M. le président. « Art. 9. - I. - Une maison des services publics réunit des services publics relevant de l'État et de ses établissements publics, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, des organismes de sécurité sociale ou d'autres organismes chargés d'une mission de service public, afin de faciliter les démarches des usagers et d'améliorer la présence de ces services publics sur le territoire.
« Elle peut, pour le compte des services publics qui y participent, recevoir les demandes des usagers, en accuser réception, les transmettre à l'autorité compétente, en faciliter ou en assurer l'instruction et, par délégation de l'autorité compétente, prendre les décisions ou délivrer les prestations correspondantes.
« II. - Les maisons des services publics peuvent être créées par convention entre les services publics mentionnés au I.
« Cette convention définit les missions dévolues à la maison des services publics, les modalités de désignation de son responsable, les prestations qu'elle peut délivrer et les décisions que son responsable peut prendre ou signer ainsi que le cadre géographique dans lequel elle exerce son activité. Cette convention prévoit également les conditions dans lesquelles les personnels relevant des services publics qui y participent exercent leurs fonctions. Elle définit la répartition des responsabilités tant à l'égard des usagers que des tiers. Elle règle les modalités financières et matérielles de fonctionnement de la maison des services publics. Elle est approuvée par le représentant de l'État dans le département.
« III. - Des groupements d'intérêt public dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière peuvent être constitués entre deux ou plusieurs personnes morales de droit public ou de droit privé, dont au moins une personne morale de droit public, pour créer des maisons des services publics et exercer ensemble, pendant une durée déterminée, les activités mentionnées au I, conformément aux dispositions de l'article 21 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France. La convention constitutive comporte les éléments mentionnés au second alinéa du II du présent article.
« IV. - Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'État. »
Sur l'article, la parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Cet article, qui traite des maisons des services publics,...
M. Pierre Fauchon. Des maisons ouvertes ! (Sourires.)
M. Jacques Mahéas. ... nous paraît constituer le coeur du présent projet de loi.
Ce terme de « maisons » semble se prêter à certains jeux de mots. Il est vrai que l'on pourrait préférer l'expression « antennes de services publics », ce qui permettrait d'inclure l'idée d'un déplacement possible d'une commune à une autre, par exemple dans un autocar aménagé à cette fin. Il y a là, me semble-t-il, une idée à creuser.
Quoi qu'il en soit, les maisons des services publics suscitent, je l'ai déjà indiqué, beaucoup d'interrogations de notre part. Je voudrais revenir plus en détail sur quelques aspects afin que vous puissiez mieux éclairer le Parlement, monsieur le ministre.
Je souhaite tout d'abord soulever la question de l'articulation entre les présentes dispositions et la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 5 février 1995, dont l'article 22 a créé les pays et préconisé, en son dernier alinéa, la réorganisation des services de l'Etat.
Se pose également le problème de l'articulation avec la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics, prévue par la loi du 9 janvier 1985 et chargée par l'article 28 de la loi du 5 février 1995 de faire des propositions au préfet et au président du conseil général pour améliorer l'organisation et la présence sur le territoire des services publics qui relèvent de la compétence respective de l'Etat et du département, ainsi que de donner son avis sur le schéma départemental d'organisation des services publics.
Nous faisons nôtre l'argument selon lequel les maisons des services publics sont conçues pour répondre aux besoins des citoyens désireux de bénéficier d'une présence plus proche. Nous sommes donc favorables à une implantation de proximité des services publics.
Toutefois, si le groupement des services a lieu à l'échelon des pays, nous craignons qu'il n'accentue la désertification rurale, qu'il ne serve à justifier l'absence de moyens et la réduction des effectifs, ce qui irait totalement à l'encontre de l'objectif affiché.
Les services de proximité pourraient être les vecteurs d'une redéfinition économique et sociale, mais il ne faudrait pas, par le biais des maisons des services publics, vouer des régions entières au déclin. Il ne faudrait pas non plus que vous encouragiez le développement de ces maisons - vous en prévoyez 150 d'ici à la fin de l'année - pour mieux faire accepter la suppression de services publics en de nombreux points du territoire.
Bien sûr, les maisons des services publics ne sont pas totalement nouvelles. Sous des appellations différentes, de nombreuses expériences de même nature ont été lancées : points d'information multiservices, guichets uniques, points publics.
Cela étant, je crains que ces maisons des services publics ne servent à justifier le regroupement des services là où ils existent encore, ce qui se traduirait finalement par un éloignement dont nos concitoyens feraient les frais.
Ne conviendrait-il pas plutôt, pour véritablement rapprocher l'administration de ses usagers, de favoriser la mobilité du service public, en particulier dans les zones rurales ? Je m'explique : chaque service représenté dans une maison des services publics peut disposer d'un correspondant chargé d'aller au-devant des usagers en fonction de leurs besoins et de leurs demandes. C'est pourquoi le terme « antenne » me paraît plus approprié, plus judicieux que celui de « maison », qui évoque trop une structure figée. Les notions de mobilité et d'adaptabilité aux usagers me semblent plus conformes à l'objet même de votre projet de loi, monsieur le ministre.
