités - par l'utilisateur et par l'accusateur.
Aujourd'hui, l'utilisateur d'une installation communale ou, tout simplement,
du territoire communal n'est quasiment responsable de rien ; le maire est
responsable de tout. Cette caricature n'est, hélas ! pas très exagérée.
M. Raymond Courrière.
C'est exact !
M. André Rouvière.
Je suggère que la loi rende l'utilisateur responsable de son choix. Avant de
mettre un enfant sur un toboggan, son père ou sa mère devrait vérifier si
l'installation n'est pas dégradée. En effet, entre le moment où le maire a fait
la vérification et le moment où l'enfant utilise l'équipement, il peut se
passer bien des choses... Selon moi, il est normal, avant qu'un enfant utilise
une installation de jeux, que son père ou sa mère vérifie s'il peut l'utiliser
sans danger. L'usager doit se prendre en charge !
(Marques d'approbation sur plusieurs travées du RPR et de l'Union
centriste.)
M. Paul Girod.
Très bien !
M. André Rouvière.
Si la piste de ski, la rivière ou le sentier qu'il emprunte, si la rue qu'il
parcourt le conduisent à l'accident, au drame, il doit avoir sa part de
responsabilité. La liberté de choisir ne peut pas être séparée de la prise en
charge d'une part de responsabilité.
M. Bernard Murat.
Très bien !
M. André Rouvière.
Il en est de même au sujet de l'accusateur. Celui-ci doit aussi être
responsable de sa démarche. Une plainte qui s'avérera infondée, unesanction
préventive qui débouche sur un non-lieu doivent être sanctionnées sévèrement,
et non pas symboliquement, par la loi. En effet, celui qui soutient que toute
erreur d'un élu mérite une sanction doit aussi admettre que toute erreur de sa
part mérite aussi une sanction, qui doit être dissuasive.
(Applaudissements sur plusieurs travées du RPR et de l'Union centriste.)
En effet, la crainte de se tromper serait, me semble-t-il, susceptible de
freiner certaines plaintes et certaines sanctions préventives abusives.
M. Raymond Courrière.
Et certains juges !
M. André Rouvière.
Enfin, dernière suggestion : il faut préciser la compétence respective des
tribunaux administratifs des juridictions pénales. Il est absurde de demander à
l'élu d'être omniscient et omnipotent. Il faut admettre qu'il a le droit à
l'erreur. Si on lui reconnaît ce droit, les fautes, les erreurs et les oublis
qui ne sont pas intentionnels ne doivent pas relever des juridictions pénales,
seul le tribunal administratif doit être compétent. Ce n'est qu'après avoir
apporté la preuve de la faute intentionnelle que l'élu pourrait être poursuivi
au pénal.
(Très bien ! et applaudissements sur plusieurs travées.)
En conclusion, l'élu ne doit plus être un bouc émissaire. Il ne doit plus être
tenu responsable de tous les drames et de tous les accidents qui surviennent
dans sa commune. La clarification et la stabilisation des normes, la mise en
place d'une commission départementale des normes, le partage des
responsabilités, la délimitation des compétences entre les tribunaux
administratifs et les juridictions pénales constituent une avancée
supplémentaire susceptible d'apporter aux élus la sérénité indispensable à une
bonne gestion.
M. Raymond Courrière.
Très bien !
M. André Rouvière.
Les élus ne souhaitent pas être au-dessus des règlements et des lois.
Cependant, ils n'acceptent pas d'être les victimes désignées d'une
responsabilité sans limite, qui les écrase. Si rien n'est fait, la situation
qui les accable va s'aggraver. En effet, sans entrer dans le détail, la
départementalisation des centres de secours, par exemple, enlèvera au maire
toute influence déterminante dans le choix des hommes et des moyens. Or, le
maire demeure responsable de la sécurité des biens et des personnes sur le
territoire de sa commune.
M. Bernard Murat.
Eh oui !
M. André Rouvière.
Comment admettre une telle responsabilité si les moyens permettant de
l'assumer sont arrêtés et utilisés par d'autres ?
Oui, la responsabilité des élus, des maires en particulier, doit être revue et
ajustée aux situations, aux mentalités et à l'évolution des moeurs. Madame le
ministre, les élus locaux comptent sur votre concours et sur celui du
Gouvernement dirigé par M. Lionel Jospin pour leur apporter l'aide
indispensable à une bonne gestion.
(Applaudissements sur les travées
socialistes et sur celles du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
(M. Gérard Larcher remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la
présidence.)
PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
vice-président
M. le président.
La parole est à M. Fauchon.
M. Pierre Fauchon.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, la
question orale avec débat de M. Haenel soulève un ensemble de problèmes en
réalité extrêmement vastes. En effet, si j'ai bien compris, elle englobe non
seulement l'ensemble de la responsabilité pénale des maires, qui revêt de
multiples aspects dont la seule énumération occuperait trop mon temps de
parole, mais aussi cette espèce de harcèlement judiciaire civil notamment au
sujet de l'urbanisme et des permis de construire.
Il s'agit d'un immense sujet que l'on ne peut traiter dans l'espace d'un
après-midi et qui ne pourrait d'ailleurs, me semble-t-il, être abordé par une
seule commission, car celle-ci serait bien incapable d'embrasser, avec la
technicité nécessaire, les différents aspects de ce problème pour aboutir à des
solutions opérationnelles - je me situe ici dans le droit-fil de l'intervention
de M. Rouvière. En effet, si nous devons certainement tirer le signal d'alarme,
comme nous l'avons fait et comme nous continuerons à le faire les uns et les
autres - cela fait partie de la mission des parlementaires, et particulièrement
des sénateurs - c'est une chose un peu différente que de chercher des solutions
concrètes...
M. Gérard Delfau.
C'est vrai !
M. Pierre Fauchon.
... qui soient applicables, que l'on puisse introduire dans nos mécanismes
juridiques de telle manière que l'on obtienne les résultats souhaités, ce qui
ne peut se faire qu'à travers, que l'on m'excuse de le souligner, une certaine
technicité.
J'interviens ici non seulement au nom de mon groupe, mais aussi au nom de la
commission des lois et, plus spécialement, du groupe de travail qu'a présidé M.
Delevoye, dont j'ai été le rapporteur, et que le président Larché avait pris
l'initiative de créer.
Ce groupe s'est penché sur la responsabilité pénale des maires, en concentrant
sa réflexion sur un point précis, qui est peut-être, dans un certain sens, le
plus sensible, à savoir la responsabilité liée à des imprudences ou à des
négligences, c'est-à-dire une délinquance qui n'est pas, en elle-même,
volontaire. En effet, dans cette hypothèse, le maire peut véritablement estimer
qu'il ne pouvait empêcher un accident dont il est le premier désolé. Il en est
peut-être plus malheureux que bien d'autres, mis à part, naturellement, les
proches immédiats de la victime. Mais il peut, je le répète, juger ne pas en
être responsable. Nous devons donc être très attentifs à cette question
cruciale.
Je ne reprendrai pas les témoignages qui viennent d'être apportés. Je voudrais
simplement évoquer brièvement ce que nous avons fait et envisager ce qui
pourrait être fait au-delà.
Rappelons tout d'abord le point de départ essentiel, et si particulier, du
système juridique dans lequel nous sommes en matière pénale.
Dans les sociétés civilisées fondées sur l'état de droit, il est admis depuis
très longtemps qu'il n'y a pas de faute pénale s'il n'y a pas une volonté
morale de commettre une faute pénale.
M. Raymond Courrière.
Eh oui !
M. Pierre Fauchon.
Dès lors que l'on sort de cette définition de la faute pénale, on crée, en
réalité, une catégorie juridique à part, qui ne devrait pas comporter le
discrédit ni le genre de pénalité que comporte fatalement la faute pénale.
Cependant, une confusion ou un rapprochement, qui est dans les textes, est
encore plus cruellement vécu dans les salles d'audience, où les maires et les
élus que vous êtes sont assis côte à côte sur le banc desaccusés et dans des
conditions que je n'ai pas besoin d'évoquer ici, sinon pour dire qu'elles sont
extrêmement éprouvantes.
Il a donc semblé nécessaire, depuis bien longtemps déjà, d'admettre que, sans
doute, comme le stipule l'article 121-3 du code pénal, « il n'y a point de
crime ou de délit sans intention de le commettre » - c'est ce que je viens de
rappeler - mais que, aussi, « toutefois, lorsque la loi le prévoit, il y a
délit en cas de mise en danger délibérée de la personne d'autrui ». C'est une
hypothèse ; l'autre hypothèse, qui nous concerne davantage, est la suivante : «
Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas d'imprudence, de
négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue
par la loi ou les règlements ».
Là réside la difficulté qui nous occupe aujourd'hui.
Quelle a été, par rapport à cette difficulté, la démarche du Sénat ? Je me
permets d'ailleurs de rappeler, d'autant que le président du groupe de travail
est présent et que je suis heureux de le dire devant lui, que nous avons, je
crois, travaillé sinon bien, en tout cas de notre mieux.
(Sourires.)
Nous avons entendu énormément de personnes : des maires, qui étaient dans des
affaires difficiles, des juristes, des professeurs de droit, mais aussi des
magistrats, auxquels nous avons demandé comment ils jugeaient et quels étaient
leurs mécanismes de raisonnement quand ils avaient un maire devant eux. Nous
avons donc fait de notre mieux.
M. Raymond Courrière.
Cela n'a pas servi à grand-chose !
M. Pierre Fauchon.
Nous avons envisagé certaines hypothèses qui étaient séduisantes mais qui nous
sont apparues impraticables - si j'en avais le temps, je pourrais expliquer
pourquoi elles ne pourraient être durablement retenues - en tout cas, compte
tenu de l'idée que l'on se fait de l'Etat de droit à la fin du xxe siècle, idée
qui n'est pas tout à fait la même - il faut en être conscient - qu'à l'époque
de Stendhal : l'idée d'instituer des procédures particulières pour les maires,
par exemple ; l'idée de soustraire ces derniers à la juridiction pénale et de
faire apprécier leur responsabilité, même pénale - j'ai cru entendre que
certains y pensaient - par le tribunal administratif, mais il ne peut y avoir
qu'un seul juge de la faute pénale ; l'idée aussi, qui était peut-être déjà
mieux fondée, de n'engager leur responsabilité en tant que maires qu'en cas de
faute lourde, plus lourde que pour les simples particuliers, les règles
normales de la responsabilité jouant par ailleurs en cas d'imprudence ou de
négligence moindre, comme pour tout un chacun, notamment en cas d'imprudence
sur la route, pour reprendre un exemple qui nous menace tous. Mais cela non
plus ne nous a pas paru possible.
Nous sommes allés plus loin et nous avons observé que l'une des causes de la
difficulté et du sentiment d'injustice, que je crois réellement légitime et qui
est si souvent ressenti, vient de ce que les appréciations des tribunaux
étaient faites, comme on dit,
in abstracto
, c'est-à-dire dans
l'abstrait. On disait : « Le maire aurait pu, il aurait dû. Il avait la
responsabilité globale dans les termes qui ont été rappelés tout à l'heure ;
s'il avait fait quelque chose, l'accident ne se serait pas produit. Or, il n'a
rien fait. »
Mais, avec ce type de raisonnement, on en conclut que le maire est
nécessairement responsable de tout ce qui se produit. Il faut donc qu'il
prévoie tout et qu'il fasse tout pour empêcher ce qu'il prévoit ! C'est
évidemment une mission tout à fait impossible !
De surcroît, dans cette appréciation de ce que le maire peut prévoir, on
assimile ce dernier non seulement au bon père de famille, référence abstraite
qui sert dans notre droit, mais aussi à un chef d'entreprise. Or un certain
nombre d'entre nous ont rappelé la différence énorme qui existe en réalité
entre, d'une part, un chef d'entreprise, sa formation, ses conditions de
rémunération, le choix qu'il fait de ses compétences et, d'autre part, un
maire, qui n'a pas nécessairement reçu une formation
ad hoc
, spéciale -
ou alors, il faut renoncer à la démocratie, aux élections des maires au
suffrage universel, ce que personne, je pense, ne proposera ! - qui n'a pas les
mêmes conditions ni la même sécurité de carrière, et qui ne choisit pas sa
compétence : à la différence d'un industriel qui décide de faire ceci ou cela -
s'il n'est pas capable de faire du revêtement de métaux avec des produits
dangereux, il peut faire pousser des radis, par exemple
(Sourires)
- le
maire ne choisit pas, et le Parlement se charge d'ailleurs périodiquement
d'aggraver ses obligations, notamment dans le domaine de l'environnement. Par
conséquent, un maire entame ses fonctions avec une certaine charge
d'obligations, mais ces dernières augmentent au fil des ans car le législateur,
considérant que le seul responsable possible est le maire, inscrit cette
responsabilité dans des textes qui se multiplient.
Ce système était abstrait, théorique,
in abstracto
, comme dit la
jurisprudence. Nous avons donc proposé un texte dont je vais vous rappeler la
teneur : « Il y a également délit, lorsque la loi le prévoit, en cas
d'imprudence, de négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de
sécurité prévue par la loi ou les règlements sauf si l'auteur des faits a
accompli les diligences normales compte tenu, le cas échéant, de la nature de
ses missions ou de ses fonctions, de ses compétences ainsi que du pouvoir et
des moyens dont il disposait. »
Par là, nous avons souhaité et voulu obtenir que les tribunaux passent à une
appréciation concrète et qu'ils tiennent compte, affaire par affaire -
naturellement, tous les maires ne sont pas dans la même situation - de la
situation réelle dans laquelle se trouvait le maire. Nous avons même ajouté
dans le code général des collectivités locales une variante que d'aucuns, et
non des moindres d'ailleurs, considéraient comme superflue et dont nous avons
la faiblesse de penser - je dirai pourquoi - qu'elle a son utilité, variante
selon laquelle l'élu local « ne peut être condamné sur le fondement du
troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal pour des faits non
intentionnels commis dans l'exercice de ses fonctions « que s'il est établi » -
tels sont les mots que nous avons ajoutés - qu'il n'a pas accompli les
diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir, et des moyens
dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui
confie ».
