II. MAIS DE NOMBREUX RECOURS ABUSIFS ONT DES CONSÉQUENCES DOMMAGEABLES
A. LES DÉLAIS ET LES PROCÈS ONT UN COÛT...
1. Pour les collectivités publiques...
Nécessitant des compétences toujours plus approfondies, l'intervention de spécialistes de l'urbanisme et d'autres disciplines techniques (économie, géographie, sociologie notamment pour la rédaction du rapport de présentation), les documents d'urbanisme s'avèrent fort coûteux à réaliser . Une étude publiée en 1997 par le Moniteur de travaux publics évaluait le coût moyen d'un POS entre 60.000 et 500.000 francs, ainsi qu'il ressort du tableau ci-dessous.
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Plan d'occupation des sols |
Elaboration et révision |
Modification par anticipation |
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Communes de - de 500 habitants |
60 000 à 150 000 F |
15 000 à 37 000 F |
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Communes comprises entre 500 et 2 000 habitants |
75 000 à 300 000 F |
20 000 à 65 000 F |
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Communes comprises entre 2 000 et 10 000 habitants |
145 000 à 425 000 F |
30 000 à 75 000 F |
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Communes de + de 10 000 habitants |
195 000 à 500 000 F |
40 000 à 80 000 F |
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Schéma directeur |
de 10 à 25 F/habitant |
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Source : Le Moniteur, 7 novembre 1997
On notera, au surplus, que même dans les petites communes, le coût du POS peut atteindre 400 voire 500.000 francs dès lors que des études de risques ou destinées à préserver l'environnement (périmètres de captages) doivent être réalisés.
Rappelons au passage que le coût des documents d'urbanisme repose essentiellement sur les collectivités locales , l'Etat ne leur versant qu'une subvention dont le montant total inscrit au budget 1999 s'élève à 96 millions de francs sous la forme d'une fraction de la dotation générale de décentralisation (DGD) inscrite au chapitre 41-56 article 10 du budget du ministère de l'Intérieur. Il convient d'ajouter à celle-ci environ 59 millions de francs de crédits destinés à la réalisation des études locales (essentiellement les " porter à connaissance " élaborés par les services extérieurs de l'Etat à l'occasion de la préparation du POS). Ces crédits figurent au chapitre 57-30 article 40 du budget du ministère de l'Equipement.
" Gourmands " en crédits, les documents d'urbanisme le sont également en temps. Quiconque connaît les innombrables réunions préparatoires -étalées sur plusieurs années- auxquelles donne lieu l'élaboration d'un POS comprendra que les élus locaux ne voient pas sans quelque découragement le juge en prononcer l'annulation, d'autant que cette annulation entraîne l'obligation de lancer une nouvelle procédure qui durera, comme la précédente, plusieurs années, pourra faire l'objet des mêmes recours et, le cas échéant, d'une nouvelle annulation.
Afin de parer aux risques contentieux, certaines communes ont d'ailleurs choisi de mener à bien des expertises juridiques poussées avant même d'entamer la modification de leurs documents d'urbanisme. C'est ainsi que, de plus en plus fréquemment, les communes demandent de coûteuses consultations juridiques sur leurs projets de POS ou encore sur les modalités d'application de la loi " montagne " ou " littoral " à leur territoire. La délivrance d'autorisations d'occupation du sol étant susceptible d'occasionner des recours tendant à mettre en cause leur responsabilité -et donc de les obliger à verser des dommages et intérêts- les communes doivent s'assurer contre ce risque. L'Etat leur accorde d'ailleurs une aide à ce titre. Intégrée à la dotation générale de décentralisation ; elle s'élève à 25,2 millions de francs en 1999.
On notera d'ailleurs que les communes sont tenues de prouver une faute commise par les agents de l'Etat mis à la disposition du maire dans les conditions prévues par l'article L.421-6-6 du code de l'urbanisme pour mettre en cause la responsabilité de ce dernier 25 ( * ) . De ce fait, l'Etat bénéficie d'une forme d'immunité , dans l'exercice de son activité de conseil vis-à-vis des collectivités locales.
2. ...et pour les titulaires d'autorisations d'occupation du sol
Il semble équitable que le détenteur d'une autorisation d'occupation du sol illégale supporte le coût résultant du manque à gagner qu'il subit en ne pouvant pas réaliser l'opération immobilière qu'il projetait. Il lui est d'ailleurs loisible de se retourner contre la collectivité qui lui a délivré ce titre pour mettre en cause sa responsabilité, moyennant un nouveau procès.
