M. le président. « Art. 2. - Toute demande ou réclamation adressée à une autorité administrative doit faire l'objet d'un accusé de réception délivré dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. Ce décret détermine les cas dans lesquels il n'est pas accusé réception des demandes ou réclamations en raison de la brièveté du délai imparti à l'autorité pour répondre ou lorsque la demande ou réclamation n'appelle pas d'autre réponse que le service d'une prestation ou la délivrance d'un document prévus par les lois et les règlements.
« Les délais opposables à l'auteur d'une demande ou réclamation ne courent qu'à compter de la transmission à celui-ci d'un accusé de réception dans les cas et selon les modalités fixés par la présente loi et par le décret prévu à l'alinéa premier.
« L'autorité administrative n'est pas tenue d'accuser réception des demandes ou réclamations abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique.
« Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux demandes ou réclamations dont l'accusé de réception est régi par des dispositions spéciales. »
Par amendement n° 4, M. Amoudry, au nom de la commission, propose :
I. - Dans la première et la seconde phrases du premier alinéa et dans le deuxième alinéa de cet article, de supprimer les mots : « ou réclamation ».
II. - Dans la seconde phrase du premier alinéa et dans les troisième et quatrième alinéas de cet article, de supprimer les mots : « ou réclamations ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Il s'agit d'un amendement de coordination,
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 4, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 5, M. Amoudry, au nom de la commission, propose, dans la première phrase du premier alinéa de l'article 2, de remplacer les mots : « doit faire » par le mot : « fait ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. C'est un amendement d'ordre rédactionnel : dans les textes juridiques, le présent de l'indicatif vaut obligation.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Favorable.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 5, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 38, MM. Mahéas et Régnault, les membres du groupe socialiste et apparentés proposent :
I. - Après la première phrase du premier alinéa de l'article 2, d'insérer une phrase ainsi rédigée : « Celui-ci précise notamment les mentions devant figurer sur l'accusé de réception et parmi lesquelles le service chargé du dossier ou l'agent à qui l'instruction du dossier a été confiée, le délai à l'expiration duquel à défaut d'une décision expresse la demande sera réputée acceptée ou rejetée, s'il y a lieu les délais et les voies de recours contre la décision implicite de rejet, l'indication de la date de réception par l'autorité compétente, le délai dans lequel l'accusé de réception est émis, et le cas échéant les pièces manquantes. »
II. - En conséquence, de rédiger ainsi le début de la seconde phrase du premier alinéa de cet article : « Ce décret détermine en outre les cas... ».
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Il s'agit de préciser dans la loi les principaux points que devra mentionner l'accusé de réception, afin d'avoir l'assurance qu'il y aura réellement information suffisante et simplification pour l'usager.
Je sais bien que cet amendement est d'ordre réglementaire, mais il ne l'est pas plus, en tout cas, que bon nombre des dispositions de ce texte.
En particulier, il paraît utile de mentionner que l'accusé de réception précisera notamment le délai à l'expiration duquel, à défaut d'une décision expresse, la demande sera réputée acceptée ou rejetée.
C'est un moyen parmi d'autres de faire apparaître dans la loi que l'administration peut, bien évidemment, prendre une décision expresse avant que naisse une décision implicite.
Comme le souligne le rapport de la commission des lois, à la page 7, il faut « éviter de pénaliser une administration qui s'attacherait à répondre rapidement et explicitement à une demande et assurer la sécurité des situations juridiques. »
En outre, en ce qui concerne le troisième alinéa de l'article 2, qui prévoit des dérogations à l'exigence d'accusé de réception, je tiens à souligner que l'application aux collectivités locales du dispositif prévu par le décret du 28 novembre 1983 risque d'entraîner la multiplication des recours lorsque les accusés de réception n'auront pas été émis sur la base de cet alinéa.
Pourriez-vous, enfin, nous éclairer, monsieur le ministre, sur ce qu'il faut entendre par « demandes ou réclamations abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique ». En effet, on remplace la formule que les collectivités locales et l'Etat se contentaient d'utiliser, à savoir : « Je ne peux que vous confirmer mon courrier du... », ce qui était tout de même une forme de réponse, par une non-réponse.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La commission émet un avis défavorable, au motif essentiel que les mentions visées dans cet amendement étant de nature réglementaire, elles relèvent du décret et non pas du texte de loi.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le Gouvernement émet également un avis défavorable, pour la même raison que la commission.
J'ajoute simplement que le projet de décret, sous réserve de vérification, car je ne l'ai pas sous les yeux, est rédigé, pour l'essentiel, d'une manière qui devrait vous donner satisfaction, monsieur Mahéas.
Quand au caractère « abusif » de la demande, c'est une affaire d'appréciation. Nous connaissons tous, dans les collectivités dont nous dirigeons l'exécutif, des « maniaques » du courrier qui écrivent mille fois sur le même sujet. Quand il y a manifestement abus, dont acte ! la jurisprudence appréciera. Ce sont ces cas limites qui sont visés et, bien sûr, rien d'autre.