Nous avons cru important de rappeler dans le texte concernant les maires qu'il
fallait que la preuve soit apportée. Il est évident qu'elle doit être apportée
par la poursuite.
Voilà ce que le Parlement a voté. Votre prédécesseur, madame le garde des
sceaux, a cru opportun - j'avoue que, philosophiquement, il était difficile de
s'y opposer même si nous en avons éprouvé un certain regret - de dire que le
problème concernait en réalité l'ensemble de la délinquance par imprudence et
par négligence et que cette obligation d'appréciation
in concreto
devait
donc être rappelée à l'égard de l'ensemble des hypothèses de ces
délinquances.
Le texte a été voté à la faveur des créneaux de notre ordre du jour - cela n'a
pas été tout simple ! - et nous en sommes maintenant à constater quels en sont
les résultats concrets. Si nous disposons d'ores et déjà de décisions de
première instance, nous avons encore très peu de décisions de cours d'appel et
de la Cour de cassation. Je pense donc - Mme le garde des sceaux nous le dira
elle-même de manière plus autorisée que je ne puis le faire - qu'il est encore
trop tôt pour considérer qu'il existe une jurisprudence claire à la suite de ce
texte et qu'il faut tout de même patienter et tenir compte des délais
nécessaires pour qu'une jurisprudence arrive à se dégager d'une manière
suffisamment cohérente.
Nous avons cependant obtenu au moins un résultat : celui d'avoir des décisions
beaucoup plus motivées. J'ai rappelé que nous avons écarté l'appréciation
in
abstracto
en faveur de l'appréciation
in concreto
.
A ce moment-là, certains savants juristes, certains professeurs ont prétendu
avoir toujours fait des appréciations
in concreto
. Si vous lisez leurs
décisions, vous verrez que, loin d'être concrètes, elles étaient tout à fait
abstraites ! Elles disaient : « Premièrement, voici l'accident ; deuxièmement,
si vous aviez fait ceci ou cela, vous l'auriez empêché ; troisièmement, vous ne
l'avez pas fait ; quatrièmement, vous êtes responsable. » Le seul constat,
pratiquement, de l'accident suffisait à justifier la responsabilité, et les
auteurs, d'ailleurs - je vous renvoie au répertoire Dalloz, pour ne citer que
celui-là - disent expressément que, dans la plupart des cas, l'appréciation
était abstraite.
Certains ont prétendu également que le texte spécial aux élus, qui met
clairement la charge de la preuve du côté de la poursuite, n'était pas
nécessaire, compte tenu du fait que, en matière pénale, la règle générale veut
que la charge de la preuve soit toujours du côté de la poursuite. C'est
possible ; mais croyez-en quelqu'un qui a fréquenté les prétoires : dire à un
juge qu'il ne peut condamner untel s'il n'a pas la preuve exigée par le texte
fait beaucoup plus d'effet que lui dire que les règles générales ne lui
permettent pas de condamner s'il n'a pas la preuve !
Nous avons tout de même obtenu grâce à cela des décisions beaucoup plus
circonstanciées. Disant cela, je songe notamment à deux décisions de 100 et 150
pages - l'une, sur l'incendie des thermes de Barbotan, et l'autre, sur
l'incendie d'une maison psychiatrique dans la région de Rennes - dans
lesquelles les magistrats, en première instance, sont entrés dans des détails
sur lesquels on peut ou non être d'accord, mais qui permettent de constater que
la question n'a pas été balayée d'un revers de main et qu'elle a au contraire
été examinée de près.
Il s'agit là d'une amélioration importante. En effet, dès lors que
l'appréciation est détaillée et concrète, le contrôle des cours d'appel et de
la Cour de cassation peut s'exercer de manière plus efficace - telle était
l'une de nos préoccupations - ces dernières pouvant considérer que telle chose
n'est pas exacte ou que la conclusion déduite d'un fait n'est pas logique.
Sur le fond, est-on dans une situation de moindre ou de plus grande sévérité ?
Mme le garde des sceaux a peut-être des informations que j'entendrai avec
intérêt ; pour ma part, je n'en ai pas suffisamment pour me prononcer. Les
quelques décisions de jurisprudence signalées, dont les unes donnent
l'impression d'une sévérité au moins aussi grande - mais c'est surtout dans le
cas des chefs d'entreprise - et dont les autres donnent au contraire
l'impression que l'on a tenu compte de notre texte et que l'on n'a pas voulu
trop charger la responsabilité des maires, ne permettent pas pour le moment de
tirer une conclusion claire. Il nous faut donc attendre.
Cependant, comme vous tous, mes chers collègues, je suis sensible à ce que
l'on apprend tous les jours, et je vais donc vous citer ce que j'ai lu dans le
quotidien de ma région, hier matin : « Le maire de Valloire (Savoie), Cyrille
Rol, et un éducateur, Gilles Vivet, ont été condamnés à deux mois de prison
avec sursis, après la mort d'un adolescent dans une cascade de glace, pendant
un stage de formation, en décembre 1997. Le tribunal a estimé que le maire, qui
avait confié le soin de mettre un panneau au centre de formation, aurait dû
vérifier qu'il était bien en place ».
(Exclamations sur plusieurs travées.)
Je n'ai pas besoin de commenter cet article ! Vous observerez que le
maire, pour vérifier que le panneau est bien en place, doit rester à côté du
panneau ! En effet, un panneau en place à neuf heures du matin peut ne plus
l'être à midi !
Je ne veux pas tomber dans le travers qui consisterait à apprécier une
décision sur un simple compte rendu de journal. Il faut l'examiner de plus
près. Mais tel qu'est rédigé le compte rendu, on se dit que c'est effrayant et
qu'il ne faut plus rien faire !
D'ailleurs, responsable d'une communauté de communes qui crée des équipements
collectifs, j'évite autant que possible d'avoir recours à quelque matériel que
ce soit ; en effet, tout équipement risque de provoquer des accidents, et je ne
peux pas passer mon temps à côté de chacun d'eux, puisqu'il faut bien que je
siège quelquefois au Sénat !
(Sourires.)
Tout en soutenant qu'il faut attendre que la jurisprudence évolue, je me
rends compte qu'il est une chose qui évolue peut-être encore plus vite :
l'atmosphère générale !
On constate tout d'abord une préférence de plus en plus grande des victimes
pour la procédure pénale, qui est plus rapide, plus efficace et plus
spectaculaire, compte tenu de la présence de la presse : on cherche l'effet
!
Par ailleurs, il existe probablement une certaine dérive du fait que l'action
civile peut être engagée non seulement par les victimes directes, mais aussi
par un très grand nombre d'associations. Je dirai, reprenant la formule de M.
Laurent Davenas, magistrat que nous avons auditionné, que la « multiplication
des porteurs privés de l'intérêt public » est telle que l'on se demande
quelquefois à quoi sert le parquet ! C'est un problème auquel plusieurs d'entre
vous ont fait allusion.
Enfin, on observe dans notre société, dans le tréfonds des consciences des uns
et des autres - et ce sentiment est d'ailleurs exacerbé de façon à mon avis
assez choquante par les médias - une espèce de besoin de vengeance, d'un bouc
émissaire : il faut qu'il y ait un responsable. On ne s'incline pas devant le
malheur. Il faut absolument que ce soit la faute de quelqu'un, il faut voir
cette personne punie, comme si cela pouvait réellement alléger la souffrance
légitime des victimes ou de leurs proches.
Tout cela est aussi une dérive que nous ne pouvons oublier et à laquelle nous
devons être très attentifs ; de sorte que je me demande d'ores et déjà, sous
réserve de voir comment notre texte sera finalement appliqué, s'il ne faudra
pas un jour aller jusqu'à mettre fin purement et simplement à la délinquance
non intentionnelle, à la délinquance pour imprudence ou pour négligence.
M. Raymond Courrière.
Bien sûr !
M. Pierre Fauchon.
M. Rouvière y a fait allusion tout à l'heure. Il nous faut réfléchir à celà,
et je vous invite, madame le garde des sceaux, à demander à vos collaborateurs
d'étudier ce point. Il nous faut à tout le moins nous poser la question.
Il y aurait d'ailleurs une variante à cela, avec la réduction de la
délinquance pour imprudence ou pour négligence - la délinquence involontaire -
aux hypothèses de la faute lourde. Evoquer la faute lourde, c'est ouvrir une
querelle merveilleuse pour un juriste, mais un tel débat serait trop long pour
la Haute Assemblée. En tout cas, je m'en tiens assez volontiers à cette
définition de ce que l'on appelle la faute équipollente au dol : elle suppose
la connaissance concrète et réelle du danger et la volonté concrète et réelle
de le faire courir.
Quoi qu'il en soit, il s'agit là d'une proposition qui n'engage évidemment
que moi et à laquelle il faut à mon avis réfléchir.
Je conclurai en disant que, si la dérive sociologique, sociale et culturelle
actuelle se confirme, si les magistrats, si les tribunaux, si la jurisprudence
ne trouvent pas les moyens de marquer les bornes, s'il n'y a pas moyen
d'obtenir que la responsabilité des élus, qui est toute différente de celle des
particuliers ou des chefs d'entreprise, soit appréciée dans un esprit de bon
sens et d'équité - nous ne demandons rien de plus - en tenant compte de toutes
les réalités, de toutes les sujétions et de toutes les contingences qui ont été
évoquées, il faudra alors répondre aux questions que j'ai soulevées tout à
l'heure, et soit mettre fin à la délinquance non intentionnelle soit la limiter
à la faute lourde.
C'est une suggestion que je formule à titre personnel, mais je crois pouvoir
dire en confiance qu'elle sera accueillie avec intérêt par notre commission des
lois. Reprenant une vieille formule, j'ajouterai que ce ne serait que
justice.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RDSE, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Paul Girod.
M. Paul Girod.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, avec
mon ami Georges Othily, nous nous sommes un peu réparti le travail : il nous a
fait part, tout à l'heure, d'une réflexion d'ensemble - que je partage - sur le
fonctionnement de notre justice répressive en matière d'infractions non
intentionnelles ; pour ma part, j'en préciserai les conséquences.
Depuis 1990, il est vrai que nous assistons à une sorte d'explosion des mises
en cause pénales de maires pour des faits non intentionnels. La quasi-totalité
des arrêts de la chambre criminelle de la Cour de cassation sont en effet
postérieurs à cette période.
Pourquoi une telle recrudescence ? Peuvent l'expliquer, en premier lieu,
l'activisme soutenu des parties civiles, notre collègue Georges Othily en a
parlé tout à l'heure ; en deuxième lieu, la multiplication effrénée, voire
effrayante - et nous en sommes parfois responsables, que ce soit à la demande
du Gouvernement ou d'associations ici ou là - des lois, décrets, arrêtés et
circulaires que les maires doivent assimiler, à défaut de voir leur
responsabilité mise en jeu ; enfin, en troisième lieu, la solitude même des
élus dans l'accomplissement de leur tâche, et ce n'est pas le président de
l'Association des maires de France qui nous dira le contraire.
Pour ce qui concerne la prolifération des textes en vigueur, il s'agit là d'un
danger contre lequel le Conseil d'Etat ne cesse de mettre en garde les
gouvernements successifs, mais ses recommandations restent malheureusement sans
effet. Et, encore une fois, je ne suis pas sûr que nous soyons nous-mêmes
totalement irresponsables en la matière.
Quoi qu'il en soit, je pense qu'il faudrait tout de même freiner un peu cette
prolifération, d'autant que, parfois, les textes proviennent de l'extérieur de
notre hexagone et qu'ils ne sont alors pas forcément simples à transcrire en
matière administrative.
J'ai parlé de la solitude des maires. En fait, on pourrait presque dire qu'il
y a deux catégories de maires : il y a ceux des très grandes communes, qui sont
entourés de conseils juridique, de services compétents étoffés, et il y a les
autres. Encore faut-il se rappeler que, en la matière, les conseilleurs ne sont
pas les payeurs et que, au moment où la difficulté survient, où l'accident se
produit, où la mise en cause est lancée, le maire se retrouve plus seul encore
qu'on l'imagine.
Dans les petites communes, c'est pis encore, car les maires ne disposent pas
de services administratifs ni de services juridiques. Quelquefois, les
associations départementales ou nationales essaient bien de mettre en place des
dispositifs, mais ces derniers ne sont pas toujours aussi efficaces qu'on le
voudrait et le passage au peigne fin de la décision du maire, préalablement à
telle ou telle action, n'est pas toujours aussi complet qu'il le faudrait.
De surcroît, notre collègue Pierre Fauchon le rappelait voilà un instant, bien
souvent, le maire est mis en cause sur des points de détail. Il faudrait ainsi
qu'il dorme non seulement à côté d'un panneau donné, mais à côté de tous les
panneaux de sa commune,...
M. Jean-Jacques Hyest.
C'est difficile !
(Sourires.)
M. Paul Girod.
... ce qui signifie qu'il faudrait qu'il ait le don d'ubiquité nocturne, que
bien des gens voudraient avoir pour d'autres raisons.
(Nouveaux sourires.)
Le maire peut recourir à l'administration préfectorale, me dira-t-on.
Certes, c'est vrai sur le papier, mais l'inflation pénale dont je faisais état
à l'instant attaque non pas seulement les maires et les élus, mais aussi les
membres des administrations, qu'elles soient locales ou nationales. Ainsi, bien
souvent, un maire qui est confronté à une difficulté ou à une obscurité
juridique n'obtient pas les éclaircissements qu'il est en droit d'attendre, car
le fonctionnaire qui craint, lui, de devenir le payeur va s'abstenir de lui
donner clairement les pistes permettant de résoudre le problème. Par
conséquent, le maire risque de se retrouver un peu seul au moment de prendre sa
décision.
