CHAPITRE IV -
FAVORISER LA CONCERTATION
I. DES PROCÉDURES QUI FONT UNE PLACE INSUFFISANTE À LA CONCERTATION
Les procédures de concertation méritent d'être renforcées lors de l'élaboration des documents de planification urbanistique. La participation des associations et des citoyens au débat qui précède la décision est, en effet, de nature à enrichir le contenu des projets. En outre, la contribution des intéressés au processus d'élaboration de ceux-ci est, à n'en pas douter, de nature à limiter par la suite le nombre des recours contentieux en permettant de déterminer les grands enjeux du débat et de préciser les termes d'accords négociés.
Le corpus normatif français fait référence à deux types de concertation qui intéressent directement ou indirectement le droit de l'urbanisme. La première, prévue par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative à la protection de l'environnement, s'applique aux grandes opérations d'intérêt national. La seconde, visée par les articles L.122-1-1, L.123-3 et L.300-2 du code de l'urbanisme, est relative à l'élaboration des documents d'urbanisme et à la conduite des opérations d'aménagement.
La concertation relative aux opérations d'intérêt national
L'article 2 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 précitée dispose qu'un débat public peut être organisé pour les grandes opérations publiques d'aménagement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des sociétés d'économie mixte présentant un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l'environnement. Ce débat est mis en oeuvre par la Commission nationale du débat public dans les conditions précisées par le décret n° 96-388 du 10 mai 1996 relatif à la consultation du public et des associations en amont des décisions d'aménagement. Pour chaque projet, la Commission nationale précitée constitue une commission particulière de trois à sept membres. Le débat public, qui se déroule sur la base d'un dossier décrivant les objectifs et les caractéristiques du projet, ne peut durer plus de quatre mois . La Commission particulière peut, en outre, demander la réalisation d'expertises complémentaires.
La commission nationale est susceptible d'être saisie d'une demande de débat par un conseil régional, vingt députés ou vingt sénateurs ou encore par une association agréée de protection de l'environnement visée à l'article L.252-1 du code rural exerçant son activité sur l'ensemble du territoire national. En dernier ressort, c'est la Commission nationale du débat public qui, après avoir recueilli l'avis des ministres intéressés sur le caractère national du projet décide s'il y a lieu d'y donner suite. La Commission nationale du débat public a reçu depuis son installation, en septembre 1997, 17 demandes de débat. Ces saisines concernent essentiellement la réalisation de grandes infrastructures de transport (projet de port en eau profonde du Havre ou projet d'autoroute A32-Metz-Nancy) ou de production et d'acheminement d'énergie (projet de construction du barrage de Charlas en Haute-Garonne ou de ligne à très haute tension entre la Moselle et le Bas-Rhin).
La concertation n'est applicable qu'à des infrastructures dont l'impact sur l'environnement est important, mais dont la procédure d'élaboration ne résulte pas du code de l'urbanisme. Celui-ci ne prévoit, en effet, qu'une concertation dont les contours sont beaucoup plus flous.
La concertation préalable à l'élaboration du POS et des schémas directeurs
Les dispositions du code de l'urbanisme instituent une forme de concertation quasiment minimale en matière d'élaboration de POS et de schéma directeur.
Le schéma directeur est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) qui associe, à cette occasion à ses travaux 36 ( * ) :
- la région ;
- le département ;
- les autres EPCI concernés ;
- les chambres consulaires ;
- ainsi qu'à la demande du président de l'EPCI, tout organisme ou association ayant compétence en matière de construction, d'aménagement, d'urbanisme ou d'environnement.