M. Jacques Mahéas. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas. Puisque M. le ministre m'assure que les mentions en cause figureront dans le décret, je retire l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 38 est retiré.
Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 6, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le deuxième alinéa de l'article 2 :
« Les délais de recours contre une décision implicite ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception prévu au premier alinéa ne lui a pas été transmis. »
Par amendement n° 29, M. Vasselle propose, dans le deuxième alinéa de l'article 2, après les mots : « accusé de réception », d'insérer les mots : « dès lors que la demande ou réclamation comporte toutes les pièces nécessaires à son instruction ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 6.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Cet amendement tend, tout d'abord, à clarifier la portée du deuxième alinéa de l'article 2. En effet, le point de départ du délai de recours contentieux est bien la date de notification à l'intéressé de la décision, et non la date de transmission de l'accusé de réception, comme pourrait le laisser supposer la rédaction initiale.
Par ailleurs, l'amendement prévoit que, lorsque l'administration aura fait diligence et aura pris une décision expresse en réponse à la demande dans le délai au terme duquel, à défaut de décision explicite, une décision implicite intervient, la possibilité d'attaquer la décision sera limitée au délai de recours contentieux, même si aucun accusé de réception n'a été délivré.
Le dispositif du projet de loi permet, au contraire, de contester la décision à tout moment, dès lors que l'accusé de réception n'a pas été délivré, ce qui est préjudiciable à la stabilité des situations juridiques.
La modification proposée, qui n'a pas vocation à dispenser l'administration de délivrer l'accusé de réception, tend simplement à éviter que, lorsque celle-ci a fait diligence et s'est efforcée de répondre rapidement sur le fond de la demande, cette réponse puisse être attaquée à toute époque du simple fait que la formalité requise n'aurait pas été accomplie.
M. le président. La parole est à M. Vasselle, pour défendre l'amendement n° 29.
M. Alain Vasselle. Cet amendement est tout à fait dans l'esprit du projet.
Il tend à faire en sorte qu'un administré n'ait pas à souffrir de l'opposabilité dans les délais dans la mesure où le dossier qui fait l'objet de l'instruction par l'administration compétente n'est pas complet. Autrement dit, le délai ne court qu'à partir du moment où l'administration a bien reçu la totalité des pièces qui permettent d'établir le dossier.
De deux choses l'une : ou bien le texte ne le prévoit pas parce que le décret d'application ne pourra pas le prendre en considération ou bien, monsieur le ministre, vous considérez - il suffit que vous m'apportiez toutes assurances sur ce point - que la rédaction du texte permettra d'insérer dans le décret les dispositions qui permettront à l'administré de ne pas souffrir de l'application du texte tel qu'il est rédigé aujourd'hui.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 29 ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La commission tient à bien souligner la distinction qu'il y a lieu d'effectuer entre les délais qui font naître une décision éventuelle de rejet ou d'acceptation et le délai de recours.
Les pièces du dossier doivent, bien entendu, être rassemblées par l'administration avant que ne coure le délai de deux mois qui fera naître une décision de rejet ou d'acceptation.
De ce point de vue, toutes assurances sont apportées par la rédaction que propose la commission.
En revanche, le délai de recours ne débute qu'à partir du moment où la notification de la décision est intervenue.
L'amendement n'ayant pas d'utilité, compte tenu des garanties qui sont ainsi apportées, la commission émet un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 6 et 29 ?
M. Dominique Perben, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Monsieur Vasselle, l'exigence que vous avez formulée, à juste titre, correspond effectivement à la jurisprudence actuelle du Conseil d'Etat. C'est également notre point de vue, et c'est ce qui sera clairement explicité dans le décret d'application du titre Ier du projet de loi, auquel j'ai fait allusion tout à l'heure.
Sur le second point, je partage tout à fait l'analyse de la commission des lois, qui a très bien explicité la distinction à opérer entre le délai de constitution d'une décision implicite ou explicite et le délai de recours.
Les choses étant tout à fait claires, j'émets un avis défavorable sur l'amendement n° 29, tout en étant persuadé d'avoir répondu à la question posée par M. Vasselle.
En revanche, j'accepte l'amendement n° 6, qui améliore la rédaction du texte.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 6.
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Monsieur le président, mon amendement devenant sans objet au cas où l'amendement n° 6 serait adopté, je veux prendre acte des précisions qui m'ont été apportées à la fois par M. le rapporteur et par M. le ministre.
Je souhaite également attirer l'attention de M. le ministre sur un point. Il m'était apparu, à la lecture de l'article 2, que la référence au décret, au premier alinéa, était restrictive. C'est la raison pour laquelle j'avais pensé que, dans le cadre de la préparation du décret, s'il s'en tenait à la lettre du texte du premier alinéa de l'article 2, les dispositions que je souhaitais voir apparaître pouvaient ne pas êtres prises en considération.
Mais puisque M. le ministre m'affirme que tel ne sera pas le cas, je retire l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 29 est retiré.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 6, accepté par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 2, modifié.
(L'article 2 est adopté.)
Article 3