Madame le garde des sceaux, le Sénat a bien souvent attiré l'attention des
gouvernements successifs sur ces difficultés, notamment sur le fait - j'en
reviens au coeur de mon propos - que le phénomène risque d'influencer de façon
néfaste le déroulement des prochaines élections municipales, qui doivent
intervenir dans un peu plus de deux ans. Ainsi, c'est dès aujourd'hui que les
vocations ou les découragements commencent à se manifester, et force m'est de
constater, en tant que président départemental des maires - et le président de
l'Association des maires de France le sait mieux que personne - que, pour
l'instant, surtout dans les petites communes, le découragement l'emporte sur la
vocation.
M. Jean-Paul Delevoye.
C'est vrai !
M. Paul Girod.
Des communes de petite dimension risquent donc de se retrouver dépourvues de
maire, faute de candidat.
J'ai toutefois le sentiment, madame le garde des sceaux, que cet argument ne
suscite pas auprès du Gouvernement l'écho qu'il mériterait, peut-être parce
qu'on s'y berce de l'illusion que, par la force des choses, il se trouvera
toujours un administré pour prendre les affaires communales en mains.
Je ne partage pas cet optimisme - tout au moins celui qui me paraît régner en
haut lieu - d'autant qu'une telle atmosphère pourrait prêter à l'émergence de
vocations à caractère plus ou moins sincère. Et je voudrais d'autant moins
avoir à conclure que tel est le but inavoué - ou inavouable - du climat qui est
en train de se créer que je connais au moins un parti - aujourd'hui deux, c'est
vrai - qui ne rechignerait certainement pas à augmenter le nombre de ses
représentants au sein des collectivités locales pour poursuivre des desseins
auxquels n'adhèrent sûrement pas les membres de cette assemblée. Pour toutes
ces raisons, nous aurions intérêt à réfléchir les uns et les autres aux dangers
que fait courir à la démocratie la stérilisation d'un certain nombre de
vocations.
M. Raymond Courrière.
Très bien !
M. Paul Girod.
Alors, il faut une réforme du statut de l'élu, et nous la réclamons depuis des
années.
Au point où nous en sommes, nous pourrions presque traiter la chose avec
humour : on pourrait, par exemple, madame le garde des sceaux, préciser dans la
loi que ne peut prétendre à la fonction de maire que celui qui est au minimum
titulaire d'un troisième cycle de droit public ! Je ne suis d'ailleurs même pas
sûr que cela soit suffisant, à cause de l'absence de don d'ubiquité dont
parlait tout à l'heure notre ami Pierre Fauchon. Ce serait peut-être,
néanmoins, une première précaution. Ce ne serait certainement pas la solution,
d'autant plus que les maires exercent souvent une activité professionnelle
propre et que les indemnités sont bien loin de constituer un revenu, l'absence
de statut venant aggraver leur situation.
Nous sommes donc devant une incertitude quant à l'avenir, incertitude qui
m'inquiète beaucoup. M. Othily a parlé tout à l'heure avec justesse de
dévouement et d'abnégation, et c'est bien de cela qu'il s'agit !
Cependant, les tribunaux persistent à considérer l'élu comme un chef
d'entreprise, alors que la loi est moins contraignante à l'égard de cette
dernière catégorie : notre collègue M. Fauchon l'a montré, un chef d'entreprise
ne s'engage que dans les responsabilités qu'il a choisies et, en outre, la
jurisprudence est telle que, lorsque c'est un subordonné qui commet une faute
engageant la responsabilité de l'entreprise, c'est la responsabilité du
subordonné qui est engagée. Ce n'est pas le cas pour un maire, qui se retrouve
responsable de tout sans avoir, par définition, l'oeil en permanence sur tout,
et qui est inquiété systématiquement parce qu'il est considéré comme seul
responsable.
Madame le garde des sceaux, le droit pénal a récemment admis l'existence d'une
responsabilité pénale des personnes morales. Dans ces conditions, je crains que
nous n'ayons le choix qu'entre deux voies, la première consistant à envisager
de créer, par analogie, une responsabilité pénale des collectivités
territoriales.
Je sais bien que la responsabilité pénale des personnes morales est difficile
à appliquer : comment, par exemple, mettre en prison la totalité des usines
Renault ? De même, on peut difficilement mettre en prison la totalité d'une
population, d'un conseil municipal ou d'une administration municipale. Mais
peut-être est-ce une voie dans laquelle nous pourrions nous engager ? Elle
aurait au moins le mérite de ne pas laisser un élu tout seul et tout nu devant
les juridictions, de sauver l'honneur de femmes et d'hommes qui exercent des
fonctions avec une efficacité et un dévouement extrêmes.
Certes, en nous engageant dans cette voie, nous courons un risque, que vient
d'évoquer M. Fauchon : celui de voir se multiplier des ministères publics
annexes - un éminent collègue de la commission des lois a employé ce matin
cette expression - souvent exercés par des agents sans responsabilité,
représentant des associations plus ou moins factices, et qui seraient
transformés en parties civiles d'occasion.
L'avantage de cette voie est toutefois qu'elle est plus facile à mettre en
oeuvre pour les victimes. Encore conviendrait-il, d'ailleurs, de mettre des
guillemets au mot « victimes » en la matière...
La seconde voie est celle du retour à ce qui a fondé la tradition de notre
système juridique avec la double filière de juridiction : l'individu a en face
de lui une collectivité ; il l'attaque devant le tribunal administratif - et il
faut certainement, à cet égard, faciliter la possibilité d'accès au tribunal
administratif pour les individus directement ou indirectement victimes d'un
manquement de la collectivité qui doit normalement assurer un service ou une
sécurité - et il revient ensuite à la collectivité de se retourner au pénal
contre son représentant qui aurait agi de manière irresponsable ou frauduleuse,
sauf évidemment en cas d'intention avouée de commettre une infraction mettant
en cause la sécurité des biens et des personnes.
Si l'on ne choisit pas cette seconde voie, il faut donc opter pour la
responsabilité collective des collectivités territoriales, car on ne peut pas,
me semble-t-il, s'engager sur une voie cohérente si nous laissons se développer
dans le même temps une atmosphère de vengeance individuelle. En effet, en
réalité, derrière l'idée de la juridiction pénale au service de la victime, se
trouve aussi le raisonnement suivant : je suis victime d'un fait préjudiciable
; il y a un bouc émissaire quelque part ; je ferai payer à une personne
physique l'addition des souffrances que je ressens. Ce n'est pas sérieux
lorsqu'il s'agit du représentant d'une collectivité territoriale, sauf faute
intentionnelle !
Par conséquent, ou bien l'on choisit la voie du retour au système traditionnel
- saisine du tribunal administratif, puis recours devant la juridiction pénale
par la collectivité contre son représentant - ou bien l'on imagine un système
dans lequel les tribunaux pénaux sont comptables de tout. Mais, dans ce dernier
cas, il faut alors reconnaître la responsabilité collective de la collectivité
locale au pénal, comme on le fait pour les entreprises. Je ne suis pas certain
que cela soit applicable !
Quoi qu'il en soit, si l'on ne choisit pas l'une ou l'autre de ces deux voies,
nous ne sortirons jamais du dilemme devant lequel nous nous trouvons et qui
aboutira - je reviens à mon propos liminaire, madame le garde des sceaux - au
fait que nous allons nous retrouver, en 2001 - et plus encore en 2007 - devant
l'incapacité de pourvoir de manière démocratique et responsable aux postes de
responsabilité dans les collectivités territoriales, collectivités dont nous
sommes ici les représentants. Je crois qu'il y a là quelque chose qui met en
jeu, au-delà de la vie de tous les jours, l'existence même de la démocratie
dans notre pays.
Nous devons remercier notre collègue M. Haenel d'avoir lancé ce débat.
J'espère, madame le garde des sceaux, que nous pourrons trouver, dans les
années voire dans les mois à venir - en particulier grâce à vous, dont nous
connaissons à la fois la détermination, la volonté et la pugnacité - quelques
moyens de sortir des impasses dans lesquelles, inconsciemment, nous nous sommes
enfermés depuis quelques années.
(Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur les travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues,
permettez-moi de commencer mon propos en remerciant notre collègue M. Haenel
d'avoir pris cette initiative, avec l'inscription à notre ordre du jour, dans
le cadre d'une question orale avec débat, de ce sujet de la responsabilité
pénale des maires.
Comme l'ont rappelé, avec la pertinence que nous leur connaissons, tous les
orateurs qui m'ont précédé, le problème qui se pose dépasse très largement ce
sujet, et notre collègue M. Fauchon a insisté sur ce point tout à l'heure.
Je voudrais également souligner, à ce stade du débat, que les interventions
des différents membres des différents groupes de notre assemblée sont venues
enrichir ce débat d'une manière tout à fait remarquable, en le rendant très
dense du point de vue tant des constats qui ont été réalisés que des
propositions ou des pistes de réflexion qui ont été ouvertes et dans lesquelles
nous vous engageons à travailler, madame le garde des sceaux. Je soutiens, à
cet égard, les arguments qui ont été développés par nos collègues avec beaucoup
de pertinence et de justesse.
Permettez-moi de vous rappeler l'état d'esprit dans lequel je me trouvais à
l'issue des élections municipales de 1995.
Un journal local m'avait demandé de rédiger un éditorial. M'adressant aux
lecteurs potentiels qu'étaient les maires et les élus locaux, j'exprimais le
sentiment que ceux qui venaient d'être élus allaient connaître le mandat le
plus difficile qu'ils aient jamais connu depuis qu'ils exerçaient leurs
fonctions, pour les plus anciens, et sans doute l'un des plus difficiles qu'ils
auraient à connaître, pour ceux qui commençaient leur carrière de maire.
Je ne pensais vraiment pas que, trois ou quatre ans plus tard, les faits me
donneraient à ce point raison et que nous le vivrions avec autant d'acuité dans
mon département de l'Oise.
En effet, de ce point de vue, l'Oise a fait la une de l'actualité ces
dernières semaines. Cela a d'ailleurs suscité de nombreuses questions, écrites,
orales, d'actualité, sans compter le débat qui nous réunit aujourd'hui. Cela a
également provoqué la réouverture de certain dossier ouvert et traité en 1996,
comme l'ont rappelé tout à l'heure nos collègues Pierre Fauchon et Jean-Paul
Delevoye.
Aujourd'hui, le problème est d'une actualité brûlante pour les maires, comme
l'a rappelé avec beaucoup de pertinence à l'instant même Paul Girod, mais c'est
aussi un problème de fond - Hubert Haenel l'a très bien dit - en ce qu'il
touche à l'avenir de notre démocratie locale.
La décennie qui vient de s'écouler a vu la multiplication des cas de mise en
cause de la responsabilité pénale des élus locaux, en particulier des
maires.
Le phénomène s'est encore accéléré sensiblement au cours des derniers mois, au
cours desquels seize maires ont fait l'objet d'une procédure pénale - mise en
garde à vue, mise en examen - pour délit de favoritisme en matière de marchés
publics.
Ce qui a vraiment choqué, marqué psychologiquement les intéressés, c'est plus
la procédure suivie et l'exploitation médiatique qui a été faite de leur
situation que l'engagement de la procédure lui-même. En effet, loin des maires
l'idée de vouloir se soustraire à la procédure judiciaire ! Ils partaient
confiants, prês à coopérer avec la police judiciaire et la justice pour faire
la lumière et lever tout doute sur un faux pas qu'ils auraient pu faire.
Ce qu'ils ont vécu avec douleur, je le répète, c'est la procédure de mise en
garde à vue et les titres de la presse. L'enquête et l'interrogatoire qu'ils
ont subi leur ont apporté la conviction qu'ils étaient présumés coupables et
non pas innocents.
C'est d'ailleurs la raison pour laquelle, madame le garde des sceaux, je vous
avais demandé, posant une question d'actualité sur ce sujet, que nous
légiférions de toute urgence sur la présomption d'innocence. Je sais que
l'Assemblée nationale y travaille déjà et que le Sénat ne va pas tarder à le
faire.
A ce jour, selon la lettre de l'observatoire des risques juridiques des
collectivités territoriales, organisme qui s'est constitué sous l'égide de la
Société mutuelle d'assurance des collectivités locales, la SMACL, et de Mairie
2000, notamment, 850 élus et fonctionnaires territoriaux seraient mis en
examen, contre 300 en 1996, soit une progression de 183 % en trois ans. Ces
chiffres sont alarmants.
Selon les mêmes sources, 50 % des élus mis en examen le seraient pour des
faits de diffamation, 16 % pour atteinte à l'environnement, 13 % en matière de
marchés publics et 10 % dans le cadre de leurs pouvoirs de police.
L'étude souligne, enfin, la place tout à fait marginale occupée par les
procédures liées à une éventuelle malversation ou corruption, puisque la
corruption représente 1,5 % et les faux en écriture 1,5 %. Cela démontre que 97
% des éventuels faux pas n'ont pas une source frauduleuse ou ne tendent pas à
privilégier des intérêts particuliers aux dépens de l'intérêt général.
La multiplication des textes législatifs et réglementaires, le poids de plus
en plus lourd des normes, des directives et des règlements européens, qu'il est
extrêmement difficile de connaître et de maîtriser, ne facilitent certes pas
les choses. C'est tout particulièrement vrai pour les maires des communes
rurales. Mais cela l'est également pour les maires des grandes villes, même
lorsqu'ils disposent de services techniques et de services juridiques les aider
et pour les conseiller.
Le manque de moyens matériels pour s'entourer d'une assistance juridique
suffisante dont souffrent notamment les maires des communes rurales est tel
que, après avoir vécu ce que nous avons vécu dans notre département, nous avons
décidé de créer un conseil de service juridique à la disposition des maires.