Dans l'immédiat, il faudrait avant tout se donner les moyens de conserver ce qui existe.
En tant que maire de Neuilly-sur-Marne, je ne peux qu'être effrayé par le désengagement des services publics, notamment dans les quartiers difficiles. Dernièrement, sans crier gare, en tout cas sans me prévenir, on a supprimé brutalement la PAIO, la permanence d'accueil, d'information et d'orientation. Je dois aussi me battre avec l'administration de la justice pour garder un fonctionnaire chargé de s'occuper des personnes qui sortent de prison, par exemple. Voilà mon expérience, vécue quotidiennement sur le terrain.
Ne serait-il pas plus simple d'attribuer les crédits et moyens nécessaires au bon fonctionnement des services de l'Etat dans les départements, pour les inciter à se moderniser ?
Dans chaque mairie, des permanences assurent déjà ces services de proximité. Est-ce à dire qu'elles ne remplissent pas correctement leur rôle ? Est-il envisagé de les insérer à ces pôles administratifs et de les transférer, sous forme de mairie annexe, vers les sites qui abriteront ces regroupements ? Qu'adviendra-t-il des permanents qui assument ces missions de conseil, d'information et d'orientation, qui sont à l'écoute des administrés et leur apportent des réponses individualisées en vue de faciliter leurs démarches...
M. le président. Je dois vous demander de conclure, mon cher collègue.
M. Jacques Mahéas. ... et de rendre compréhensibles les multiples réglementations auxquelles tous nos concitoyens sont soumis ?
Par ailleurs, la création des maisons des services publics va se traduire par un nouveau transfert de charges vers les collectivités locales. J'aurai l'occasion d'y revenir dans la suite de la discussion, n'ayant pu développer ici tous mes arguments.
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je souhaite répondre à M. Mahéas, car je ne veux pas que subsistent des incompréhensions sur nos objectifs.
Je résumerai ma pensée en une formule : faisons confiance aux hommes.
M. Emmanuel Hamel. « Et par ce terme d'hommes, j'embrasse toutes les femmes », disait un célèbre prédicateur à Notre-Dame de Paris !
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Nous mettons en place un dispositif législatif qui permettra de développer des initiatives à l'échelon local. Il ne s'agira pas d'une politique mise en place depuis Paris. Ce sont les élus locaux et le préfet - c'est déjà ainsi que cela se passe pour la mise au point des schémas directeurs des services publics - qui vont proposer de créer ensemble une structure dans un site déterminé.
Le dispositif législatif que nous proposons vise seulement à permettre de prendre, au niveau départemental, des initiatives de ce type. Il ne s'agit aucunement de proposer une formule toute faite qui serait la même pour l'ensemble du territoire. Ce sont au contraire les idées de souplesse et d'adaptation au terrain qui nous guident. Cela va donc tout à fait dans le sens de ce qu'avaient souhaité l'ensemble de ceux qui ont participé à l'élaboration de la loi sur l'aménagement du territoire.
M. Alain Vasselle. Très bien !
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Soutenons les initiatives locales en leur donnant un support législatif et quelque moyens. Il ne s'agit que de cela, mais c'est déjà beaucoup.
C'est dans cet esprit que nous devons aider à l'aménagement du territoire et à une bonne adéquation entre les moyens publics et les besoins de la population.
M. le président. Par amendement n° 21, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le second alinéa du I de l'article 9 :
« Pour le compte des services publics qui y participent, la maison des services publics peut recevoir les demandes des usagers, en accuser réception, les transmettre à l'autorité compétente, en faciliter ou en assurer l'instruction. Son responsable ne peut prendre les décisions ou délivrer les prestations répondant à ces demandes que sur délégation de l'autorité compétente. »
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de clarification rédactionnelle.
En effet, les décisions ne peuvent être prises et les prestations délivrées que par le responsable de la maison des services publics et non par la maison elle-même, car, lorsque celle-ci est constituée par une convention simple, elle n'a pas la personnalité morale.
Au demeurant, le responsable ne peut prendre les décisions que sur délégation.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 21, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 42, MM. Mahéas et Régnault, les membres du groupe socialiste et apparentés proposent, dans la première phrase du second alinéa du paragraphe II de l'article 9, après le mot : « responsable », d'insérer les mots : « obligatoirement choisi parmi les agents de la fonction publique ».
La parole est à M. Mahéas. M. Jacques Mahéas. Les maisons des services publics ayant pour objet de réunir des services publics, il paraît utile de préciser dans la loi que leur responsable doit émaner de la fonction publique. Tel est l'objet de notre amendement.