Est-il normal, en revanche, que le détenteur d'un titre légal soit empêché de mener à bien l'opération immobilière pour la réalisation de laquelle il a obtenu ce document ? Cette seconde occurrence, pour choquante qu'elle soit, survient pourtant plus souvent qu'on ne pourrait le penser. En effet, dès lors que le titre juridique sur lequel repose une opération immobilière est attaqué devant le juge, les banques refusent d'accorder des prêts destinés au financement des travaux, compte tenu des incertitudes qu'elles redoutent concernant leur bonne fin. Dès lors, l'existence même d'un recours suffit à rendre caduque de facto une autorisation dont le juge pourra pourtant reconnaître la légalité quelques années plus tard. Rien n'empêche enfin que le juge statue sur la légalité d'un permis de construire valable deux ans 26 ( * ) après l'expiration de ce délai. Dès lors, la légalité du permis précité peut n'être reconnue par la juridiction compétente qu'après que sa validité a pris fin. Le permis de construire est légal mais il est périmé et son titulaire tenu d'en obtenir un autre s'il veut poursuivre ses travaux -sous réserve que le POS n'ait pas été révisé entre temps, rendant sa demande inutile dans le cas où le terrain qu'il comptait utiliser serait devenu inconstructible-. Cette situation encourage, en réalité, les comportements les moins respectueux des décisions de justice . Il est rare, en effet, que le juge décide la destruction d'une construction réalisée après la délivrance d'un permis de construire, même si ce dernier est légal. L'obtention du permis constitue, à ses yeux, une présomption de la bonne foi de son titulaire. Dès lors, les détenteurs de permis faisant l'objet d'un recours à l'occasion duquel un sursis à exécution n'a pas été demandé et obtenu ont tout intérêt à construire sans se soucier de l'issue du contentieux pendant devant le juge administratif ! La voie de fait prime sur la voie de droit.
Pour résoudre ce problème, il conviendrait d'augmenter le délai de validité du permis à proportion de la durée des instances et jusqu'au prononcé de la dernière décision juridictionnelle insusceptible de recours . De la sorte, seraient découragés les auteurs de recours qui tablent sur le respect porté par leur adversaire aux décisions juridictionnelles.
On observe souvent, en outre, que les requérants évoquent des préjudices graves et irréparables pour l'environnement sans toutefois demander le sursis à exécution de la décision attaquée. Cette attitude conduit à maintenir le doute sur le sort qui sera réservé au recours et sur la gravité du préjudice potentiellement encouru en cas de construction . C'est pourquoi, il serait souhaitable d'ouvrir à la partie défenderesse soit le droit de saisir le juge d'une demande tendant à obtenir qu'il statue dans la forme des référés pour savoir si les moyens soulevés sont sérieux et si la réalisation de la construction entraînerait un préjudice irréparable soit de déclarer qu'il ne sera pas sursis à l'exécution des travaux.
B. ... QUE NE SUPPORTENT PAS LES AUTEURS DE RECOURS ABUSIFS
Comme l'ont montré plusieurs des auditions auxquelles a procédé votre groupe de travail, le contentieux de l'urbanisme est le terrain d'élection de bon nombre de recours manifestement abusifs intentés par des requérants assurés de la plus large impunité. Afin de lutter contre de tels agissements, plusieurs de nos collègues députés ont d'ailleurs récemment déposé une proposition de loi tendant à limiter les recours abusifs contre les projets d'aménagement et de construction 27 ( * ) .
Pour votre groupe de travail, la solution de cette question ne repose pas sur la limitation de l'intérêt pour agir. L'Etat de droit repose, entre autres, sur la faculté de contester l'existence d'actes illégaux. En revanche, une fois ce principe posé, il est souhaitable de sanctionner les auteurs de recours animés d'intentions dolosives afin que le droit d'agir en justice ne se transforme pas en droit de détourner la procédure juridictionnelle. Il ne semble d'ailleurs pas exceptionnel que des recours abusifs aient pour objet d'obtenir un désistement monnayé ou de faire durer la procédure le plus longtemps possible.