Mais voilà qu'un grand quotidien du soir a essayé d'épingler l'initiative de
l'association des maires de l'Oise, à l'instigation de cabinets d'avocats qui
ont réussi à obtenir l'annulation d'un décret en Conseil d'Etat concernant la
mise en concurrence des cabinets d'avocats lorsqu'une commune tenterait
d'engager une procédure de cette nature !
Le journaliste n'était sans doute pas très au fait du fonctionnement des
associations du type loi 1901 comme la nôtre, et son appréciation sur notre
initiative n'avait aucune valeur.
On voit bien, toutefois que, dès que l'on prend une initiative dans l'intérêt
de nos collectivités, il en est qui tentent de la contrecarrer en essayant de
se fonder sur des textes pour mettre en cause sa conformité à la loi.
La contrainte qu'ont les maires d'exercer parrallèlement une activité
professionnelle, alors que les lois de décentralisation ont accru les
compétences des collectivités territoriales, pèse également lourdement dans
notre dispositif.
C'est la raison pour laquelle j'avais apprécié, en son temps, l'affirmation de
notre collègue Gérard Larcher selon laquelle les maires étaient en quelque
sorte les bonnes à tout faire de la République.
M. Jacques Machet.
C'est vrai !
M. Philippe Marini.
Très bien !
M. Alain Vasselle.
C'est vraiment le sentiment profond qu'ils ont les uns et les autres.
Tout cela explique, à mon avis, l'accroissement de la mise en cause de la
responsabilité pénale des élus locaux.
Alors, quelles pistes faut-il explorer pour essayer de répondre à l'attente
des élus qui vivent cette situation ?
Madame le ministre, je sais que vous avez déjà esquissé quelques pistes, et je
ne doute pas que, dans quelques instants, vous nous donnerez des précisions sur
celles que vous tenterez d'explorer.
C'est très rapidement que nous devons engager une réflexion au fond sur le
régime de la responsabilité des élus.
J'ai pris très récemment l'initiative de rédiger une proposition de loi
relative à la reconnaissance de la spécificité des responsabilités des élus
locaux et à la sauvegarde de la démocratie locale.
J'entends déjà - la connaissance qu'a de mon texte Pierre fauchon explique
qu'il ait porté une appréciation quelque peu différente - les critiques
s'élever contre la création d'une justice particulière, d'un privilège pour les
élus locaux, d'une rupture de l'égalité des citoyens devant la loi...
A cela je répondrai que la loi du 13 mai 1996, aux ambitions pourtant
limitées, instaure déjà une rupture d'égalité entre les citoyens au profit des
élus locaux.
De plus, lorsque le Conseil constitutionnel a consacré le principe d'égalité,
il en a d'abord précisé les exigences en énonçant, pour s'en tenir à la formule
la plus usuelle, que « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le
législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'il
déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et
l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec
l'objet de la loi qui l'établit ».
Le dispositif que je propose prévoit la saisine immédiate du Conseil d'Etat,
lorsqu'un élu est susceptible d'être mis en cause pénalement, afin qu'il
désigne dans un très bref délai - soixante-douze heures - un tribunal
administratif chargé de déterminer si ledit élu a commis ou non une faute
détachable de l'exercice de ses fonctions.
Si le tribunal conclut à l'existence d'une faute détachable, l'élu pourra être
mis en cause pénalement comme n'importe quel citoyen. Il ne bénéficiera alors
d'aucun privilège spécifique.
Cette solution que je propose sera la plus rapide, car le tribunal
administratif aura un mois pour se prononcer. Elle sera la plus efficace, car
l'ordre administratif est plus à même d'évaluer de manière équilibrée les
contraintes qui pèsent sur les élus locaux, comme l'ont rappelé plusieurs
orateurs avant moi.
Certains estimeront sans doute que c'est revenir soixante-cinq ans en arrière,
avant l'intervention de l'arrêt Thépaz du 14 janvier 1935 du tribunal des
conflits.
M. Pierre Fauchon.
Bravo !
M. Alain Vasselle.
A ceux-là je répondrai que rien n'est intangible, et certainement pas une
jurisprudence !
Sans doute cette proposition de loi est-elle imparfaite, et donc perfectible,
mais elle a au moins le mérite d'exister et d'ouvrir le débat.
D'autres pistes, en effet, peuvent être suivies : l'amélioration, par exemple,
du dispositif prévu par la loi de 1996 concernant les délits non intentionnels.
Faudrait-il prévoir leur extension à tous les délits pour lesquels il n'y
aurait pas eu atteinte à la probité ni même enrichissement personnel ?
Faut-il envisager encore une autre solution, proposée, je crois, par M.
Edouard Balladur, qui serait la suppression pure et simple de la mise en examen
?
Toutes ces pistes doivent être explorées, même si je mesure combien la voie
est étroite.
J'ai le sentiment que la prise de conscience est générale et qu'elle dépasse
les clivages politiques. Ce n'est pas un problème de politique politicienne. Ce
qui est en jeu, c'est l'avenir de notre démocratie locale, et je suis persuadé
que, conscients de cela, nous allons tous ensemble trouver la solution qui
répondra à l'attente de notre population mais aussi et surtout à l'attente de
l'ensemble des élus locaux.
(Applaudissements sur les travées du RPR, des
Républicains et Indépendants, de l'Union centriste et du RDSE, ainsi que sur
certaines travées socialistes.)
M. le président.
La parole est à M. Arnaud.
M. Philippe Arnaud.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, de la
responsabilité des maires et de leur mise en cause : sujet grave, plus
important qu'il n'y paraît pour notre démocratie - cela a été largement
démontré tout à l'heure - sujet récurrent, mais tabou pour certains, dans notre
société médiatisée, judiciarisée, où la recherche systématique du bouc
émissaire est en passe de devenir un sport national inquiétant !
Dès lors, n'ayons pas peur de parler de ces problèmes ! Je dis même qu'il faut
en parler ouvertement. L'initiative de notre collègue Haenel est donc une bonne
initiative.
Je ne suis pas juriste, mais j'ai une longue pratique - comme la plupart
d'entre vous, plus de vingt ans - de l'exercice d'un mandat de maire et de
responsable de différentes collectivités publiques.
Je vais donc essayer en quelques mots, peut-être maladroits au regard des
juristes, de montrer que, dans ce domaine comme dans beaucoup d'autres, l'excès
est préjudiciable et que le mieux est tout simplement l'ennemi du bien.
Tout d'abord, je dirai clairement qu'à aucun moment de mon propos je ne ferai
référence ni ne penserai aux escroqueries, corruptions, détournements ou tout
autre acte de cette nature commis par des élus, qui doivent être sévèrement
condamnés, car nous avons aussi, nous élus, un devoir d'exemplarité.
Je n'évoquerai donc que les situations où des élus sont mis en cause, souvent
au pénal, pour des faits relevant de l'exercice normal de leur fonction et se
trouvent un jour à la une des journaux parce que mis en examen pour des motifs
invoqués aussi graves que blessure involontaire, homicide, mise en danger,
corruption, recel d'abus de biens sociaux, gestion de fait ... alors même qu'il
n'y a jamais eu de leur part intention de commettre ces actes et qu'il n'y a eu
ni profit ni bénéfice pour eux-mêmes. Ce sont ceux que je qualifie de victimes
d'un système.
Souvent, d'ailleurs, ces faits relèvent de l'exercice d'une responsabilité
déléguée par l'Etat et exercée en son nom : pouvoir de police, pouvoir en
matière sanitaire ou de sécurité. Or, là, il y a un paradoxe : l'Etat ne peut
être inquiété, ne peut être poursuivi au pénal ; mais lorsque l'élu qui a reçu
délégation de l'Etat assume une fonction pour l'Etat, il peut être appelé au
pénal.
Je vous en donne une illustration. Lorsqu'une voie communale ou départementale
comporte un carrefour ou un virage qualifié, repéré comme étant mortel, si les
mesures immédiates ne sont pas prises pour rectifier cet état de chose, le
maire ou le président du conseil général peut être mis en cause. S'il s'agit
d'une portion de route nationale considérée comme mortelle, l'Etat peut-il, à
l'instar du maire ou du président du conseil général, être incriminé ?
M. Pierre Fauchon.
Très juste !
M. Philippe Arnaud.
Alors, s'il est vrai qu'être homme, c'est être responsable, encore faut-il
avoir la capacité à agir.
Certes, en 1996, et je salue les auteurs de cette modification, la loi a
apporté une précision fondamentale : la faute pénale doit être apréciée par le
juge
in concreto,
en faisant référence aux moyens dont le maire
dispose.
Il n'en reste pas moins vrai que les mises en cause sont nombreuses et se
développent. Souvent fruits d'erreur, d'omission, de méconnaissance, ces mises
en cause sont fatales moralement, politiquement, humainement.
Je pourrais citer de nombreux exemples - nombre de collègues avant moi l'ont
fait - je n'en prendrai qu'un seul.
Tel maire d'une commune de 500 habitants, enseignant à la retraite, dévoué,
réalise un multiple rural. C'est l'opération d'investissement de cette petite
commune. Il prend un architecte, fait conduire l'opération par la direction
départementale de l'équipement, service d'Etat ; il réunit la commission
d'appel d'offres dans les formes. Pour un lot, il a le choix entre une
entreprise dont la réputation est mauvaise, qui est connue pour ne pas être «
sérieuse », mais qui est moins disante, et un artisan local, légèrement plus
cher car, connaissant bien le problème, il a pris soin de corriger une
insuffisance du cahier des charges, et il a eu tort.
La commission d'appel d'offres a rectifié la proposition de l'artisan.
Personne n'a rien dit. Le marché a été approuvé par la préfecture. Le conseil
municipal le retient ; le maire signe avec l'entreprise locale, à la
satisfaction de tous.
Un an après, le maire il est mis en examen pour favoritisme : un habitant de
la commune a trouvé le moyen de régler ses comptes avec le maire. C'est très
simple !
Mis en examen, le maire n'est pas condamné mais il abandonnera ses
fonctions.
Cela démontre, comme il a été dit tout à l'heure, qu'il faut d'urgence trouver
des solutions pour remédier à ces états de fait.
Je formulerai une première observation, dont il faut avoir conscience.
Seuls les initiés, les juristes savent analyser les différents griefs qui
motivent une mise en examen, les hiérarchiser, distinguer ce qui est véniel de
ce qui est capital ; pour le commun des mortels, dont les maires eux-mêmes, une
mise en examen est une présomption de culpabilité.
Coupable ou pas, peu importe, le mal est fait, et, vous le savez bien, cela
régale les médias. Un homme intègre et dévoué a été abattu, la presse s'en fait
l'écho, l'homme n'a plus qu'à rentrer chez lui.
Il conviendrait de trouver d'autres procédures, d'autres méthodes
d'instruction pour des dossiers de ce genre, d'autres instances, afin de
préserver jusqu'au bout, c'est-à-dire jusqu'à preuve du contraire, l'honneur
des maires. Des propositions ont été faites dans ce sens.
Je ne suis pas de ceux - personne ne l'a demandé d'ailleurs - qui souhaitent
exonérer les maires du pénal ou les mettre à l'abri. Non, les maires doivent
aussi assumer totalement leurs responsabilités. Mais je suis de ceux qui
considèrent qu'il ne convient de les présenter au pénal que lorsqu'une
instruction préalable suffisante aura conclu à des présomptions fortes pour
ouvrir la procédure pénale. Ainsi serait-il possible d'éviter que la presse ne
s'en saisisse, tout en respectant quand même les principes de l'égalité des
citoyens et de mettre les maires face à leurs responsabilités devant la loi.
J'en arrive à la deuxième observation que m'inspire ce débat et que je
souhaiterais vous faire partager.
Mon sentiment est que la forme l'emporte aujourd'hui sur le fond. L'honnêteté,
l'intégrité ne s'apprécient plus qu'à l'examen du respect ou non de la forme,
de la règle, de la procédure, d'une norme qui d'ailleurs évolue tellement vite
qu'aussitôt satisfaite elle se trouve déjà obsolète.
Bien sûr il est nécessaire d'établir des règles, mais, si on veut qu'elles
soient respectées, il conviendrait de les rendre simples, claires, lisibles par
tous les citoyens. Ai-je besoin de rappeler que les maires ne sont que des
citoyens élus par d'autres citoyens et qu'ils n'ont pas de formation spécifique
?
Il faut aussi que ces règles soient adaptées aux situations. Qu'y a-t-il de
commun, par exemple, entre les marchés publics passés par l'Etat, les régions,
les départements, et ceux, qui sont exceptionnels - c'est le cas une fois tous
les cinq ou six ans - qui sont passés par les petites communes rurales ? Les
uns ont des services hautement spécialisés, les autres n'ont que leur bonne
volonté et leur secrétaire de mairie, souvent employé à mi-temps. Les uns ont
une habitude des marchés publics, les autres les découvrent à l'occasion de
l'exercice leur mandat.
Il faut donc simplifier et adapter les règles aux situations, sinon l'arbitre
qu'est le juge appliquera - c'est son rôle - indifféremment la règle commune,
ce qui peut entraîner des effets pervers.
J'en viens à ma troisième observation.
On pense communément que la judiciarisation est un facteur du développement de
la responsabilité. On pense, que ce soit dans les relations avec les
entreprises mais aussi avec les collectivités locales et les élus, que
d'appeler un individu ou un élu devant un tribunal pour qu'il y réponde de ses
actes, c'est faire appel à son sens de la responsabilité et montrer que les
élus doivent être des hommes et des femmes responsables.
Je suis convaincu du contraire. Je suis convaincu que ce développement
intempestif de la judiciarisation et de la pénalisation est le plus sûr moyen
de déresponsabiliser.