En effet, si l'amendement n° 21, qui vient d'être adopté, contribue à établir une utile distinction entre les différentes tâches qui incomberont aux personnels des maisons des services publics et précise que la prise de décision ou la délivrance de prestations ne pourra être déléguée qu'au seul responsable de la « maison », il ne résout absolument pas les questions fondamentales qui se posent à ce sujet.
On s'en remet à la convention pour définir les modalités de désignation de ce responsable ainsi que les missions dévolues à la maison des services publics. Or aucun garde-fou n'est mis aux délégations que peut consentir l'administration-mère, et nous n'avons aucune garantie certifiant que le responsable ne sera pas un agent relevant du droit privé ; le texte laisse même, me semble-t-il, cette possibilité tout à fait ouverte.
Cela me gêne quelque peu, même si la tendance est de plus en plus au développement de la gestion de services publics par des organismes privés.
Compte tenu de la diversité des services publics et privés et des organismes pouvant s'associer au sein des maisons des services publics, il est parfaitement possible que le responsable soit un agent privé. Nous y sommes fermement opposés.
Dans cette éventualité, quel sera son rôle, son autorité, son pouvoir hiérarchique sur les personnels fonctionnaires, détachés ou mis à disposition ?
S'agissant des personnels, précisément, nous avons aussi de multiples questions à vous poser, monsieur le ministre.
Qui seront ces personnels relevant des services publics participant à ces « maisons » ? Dans quelle position statutaire seront-ils placés : en détachement ou en mise à disposition ? Seront-ils choisis sur la base du volontariat ou selon d'autres critères, qu'il conviendrait de déterminer ? S'agira-t-il, par exemple, en priorité de personnels « en mal d'affectation » ?
L'expérience des « points publics » n'est, à cet égard, pas toujours convaincante. Les personnels qui y travaillant sont des contractuels, souvent des CES. Quelles garanties l'usager peut-il avoir quant à la compétence de ces agents ?
Si l'on suppose que les maisons des services publics ont un personnel suffisant mis à leur disposition, comment vont-ils pouvoir, compte tenu de la diversité de leurs statuts, s'organiser collectivement pour défendre leurs droits ?
Pour accueillir, aider, conseiller et orienter les usagers, il faut du temps, des effectifs et des moyens financiers. Quelles seront les conditions de travail des personnels concernés ?
Ces services de proximité doivent être dotés de personnels formés aux compétences polyvalentes, capables de traiter rapidement les demandes. Le projet de loi n'aborde nullement ce problème.
Comment un fonctionnaire peut-il être ne serait-ce qu'informé des multiples réglementations en vigueur ? Comment imaginer des fonctionnaires à la fois compétents et polyvalents, susceptibles d'intervenir dans de nombreux domaines du service public ?
Quant aux maisons des services publics constituées sous la forme de groupement d'intérêt public, quelle garantie avons-nous qu'elles ne recruteront pas directement du personnel privé ? J'y reviendrai.
Bien d'autres interrogations subsistent mais, dans l'immédiat, monsieur le ministre, je vous serais fort reconnaissant de nous apporter des précisions sur tous les points que je viens d'évoquer.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La commission tient à souligner que les maisons des services publics pourront n'avoir à regrouper, dans certains cas, sans doute limités mais concevables, que des organismes privés chargés de missions de service public. Par conséquent, leurs agents ne relèveraient pas de la fonction publique. Une caisse primaire de sécurité sociale, une URSSAF, une caisse d'allocations familiales pourraient ainsi se regrouper. Cette hypothèse, certes, ne se rencontrera pas fréquemment, mais pourquoi l'exclure aujourd'hui ?
Il faut donc, selon la commission, conserver au dispositif toute sa souplesse et rappeler en outre que le préfet chargé d'approuver la convention veillera à ce que le responsable désigné ait les compétences requises.
Pour ces raisons, la commission est défavorable à l'amendement n° 42.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le Gouvernement est également défavorable à cet amendement, pour les raisons évoquées par M. le rapporteur.
Au-delà, je veux répondre aux interrogations de M. Mahéas, ce que j'ai d'ailleurs déjà fait en partie au terme de la discussion générale, mais je tiens à ce que les choses soient claires.
Les personnels des services publics seront, soit en position de mise à disposition, soit en position de détachement. Ces positions sont prévues dans le statut général des fonctionnaires et ne soulèvent donc pas de difficulté particulière.
Les délégations de signatures, elles, peuvent en effet susciter une interrogation, et je l'ai d'ailleurs déjà dit moi-même. Cependant, lorsque l'Etat, les collectivités territoriales, de manière générale les représentants de l'exécutif délégueront leur signature, ils le feront bien sûr à des personnels de la fonction publique. Sur ce point, les choses sont donc tout à fait claires.
Pour le reste, je renvoie aux explications de M. le rapporteur : il ne faut pas en effet écarter l'hypothèse d'un regroupement d'organismes de droit privé gérant des missions de service public.
