II. EN EUROPE : DES ÉVOLUTIONS CONTRASTÉES
A contempler le paysage postal européen, on ne peut qu'être frappé du contraste existant entre l'enlisement du processus d'encadrement juridique du secteur et l'accélération des mouvements du marché .
Certes, au plan réglementaire, tout n'est pas resté immobile depuis 1997. Les problèmes posés par le repostage, cette forme de piratage postal dont votre rapporteur avait dénoncé les effets pervers, sont en voie d'atténuation au sein de l'Union européenne, sous l'effet de la validation, par la Commission de Bruxelles, des accords sur les frais terminaux passés par la quasi totalité des postes du continent. Ceci est d'autant plus un motif de satisfaction que la voie suivie a été celle que préconisaient votre groupe d'études et votre commission il y a vingt mois 24 ( * ) .
Il faut aussi relever que plusieurs pays ont transposé la directive de décembre 1997 dans leurs droits nationaux.
Mais, ce sont -de loin- les moins nombreux et les propositions que devait présenter la Commission de Bruxelles avant la fin 1998, pour engager l'élaboration de la directive suivante, n'ont pas été établies.
Or, tandis que les forces qui remodèlent le marché postal sont toujours actives et puissantes, les opérateurs les plus dynamiques développent des stratégies résolument offensives. Les règles qui pourraient être fixées demain risquent donc fort de se révéler bien vaines si les retards perdurent. De même, le réveil de notre poste et de ses personnels serait douloureux si, dans notre pays, on continuait à croire -à l'encontre de la vigueur des faits- que l'ordre ancien des choses pourra se perpétuer.
A. AU PLAN RÉGLEMENTAIRE : LE PAS SUSPENDU
1. La directive de décembre 1997 est encore peu transposée
La directive postale aurait dû être transposée dans tous les pays de l'Union à la mi-février1999.
Or, en juin 1999, elle n'a été traduite en droit interne que dans les Etats scandinaves, les Pays-Bas et la Grèce. En Italie, Belgique, Irlande, Portugal et Luxembourg, le processus est encore en cours. L'Allemagne, l'Autriche, le Royaume-Uni et l'Espagne ont réalisé une transposition partielle.
La France rejoindra les rangs de ces derniers pays quand la loi d'orientation pour le développement durable du territoire sera publiée puisque, ainsi que nous l'avons vu, celle-ci définit le service universel postal et les services réservés à La Poste.
Il convient tout d'abord d'observer que même si ces éléments constituent un volet central de la directive, d'autres parfois tout aussi importants, doivent toujours être précisés. Ainsi en est-il :
- de la transparence des comptes, qui englobe notamment la fixation des règles permettant une comptabilité séparée tant des prestations relevant du service universel que de chacun des services compris dans le secteur réservé ;
- de la désignation de l'autorité réglementaire nationale ;
- des conditions régissant la prestation des services non réservés et l'accès au réseau.
Il faut également noter que l'Allemagne qui, au sommet de Dublin, s'était jointe à la France pour faire reporter de cinq ans l'échéance d'une large ouverture à la concurrence, a fait le choix d'une libéralisation totale. La loi allemande organise un service universel équivalent au nôtre et prête une franche attention à son impact sur le territoire. Fédéralisme oblige ! Mais elle supprime tout monopole pour l'acheminement du courrier à compter du 1 er janvier 2003. D'ores et déjà, en mars 1999, dans les secteurs où la Deutsche Post n'a plus l'exclusivité, l'autorité de régulation avait délivré 220 licences.
Dans l'immédiat, l'Allemagne réserve toutefois un large monopole à son opérateur: les lettres de moins de 200 grammes et les plis publicitaires adressés de moins de 50 grammes. Ceci n'est nullement négligeable quand on sait qu'en moyenne 85% des courriers de ces catégories font moins de 50 grammes.
Il n'en demeure pas moins que l'ouverture va déjà plus loin qu'en France et que le choix de la soumission à la loi du marché est nettement arrêté.
2. Des incertitudes sur l'évolution de la réglementation européenne continuent à planer
a) Des études très documentées sur l'impact d'une libéralisation plus poussée
Tout comme cela avait été indiqué à votre rapporteur lors de son déplacement à Bruxelles en 1997, la Commission européenne a fait réaliser des études approfondies sur les effets potentiels d'une poursuite du mouvement de réduction des monopoles dans le secteur postal européen.
Ces études réalisées par des cabinets de consultants sont au nombre de cinq. Elles ont été pour la plupart publiées à la fin 1998. Elles portent sur : le coût des obligations de service universel, la libéralisation du courrier en amont de la distribution, la libéralisation du publipostage, la libéralisation du courrier transfrontalier, l'impact de la réduction des seuils de poids/prix.
Il ne relève pas du cadre du présent rapport d'exposer 25 ( * ) et de commenter ces études de caractère très technique.
Il convient toutefois de souligner que celle relative au service universel présente une analyse très intéressante des obligations qui découlent de la poursuite du processus engagé pour les entreprises postales de chaque pays de l'Union. Elle souligne, à juste titre, l'importance capitale de traiter ces obligations comme une exigence nationale.