J'ai parlé tout à l'heure de bouc émissaire. En effet, aujourd'hui, que se
passe-t-il ? Le mieux armé, le plus fort, anticipe, il se couvre. Ce n'est
plus, comme le disait Jean-Paul Delevoye, ouvrir le parapluie, il y a bien
longtemps que cette méthode est dépassée. Aujourd'hui, par anticipation,
l'instance supérieure se retranche au sein d'un véritable bunker. J'ai vécu de
nombreux exemples de ce type, dont quelques-uns ont été évoqués par mes
prédécesseurs à cette tribune.
Je n'en citerai qu'un seul, les jeux dans les écoles, car j'ai été confronté à
ce problème dans ma communauté de communes.
Un inspecteur pédagogique, qui n'a aucune compétence en matière de
vérification de sécurité, avait envoyé, en 1997, sous couvert de l'inspection
académique, une circulaire à tous les maires leur donnant l'instruction de
mettre leurs jeux aux normes. Il s'agissait en l'occurence de futures normes
européennes, qui ne devaient entrer en vigueur qu'en 1999 ! L'inspection
académique était couverte. Il en était de même pour l'ensemble des services de
l'Etat qui pouvaient avoir une compétence en la matière.
Dans ces conditions, en l'absence d'autres solutions, contre l'avis des
parents et des enseignants, j'ai supprimé l'ensemble des jeux. Pourquoi ? Tout
simplement parce que la mise aux normes représentait un investissement égal à
10 % de mon produit fiscal. Il m'a fallu trois ans et des subventions, du
ministère de l'intérieur d'ailleurs, pour pouvoir rééquiper ces écoles.
Ainsi, le recours excessif à ces procédures incite les élus et les
responsables à ne rechercher qu'une chose, leur protection juridique, et c'est
légitime de leur part.
La société à risque zéro, cela a été dit, n'existe pas. Le zéro défaut
n'existe pas. On veut faire comme si cela existait, mais quand il y a un
problème on accuse. Par voie de conséquence, l'élu va d'abord - et il y est
conduit de plus en plus - assurer sa protection juridique.
Alors, quand on sait que les maires passent leur temps à conjuguer le
souhaitable et le possible, il est à craindre qu'ils ne soient rapidement
amenés à tout interdire, au lieu, au contraire, de chercher à satisfaire les
aspirations de leurs administrés. Et il ne faut pas oublier - cela a été
rappelé et je le salue - que nos concitoyens sont aussi majeurs et
responsables.
A tout interdire et à ne plus agir sous prétexte de risques excessifs, c'est
la paralysie de l'initiative et de la prise de décision.
Soyons clairs, cette méthode comporte d'autres effets pervers : de grandes
escroqueries peuvent être commises légalement, tandis que de petites erreurs ou
omissions de procédure entraînent des condamnations et des peines encourues
pour des crimes ou des délits.
Enfin, je rappellerai à mon tour que nous avons besoin de ces citoyens qui
s'engagent au service de leurs collectivités et qu'il serait bon de les
accompagner, de les encourager. Les élus recherchent et revendiquent leurs
responsabilités, ils ne cherchent pas à être mis au banc des assassins ou des
escrocs.
Ne décourageons pas ceux qui sont en charge de responsabilités au bénéfice de
leurs concitoyens, ne freinons pas l'éclosion de nouvelles vocations : il en va
de l'organisation démocratique de notre République.
Oui, je suis décidément d'accord avec Saint-Exupéry quand il dit que « la
perfection est vertu de gardien de musée ». La France n'est pas un musée, ne la
figeons pas ! Elle est composée d'hommes et de femmes, imparfaits, qui
choisissent des élus consciencieux, généreux mais souvent désarmés. Nous avons,
vous avez le devoir de leur offrir des armes et le bouclier nécessaires pour
qu'ils puissent exercer et assumer en toute sérénité leur mission. Cela, madame
la garde des sceaux, est de notre responsabilité législative, mais c'est aussi
de votre responsabilité gouvernementale. Nous serions coupables collectivement
si nous ne voulions pas traiter de cette affaire.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE et du
groupe socialiste.)
M. le président.
La parole est à M. de Montesquiou.
M. Aymeri de Montesquiou.
Madame la garde des sceaux, dans le cadre de ce débat qui vise à redéfinir les
responsabilités des maires, je souhaite attirer votre attention sur le niveau
d'exigence des mises aux normes pour les bâtiments et les équipements publics,
en particulier en milieu rural.
Nul ne conteste la nécessité de protéger au mieux les administrés. La garantie
de « sûreté » est d'ailleurs inscrite dans la Constitution. Si les maires
partagent ce souci, ils sont inquiets devant l'inflation des dépenses qu'il
induit.
Cette inflation des normes en matière de sécurité a deux conséquences
étroitement liées. D'une part, elle fait de la gestion communale une gestion à
risque, car la difficulté pour les élus de respecter toutes les normes sans
commettre d'erreur augmente. Or elle engage directement leur responsabilité, et
donc leur éventuelle culpabilité. D'autre part, elle rend la gestion communale
plus coûteuse. Concrètement, les maires, obligés de mettre aux normes des
installations publiques, mettent en place des plans de financement, souvent en
endettant la commune. Malgré l'apport de la dotation globale d'équipement, ou
des subventions des conseils généraux, ces montants sont lourds, en particulier
pour les budgets très limités des communes rurales.
Il faut absolument différencier les travaux indispensables, donc évidents, des
travaux que je qualifierai « de confort », pour reprendre une terminologie
médicale. Ces derniers travaux sont souvent exigés par l'administration à la
suite de l'action efficace et continue de groupes de pression qui ont tendance
à considérer les communes, et donc les contribuables, comme des « vaches à lait
», permettez-moi l'expression. Il y a effectivement de quoi être révolté par
l'exploitation matérielle du syndrome sécuritaire né, entre autres, après la
catastrophe de Furiani. Le chiffre de 60 milliards de francs a été avancé pour
la seule mise aux normes des équipements sportifs !
Ce perpétuel changement de normes n'est pas acceptable par les élus, qui
veulent faire prévaloir le bon sens.
Tout d'abord, il faut que les autorités compétentes pour décider des normes de
sécurité justifient et argumentent mieux leurs motifs.
Ensuite, il faut agir en amont, en associant systématiquement les élus à la
définition des normes, sur le plan tant français qu'européen. Les élus ne
sont-ils pas les mieux à même de connaître, par l'observation quotidienne de la
vie de leurs administrés, les risques engendrés par tel ou tel bâtiment, par
telle ou telle installation ? Ils apporteront une expérience complémentaire aux
analyses techniques des spécialistes de la sécurité, des matériaux
notamment.
Il y a seulement un représentant de l'Association des maires de France au
conseil d'administration de l'association française de normalisation, l'AFNOR ;
c'est très insuffisant. Les élus doivent être intégrés dans les comités
techniques, afin que le dialogue soit permanent et les décisions communes, donc
acceptées librement.
Les élus doivent également être associés à la définition des normes et aux
décisions prises par les ministères concernés. En effet, ceux-ci édictent
eux-mêmes des normes et ils ont le pouvoir de rendre obligatoires celles de
l'AFNOR.
Il faudrait aussi, au niveau européen, associer les élus aux instances
techniques de la Commission et aux autres organismes qui édictent les
normes.
Enfin, l'Etat pourrait s'engager à ce que les normes de sécurité aient une
durée déterminée. Il est en effet tout à fait anormal que les maires soient
obligés de financer de nouveaux travaux de sécurité alors que l'emprunt qu'ils
ont contracté pour réaliser les premiers travaux n'est même pas remboursé.
Une découverte scientifique majeure ou des éléments nouveaux quant à la
dangerosité de matériaux justifient pleinement l'édiction de normes nouvelles,
comme l'a prouvé le cas de l'amiante. Mais ces cas sont très rares et ils
pourraient éventuellement être pris en compte dans le cadre d'une
assurance-risques spécifique.
Madame le garde des sceaux, j'ai souligné certaines préoccupations des élus
locaux, qui sont souvent peu écoutés et parfois contraints par des décisions
auxquelles le bon sens est étranger. Ils souhaitent que vous les entendiez et
que vous les associez plus et mieux aux décisions.
Je serais très heureux, madame le ministre, que le concept de sécurité, tout à
fait prioritaire, mais qui est sans doute conçu pour un monde urbain, tienne
mieux compte des réalités et des capacités financières de la ruralité. Les
maires étant responsables, et donc potentiellement coupables, le concept de
sécurité doit être davantage régi par le bon sens et mieux tenir compte des
budgets des premiers magistrats des villes... et des champs.
(Applaudissements sur les travées du RDSE, du RPR, des Républicains et
Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président.
La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, nous
avons entendu beaucoup d'interventions très intéressantes portant sur les
questions générales et sur les problèmes de principe. De nombreuses expériences
locales ont également été relatées. Pour ce qui me concerne, je commencerai par
des faits vécus tout récemment dans mon département.
Premier fait : le maire d'une commune rurale, qui remplit ses fonctions depuis
longtemps, rentre un soir chez lui, ouvre la porte de son domicile et se fait
agresser par un jeune qui avait sans doute un certain nombre de choses à lui
reprocher. Quelque temps après, le jeune homme en question passe au tribunal et
fait l'objet d'une simple admonestation... alors qu'il s'est rendu dans la
maison d'un maire de village, d'un symbole de l'autorité, et qu'il s'est livré
sur cette personne à des violences physiques.
Deuxième fait : en l'occurrence, madame le garde des sceaux, il s'agit d'une
femme, âgée de plus de soixante ans et maire d'une commune de 200 habitants.
Dans le cadre d'un contentieux qui a défrayé la chronique, elle est mise en
cause et déférée à la police judiciaire pour un problème concernant un marché
de travaux sur l'église de sa petite commune.
Cette dame est convoquée à une heure telle qu'il n'est pas possible de la
présenter au juge d'instruction avant la fin des heures de travail. Elle passe
donc la nuit au poste de police, puisque le juge ne peut la recevoir que le
lendemain matin.
Et cette personne pleine de bonne volonté, et maire depuis longtemps doit
faire face aux contraintes habituelles à ce type de situation : il n'est pas
possible de lui retirer son alliance ? On lui dit qu'il va falloir la scier !
Imaginez, madame le garde des sceaux !
Troisième fait : une autre femme, maire depuis longtemps d'une commune de 600
habitants et que personne ne suspecterait d'agir pour un intérêt personnel, est
placée, elle aussi, en garde à vue, et elle est victime d'un malaise cardiaque.
Pour elle aussi, on aurait très bien pu s'organiser autrement, on aurait pu lui
éviter de passer une nuit au poste de police.
J'ai rappelé ces trois faits pour vous décrire, après Alain Vasselle,
l'atmosphère qui règne et ce qu'éprouvent les maires ruraux du département que
nous avons tous les deux l'honneur de représenter.
De tout cela, il faut bien entendu tirer des enseignements.
D'abord, de nombreux maires se sentent humiliés dans l'exercice de leur
fonction, alors que cette fonction, tout le monde l'a dit, est de plus en plus
difficile à assumer.
Par ailleurs, les procédures sont de plus en plus complexes, notamment en
matière d'attribution de marchés de travaux.
Naturellement, je ne saurais émettre une quelconque opinion sur le fond d'un
tel dossier, que je ne connais que de l'extérieur. Il me semble toutefois que,
à l'occasion de travaux sur les monuments historiques, le maire est confronté à
des architectes de l'Etat, qui sont à la fois des prescripteurs et des maîtres
d'oeuvre éventuels susceptibles d'intervenir en concurrence avec d'autres
entrepreneurs - il s'agit là d'une situation historique dans notre pays - ce
qui implique une confusion des genres bien regrettable. Dans un tel cas, on
peut comprendre que le maire d'une commune rurale de quelques centaines
d'habitants ne dispose pas toujours de l'ensemble des éléments juridiques
nécessaires pour suivre exactement toutes les procédures, notamment pour
s'assurer que les membres de la commission communale d'appels d'offres sont
juridiquement aptes.
Il me semble que, si l'on suivait les suggestions de plusieurs de nos
collègues, si l'on suivait le raisonnement de Hubert Haenel, celui de Paul
Girod ou celui d'Alain Vasselle, et si l'on confiait à une instance plus
spécialisée en matière administrative le soin de démêler les faits et de
parvenir à une meilleure qualification de ces faits, on aurait de grandes
chances d'éviter des injustices, qui sont susceptibles d'être graves.
C'est pour cette raison qu'il me semble raisonnable de réfléchir à un système
permettant de faire la juste part des fautes de la collectivité et des fautes
personnelles et intentionnelles de l'élu agissant au nom de cette
collectivité.
Il y a un équilibre à trouver, et il faut éviter, madame le garde des sceaux,
que nos concitoyens ne soient incités à s'en prendre à des symboles, à faire
porter la responsabilité sur des boucs émissaires, ou à satisfaire des
vengeances, comme cela a été dit par certains d'entre nous, car il apparaîtra
préférable, sur le plan médiatique, de clouer au pilori un élu, une personne
physique, plutôt que de s'adresser à une collectivité dont les organes
dirigeants auront peut-être commis des fautes administratives.
Je suis donc partisan d'explorer la voie qui a été évoquée à plusieurs
reprises cet après-midi et qui vise à mieux définir le champ du pénal et à
restreindre celui-ci, autant que faire se peut, à des faits susceptibles de
traduire des éléments intentionnels ou de revêtir un caractère de véritable
gravité pour l'ordre public.
Madame le garde des sceaux, il est clair que nos efforts de 1996 ont été
insuffisants. Avec la meilleure bonne foi du monde, nous nous étions alors
efforcés de mieux rédiger la loi, pour aboutir à ce que Pierre Fauchon appelait
l'appréciation
in concreto
.
Mais nous ne pouvons pas attendre que des années et des années de
jurisprudence aient permis de régulariser les choses car, mois après mois,
année après année, nous vivrons encore, les uns et les autres, des faits aussi
graves pour l'équilibre social de nos départements que ceux que j'ai cités en
commençant mon propos.