C'est la raison pour laquelle l'amendement n° 42 me semble inopportun.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 42, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Par amendement n° 32, M. Vasselle propose de rédiger ainsi la quatrième phrase du second alinéa du paragraphe II de l'article 9 :
« Elle détermine les modalités financières en précisant le niveau de contribution de chacun des services mentionnés au I, et règle les modalités matérielles de fonctionnement de la maison des services publics. »
La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Cet amendement repose sur la modeste expérience que j'ai pu acquérir à travers la polyvalence des services publics que, pendant un certain nombre d'années, certains départements ruraux ont tenté d'organiser à partir de l'administration publique, en particulier de La Poste, qui a souvent servi de point d'appui.
La région dont je suis l'élu a elle-même tenté l'expérience pendant plusieurs années, conjointement avec les sous-préfets qui s'y sont succédé. La tentative s'est soldée par un constat d'échec, certaines administrations n'ayant pas, pour des raisons purement financières, voulu jouer le jeu.
Mettre en place des maisons des services publics me paraît une excellente idée, mais encore faudra-t-il s'assurer que les administrations auxquelles nous souhaitons faire appel leur consentiront les moyens d'offrir un véritable service de proximité aux populations.
Certes, l'article 9 prévoit qu'une convention réglera les modalités financières, mais je souhaite, monsieur le ministre, que vous m'apportiez des assurances quant au niveau des contributions des administrations publiques de l'Etat.
Lorsque nous avons voulu instaurer la polyvalence des services publics, La Poste était prête à remplir les missions d'autres administrations, par exemple l'ANPE ou l'administration fiscale, mais si ces administrations acceptaient de se décharger de leurs tâches sur La Poste, elles se refusaient à dédommager cette dernière du surcroît de charges ainsi occasionné.
C'est la raison de l'échec de la polyvalence, et je ne voudrais pas que les maisons des services publics soient confrontées à cette même difficulté.
A l'époque, les préfets eux-mêmes n'avaient pas le pouvoir d'arbitrer entre les différentes administrations et d'imposer à l'une d'elles d'apporter sa contribution financière, ce qui aurait permis à des services de proximité d'exister et de fonctionner.
Cette faiblesse a motivé le dépôt de l'amendement n° 32. Puisque les modalités d'application de l'article 9 devront être prévues par décret, vous pourrez sans doute y porter remède par la voie réglementaire, monsieur le ministre. Si j'en recevais l'assurance, je retirerais cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La commission souhaiterait d'abord entendre le Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le souci exprimé par M. Vasselle est tout à fait légitime.
Le texte de la loi prévoit cependant lui-même la mise en place de dispositions financières.
Quant au décret en préparation, il reprend pratiquement le texte de votre amendement, monsieur Vasselle, car il faut en effet, pour nous préserver des difficultés d'application, doter les préfets d'un outil réglementaire qui évite les discussions interminables, dont nous avons tous pu être témoins : on veut bien confier le travail à d'autres, mais, ensuite, on discute indéfiniment, par exemple du nombre d'heures supposé, pour retarder ou même éviter le paiement.
Il faut donc, et j'y veillerai, que le décret soit suffisamment précis pour donner au préfet le moyen de couper court aux discussions de « marchands de tapis », qui porteront d'ailleurs probablement sur des sommes assez modestes.
M. le président. Monsieur Vasselle, l'amendement n° 32 est-il maintenu ?
M. Alain Vasselle. Je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 32 est retiré.
Par amendement n° 43, MM. Mahéas et Régnault, les membres du groupe socialiste et apparentés proposent de supprimer la paragraphe III de l'article 9.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Le GIP est souvent présenté comme une formule de souplesse donnant toutes les garanties de transparence pour exercer des activités ou gérer des équipements, des personnes morales de droit public et de droit privé.
Néanmoins, dans le cas présent, nous sommes très perplexes quant aux conséquences qu'impliquerait la constitution de maisons des services publics sous cette forme.
Nous craignons que cette formule ne tire toute la gestion vers une gestion privée - le GIP a une comptabilité privée - et que cet organisme, à terme, recrute directement des personnels de droit privé. Je ne reviens pas sur les problèmes qui en résulteraient.
Le GIP ne nous paraît donc pas adapté aux missions qui seront confiées aux maisons des services publics. Comment pourrait-il être compatible avec la continuité du service public, puisqu'il est indiqué dans cet article 9 que des personnes publiques et des personnes privées pourront se regrouper dans le cadre de maisons des services publics, « pendant une durée déterminée » - c'est-à-dire, en réalité, indéterminée ?
Permettez-moi par ailleurs d'insister sur le problème de la désignation et de la qualité du responsable d'une maison des services publics constituée sous forme de GIP.
Voilà quelque temps on faisait du vin sans vin ; on va bientôt faire du service public sans fonctionnaires ! Pourquoi avoir prévu cette formule, puisqu'on nous dit qu'elle sera rarement utilisée ? Pouvez-vous nous indiquer dans quels cas précis il pourrait être indispensable d'y recourir ?