L'étude examine plusieurs méthodes d'évaluation du coût du service universel et se prononce en faveur de la méthode du coût net évité . Celle-ci consiste à calculer l'impact sur les comptes de résultat du fournisseur de service universel de l'exploitation des flux déficitaires, les pertes résultant du niveau élevé des coûts par rapport au tarif uniforme. En conclusion, l'étude précise que le coût de l'obligation de service universel semble être inférieur à 1 % du chiffre d'affaires des fournisseurs de service universel de tous les pays de l'Union europénne, à l'exception de l'Autriche.
Les représentants de douze postes européennes regroupées au sein du « Comité de contact - Posteurop UE » ont émis des réserves sur certaines des approches de cette étude 26 ( * ) .
Au vu du chiffrage avancé, votre rapporteur, quant à lui, est amené à rappeler que :
le champ du service universel au sens européen du terme est moins large que ce que recouvrent les missions d'intérêt général confiées à La Poste, notamment au plan de l'aménagement du territoire ;
même si le coût du service universel était au niveau ainsi avancé dans le cadre légal actuel, il pourrait atteindre une proportion bien plus élevée en cas d'ouverture à la concurrence d'autres pans du monopole, car l'entrée de concurrents entraîne non seulement des pertes de trafic mais aussi des baisses de prix sur certains produits.
C'est pourquoi, dans l'hypothèse d'une libéralisation du publipostage et du courrier transfrontière s'accompagnant du maintien d'une forte présence territoriale, ses propres évaluations 27 ( * ) le conduisent plutôt à avancer pour La Poste un coût de l'ordre de 5 % du chiffre d'affaires, à productivité constante.
b) Des décisions en attente
L'article 7 de la directive postale prévoit que :
« A titre de mesure complémentaire en vue de l'achèvement du marché intérieur des services postaux, le Parlement européen et le Conseil décident, au plus tard le 1 er janvier 2000 et sans préjudice de la compétence de la Commission, de la poursuite de la libéralisation du courrier transfrontière et du publipostage, ainsi que d'un nouveau réexamen des limites de prix et de poids, avec effet à compter du 1 er janvier 2003, en tenant compte de l'évolution notamment économique, sociale et technologique qui aura lieu d'ici là et en tenant également compte de l'équilibre financier du ou des prestataires du service universel, en vue de continuer à poursuivre les objectifs de la présente directive.
Ces décisions se fondent sur une proposition de la Commission présentée avant la fin de l'année 1998 , à la suite d'un réexamen du secteur. A la demande de la Commission, les Etats-membres fournissent toute information nécessaire pour mener à bien ce réexamen ».
Le retard pris par la Commission à élaborer ses propositions puis sa démission n'ont pas permis de respecter ce calendrier.
Nonobstant les travaux de la Commission, un seul débat a eu lieu sur le sujet au sein du Conseil des ministres des Télécommunications. Il s'est tenu en novembre 1998.
A cette occasion, le Conseil a pris acte de la lenteur du processus de transposition. Il a estimé nécessaire de fixer un délai précis pour une nouvelle étape de libéralisation partielle (avant 2003-2004). Il a également considéré qu'il convenait de réduire, à terme, l'étendue du domaine réservé. Il a enfin demandé que soit arrêtée une date pour une libéralisation totale qui aurait à intervenir avant 2010, étant entendu que cette libéralisation totale ne signifierait pas la disparition du service universel mais simplement son financement exclusif par un fonds de compensation à l'exclusion de tout service réservé.
Ces orientations restent toutefois très floues.
Aujourd'hui, le temps que la nouvelle Commission européenne se mette en place et rouvre le dossier, il n'apparaît guère envisageable que des options puissent être présentées avant la fin 1999 au Parlement et au Conseil. Ceci ne laisse donc, au mieux, présager des décisions qu'au dernier semestre 2000.
Pourtant, si on veut prendre les moyens de préserver le service universel postal européen, des arbitrages rapides s'imposent pour instituer un cadre juridique évitant les débordements du marché. Contrairement à ce que certains pourraient croire, les retards pris dans la définition de ce cadre ne sont pas favorables au service public . Car, si ce n'est pas le droit qui fixe la règle, ce seront les forces d'un marché débridé .
Aujourd'hui, plus encore qu'il y a vingt mois, il apparaît que les pressions technologiques et concurrentielles deviennent aussi présentes dans le domaine postal qu'elles le sont dans celui des télécommunications. La logique de la globalisation de l'économie est désormais en oeuvre dans le secteur postal. Pour en tirer avantage plusieurs pays et plusieurs postes de l'Union ont délibérément choisi de jouer la carte de la libéralisation, ce qui tend à accroître encore la force du phénomène.
* 24 Pour davantage de précisions sur les modalités techniques du traitement de ce dossier, voir en annexe n°2 : « Etat de la question des frais terminaux et du repostage en Europe ».
* 25 Elles sont actuellement consultables, en anglais, sur le site Internet de la Commission : www.ispo.cec.be (cliquer sur « Postal services »).
* 26 Voir rapport de ce comité : « Examen des études de la Commission européenne sur la libéralisation postale ». Février 1999.
* 27 Qui prennent notamment en compte l'affinement, depuis la publication des lois télécoms de 1996, des calculs relatifs au coût du service universel des télécommunications.