Je pense, madame le garde des sceaux, qu'il est véritablement très urgent que
nous nous livrions ensemble à un libre examen de ce sujet et que l'on n'exclue
pas de revenir à la tradition juridique ancienne qui a été citée dans cet
hémicycle et qui faisait du juge administratif le point de passage et le point
d'aiguillage, en quelque sorte, entre la poursuite du contentieux administratif
et le déclenchement du contentieux pénal.
Madame le garde des sceaux, nous avons tous des responsabilités vis-à-vis des
bénévoles qui se consacrent à leur village, à leur quartier, à leur ville, à
leur agglomération. Bien entendu, il s'agit non pas de leur accorder un
quelconque privilège de juridiction, mais bien de leur permettre d'avancer dans
l'engagement qu'ils ont librement choisi au bénéfice de l'ensemble de leurs
concitoyens.
Madame le garde des sceaux, je forme le voeu que le débat de cet après-midi,
dont l'occasion nous est offerte grâce à la question orale dont notre ami
Hubert Haenel a pris l'initiative, soit le point de départ de cette réflexion,
de ce libre examen et de la mise au point des dispositions juridiques qui sont
absolument nécessaires à des milliers d'élus locaux.
(Applaudissements sur
les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste,
ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président.
La parole est à M. Darcos.
M. Xavier Darcos.
Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, étant
le dernier intervenant, je risque de revenir plusieurs fois sur des idées
générales qui ont déjà été développées.
Je ne souhaite pas prolonger le débat, mais je veux toutefois rappeler, comme
l'ont fait mes collègues, que nous constatons depuis quelques années en France
une dérive du système judiciaire caractérisée par une multiplication des
poursuites, non seulement des poursuites contre tous ceux qui sont jugés
responsables de quoi que ce soit - on l'a vu dans le domaine médical par
exemple -, mais spécifiquement des poursuites pénales à l'encontre des élus
locaux. Or tout le débat repose sur la notion de responsabilité, laquelle prend
sa jonction entre le droit et l'éthique.
Dans une première approche, la responsabilité vise précisément celui qui
dispose d'un pouvoir et d'une compétence. Evidemment, cette responsabilité doit
être reconnue car, sans cet assujettissement, elle n'aurait ni sens ni
réalité.
Mais, dans une seconde approche, la responsabilité s'entend de l'obligation de
répondre de ses actes, de ses omissions fautives devant un tribunal et de subir
la peine prévue par la loi et infligée par le juge.
Or, justement, la responsabilité pénale devrait sanctionner la faute qualifiée
d'infraction, que celle-ci soit volontaire ou non, et nous sommes là au coeur
du débat.
La mise en cause de la responsabilité pénale de l'élu est un phénomène
relativement récent. Déjà, dans son rapport n° 32, en 1995-1996, le Sénat avait
pu constater la tendance croissante à poursuivre les élus devant des
juridicitons répressives, au point que cette tendance avait sans doute
déterminé près de 40 % des maires sortants à ne pas se représenter aux
élections municipales de juin 1995, en raison de leur crainte et de leur
lassitude face à l'extension de leurs responsabilités.
Depuis qu'une jurisprudence de la chambre criminelle de la Cour de cassation a
supprimé toute distinction entre faute de service et faute personnelle, les
élus locaux peuvent faire l'objet de condamnations civiles et pénales comme
n'importe quel citoyen.
Je ne conteste pas évidemment cette jurisprudence. En revanche, j'estime tout
à fait anormale la confusion des genres faite par les juges eux-mêmes, qui ne
font pas de distinction entre la responsabilité politique, qui relève de
l'élection, la responsabilité civile, la responsabilité administrative et
précisément la responsabilité pénale, qui suppose certes un acte, mais aussi
une intention.
On ne peut tout de même pas engager de la même manière la responsabilité d'un
maire qui a manqué de probité et celle d'un élu qui a commis une simple erreur
de gestion due à une complexité administrative ou tout simplement une
omission.
Cette question me paraît si importante, qu'à mon sens, et comme l'ont dit
nombre d'orateurs précédents, elle justifie à elle seule une commission
d'enquête sénatoriale que j'appelle de mes voeux.
La décentralisation, la complexité juridique à laquelle nous assistons ont
accru la compétence des élus, mais elles ont aussi augmenté les hypohèses où
leur responsabilité pouvait être engagée. Les domaines principaux se sont même
élargis, en particulier avec les risques majeurs liés à l'environnement ou à la
gestion des biens et services.
On assiste donc au déclin d'une époque, où l'élu était dévoué et reconnu comme
tel, pour laisser place à une période marquée par la multiplication de
poursuites, à grand renfort de communications de presse, et de condamnations
pénales d'élus locaux ; l'intouchable est devenu le bouc émissaire.
Le nombre de mises en examen - vous le savez, madame le garde des sceaux -
reste élevé : pour le seul mois d'août 1995, la presse avait révélé plus de 1
500 mises en examen d'élus locaux.
De toute manière, la dérive pénalisante est infructueuse, car il ne faut pas
attendre de la répression plus qu'elle ne peut donner. Les meilleurs juristes,
qui se sont penchés sur la question de la responsabilité pénale des élus
locaux, sont unanimes à reconnaître que, si la sanction judiciaire est utile,
elle ne peut pas, à elle seule, résoudre tous les problèmes éthiques et
politiques. L'action préventive et la réflexion morale sans doute devraient
être nos armes essentielles.
A cet effet, la prévention doit être repensée et, pour cela, il conviendrait
de rénover le contrôle de légalité sur les actes des collectivités locales ; je
voudrais insister sur ce point.
Dès 1992, dans un rapport que lui avait demandé M. Michel Rocard, alors
Premier ministre, le Conseil d'Etat fut le premier à tirer la sonnette d'alarme
: « Pour plusieurs centaines d'actes dont ils connaissent parfaitement
l'illégalité, les préfets s'abstiennent chaque année de former un déféré ».
Cette observation du Conseil d'Etat est essentielle et touche au coeur même du
contrôle de légalité, donc de la responsabilité des élus, car si les préfets
s'abstiennent de former un déféré, tel électeur ne manquera pas, lui, de saisir
la justice pour responsabiliser l'élu.
Or ce contrôle est ambigu. Lors d'un colloque sur la décentralisation, auquel
assistait, à Marseille, le président Hoeffel, le 26 février 1997, les juristes
les plus éminents ont admis que le contrôle de légalité n'était pas,
actuellement, satisfaisant et que la confusion la plus complète régnait sur la
portée du visa préfectoral, lequel est un simple enregistrement qui ne peut
même pas assurer que l'acte est régulier.
Le seul cas de certitude est celui dans lequel il peut exister un doute sur la
régularité d'un acte administratif, c'est-à-dire lorsque le bureau de contrôle
de légalité avise son auteur que « l'acte est irrégulier, qu'il doit être
retiré, repris, corrigé ».
Ainsi, il me semble que l'excès de rigueur pourrait nuire à la raison.
En maintes circonstances, les gestionnaires locaux sont désarmés face à la
prolifération des normes à respecter, et ils n'ont pas la garantie, ayant reçu
le contrôle de légalité, que la décision qu'ils ont prise est réellement légale
et les met à l'abri de poursuites pénales.
Lors d'une récente question orale sans débat, j'exposais à M. le ministre de
l'intérieur le cas d'un maire d'une commune de Dordogne de 900 habitants qui
réclame en vain, depuis des années, une dotation globale d'équipement pour
financer les travaux de consolidation de berges situées sur l'emprise du
domaine public communal et dont l'effondrement menace les maisons avoisinantes.
Est-il légitime que la responsabilité pénale de cet élu puisse se trouver
engagée si telle ou telle maison venait à crouler dans la Dordogne ?
J'ajoute que la complexité, ou même la contradiction, de certaines lois et
certains règlements donne de la responsabilité pénale des élus locaux un
profond sentiment de malaise.
Trouvez-vous légitime, madame le garde des sceaux, qu'un maire se soit vu
poursuivre pour détournement de fonds publics pour avoir prélevé dans la caisse
d'un syndicat départemental d'électricité une somme de 1 000 francs aux fins de
gratification d'un agent de ce syndicat parti en retraite après trente ans de
service ? Cette gratification - il s'agissait d'offrir au nom du personnel une
montre de plongée - était dénuée de toute base légale, je l'avoue. Mais les
frais de réception pour le départ de ce fonctionnaire s'étaient élevés, eux, à
3 000 francs, et semblaient parfaitement conformes aux lois en vigueur !
J'ai beaucoup insisté sur la prévention et sur la complexité des lois et
règlements, comme l'ont fait tous mes collègues avant moi, dans le mécanisme de
la responsabilité pénale des élus. Je le répète, le système actuel n'est pas
satisfaisant. Il est urgent de redéfinir la responsabilité des maires.
Cette responsabilité est liée à d'autres textes que le Sénat sera amené à
examiner, tels que celui qui porte sur la présomption d'innocence ou sur le
nécessaire secret de l'instruction, lequel est tous les jours violé par la
presse.
Le sujet est d'une grande complexité ; il exige de la rigueur, de l'esprit
critique, de la persévérance.
Autant il est légitime que les élus locaux qui se sont enrichis indûment dans
la vie publique soient sévèrement sanctionnés, autant il est abusif que
d'autres vivent dans l'anxiété permanente de sanctions pénales alors qu'ils
doivent porter la terre sur leurs épaules et perçoivent, notamment dans nos
petites communes, 2 000 ou 3 000 francs d'indemnités de fonction par mois.
Je trouve du reste tout à fait injuste et excessif que cette seconde catégorie
d'élus puisse être livrée, notamment, en pâture aux médias pour la moindre
négligence, sous prétexte que l'univers médiatique produit de l'émotion.
Mes chers collègues, lorsque le premier syndicat des journalistes français a
rédigé sa charte des droits et devoirs de la profession, la mise en place d'une
institution de déontologie professionnelle avait été prévue. J'attends toujours
qu'elle voit le jour.
Le 6 octobre 1992, le conseiller d'Etat Jacques Vistel, dans une lettre de
mission que lui avait demandée M. Jean-Noël Jeanneney, alors secrétaire d'Etat
à la communication, fit observer, dans son rapport, qu'une déontologie de
l'information était indispensable : « Il faudra bien, un jour, soulignait-il,
que l'ensemble des professionnels se mettent d'accord sur un minimum de
principes déontologiques. »
Nous avons abordé, cet après-midi, la question de la responsabilité des
maires. Certes ! Mais elle ne peut être dissociée de l'environnement médiatique
dans lequel elle se situe. Il y va de la grandeur et de la dignité de la
démocratie.
(Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et
Indépendants, de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du
RDSE.)
M. le président.
La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux, ministre de la justice.
Monsieur Haenel, vous avez
attiré à juste titre notre attention, et d'autres orateurs l'ont fait après
vous, sur l'inquiétude qu'éprouvent les élus face à ce que certains appellent
la « judiciarisation » de la vie politique locale, ou encore la montée de la
pénalisation de notre société en général. Il n'est pas question pour moi,
surtout devant vous qui venez d'en donner tant d'exemples, de nier la montée de
l'inquiétude des élus locaux face au risque pénal. Mais je voudrais essayer,
avec vous, cet après-midi, d'en prendre la mesure et d'en connaître l'étendue
et la réalité.
Vous avez très bien décrit, sur tous ces bancs, le malaise des élus.
En premier lieu, ceux-ci ont le sentiment d'être rendus responsables de tout,
lorsqu'il y a un accident, un sinistre, voire une catastrophe. De tout,
c'est-à-dire non seulement de leur faute personnelle, mais aussi de leur
imprudence ou de leur négligence. De tout, même des erreurs qui auraient été
faites par leurs services et leurs experts, auxquels ils croyaient pouvoir se
fier.
Ce sentiment est renforcé par la résonance médiatique de certaines affaires
tragiques. Celles-ci ont accentué le sentiment d'insécurité juridique des élus,
comme l'a très bien rappelé M. de Montesquiou voilà un instant. Des
catastrophes comme celle de l'incendie des thermes de Barbotan, le 21 juin
1991, l'effondrement de la tribune du stade de Furiani, le 5 mai 1992, les
inondations de Vaison-la-Romaine, le 22 septembre 1992, les noyades de la
rivière du Drac, le 4 décembre 1995 ou encore, plus récemment, l'incendie à
l'intérieur du tunnel du Mont-Blanc conduisent à rechercher la responsabilité
de toutes personnes et notamment des élus.
En deuxième lieu, ils ont le sentiment que, dès qu'ils prennent une
initiative, on en vient à soupçonner leur bonne foi et leur honnêteté : ici
d'avoir favorisé tels de leurs amis, là d'avoir privilégié leur propre
intérêt...
Prise illégale d'intérêt, délit de favoritisme, pacte de corruption, gestion
de fait... les élus ont l'impression que les juges s'intéressent trop à eux, le
juge pénal bien sûr, mais aussi le juge administratif et le juge financier.
Alors qu'ils accomplissent une tâche d'intérêt général au service de leurs
concitoyens, tâche souvent ingrate et qui ne procure pas de bénéfices, les
maires vivent bien souvent dans une insécurité permanente.
Cette insécurité que vous avez décrite conduirait beaucoup d'entre eux soit à
l'immobilisme, soit à la lassitude, et nombreux seraient ceux qui songeraient à
ne pas se représenter aux prochaines élections.
En troisième lieu, les élus ont aussi le sentiment que les textes qu'ils
doivent mettre en oeuvre sont très compliqués, dispersés dans de très
nombreuses lois et réglements - lois elles-mêmes constamment revues - et que
non seulement ils peuvent être accusés de toutes sortes de manquements à des
règles existantes, mais qu'ils peuvent être aussi mis en cause pour ne pas
avoir inventé les règles qui auraient permis de prévenir les accidents.