1. Le désistement monnayé
Le cas d'une personne ayant, au cours du même mois, signé un contrat de réservation pour l'achat d'un studio dans une résidence dont la construction était projetée et, simultanément, attaqué la légalité du permis de construire cette résidence est emblématique. Il va sans dire que l'objet de cette curieuse manoeuvre était d'obtenir une minoration du prix payé en échange du désistement. Elle aurait d'ailleurs, selon le témoignage de personnalités entendues par votre groupe de travail, réussi, le promoteur concerné préférant un désistement rapide à une instance contentieuse de plusieurs années. On trouvera, en annexe 4, copie d'un protocole d'accord relatif à un autre désistement, monnayé 300.000 francs. Cette situation est d'autant plus préoccupante que les recours abusifs sont rarement sanctionnés . L'article R.88 du code des tribunaux administratifs permet au juge de condamner l'auteur d'une telle requête à une amende qui " ne peut excéder 20.000 francs ".
Mais l'expérience prouve que la juridiction administrative fait une application très minimaliste de ces dispositions. Pourtant, eu égard au caractère manifestement dilatoire de certaines demandes réitérées, ne conviendrait-il pas d'accroître le montant de la sanction encourue en cas de recours abusif ?
Cette réforme semble d'autant plus souhaitable que pour élevé que soit le coût du préjudice causé par le recours abusif pour les collectivités publiques, celui-ci fait rarement l'objet de sanctions devant le juge civil. En la matière, la jurisprudence se limite à quelques rares décisions d'espèce. La plus topique résulte d'un jugement du tribunal de grande instance de Grasse rendu contre une association et les membres de son conseil d'administration. Ceux-ci furent condamnés à payer solidairement 2,8 millions de francs de dommages et intérêts à un organisme signataire d'une promesse de vente de terrain dont la condition suspensive était l'obtention du permis de construire. En l'espèce, le juge a sanctionné la légèreté des requérants et l'intention de nuire qui animait leur requête dans la mesure où l'appel qu'ils formaient n'avait " été utilisé que dans le but de faire obstacle à une opération immobilière " 28 ( * ) . Comme le relevait le jugement précité dans ses attendus : " si tout promoteur qui envisage de construire doit s'attendre à subir le recours légal des tiers contre l'autorisation de construire, il doit cependant s'attendre à ce que ces tiers n'utilisent pas ensuite les voies de recours dans un but dilatoire [afin] notamment d'obtenir ce qu'ils n'ont pu avoir par voie de justice, en l'espèce la non-réalisation du projet immobilier ". Un commentateur de la décision du TGI de Grasse précitée observait, quant à lui : " les pseudo-défenseurs de la nature, souvent trop personnellement intéressés, les conservateurs acharnés des rentes de situation et bien des associations de circonstance devraient peut-être y réfléchir à deux fois si demain, leurs chicanes n'étaient plus assurées d'une quasi-totale impunité " 29 ( * ) .
2. La saisine réitérée du juge
Certains requérants profitent, en outre, d'une faille de la procédure contentieuse qui résulte de l'application de la règle dite " d'économie des moyens ". Selon celle-ci, rien n'oblige le juge administratif, saisi de plusieurs moyens par un requérant, à statuer dans son jugement sur la légalité de l'ensemble de ceux-ci, alors même que le commissaire du gouvernement les a tous examinés dans ses conclusions. Le juge choisit parmi les moyens soulevés dans la requête le premier de ceux qu'il considère comme de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué. Il n'est pas tenu de prendre position sur les autres.
Il serait souhaitable qu'en matière d'urbanisme le juge statue sur tous les moyens dont il est saisi et motive sa décision sur tous ceux qui concernent la légalité externe de l'acte. De la sorte, on n'assisterait pas à une succession de requêtes fondées sur des moyens identiques examinés au cours de procédures consécutives.
* 25 Cf. par exemple Cour administrative d'appel de Marseille, 2 e Chambre, Société au service du développement/commune de Roquebrune-Cap-Martin, 15 septembre 1998 : " La responsabilité de l'Etat ne peut [pour les services mis à disposition] être engagée envers les communes que lorsqu'un de ses agents commet une faute en refusant ou en négligeant d'exécuter un ordre du maire ".
* 26 Article R.421-32 du code de l'urbanisme.
* 27 Proposition de loi de M. Bernard Accoyer, et plusieurs de ses collègues, n° 1391, 16 février 1999.
* 28 Tribunal de Grande Instance de Grasse, 7 février 1989, CRICA contre Groupement de défense Bernard-Marzano et autres.
* 29 Note J.C. sous TGI de Grasse, 7 février 1989 publiée dans l'AJDA, 20 septembre 1989, p. 551.