En fait, on devrait s'en tenir à la formule de la convention, qui nous paraît présenter moins de dangers malgré le peu de garanties apportées par le texte.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement, estimant que la constitution sous forme de GIP est une simple faculté mais qu'elle doit être prévue par la loi, qui seule peut créer cette nouvelle forme de groupement d'intérêt public.
M. Jacques Mahéas. Quelle utilité ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. De plus, des maisons des services publics pourraient souhaiter la personnalité morale. A la différence de la formule proposée par la convention, le GIP offre cette faculté, qui, j'y insiste après M. le ministre, n'est bien qu'une faculté.
Enfin, cette disposition est cohérente avec l'ensemble du dispositif prévu pour les maisons des services publics.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. L'avis du Gouvernement est également défavorable.
Je le répète aussi, il s'agit seulement d'une faculté. Le GIP apporte l'autonomie juridique et financière ainsi que la personnalité morale, et j'imagine que cette formule pourra davantage convenir aux partenaires locaux, plus probablement en milieu urbain difficile qu'en milieu rural, où les structures seront relativement légères. Si les responsables locaux envisagent des structures assez lourdes de rapprochement des services et de mise en commun des moyens, ils pourront être conduits à choisir une formule un peu plus élaborée qu'une simple convention de moyens.
Cette formule juridique est, certes, un peu lourde. Je suis d'ailleurs conscient de sa complexité puisqu'il m'est arrivé, en tant que maire, de mettre en place un GIP. C'est la raison pour laquelle le recours à cette formule ne vaut la peine que si l'enjeu est de taille et le support purement conventionnel insuffisant.
A mon avis, elle restera assez marginale mais il serait dommage de se priver de cette possibilité.
M. Jacques Mahéas. Qu'au moins le responsable du GIP soit un fonctionnaire !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 43, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune et qui sont présentés par M. Pagès, Mme Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Le premier, n° 27, vise à insérer, après le paragraphe III de l'article 9, un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Au sein du périmètre géographique concernant une maison des services publics, aucun emploi public existant au 1er janvier 1997 n'est supprimé. »
Le second, n° 28, tend à insérer, après le paragraphe III de cet article, un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Au sein du périmètre géographique concernant une maison des services publics, aucune structure administrative ou établissement exerçant, au 1er janvier 1997, une ou plusieurs activités de service public, ne peut être supprimé.
« Il peut être dérogé à cette disposition lorsqu'il s'agit d'un regroupement au sein d'une commune. »
La parole est à M. Pagès, pour défendre ces deux amendements.
M. Robert Pagès. L'amendement n° 27 a pour objet de poser une condition essentielle au développement des maisons des services publics en évitant qu'elles ne soient un trompe-l'oeil dissimulant en fait une réduction du nombre des agents des services publics.
Pour cela, il est indispensable que la loi pose comme principe qu'au sein du périmètre géographique d'une maison des services publics aucun emploi public existant au 1er janvier 1997 ne sera supprimé.
Réunir en un seul lieu différents services publics et organiser une prise en charge personnalisée de chaque usager pour les aider dans leurs démarches est un objectif que l'on ne saurait contester. Toutefois, la rapidité, l'efficacité, la disponibilité, la proximité demandent du personnel.
Le regroupement de services ne doit donc en aucun cas se traduire par une diminution des emplois publics, si l'on veut atteindre ces objectifs. Or, l'absence de toute précision concernant les conditions dans lesquelles s'opèrent les regroupements de services publics nous fait sérieusement craindre le pire, d'autant plus que toute la politique du Gouvernement vise à réduire chaque année un peu plus les budgets publics et le nombre de fonctionnaires.
Nous vous demandons donc, monsieur le ministre, de clarifier vos intentions.
Ne va-t-on pas regrouper plusieurs services en confiant les missions à un nombre plus réduit d'agents publics ?
Pour que soit écarté tout malentendu, nous vous demandons, mes chers collègues, d'adopter cet amendement n° 27, garantie fondamentale d'un développement harmonieux des maisons des services publics.
L'amendement n° 28, lui, a pour objet d'empêcher toute suppression de structure administrative ou d'établissement exerçant au 1er janvier 1997 une ou plusieurs missions de service public dans le périmètre géographique d'une maison des services publics, sauf dans le cas où il s'agit d'un regroupement au sein d'une commune.
Comme vous l'aurez compris, cet amendement est sous-tendu par le même état d'esprit que le précédent et il est tout aussi essentiel.
Le Gouvernement nous dit que les maisons des services publics permettront de rapprocher l'administration des usagers, et M. le rapporteur, dont je dois d'ailleurs saluer l'excellent travail, affirme qu'elles sont destinées « tant à assurer l'implantation auprès des usagers qu'à faciliter leurs démarches et à rationaliser l'action administrative ».