Soyez bien persuadés que non seulement je vous ai écoutés attentivement, mais
que je suis moi-même très concernée par ce sentiment d'insécurité et de malaise
croissant.
Ce malaise est bien réel.
Il n'est d'ailleurs pas spécifique à la France, comme le montre une étude
réalisée, à ma demande, par le service des affaires européennes et
internationales du ministère.
Outre la Grande-Bretagne, où il est observé depuis longtemps et où les
autorités sont en train d'imaginer une nouvelle incrimination de
corporate
killing
afin de rechercher la responsabilité de grandes firmes dans les
catastrophes, il gagne des pays voisins, comme l'Allemagne, qui connaît une
hausse de son contentieux scolaire et universitaire. En Espagne également, le
juge a mis en examen un maire après la noyade de vingt touristes dans le lac de
Banyoles.
Ce malaise exprime bien la difficulté qu'il y a à exercer aujourd'hui une
fonction publique élective. C'est bien en effet l'éventualité de commettre
involontairement un délit dans le cadre de l'exercice de ses fonctions qui
génère l'inquiétude parmi les élus. Cette inquiétude pourrait conduire à des
comportements trop protecteurs, de nature à paralyser ou ralentir
considérablement l'action au niveau local.
Le rapport de M. Fauchon du 18 octobre 1995 consacré à la responsabilité
pénale des élus avait bien mis en évidence déjà que la pénalisation des élus
locaux, notamment pour des faits involontaires commis dans l'exercice de leurs
fonctions, comportait un triple risque pour la démocratie locale : d'abord, le
risque d'un déficit de candidatures né du découragement des élus locaux ;
ensuite, le risque d'une professionnalisation de la fonction d'élu local ;
enfin, le risque d'une paralysie de la gestion locale par la menace pénale et
le retranchement de l'élu derrière un véritable bunker, comme l'a dit M.
Arnaud.
Nous devons collectivement prendre la mesure de cette inquiétude manifestée
par les élus et fondée sur des faits réels. Mais, si nous voulons trouver des
solutions au problème, il faut le mesurer à sa juste dimension.
En premier lieu, il faut dire que cette inquiétude est partagée par l'ensemble
de ceux qu'on appelle les décideurs publics, c'est-à-dire non seulement les
élus, mais aussi les fonctionnaires de l'Etat et les agents des collectivités
territoriales.
Bien sûr, comme l'a fait remarquer M. Delevoye, il existe des différences
entre ces deux catégories de décideurs, qu'il ne faut pas sous-estimer.
Elles concernent notamment la légitimité de la fonction : un homme ou une
femme élus sur un programme par leurs concitoyens ne sont pas placés dans la
même situation qu'un fonctionnaire, dont le métier est d'appliquer les
directives de son administration.
De même, si l'on ne veut pas que les élus soient des professionnels qui ne
fassent que cela - encore faudrait-il les rémunérer convenablement - mais des
hommes et des femmes qui ont un métier par ailleurs - ce qui me semble à tous
égards préférable - il est clair que leur professionnalisme s'exerce d'abord
dans ce métier et seulement ensuite dans la fonction d'élu.
Mais, au-delà de ces différences, il existe de nombreuses similitudes, qui ont
d'ailleurs été reconnues par le Sénat lorsqu'il a adopté la loi du 13 mai 1996
sur laquelle je reviendrai tout à l'heure, en déclinant, dans des termes
identiques, le principe général de l'appréciation
in concreto
de la
faute pénale d'imprudence, tant dans le code général des collectivités
territoriales au profit des élus que dans la loi de 1983 relative aux droits et
obligations des fonctionnaires.
Ces similitudes concernent, par exemple, l'importance, la difficulté et
l'extrême variété des missions confiées aux décideurs publics. Certains
fonctionnaires, comme certains élus, sont titulaires d'un pouvoir de
réglementation général qu'ils doivent utiliser pour prévenir des dangers et
assurer la sécurité.
La réflexion doit donc englober l'ensemble des décideurs publics, ainsi que
l'a souligné M. Garrec en parlant des « exécutifs publics ».
Pour bien prendre la mesure de ce problème, il faut absolument distinguer la
question des infractions intentionnelles de celle des infractions non
intentionnelles, comme cela a d'ailleurs été souligné par la quasi-totalité des
orateurs, notamment par M. Delfau.
Pour les infractions intentionnelles, le bilan est assez facile à établir,
parce qu'il concerne des infractions spécifiques aux décideurs publics,
notamment les infractions prévues par le livre IV du nouveau code pénal, qui
réprime les manquements aux devoirs de probité. Ce sont des délits que le
législateur a spécifiquement cherché à réprimer dans un but de moralisation de
la vie publique. D'autres délits, comme ceux de concussion, de corruption, de
trafic d'influence, de prise illégale d'intérêt, de favoritisme ou de
détournement de biens publics n'ont pas encore fait l'objet d'une jurisprudence
complète et peuvent engendrer une certaine insécurité.
C'est le cas, notamment, du délit de « favoritisme », dont les contours sont
jugés trop complexes par les élus, alors que la loi pénale doit être, on le
sait, claire et précise. Cette question a notamment été évoquée par MM. Garrec,
Delevoye, Arnaud et Rouvière. C'est d'ailleurs pourquoi - je le répète - la
refonte du code des marchés publics est actuellement à l'étude. Le Gouvernement
se préoccupe de cette question.
Cette imprécision concerne aussi le cas du délit d'ingérence qui, notamment
lorsqu'il concerne la passation des baux ruraux par les maires, est parfois
d'application difficile.
C'est la raison pour laquelle, en avril 1998, j'ai adressé aux juridictions
une circulaire afin de clarifier cette question, au vu d'une étude exhaustive
de la jurisprudence, et de permettre aux élus de mieux savoir ce qui est licite
et ce qui ne l'est pas.
Les chiffres du casier judiciaire qui recensent les condamnations prononcées
en matière de délits intentionnels sont particulièrement éclairants. En 1988,
douze condamnations ont été prononcées à ce titre. En 1997, dernière année pour
laquelle les statistiques sont disponibles, cent quatorze condamnations ont été
prononcées. En dix ans, le nombre de condamnations a ainsi été multiplié par
dix.
A mon sens, cet accroissement des condamnations traduit non pas une extension
de la corruption mais, plus vraisemblablement, une vigilance accrue en cette
matière. Il traduit, je le crois, une exigence nécessaire, indispensable même,
de moralisation de la vie publique que nos concitoyens attendent et que
vous-mêmes, je le sais, appelez de vos voeux. Il ne faut pas confondre
évidemment cette question avec celle des infractions non intentionnelles. Comme
l'a indiqué M. Othily, il ne faut pas faire d'amalgame.
S'agissant des infractions non intentionnelles, c'est-à-dire des infractions
d'imprudence, qui n'impliquent aucune volonté frauduleuse de la part du
décideur public, la question est beaucoup plus complexe.
C'est vrai, les infractions non intentionnelles ont été à l'origine d'une
criminalisation de la vie publique accrue, qui a été souvent le fait - je veux
le souligner - des initiatives du législateur. Plusieurs d'entre vous en ont
fait la remarque : le législateur n'est pas étranger à ce phénomène de
criminalisation de la vie publique.
Il faut savoir que le nombre de règles imposées par la sécurité dans de très
nombreux textes que les décideurs publics sont amenés à mettre en oeuvre,
relatifs à l'environnement, l'urbanisme, la sécurité routière, la santé, etc.,
conduit assez directement à en faire des responsables pénalement
sanctionnables. Je citerai, en exemple, la loi sur l'eau du 3 janvier 1992, la
loi sur l'élimination des déchets du 17 juillet 1992, la loi relative à la
protection de l'environnement du 2 février 1995.
Je souhaite souligner ensuite que si, en principe, « nul n'est responsable
pénalement que de son propre fait » et qu'il n'y a point de crime ou de délit
sans intention de le commettre aux termes de l'article 121-3 du code pénal, le
législateur a pourtant admis qu'il pouvait y avoir délit en cas de mise en
danger délibéré de la personne d'autrui. Il a admis également qu'il pouvait y
avoir délit en cas d'imprudence, de négligence ou de manquement à une règle de
prudence ou de sécurité imposée par la loi ou le règlement.
Comme le font remarquer aujourd'hui certains auteurs, on pourrait très bien
imaginer que les autorités de police, qui ont le pouvoir d'imposer aux
constructeurs automobiles l'obligation d'offrir l'
airbag
sur les
voitures de série, soient pénalement sanctionnées s'il était prouvé que tel ou
tel conducteur aurait pu être sauvé. On peut aussi imaginer que des autorités
de police soient responsables du fait qu'elles n'aient pas interdit la
circulation en raison de la pollution pour mise en danger de la santé des
personnes.
Ces remarques me paraissent importantes parce qu'elles montrent bien en quoi
les élus sont dans une position spécifique.
D'une part, ils sont, comme n'importe quel responsable chargés de certaines
activités qui ne se distinguent pas vraiment de celles d'un chef d'entreprise.
Ces activités peuvent d'ailleurs faire l'objet de délégation de service public,
vous le savez tous, tel le fait de servir des repas pour une cantine.
En ce cas, il est souhaitable d'ailleurs que ce soit la personne morale de
droit public qui soit éventuellement l'objet de poursuites ; c'est la
préoccupation qu'a exprimée M. Paul Girod. Ce fut le cas par exemple dans la
tragédie de la noyade du Drac, où seule la ville de Grenoble a été
condamnée.
D'autre part, les élus, avec un certain nombre d'autres décideurs publics,
exercent spécifiquement des missions de service public. Qu'il s'agisse des
activités de police ou des activités de service public, elles n'ont ni les unes
ni les autres d'équivalent dans les activités privées. C'est évident en ce qui
concerne l'activité de réglementation et de contrôle par lesquelles les maires
doivent assurer la tranquillité publique des citoyens et leur sécurité. Il va
de soi que, dans chacun des actes qui y concourent, la responsabilité des
décideurs publics peut se trouver engagée. Il est clair que son examen appelle
des investigations spécifiques.
A cet égard, ils peuvent être responsables non seulement de ce qu'ils font -
les fautes par commission - mais aussi de ce qu'ils ne font pas - les fautes
par ommission.
La responsabilité qu'ils assument est d'ailleurs d'autant plus importante que
les lois de décentralisation ont considérablement augmenté leurs pouvoirs. Je
pense notamment au domaine de l'urbanisme.
Il est certain qu'un élu, dans l'exercice de ses fonctions et au service de
l'intérêt général, lorsqu'il exerce son pouvoir de réglementation en matière de
sécurité, est dans une situation différente de celle d'un chef d'entreprise.
Mais je pose très directement la question : cette situation différente
justifie-t-elle que les élus fassent l'objet d'un régime particulier de
responsabilité pénale ?
Je ne crois pas que cette situation spécifique doit appeler un traitement
pénal particulier, car, je le dis nettement, cela serait contraire à toute
l'évolution de notre droit. Je rappellerai simplement que, de 1790 à 1870, on a
estimé que les agents publics ne pouvaient pas faire l'objet d'une poursuite
devant le juge pénal sans autorisation du Conseil d'Etat.
Personne, semble-t-il, ne demande le rétablissement de l'article 75 de la
Constitution de l'an VIII, abrogé le 19 septembre 1870, abrogation qui est une
véritable conquête du régime républicain.
A M. Marini, qui a évoqué l'aiguillage par le tribunal des conflits, je dirai
que ce tribunal ne peut plus jouer
a priori
ce rôle d'aiguilleur.
Je rappelle également que le code de procédure pénale prévoyait un privilège
de juridiction au profit de personnes susceptibles d'être inculpées d'un crime
ou d'un délit commis dans l'exercice de leurs fonctions. Ce privilège avait
même été étendu des agents publics aux maires, élus municipaux, suppléants,
présidents de communauté urbaine ou de syndicat de commune. Ce dispositif très
critiqué a été abrogé par la loi du 4 janvier 1993. Je ne crois pas non plus
que quiconque souhaite le rétablissement de ce privilège de juridiction. En
tout cas, personne n'en a parlé cet après-midi.
Un retour en arrière n'est pas envisageable ni sur le fond du droit ni sur le
plan de la procédure. En revanche, il convient de tenir compte de la
situationparticulière des élus qui exercent des missions de service public
lorsqu'ils mettent en oeuvre leur pouvoir de réglementation.
Il est vrai que, déjà, un aménagement a été apporté par la loi du 13 mai 1996.
A cette occasion, le Sénat avait clairement écarté toute démarche susceptible
de créer une sorte d'immunité, voire d'impunité au profit d'une catégorie de
citoyens. Il avait même refusé de créer un délit d'imprudence propre ou de
négligence propre aux élus locaux. A cet égard, je voudrais remercier M.
Fauchon d'avoir clairement rappelé que certaines « solutions impraticables »
avaient été rejetées par le Sénat, après une réflexion très approfondie de la
question.
En revanche, le Sénat recommandait d'adopter la disposition qui permettait une
appréciation
in concreto
de la faute pénale.
Ainsi a été introduite au troisième alinéa de l'article 121-3 du code pénal en
1996 la disposition selon laquelle il n'y a de délit en cas d'imprudence, de
négligence ou de manquement à une obligation de prudence ou de sécurité prévue
par la loi ou les règlements que si l'auteur des fautes n'a pas accompli les
diligences normales, compte tenu, le cas échéant, de la nature de ses missions
ou de ses fonctions, de ses compétences, ainsi que du pouvoir et des moyens
dont il disposait.
Il serait prématuré de faire aujourd'hui un bilan global de cette loi.
Néanmoins, tout porte à croire que l'on a réussi, grâce à elle, à circonscrire
plus précisément la responsabilité des décideurs publics.
