Sécurité juridique, conditions d'exercice des mandats locaux

Rapport d'information n° 166 (1999-2000) de M. Michel MERCIER , fait au nom de la mission commune d'information, déposé le 18 janvier 2000

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• AVANT-PROPOS
  
• INTRODUCTION
  
• CHAPITRE I
  
  RENFORCER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE
  
  • I. UNE DÉGRADATION PRÉOCCUPANTE DES CONDITIONS D'EXERCICE DES RESPONSABILITÉS LOCALES SOUS L'EFFET D'UNE INSÉCURITÉ JURIDIQUE CROISSANTE
    
    • A. UN ENVIRONNEMENT JURIDIQUE COMPLEXE ET INCERTAIN
      
      • 1. La réglementation : entre l'excès et le " flou "
        
        • a) L'inflation normative
          
        • b) Le " flou " juridique
          
        • c) De nouveaux champs d'intervention juridiquement mal définis
          
      • 2. Une clarification insuffisante des responsabilités
        
        • a) Les effets du " brouillage " des compétences
          
        • b) Une répartition ambiguë des rôles entre les différents acteurs au sein même des collectivités locales
          
      • 3. La superposition des contrôles
        
        • a) Les insuffisances du contrôle de légalité
          
        • b) L'absence d'articulation entre les différents contrôles
          
    • B. LA MONTÉE EN PUISSANCE DU RISQUE PÉNAL
      
      • 1. Une mise en cause trop fréquente de la responsabilité personnelle des élus locaux pour des faits inhérents à la gestion locale
        
        • a) Un constat inquiétant
          
        • b) Une menace pour la démocratie locale
          
      • 2. Des facteurs bien identifiés de renforcement du risque pénal
        
        • a) La suppression des régimes de " garanties "
          
        • b) Le contexte issu de la réforme du code pénal
          
        • c) La perte de spécificité de la sanction pénale
          
  • II. LES ORIENTATIONS DE LA MISSION D'INFORMATION : UN ENVIRONNEMENT JURIDIQUE RÉNOVÉ ET UNE CONCILIATION NÉCESSAIRE ENTRE LES EXIGENCES DU MANDAT LOCAL ET LA PÉNALISATION ACCRUE DE LA SOCIÉTÉ
    
    • A. RÉNOVER L'ENVIRONNEMENT JURIDIQUE DES COLLECTIVITÉS LOCALES : DES RÈGLES DU JEU CLAIRES POUR DES ÉLUS RESPONSABLES
      
      • 1. Pour une clarification normative
        
        • a) La codification et la simplification des textes
          
        • b) Une nouvelle approche des normes techniques
          
      • 2. Pour une clarification des responsabilités
        
        • a) Les relations avec l'Etat
          
        • b) L'organisation des collectivités territoriales
          
      • 3. Pour une rénovation des contrôles
        
        • a) Un contrôle de légalité mieux assuré, susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat
          
        • b) Une modernisation du contrôle financier
          
    • B. CONCILIER LES EXIGENCES DU MANDAT LOCAL ET LA PÉNALISATION ACCRUE DE LA SOCIÉTÉ
      
      • 1. Les propositions du groupe d'étude sur la responsabilité pénale des décideurs publics
        
      • 2. La mise en cause pénale des élus locaux pour des faits non intentionnels dans les Etats voisins : un phénomène marginal
        
      • 3. Un aménagement des règles de procédure
        
        • a) L'idée d'un " filtre " préalable ?
          
        • b) La mise en mouvement de l'action publique
          
        • c) Le déroulement de la procédure judiciaire
          
        • d) L'extension de la responsabilité pénale des collectivités territoriales ?
          
        • e) La revalorisation de la voie civile
          
      • 4. Un aménagement des règles de fond
        
        • a) La loi du 13 mai 1996 : un progrès incontestable
          
        • b) Une caractérisation de la faute involontaire pouvant engager la responsabilité personnelle
          
        • c) Une limitation du nombre des incriminations pénales
          
• PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION
  EN VUE DE RENFORCER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE
  DE L'ACTION LOCALE
  
• CHAPITRE II
  
  DONNER UNE NOUVELLE IMPULSION POUR AMÉLIORER LES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX
  
  • I. LE STATUT DE L'ÉLU EST LE COROLLAIRE INDISPENSABLE DE LA DÉCENTRALISATION ET DE LA DÉMOCRATIE LOCALE
    
    • A. LA LENTE MISE EN PLACE D'UN STATUT DE L'ÉLU
      
      • 1. L'aménagement graduel du principe de la gratuité des mandats
        
      • 2. Le rôle moteur du Sénat pour promouvoir une réflexion globale sur le statut de l'élu local
        