Dans l'état actuel du dispositif, je ne vois pas en quoi ces maisons seront un élément de proximité, bien au contraire.
J'ai bien peur en effet qu'elles ne visent surtout à opérer des regroupements, par exemple cantonaux, c'est-à-dire à réunir au chef-lieu de canton plusieurs services publics et à supprimer ceux de même nature qui existaient à l'échelon communal.
Des communes risquent ainsi de se trouver privées de toute présence de l'Etat, si ce n'est leur mairie, à laquelle on demandera de remplir des fonctions de plus en plus importantes et hétérogènes.
Est-ce à la mairie de pallier toutes les carences de l'Etat ? Je ne le pense pas.
L'important aujourd'hui est moins le regroupement de services publics que leur développement et leur présence au plus près des usagers.
Pour éviter que la création des maisons des services publics n'aille à l'encontre de l'intérêt des administrés, nous vous prions, mes chers collègues, d'adopter l'amendement n° 28. Compte tenu de son importance, nous demandons qu'il soit mis aux voix par scrutin public.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 27 et 28 ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Je voudrais tout d'abord vous remercier, monsieur Pagès, du compliment que vous avez bien voulu adresser à la commission des lois pour son rapport.
Il ne paraît pas possible d'imposer dans la loi l'interdiction de toute restructuration et de toute réorganisation, qu'elle concerne les structures ou les ressources humaines. Aussi, la commission émet-elle un avis défavorable sur les amendements n°s 27 et 28, même si le souci que vous exprimez, monsieur Pagès, est, je crois pouvoir l'affirmer, très largement partagé par ses membres.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le Gouvernement émet, lui aussi, un avis défavorable, et pour la même raison.
Monsieur Pagès, il s'agit de deux problèmes différents : d'une part, la mise en place de maisons des services publics et, d'autre part, la nécessité constante de tenir compte, au fil du temps, des évolutions géographiques, démographiques et techniques dans le fonctionnement des services, ce qui aboutit nécessairement à des restructurations, dans un sens ou dans un autre, d'ailleurs, car on parle toujours des diminutions d'effectifs mais jamais des augmentations et il y en a aussi, notamment en milieu urbain. Figer les choses serait le plus mauvais service à rendre à l'administration.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 27, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe communiste républicain et citoyen.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 109:
| Nombre de votants | 317 |
| Nombre de suffrages exprimés | 317 |
| Majorité absolue des suffrages | 159 |
| Pour l'adoption | 94 |
| Contre | 223 |
Par amendement n° 35, MM. Laffitte, Cabanel, Demilly, Lesein, Othily et Vigouroux proposent de rédiger ainsi le paragraphe IV de l'article 9 :
« IV. - Les maisons des services publics encouragent l'usage par les particuliers et les services publics eux-mêmes des outils et ressources offerts par les nouvelles technologies de l'information et de communication.
« A cette fin, elles sont dotées de guichets électroniques et de tout nouveau moyen de communication.
« Des agents spécialisés facilitent en tant que de besoin l'utilisation par les usagers des informations administratives en ligne et des réseaux interactifs avec les diverses administrations.
« Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. »
La parole est à M. Cabanel.
M. Guy Cabanel. Avant de quitter le Sénat, notre collègue Pierre Laffitte m'a donné pour consigne, compte tenu des déclarations de M. le ministre sur les nouvelles technologies, de faire preuve de souplesse et donc de retirer les amendements qui seraient satisfaits par les mesures réglementaires que M. le ministre est susceptible de prendre dans l'organisation de l'administration.
En l'occurrence, le cas est un peu différent. Cet amendement vise à faire en sorte que, dès leur création, les maisons des services publics soient dotées des nouvelles technologies, afin de ne pas avoir à combler ensuite un retard. Sur ce point, j'aimerais connaître l'avis de M. le ministre.
Si cet effort peut être accompli en ce domaine lors de la création des maisons des services publics, je ferai peut-être, moi aussi, un effort, pour simplifier le débat.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Elle souhaiterait également entendre M. le ministre.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Monsieur Cabanel, je ne prendrai pas d'engagement pour l'avenir, je vous rendrai compte de la circulaire que j'ai adressée aux préfets le 13 février dernier sur ce sujet et dans laquelle je leur ai demandé de faire une place importante au développement des nouvelles technologies dans les maisons des services publics, en particulier dans les relations entre les services, partenaires, et le public, et entre les différents services.
C'est ainsi que nous incitons à la mise en place de messageries interservices, de bornes interactives, de visio-stations et de systèmes de délivrance d'informations ou de titres à distance. Tout cela est inscrit dans la circulaire qui a d'ores et déjà été diffusée. Sans le savoir, nous avons eu la même pensée.