En prévision de ce débat, mais aussi parce que c'est une question qui me
préoccupe depuis longtemps, j'ai interrogé récemment trente-trois procureurs
généraux sur l'application de la loi du 13 mai 1996. La réalité statistique
démontre que le nombre de poursuites pénales pour des infractions non
intentionnelles est particulièrement faible. Encore plus faible a été le nombre
des condamnations. Ainsi, entre le 1er juin 1995 et aujourd'hui, soit en
presque quatre ans, on a relevé, pour trente-trois parquets généraux,
cinquante-quatre mises en examen et quarante-huit décisions sur le fond, dont
vingt et une décisions de relaxe ou de non-lieu et vingt-sept condamnations.
Certes, avant que la loi de 1996 apporte un certain nombre de précisions, les
parquets et les juridictions s'efforçaient déjà d'apprécier concrètement la
responsabilité des élus. Ainsi, dans deux jugements en date du 2 janvier 1996,
le tribunal de Tarascon se livrait à une appréciation concrète des
responsabilités : il relaxait le maire des Saintes-Maries-de-la-Mer et
condamnait celui de Saint-Rémy-de-Provence pour des faits à peu près
semblables, parce que, au terme d'une analyse poussée, il s'avérait que les
diligences avaient été faites dans le premier cas et pas dans le second.
Après l'entrée en vigueur de la loi de 1996, la motivation sur les
circonstances concrètes est devenue plus détaillée.
Certes, cette loi n'est pas une assurance contre le risque pénal.
M. Raymond Courrière.
Elle n'est pas appliquée !
Mme Elisabeth Guigou,
garde des sceaux.
Voyez la décision de la Cour de cassation du 3 décembre
1997, aux termes de laquelle a été confirmé l'arrêt condamnant un élu local
pour ne pas avoir réglementé la navigation sur un plan d'eau surplombé par une
ligne électrique.
En revanche, l'application de la loi de 1996 a conduit à des relaxes.
Ainsi, une décision du tribunal de grande instance de Nîmes en date du 22 mai
1997, confirmée par un arrêt de la cour d'appel de cette ville en date du 11
mars 1999, illustre cette approche concrète et pratique à laquelle se livrent
les juridictions pour apprécier la responsabilité des élus dans ce type
d'hypothèse.
En l'espèce, il s'agissait d'une manifestation taurine ayant provoqué un
accident mortel, à la suite duquel le maire d'Aigues-Mortes avait été mis en
examen. Il devait être relaxé, après examen par la juridiction répressive des
diligences effectuées par cet élu.
Je voudrais également citer un jugement rendu le 4 juin 1998, par lequel le
tribunal correctionnel d'Agen a relaxé un chef d'équipe de la direction
départementale de l'équipement du Gers poursuivi après le décès d'un
automobiliste provoqué par la chute d'un arbre. Analysant la mission confiée à
ce fonctionnaire, le tribunal a considéré que celle-ci « consistait à recenser
les anomalies et à les signaler sans qu'il soit personnellement chargé de les
supprimer ». Il en a donc déduit qu'il n'incombait pas au prévenu de faire
couper l'arbre par décision personnelle.
Il n'en reste pas moins que de nombreux parquets généraux constatent que, en
ce domaine, l'action publique est très souvent mise en mouvement par les
victimes elles-mêmes ou leurs ayants droit. Vous avez été nombreux à insister
sur cet aspect.
Les victimes et l'opinion publique refusent, c'est vrai, toute explication de
ces catastrophes en termes de fatalité, d'imprévisibilité ou de risques
inhérents à toute activité humaine. Elles entendent, à tort ou à raison,
imputer l'événement à une personne clairement déterminée pour en obtenir moins
la réparation des dommages causés que la sanction. On attend alors du juge
répressif qu'il fasse la lumière sur les circonstances du dommage et qu'il
détermine clairement les responsabilités, indépendamment de l'indemnisation due
par ailleurs aux victimes.
Tel est, me semble-t-il, le tableau de la situation telle qu'elle se présente
aujourd'hui.
Quelles sont les solutions qu'il convient d'explorer pour améliorer encore
cette situation, pour faire en sorte que l'insécurité juridique qui est
ressentie puisse être davantage circonscrite ?
Je crois en tout état de cause que, comme lorsqu'il s'est agit d'élaborer la
loi de 1996, on doit être guidé par le souci de ne pas exonérer les élus locaux
et les décideurs publics en général de leur responsabilité pénale.
L'état de droit implique, d'une part, que l'Etat et les collectivités locales
soient soumis au principe de légalité et, d'autre part, que ce principe soit
sanctionné en dernier ressort par un juge. Le principe constitutionnel
d'égalité entre les justiciables ne serait d'ailleurs plus respecté si l'on
permettait aux décideurs publics d'échapper à leur responsabilité pénale.
Il ne peut donc être question ni de dépénaliser les actes des élus dans
l'exercice de leurs fonctions ni de rétablir un privilège de juridiction. La
responsabilité des décideurs publics est, aussi, un facteur essentiel pour
prévenir les catastrophes et la mise en danger de la vie de nos concitoyens.
Toutefois, cette responsabilité ne doit pas conduire à l'inertie par peur du
procès ou à la démission par lassitude. Par conséquent, nous avons le devoir de
réfléchir aux améliorations qui pourraient être apportées.
Nous pouvons, me semble-t-il, envisager des améliorations de la procédure
pénale.
Comme vous avez été nombreux à le dire, plus que la condamnation, les élus
redoutent la mise en cause. La médiatisation de plus en plus ample qu'on
observe dans notre société ne fait que renforcer l'écho donné aux mises en
examen, en dépit du principe de la présomption d'innocence. Les élus ressentent
douloureusement les instructions judiciaires dont ils font l'objet. La presse
relate ces mises en cause avec d'autant plus d'insistance que l'élu est plus
connu. Cela étant, localement, un élu est toujours très connu, quelle que soit
sa notoriété nationale.
Le projet de loi sur la présomption d'innocence, qui a été adopté en première
lecture par l'Assemblée nationale et dont vous serez saisis avant l'été
prochain, apporte plusieurs réponses en ce domaine : amélioration du droit de
réponse dans la presse, instauration de débats publics et contradictions aux
moments clés de l'instruction, possibilité offerte aux personnes poursuivies à
la suite d'une constitution de partie civile de se faire représenter à
l'audience par un avocat et d'éviter ainsi la stigmatisation d'une
comparution.
Enfin, et je voudrais y insister, le projet de loi sur la présomption
d'innocence prévoit une large extension du statut de témoin assisté. Ainsi, le
juge d'instruction aura la possibilité - qu'il n'a pas aujourd'hui -
d'entendre, pendant toute la durée de la procédure, les personnes mises en
cause, celles-ci ayant les mêmes droits que ceux dont bénéficient les personnes
mises en examen, mais sans être mises en examen. Cette possibilité pourra être
utilisée même si la personne en cause a été nominativement visée par un
réquisitoire introductif du parquet ou par une plainte avec constitution de
partie civile. Ce nouveau statut de témoin assisté évitera à ceux qui sont mis
en cause les inconvénients médiatiques de la mise en examen.
Parallèlement à cette amélioration de la procédure pénale, il nous faut avoir
pour objectif de codifier les textes applicables afin de les rendre plus
lisibles.
Le maquis des textes applicables, il est vrai, ne facilite pas la prise de
décision des élus avec toute la sécurité nécessaire. Quelles sont les normes
applicables ? C'est sans doute une question que tout décideur public ou privé
est amené à se poser.
A cet égard, je voudrais rappeler que le Gouvernement vient de prendre la
décision de relancer le processus de codification. Il vous proposera très
prochainement de discuter un projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre
les codes par ordonnances ; cette proposition me semble rejoindre les
préoccupations exprimées par M. Foucaud.
Il nous faut ensuite, et c'est la troisième piste que je voudrais explorer
avec vous, essayer de mettre en oeuvre, au bénéfice des collectivités locales,
une meilleure expertise juridique.
En effet, il faut bien le reconnaître, il est peu probable que le nombre des
textes législatifs ou réglementaires diminue ou même que leur plus grande
lisibilité dans les codes permette à elle seule une meilleure connaissance de
la loi. Il n'y a pas d'autre solution, dans une démocratie judiciarisée comme
la nôtre, que la constitution de vrais services juridiques compétents et
étoffés pour faire face à l'incertitude juridique.
Les grandes entreprises, qui font face aux mêmes incriminations pénales que
les personnes physiques, ont constitué des services juridiques importants. Il
doit en aller de même pour les collectivités locales.
Certes, cela est plus facile pour les grandes collectivités locales. C'est
pourquoi il convient de favoriser, pour les moins grandes, la mise en commun
des moyens en vue de leur permettre d'accéder à cette expertise juridique.
Nous aurons aussi à réfléchir sur le contrôle de légalité, qui doit
certainement être amélioré pour prévenir les contentieux, comme le demandait
tout à l'heure M. Darcos.
La cour d'appel de Toulouse l'a rappelé à propos de l'affaire des thermes de
Barbotan : « Il appartient à l'autorité administrative de proximité,
c'est-à-dire au maire, qui est seul en mesure de le faire à raison de la
connaissance qu'il doit avoir de la situation, d'intervenir au premier chef
pour assurer la sécurité des établissements recevant du public situés sur la
commune. » Il s'agit bien d'une obligation qui pèse sur les communes. Il faut
absolument que des services juridiques leur permettent de mieux en apprécier
les implications.
Il faut aussi que élus aient à l'esprit le principe de précaution introduit
dans notre droit par les directives européennes. Il est aujourd'hui entré dans
le processus de décision publique comme dans la jurisprudence, tant
administrative que judiciaire.
La Cour de cassation considère en effet qu'il est permis d'exonérer une
personne de sa responsabilité pénale lorsque l'on constate que « toutes les
dispositions avaient été prises pour que les règles fussent effectivement et
constamment appliquées ». Il s'agit d'en faire une application mesurée compte
tenu des moyens des collectivités locales.
Il convient également d'intégrer dans la gestion de la vie locale le principe
d'expertise. Quel degré de garantie peut être apporté à l'élu par l'expert,
qu'il soit fonctionnaire ou indépendant ? Cet expert peut-il procurer une
assurance contre tout risque pénal ? Cela revient à poser la question de la
certification, qu'elle soit faite par un organisme public ou par un organisme
privé.
Il faut aussi certainement clarifier les compétences des uns et des autres
pour introduire la transparence dans les responsabilités. A cet égard, les
délégations de compétences entre autorités devraient être précisées. Il est
fondamental que chacun connaisse ses responsabilités et sache jusqu'où elles
s'étendent. Les élus ne savent pas toujours quelles sont les leurs.
La vie locale est devenue tellement complexe, les responsabilités se sont
tellement accrues qu'il convient en outre de systématiser les actions de
formation, non seulement en direction des élus, bien sûr, mais également en
direction des juges, qui seront ainsi conduits à apprécier les responsabilités
en étant davantage conscients des difficultés de mise en oeuvre.
Dernière piste à explorer : peut-on contenir le recours accru au procès pénal
? On pourrait songer, en premier lieu, à privilégier la responsabilité de la
personne morale de la commune, sur le fondement de l'article 121-2 du code
pénal, au détriment de la responsabilité individuelle de l'élu. Néanmoins,
cette responsabilité est actuellement limitée aux infractions commises dans
l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de
délégation de service public, ce qui exclut évidemment toutes les hypothèses où
l'élu agit dans son pouvoir de police, insusceptible de délégation. Pourrait-il
en être autrement ?
Il faudrait aussi, certainement, valoriser la voie civile comme moyen
d'obtenir réparation, au moins pour les dommages causés involontairement, sans
intention de nuire. Mais il faudrait sans doute un vrai système incitatif qui
permette aux victimes de se dire qu'elles seront indemnisées vite et bien
devant le juge civil ou le juge administatif pour les dissuader d'aller devant
le juge pénal.
Je signale que, dans le projet de loi relatif à la présomption d'innocence,
tout un chapitre est consacré aux victimes. Nous allons l'améliorer, je
l'espère avec votre concours, au vu du rapport de Mme Lienemann, afin que les
victimes se sentent davantage écoutées, prises en considération et mieux
indemnisées, ce qui ne peut aller que dans le sens d'un moindre recours, du
moins je l'espère, au procès pénal.
Par ailleurs, je présenterai bientôt devant vous un projet de loi relatif au
référé administratif, qui devrait faciliter le recours à la voie administrative
et, là encore, permettre d'obtenir plus rapidement les décisions de la
juridiction administrative.
En explorant ces deux voies, nous aurons une meilleure chance de pouvoir
contenir le recours au procès pénal. Je veux rester prudente, vous l'avez
compris, car - vous avez été nombreux à présenter cette analyse, que je partage
- il existe, dans notre société, une tendance à personnaliser, à vouloir
médiatiser et obtenir une sanction personnelle plus qu'une réparation. Mais
nous pouvons tout de même essayer de contenir ce phénomène.
Je suis d'accord avec M. Haenel, nous devons sans tarder engager une mise à
plat de l'ensemble des problèmes posés pour dresser un état des lieux complet
et objectif et formuler des propositions concrètes. J'ai bien sûr conscience de
ne pas avoir apporté des réponses définitives à toutes les questions que vous
avez posées ; ce n'était d'ailleurs pas l'objet du présent débat. En effet, il
s'agit de sujets très complexes, qui méritent des débats approfondis. Cet état
des lieux, ce travail pourrait être utilement mené par un groupe d'étude
restreint composé d'élus, de magistrats, d'universitaires qui seraient à même
de faire la synthèse des réflexions menées jusqu'à présent dans différents
endroits et de formuler des conclusions. J'envisage de mettre en place
rapidement un tel groupe de travail sur la responsabilité de l'ensemble des
décideurs publics.
(Applaudissements.)
M. le président.
En application de l'article 83 du règlement, je constate que le débat est clos.
3