En ce qui concerne le plan d'occupation des sols , l'article L.123-3 du code de l'urbanisme prévoit que le projet de POS est élaboré en association avec l'Etat et, selon les formes que la commune détermine, avec la région, le département et les organismes consulaires. Comme pour l'élaboration des schémas directeurs, le maire peut recueillir l'avis de tout organisme ou association ayant compétence en matière de construction, d'aménagement ou d'urbanisme. En zone de montagne, il doit, en outre, consulter la commission communale d'aménagement foncier. L'ensemble des personnes précitées associées à la préparation de l'avant-projet de plan d'occupation des sols, sont ultérieurement consultées sur le projet arrêté par le conseil municipal 37 ( * ) . Leurs avis sont annexés au projet de POS rendu public par le maire. Ce n'est qu'à ce moment que le POS rendu public est soumis à l'enquête publique puis, le cas échéant après avoir été modifié, approuvé par délibération du Conseil municipal. L'article L.121-8 du code de l'urbanisme prévoit, quant à lui, que les associations locales d'usagers agréées, et les associations agréées de protection de l'environnement sont " consultées, à leur demande, pour l'élaboration des schémas directeurs et des POS dans les conditions fixées par l'article 4 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public ".
Votre groupe de travail considère que la concertation relative à la préparation des documents de planification urbanistique devrait être renforcée. La même observation vaut d'ailleurs pour la concertation préalable aux opérations d'aménagement.
La concertation préalable aux opérations d'aménagement
Aux termes de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme 38 ( * ) " le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet d'aménagement, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées, dont les représentants de la profession agricole avant " :
- une modification ou une révision du POS ouvrant l'urbanisation d'une zone d'urbanisation future, la création d'une zone d'aménagement concertée ;
- toute opération d'aménagement réalisée par la commune si celle-ci modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune.
Cependant, le cinquième alinéa du même article précise que : " les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ". Dès lors, la portée même de la concertation est affaiblie puisque son non-respect ne saurait en lui-même entraîner l'illégalité de la délibération. On notera, au surplus, que l'interprétation que le juge administratif fait des dispositions de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme est, pour le moins, minimaliste. C'est ainsi qu'il considère qu'une commune s'étant bornée à mettre le projet à la disposition du public sans rien prévoir pour que ce dernier puisse faire connaître ses remarques et ses positions, respecte la loi 39 ( * ) . De même, la Haute Assemblée à récemment jugé que la mise à disposition du public en mairie pendant quinze jours et la publication dans deux journaux locaux d'un projet de modification d'un POS satisfaisaient les dispositions de l'article L.300-2 précité 40 ( * ) .
Ne conviendrait-il pas de renforcer la procédure de concertation ? Il est, en effet, frappant de constater que le juge se fonde sur le caractère peu normatif de l'article L.300-2 du code de l'urbanisme pour considérer que des procédures très sommaires répondent à son esprit. On notera, d'ailleurs, que le juge administratif exerce un contrôle beaucoup plus approfondi sur des formalités de publicité notablement moins importantes, telles que l'affichage du permis de construire. Rappelons ainsi, pour mémoire, qu'un constat d'huissier ne permet de prouver que le point de départ de l'affichage et non pas son caractère continu et que, pour prouver celui-ci, il est nécessaire de réunir des attestations de personnes fréquemment présentes sur les lieux et dépourvues de tout lien avec le bénéficiaire du permis 41 ( * ) . Il y a là un déséquilibre entre l'importance des procédures et la fin qu'elles poursuivent.
* 36 Articles L.122-1-1 ; L.121-4 et L.121-7 du code de l'urbanisme.
* 37 Articles L.123-3 du code de l'urbanisme.
* 38 On notera, en outre, que l'article 4 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville prévoit une concertation dès lors qu'une opération d'aménagement modifie substantiellement les conditions de vie des habitants dans les quartiers ou les ensembles immobiliers.
* 39 Conseil d'Etat, commune de Savenay, 13 février 1992, requête n° 122-786.
* 40 Conseil d'Etat, commune de Pont-Sainte-Marie, 28 septembre 1998, requête n° 168-561.
* 41 Cf. Nicolas Chauvin, commentaire sous l'arrêt du Conseil d'Etat, commune de la Clusaz, 8 février 1999, requête n° 171-946.