M. le président. Monsieur Cabanel, l'amendement n° 35 est-il maintenu ?
M. Guy Cabanel. Compte tenu des propos de M. le ministre, je retire bien volontiers cet amendement.
J'ajouterai simplement que, s'agissant des nouvelles technologies de l'information et de la communication, monsieur le ministre, nous n'avons pas trouvé entre nous la bonne communication. En effet, si M. Laffitte et moi-même avions eu connaissance de cette circulaire, nous ne vous aurions pas posé la question, nous vous aurions félicité lors de notre intervention dans la discussion générale.
M. le président. L'amendement n° 35 est retiré.
Je vais mettre aux voix l'article 9.
M. Jacques Mahéas. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Nous craignons un nouveau transfert de charges vers les collectivités locales. En effet, l'Etat participe à la mise en place des maisons des services publics, mais qu'adviendra-t-il ensuite ?
Nous redoutons d'autant plus ces nouveaux transferts de financement, sous prétexte de proximité, que déjà, pour leur simple lancement, la contribution du Fonds pour la réforme de l'Etat et les autres subventions de l'Etat ne constituent qu'un complément dérisoire de financement.
Certes, la convention devra prévoir les modalités financières et matérielles de fonctionnement de la maison des services publics, mais rien n'empêchera l'Etat de fermer ces services publics. On le voit très bien avec les agences postales.
Enfin, il n'est guère évident que ces « maisons » concourent au rapprochement de l'administration et de l'usager, ni qu'elles soient un facteur d'amélioration du fonctionnement de celle-ci.
Je crains aussi que la formule des maisons des services publics, qui présente en elle-même des aspects positifs, ne nuise à la lisibilité des responsabilités de chacun. Les usagers risquent de ne plus être en mesure de faire la distinction entre les différents services. Il est fort probable que ces « maisons » soient une source supplémentaire de confusion.
Si elles se résument à un service public minimal, elles n'ont pas grand intérêt. Si elles se substituent aux services existants, elles vont à l'encontre de l'attente des usagers et masquent la grande pénurie de l'accueil au guichet.
De plus, la porte est ouverte à une gestion privée des services publics. C'est inadmissible. La responsabilité de maisons de ce type doit bien évidemment appartenir à un fonctionnaire de la fonction publique, qu'elle soit d'Etat, territoriale ou hospitalière. Nous voterons donc contre cet article et nous demandons au Sénat de se prononcer par scrutin public.
M. Philippe de Bourgoing. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. de Bourgoing.
M. Philippe de Bourgoing. A l'origine, je m'interrogeais un peu sur ces maisons des services publics. Or, je me suis aperçu, au cours de l'examen en commission et en séance publique, que j'en connais une qui fonctionne très bien. Dans une petite commune que M. Ambroise Dupont connaît, une agence postale allait être supprimée. Le maire a passé une convention avec La Poste. Désormais, cette agence est gérée par le secrétariat de la mairie. Ainsi, le service postal est maintenu et le service de mairie est prolongé.
Je voterai donc en faveur de ces maisons des services publics puisqu'un exemple que je connais bien fonctionne convenablement à petite échelle. (Très bien ! et applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste.)
M. Michel Rufin. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Rufin.
M. Michel Rufin. Faciliter les démarches des usagers et maintenir des services publics de proximité sur l'ensemble du territoire, ce sont indubitablement les objectifs des maisons des services publics, et nous les partageons pleinement.
Il faut faire une différence fondamentale, à travers les amendements qui ont été exposés, entre, d'une part, les maisons des services publics situées en milieu urbain, surtout en banlieue, et celles qui se trouvent dans un département comme le mien, lequel compte 6 300 kilomètres carrés, 180 000 habitants et 498 communes, dont certaines ont moins de 50 habitants, et où elles ont indéniablement une utilité.
D'ailleurs, une maison de ce type a été implantée à Souilly et elle fonctionne très bien. Souilly est le centre du département. Je rappelle que c'était là que le général Pétain avait installé son poste de commandement pendant la guerre de 1914-1918. Le maire, qui est d'ailleurs un général, a développé cette maison des services publics dans des conditions particulièrement intéressantes et à la satisfaction des usagers. C'est pourquoi je voulais vous dire, monsieur le ministre, combien ces maisons sont utiles.
Toutefois, je voudrais appeler votre attention sur un point qui concerne particulièrement les petites communes rurales. Il faudrait veiller à ce que les maisons des services publics, si on admet qu'elles peuvent assumer certaines activités commerciales, fonctionnent sans créer des distorsions de concurrence. En effet, si tel n'était pas le cas, les communes seraient exposées à un risque juridique et elles pourraient être entraînées dans des contentieux que nous ne souhaitons pas. Je parle de la rivalité ou des problèmes commerciaux qui pourraient survenir entre des activités privées et les maisons des services publics.