      • 3. L'effet inéluctable des lois de décentralisation
        
    • B. LE STATUT EST UN ÉLÉMENT DE RECONNAISSANCE DU RÔLE DE L'ÉLU ET UN INSTRUMENT D'ÉQUITÉ SOCIALE
      
      • 1. La nécessité d'une juste compensation des charges liées au mandat
        
        • a) Le nécessaire aménagement du principe de gratuité
          
        • b) L'exemple étranger
          
      • 2. Le statut est une garantie de la diversité sociologique des élus
        
  • II. ASSURER DES RELATIONS PLUS HARMONIEUSES ENTRE L'EXERCICE DU MANDAT LOCAL ET LES IMPÉRATIFS DE LA VIE PROFESSIONNELLE
    
    • A. CONCILIER PLUS AISÉMENT UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE ET L'EXERCICE D'UN MANDAT LOCAL
      
      • 1. Le dispositif de 1992 apporte des garanties utiles qui doivent être maintenues
        
        • a) Les autorisations d'absence et la compensation des pertes de revenu afférentes
          
        • b) Le crédit d'heures et sa majoration
          
        • c) L'emploi des salariés élus locaux fait l'objet d'une protection particulière
          
      • 2. Les propositions de la mission d'information
        
        • a) Lever toute ambiguïté sur les modalités de calcul des cotisations sociales pendant les périodes d'absence
          
        • b) Faciliter le recours au travail temporaire ou au contrat à durée déterminée pendant les périodes où l'élu local doit être remplacé
          
    • B. FACILITER L'EXERCICE À PLEIN TEMPS DU MANDAT LOCAL
      
      • 1. Les garanties liées à l'emploi et la protection sociale de l'élu local à plein temps
        
        • a) Les règles applicables en matière d'interruption temporaire de l'activité professionnelle
          
        • b) La protection sociale de l'élu à temps plein
          
      • 2. Les propositions de la mission d'information
        
        • a) Etendre le dispositif de garantie accordé aux élus qui se consacrent à plein temps à leur mandat
          
        • b) Instaurer une prolongation du versement des indemnités à la suite d'une non-réélection en cas de chômage, de création ou de reprise d'activité
          
        • c) Améliorer les retraites des élus en revalorisant le niveau de la retraite complémentaire et en généralisant le dispositif de la retraite par rente
          
  • III. REVALORISER LES INDEMNITÉS DE FONCTION AFIN D'OUVRIR AUX ÉLUS LA POSSIBILITÉ DE SE CONSACRER PLUS ENTIÈREMENT À LEUR MANDAT
    
    • 1. Un barème d'indemnisation transparent et lisible
      
      • a) Un barème rationalisé
        
      • b) Une limitation des montants perçus en cas de cumul des fonctions
        
      • c) Le dispositif tient compte de la spécificité de certaines communes et de la nature des charges incombant à l'élu
        
      • d) Une fiscalisation opérée dans des conditions proches du droit commun
        
    • 2. Les propositions de la mission d'information
      
      • a) Revaloriser le montant des indemnités de fonction
        
      • b) Affirmer le caractère de droit commun du montant plafond de l'indemnité de fonction
        
      • c) Elargir le dispositif de la dotation " élu local " afin de ne pas pénaliser les petites communes
        
      • d) Clarifier le statut juridique de l'indemnité de fonction
        
  • IV.  RECONNAÎTRE ET GÉNÉRALISER L'EXIGENCE DE FORMATION DE L'ÉLU
    
    • A. UN MÉCANISME ENCORE INSUFFISAMMENT UTILISÉ
      
    • B. LES PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION
      
      • 1. Mieux orienter le contenu de la formation
        
      • 2. Utiliser plus largement les crédits formation
        
• PROPOSITIONS DE LA MISSION D'INFORMATION EN VUE D'AMÉLIORER LES CONDITIONS D'EXERCICE
  DES MANDATS LOCAUX
  
• CONCLUSION
  
• 
  ANNEXE
  -
  LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
  PAR LA MISSION COMMUNE D'INFORMATION
  DE FÉVRIER À DÉCEMBRE 1999