Les choses qui vont sans dire vont souvent mieux en les disant, surtout lorsqu'elles suscitent des interrogations ou des inquiétudes. Il est donc important de dire, même si cela peut paraître évident, que le rôle des maisons des services publics n'est pas de concurrencer les activités privées existantes. Les élus locaux que nous sommes devront par conséquent être attentifs à la nature des activités commerciales ou de service public qui seront exercées par les maisons des services publics.
Mais nous apprécierions aussi, monsieur le ministre, que vous puissiez vous engager à donner aux préfets toutes les instructions nécessaires pour que le contrôle qu'ils seront chargés d'exercer sur les conventions établies porte tout spécialement sur ce point. Ainsi, la sécurité juridique du dispositif sera parfaitement assurée.
M. Guy Cabanel. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Cabanel.
M. Guy Cabanel. Soucieux d'aller au fond des choses, je voudrais évoquer une inquiétude qui se fait jour.
Je suis très favorable aux maisons des services publics partout où elles sont nécessaires ; disant cela, je pense en particulier aux zones urbaines denses et difficiles, où le service public, même s'il n'est pas très éloigné à vol d'oiseau, est néanmoins d'accès complexe pour la population ; je pense également aux zones rurales, où l'accès au service public, compte tenu du maillage du territoire, nécessite des déplacements longs et d'autant plus difficiles que les personnes prennent de l'âge.
Monsieur le ministre, j'ai entendu des bruits circulant ici ou là, et je crois préférable de les évoquer au cours de ce débat : à en croire certains, les maisons des services publics combinées avec les pays, pourraient déboucher sur une organisation territoriale légèrement différente de celle que nous connaissons actuellement, avec les arrondissements et les cantons, et constituer ainsi une source d'aménagement du territoire.
Pour ma part, sans éprouver réellement de craintes à cet égard, je vous avoue m'interroger : les maisons des services publics sont-elles faites selon un plan d'organisation territoriale ou seront-elles en quelque sorte laissées à l'initiative des élus locaux, assistés par les services préfectoraux, en vue de combler des lacunes du maillage administratif français ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je voudrais répondre aux deux derniers orateurs.
S'agissant de la concurrence entre La Poste et le Crédit agricole, vous me permettrez de dire les choses clairement.
J'ai rencontré les dirigeants du Crédit agricole pour lever un certain nombre d'ambiguïtés : je savais qu'ils prenaient beaucoup de contacts, et j'ai donc pensé qu'il était tout aussi simple que je prenne l'initiative de discuter avec eux. Nous avons à mon avis clarifié les choses à cette occasion.
La maison des services publics n'ajoute et n'enlève rien au débat. S'il y a, effectivement, un risque de concurrence déloyale entre les services financiers de La Poste et le réseau bancaire, ce risque est néanmoins préexistant aux maisons des services publics. C'est à chacun de faire la part des choses.
Comme je l'ai indiqué aux dirigeants du Crédit agricole, le risque de concurrence déloyale est d'ailleurs beaucoup plus réel dans les arrangements discrets et parfois très anciens existant, comme nous le savons, entre certaines mairies et La Poste qu'il ne le sera avec les maisons des services publics, où, grâce à la convention, un document sera porté à la connaissance des tiers et où la clarté et la transparence régneront.
En effet, certaines communes financent les bureaux de poste, sur le plan immobilier, voire parfois sur le plan des personnels, alors même que ceux-ci réalisent dans l'agence postale des opérations financières. C'est d'ailleurs, je pense, très marginal en parts de marché ; mais c'est leur affaire, et pas la mienne !
Les maisons des services publics présenteront l'avantage de la transparence ; il y aura un règlement explicite, et chacun pourra venir regarder comment les choses se mettent en place.
S'agissant de ce qui se tramerait autour de la notion de pays, débat qui revient sans cesse, je voudrais vous rassurer tout à fait, monsieur le sénateur : comme je l'ai déjà dit, la maison des services publics sera d'initiative locale. Elle s'intégrera, sur l'initiative des préfets et des élus locaux, dans les schémas directeurs des services publics départementaux. Il n'y a donc aucune stratégie de mise en place de structures nouvelles pour un nouveau découpage territorial.
J'ai d'ailleurs eu l'occasion d'indiquer au Sénat que la démarche institutionnelle en matière de collectivités territoriales, démarche sur laquelle nous avons beaucoup travaillé avec nombre d'entre vous, est celle de l'intercommunalité, du volontariat et de la réponse aux initiatives locales. La réflexion sur les pays a un caractère d'aménagement du territoire et n'a pas nécessairement de correspondance sur le plan institutionnel.
Par conséquent, je crois pouvoir vous rassurer tout à fait sur la signification de ces maisons des services publics.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 9, modifié.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe socialiste.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 110:
| Nombre de votants | 317 |
| Nombre de suffrages exprimés | 317 |
| Majorité absolue des suffrages | 159 |
| Pour l'adoption | 223 |
| Contre | 94 |
TITRE IV
DISPOSITIONS DIVERSES
Article additionnel avant l'article 10 A